11. Repenser la sphère locale selon l’espace public

Sylvie Biarez

p. 267-283


Texte intégral

1Il est frappant de constater à quel point l’approche de l’action publique a été banalisée par une partie des sciences sociales contribuant ainsi à s’éloigner d’une réflexion sur les pouvoirs, sur l’action collective et l’ordre politique. Sait-on aujourd’hui ce que signifie l’action publique par rapport à l’action politique ? De quoi parle-t-on lorsqu’on avance le terme de régulation ? Est-on encore capable de comprendre le pouvoir politique en tant que légitimité ou valeur symbolique ? Ce doute, que la vogue du libéralisme tend à introduire, est d’autant plus important que la sphère locale s’est complexifiée, que les intérêts locaux n’ont guère eu une place déterminante au sein de l’État républicain, et que le concept de citoyenneté et de démocratie locale se modifie selon qu’on a affaire à des catégories sociales dont les ruptures entre elles s’accroissent.

2Le déficit démocratique est inhérent au système multi-organisationnel qui se développe localement, à la tendance à la « privatisation » des institutions par quelques responsables ou élites locales. Mais, il est aussi dépendant de théories qui accordent peu de place à la symbolique politique, aux relations du pouvoir avec l’opinion publique et à l’évolution sociétale. Les analyses à tendance élitiste ou corporatiste sont quasi indifférentes à la façon dont les administrés considèrent les décisions qui les concernent directement. La rupture entre la société et les élites serait atténuée par le fait que les individus peuvent devenir des acteurs ayant des ressources qu’ils font prévaloir. Malheureusement, la capacité d’utiliser et de maximiser ces ressources est inégalitaire, et dans ces conditions les décisions au sein des organisations locales restent étrangères à une majorité d’intéressés. Qui plus est, dans le domaine de l’action collective, les groupes sociaux se heurtent à des difficultés administratives qui découragent leur prise de responsabilité sociale.

3La notion d’espace public en tant que concept et moyen pragmatiques autorise l’idée d’une citoyenneté active pouvant intervenir dans l’action publique. Elle permet de se dégager de l’aspect formel de la participation qui le plus souvent ne sert qu’à légitimer l’intervention des élus. Elle demande l’élaboration en amont des décisions avec les intéressés sur un espace approprié que ceux-ci aient ou non des ressources. Elle évite une occultation des pouvoirs afin de donner les moyens d’une véritable discussion publique. L’existence d’un espace public de délibération exige un travail en commun, tout en apportant une nouvelle conception du politique qui n’est plus celle de la domination. Dans ce cadre, le caractère fragmenté ou élargi des territoires locaux ne peut échapper à l’idée de régulation, d’incitation ou de contrôle confirmant l’exigence de choix politiques. C’est donc à partir d’une approche de la complexité locale et d’une critique rapide des politiques publiques qui ont dominé en France qu’on essayera d’introduire la notion d’espace public.

Le puzzle local

4L’observation du champ local en France témoigne d’une grande complexité et rend incertaines les approches qui permettent de comprendre son évolution. Si les années soixante-dix/quatre-vingt ont contribué progressivement à la constitution du concept de pouvoir local, à travers la prise d’autonomie progressive des villes, ce paradigme polysémique (Ledrut, 1977 ; Mabileau, 1985 ; Biarez, 1989 ; Nevers, 1995) ne sera plus de même nature dix ans après la décentralisation. On parlera de pouvoirs locaux, du sacre des notables et de féodalités (Rondin, 1985 ; Mény, 1992). Aujourd’hui, lorsqu’on considère la modernisation de l’action publique (Padioleau, 1991), on constate que le pouvoir local évolue vers des formes d’organisation complexes, vers des gouvernements multiformes. Une des caractéristiques de ces gouvernements est de se rapprocher des modèles anglo-saxons, avec des associations ou des partenariats entre secteurs publics, entre secteur public et privé, avec des groupes d’intérêts, sous forme souvent de contractualisation. Néanmoins le puzzle que le champ local constitue reste spécifique au système politico-administratif français et à sa culture avec la prétention à un État universaliste (Birnbaum, 1985).

5Les systèmes de gouvernement urbain flexibles donnent lieu à des organisations à la carte ou à géométrie variable sous-tendues par l’extension des politiques sectorielles. Or l’un des problèmes est le point aveugle que constitue la médiation politique. Il était plus aisé dans les années soixante-dix, avec la montée des catégories salariales et l’action des mouvements sociaux de nature associative, de parler de médiation politique. Après 1980, les fractures sociales se sont accentuées, la classe moyenne s’est fragmentée et l’exclusion sous de nombreuses formes est apparue.

6Mais les phénomènes qui accroissent la distance entre des élus technico-gestionnaires et les populations ne sont pas essentiellement économiques. Nombre de travaux soulignent la montée d’un individualisme qui tend à effacer les frontières entre la vie privée et publique. Ces évolutions donnent une prépondérance à des préoccupations d’identité et de reconnaissance individuelle et collective. Le contact avec les sources extérieures qui avait valeur de référence est rompu ; la source à atteindre est celle qui se trouve à l’intérieur de l’individu, impliquant une conversion de la culture moderne au subjectivisme (Taylor, 1994). Pour certains, l’assimilation de l’individualisme à la vie privée est une erreur d’analyse. La subjectivité serait une question collective. « L’inflation de la vie privée… est ce que devient la vie privée quand elle se modèle sur la vie publique : un espace où l’on communique pour négocier et aboutir à des compromis au lieu de commander et d’obéir » (Ehrenberg, 1995, p. 19). Dans ce cadre, l’ébranlement du contrat social classique et la remise en question de l’État républicain sont soulignés (Touraine, 1994). La culture républicaine a poussé très loin l’idée d’une identification de la liberté personnelle et collective avec des valeurs universelles, concrétisées par l’État, effaçant ainsi les particularités, les identités ou les appartenances.

7Les économistes ont souligné à de nombreuses reprises l’existence dans le domaine économique de réseaux internationaux produisant une fragmentation accrue des territoires. Les gouvernements locaux multiformes répondent en partie à des problèmes de développement. De manière plus générale, si on place la vie quotidienne au centre des préoccupations, on doit admettre que les pratiques locales, s’associant à des relations sociales mondialisées, organisent les aspects essentiels du vécu (Giddens, 1994, p. 85). Il semble en effet que l’on puisse articuler des modes d’instrumentalisation des territoires, dus au développement technique et gestionnaire des gouvernements locaux, avec la transformation des politiques de vie. Cette quotidienneté ancrée dans le développement de l’intimité et des relations sociales s’ouvre aussi à ce que Giddens appelle des systèmes abstraits, c’est-à-dire à la mondialisation des pratiques qui transforment la sphère de vie.

8Localisation et délocalisation des actions territoriales doivent être considérées ensemble, autant en ce qui concerne les modes de gouvernement que le vécu des populations. Si l’on admet cette hypothèse, on peut comprendre la complexité des gouvernements locaux qui se mettent en place, de même que la nécessité de repenser la démocratie locale à travers l’action publique.

9Les pouvoirs relationnels entre les collectivités locales ont été fréquemment décrits sous forme de réseau, de partenariat ou de contractualisation. Ils s’expliquent par les réformes introduites par les lois de décentralisation et par la structure et le nombre des collectivités locales en France, mais aussi par leur volonté d’autonomie et leur ouverture vers l’extérieur. Les conditions d’un véritable gouvernement local sont aujourd’hui réunies (Mabileau, 1991). Cependant, la localisation et la délocalisation des politiques publiques, l’élaboration de politiques à des niveaux d’extension variant selon la nature des enjeux (Badie, 1995) conduisent à des systèmes de gouvernement urbains flexibles, à des gouvernements à géométrie variable. Cette recherche de la souplesse, qui n’est pas forcément celle de la durée, implique une certaine instrumentalisation et une dépolitisation des territoires. Elle renforce une gestion de type technique dont l’efficacité risque d’être limitée en raison de l’insuffisance de la médiation politique. Cette instrumentalisation pourrait être plus importante en France que dans d’autres pays. Le système politico-administratif français souffre de l’absence de régulation sub-nationale ; grosso modo toutes les structures locales (région, département, commune) peuvent être amenées à intervenir dans les mêmes domaines. À la limite, leur indifférenciation conduit à laisser de côté une régulation territoriale de type politique qui, en principe, dans un pays toujours centralisé, devrait seule être exercée par l’État. Dans ce cadre, on peut observer la mise en place de modes de gouvernement divers et variables selon les villes et les territoires. Ces gouvernements peuvent concerner le territoire institué, se diversifier selon les politiques publiques, regrouper différents acteurs institutionnels (département, région, groupement intercommunal) et des habitants, intégrer pour certaines opérations le secteur privé (Lorrain et Stoker, 1995).

10D’une part, la décentralisation a facilité la globalisation des politiques publiques, la cohérence pouvant être donnée sur le territoire concerné par le pouvoir local. D’autre part, on assiste à une sectorisation de cette action favorisée par des partenariats accrus, qu’ils soient horizontaux ou verticaux (Biarez et Nevers, 1993). Le jeu des partenariats, de l’intercommunalité, des réseaux aboutit à des « locals » diversifiés, à la recomposition ou à la décomposition des territoires, donc à de nouvelles organisations qui vont dépendre du territoire traditionnel comme donner lieu à des actions sectorielles. Si la commune, de manière symbolique, s’enracine dans une solidarité socio-économique et à une vocation d’intérêt public, les partenariats divers peuvent faire échec à cette vocation en raison du caractère complexe de l’action publique.

11D’une manière plus générale, si l’on veut rétablir le puzzle local, quatre catégories de questions demanderaient à être examinées : des interventions publiques (élus, État déconcentré) en rapport avec des objectifs de transformation et donnant plus lieu à des interventions sectorielles que globales ; des combinaisons d’acteurs (État – collectivités locales, collectivités – acteurs privés, habitants – acteurs publics) dont la relecture des relations reste à l’ordre du jour ; des tensions évidentes entre des territoires techniques et des territoires politiques ; des procédures d’urbanisme définies par l’État suffisamment souples, mais qui se heurtent à la mise en œuvre de nouveaux modes de faire (projets urbains, planification stratégique), ou à des nouveaux modes d’intervention (réseaux, contractualisation, management) (Behar, 1995). D’où le terme de gouvernance qui tend à se généraliser, afin de renvoyer non à un pouvoir local institué mais à des mécanismes d’action publique à géométrie variable comprenant des espaces plus vastes ou segmentés, des acteurs en réseaux, polycentriques ou dominants selon les situations. Pluralité d’acteurs, pluralité de territoires amènent à se demander ce qui reste de la fonction mobilisatrice de sens pouvant être attribuée à l’action politique et à la démocratie.

Critique des politiques publiques et gestionnaires

12Il existe aujourd’hui une certaine concordance entre la description faite par la problématique des politiques publiques en France et la situation locale. Cependant, le caractère organisationnel de cette approche ne permet pas de répondre à la question que l’on a précédemment posée, et d’intégrer de manière plus large ce qu’on pourrait appeler le travail politique.

Une approche élitiste

13La problématique des politiques publiques est suffisamment connue pour qu’on ne s’y attarde pas. À la différence de la théorie des organisations, qui n’accorde qu’un intérêt limité à l’action politique, cette problématique insiste sur l’État en acte et souligne la mise en œuvre d’actions publiques globales ou sectorielles. Les politiques publiques (Thœnig, 1985) forment, à travers l’action des autorités politico-administratives, une structure de comportements et de normes. Ensemble de mesures et de processus, elles impliquent et affectent des groupes d’intérêts économiques et sociaux. De plus, l’observation d’une politique publique est le moyen de mettre à jour les négociations face aux interrelations entre les différents niveaux, de souligner les stratégies et les acteurs porteurs de projet. La construction des politiques publiques implique des processus de médiation (Jobert et Muller, 1987); elle fait intervenir des médiateurs qui transforment les questions posées en enjeu légitime, c’est la notion de référentiel d’une politique publique (Muller, 1990a). À l’échelon local, les politiques publiques vont apparaître comme le lieu de la sectorisation de l’action publique et de la mise en cohérence territoriale possible. La problématique élitiste tend à donner aux élus la prérogative d’un double langage, celui de l’affrontement partisan et celui des contraintes économiques et techniques, liant les élus locaux à une stratégie gestionnaire (Muller, 1990a). Toutefois la notion de référentiel a été récemment critiquée (Faure, Pollet et Warin, 1995). Si elle doit être confrontée aux concepts d’idéologie et de représentation sociale, elle apparaît comme un processus d’hégémonie et de domination qui ne concernent que les élites (Mériaux, 1995). A. Faure (1995) considère que cette notion à l’échelon local s’autonomise par rapport à l’appareil d’État. La rhétorique locale tourne autour de l’identité locale, du développement et du service public, tout en voilant l’opacité des systèmes en place.

14Les politiques publiques insistent sur l’action des médiateurs qui apparaissent comme des intellectuels au sens de Gramsci et qui concernent les élites, les groupes de pression ou corporatistes ayant des ressources nécessaires d’intervention. Fondées sur la complexité et l’incertitude des prises de décision, elles déconstruisent, découpent et fragmentent l’action publique pour souligner les arrangements variés entre acteurs séparés d’un interface avec l’opinion publique ou le jugement pratique des administrés.

15Cependant on aurait tort de croire que la neutralisation de l’action publique soit essentiellement dépendante des politiques publiques. La théorie des organisations (Crozier et Friedberg, 1977) a eu une influence importante sur les recherches locales. Elle a permis le passage du structuralisme à une théorie de l’acteur. Dans cette approche, les construits d’action collective émanent des acteurs, de leur capacité stratégique et de leurs rapports de pouvoir au sens des capacités d’influence et des ressources que ces acteurs peuvent mobiliser. D’où une critique de l’institution comme objet de pouvoir. Identifier le pouvoir à l’ordre institué, c’est se priver d’analyser les rapports sociaux utilisés tous les jours et qui consacrent l’autonomie inégalitaire des individus. On comprend l’analyse faite à l’époque (Jobert et Leca, 1980) considérant que la spécificité du pouvoir politique avait disparu. De même, le changement social n’émane pas de finalités définies par une instance supérieure, mais provient des pratiques et de construits sociaux qui se développent à la base, au niveau des rapports de pouvoir impliquant une liberté non déterminée. Si le paradigme de l’action se fonde sur la capacité des acteurs à interpréter une situation et à élaborer des stratégies, il est évident que les ressources sont inégalitaires et que les inégalités économiques, sociales ou culturelles ne sont pas considérées (Friedberg, 1993).

16La théorie des organisations a marqué les recherches locales. Néanmoins, sous l’influence des données économiques, les préoccupations gestionnaires ont pris le relais sur un terrain politique déjà bien neutralisé. Les années quatre-vingt ont été dominées par un fort économisme. Elles ont fait de la ville un produit presque essentiellement économique. Le pouvoir institutionnel est devenu par l’intermédiaire du maire urbain un acteur à part entière, capable de faire fonctionner la compétition économique et de se placer sur le marché international. La problématique d’acteur développée par les sciences sociales a effacé les relations évolutives entre l’État et l’échelon local, ainsi que les rapports que cet échelon intermédiaire pouvait entretenir avec la démocratie locale, avec son territoire et tous les jeux de conflits soulignés dans les années soixante-dix. On a assisté à l’occultation du poids de l’État sous l’effet de la volonté d’autonomie des élus et sous l’influence de la dynamique européenne, ainsi qu’à un effacement des facteurs technocratiques de la gestion locale qui tendent à affaiblir l’aspect politique de l’action publique.

17La mythologie entrepreneuriale s’est développée en France dans les années quatre-vingt et a été soutenue par le gouvernement. Fondée sur la culture de la performance et de la concurrence, elle a succédé à une conception hédoniste du mode de vie des années soixante-dix (Ehrenberg, 1995). Elle a bousculé la culture politique française, en même temps que s’affaiblissait l’État-providence et que la crise de la représentation politique allait en s’accentuant. De plus, les conceptions managériales se sont articulées aux contraintes gestionnaires. Les villes devaient être gérées comme des entreprises et les projets de ville avaient pour mission de les intégrer dans la concurrence européenne. Villes stratèges, sensibles à la compétition d’agents rivaux, s’appuyant sur une démarche utilitariste, ces tendances conduisaient à la création d’un pouvoir oligarchique à côté d’un agrégat d’individus et de groupes d’intérêts (Padioleau, 1991).

Des concepts évolutifs

18Les nouvelles réflexions concernant les processus de contractualisation ou l’essai d’introduire la notion de gouvernance sont un effort pour tenter de comprendre l’évolution du système local. Les divers modèles de réseaux de pouvoir qui s’instaurent à partir des partenariats ou de la contractualisation intègrent des acteurs institutionnels et des acteurs ayant des compétences techniques ou des affinités d’appartenance. Mais, ce type de contractualisation ne correspond ni à la problématique des élites nationales ni à celle des notables médiateurs locaux. À l'opposé d’une démocratie de représentation, il s’agit d’une propension à la délégation fonctionnelle du débat vers ceux qui ont la compétence et les savoirs modernes (Gaudin, 1995). N’est-ce pas le développement d’une polyarchie en voie possible de constitution qui est en cause ? Elle se manifesterait dans un système tendant à se fermer sur lui-même, sans qu’on puisse percevoir les lignes de forces réelles des négociations ni l’efficience des procédures. D’autres (Harding, 1993) proposent de reprendre le concept de pluralisme, propre aux États-Unis. La gouvernance locale est la constitution d’une coalition formelle ou informelle regroupant différents intérêts afin de produire des biens. Ainsi le concept d’« urban regime » chez C. Stone (1993) cherche à articuler les intérêts économiques et le domaine politique dans une problématique de marché (Nevers, 1994). Pour d’autres encore (Le Galès, 1995), l’intérêt de la notion de gouvernance est de dépasser les limites d’un gouvernement local défini comme des formes organisées rationnelles où l’institution est le lieu légitime du pouvoir local. La gouvernance locale concerne les villes pour lesquelles la confusion entre acteurs publics et privés est importante et où les phénomènes de coordination et aussi de fragmentation sont dominants. La contractualisation tend à faire jouer sur un même plan différents acteurs : la gouvernance locale considère à parité les secteurs public et privé. Elle se précise avec les réseaux de politiques publiques (Le Galès et Thatcher, 1995) indiquant une tendance à l’existence de réseaux fermés et n’ayant comme ambition ni d’aborder une théorie du pouvoir ni de comprendre l’innovation politique (Marsh, 1995).

19Face à ces approches, trois catégories de critiques peuvent être formulées. La première est la séparation entre gouvernants et gouvernés, en dépit de la présence d’élites associées aux diverses formes d’arrangement. La deuxième concerne l’effacement de l’ordre institutionnel. La dernière observation que l’on abordera par la suite a trait à de nouvelles formes de rationalisation de l’action politique alliant connaissances gestionnaires et pratiques de la vie quotidienne que ces courants veulent ignorer.

20La séparation entre gouvernants et gouvernés n’est pas palliée par l’existence d’une élite souvent plus attachée à défendre ses propres intérêts qu’à rechercher la réalisation de biens publics. Elle contribue à faire l’impasse sur l’existence d’un ordre politique impliquant un travail de pénétration des structures sociales et de composition avec des administrés ou des opinions publiques diversifiées. Si comme l’indique l’anthropologie, le politique est constitutif d’une société (Ogien, 1995), s’il est indissociable des effets inégalitaires (Balandier, 1969, 1985), s’il produit des effets unitaires et si sa fonction est d’organiser, et non de produire, la vie collective dans sa diversité, il est difficile d’isoler l’acte de gouverner des formes constitutives ou participantes du social au pouvoir politique. À travers les identités d’origine diverse, ou des intérêts sociaux, l’action politique permet la construction d’une logique d’identification collective et territoriale. En politisant les conflits sociaux, elle amène à la contrainte de la négociation et de l’échange (Pizzorno, 1986).

21L’effacement de l’ordre institutionnel que l’on retrouve avec acuité dans la gouvernance ou dans les réseaux de politiques publiques fait fi du stock de connaissances, des modèles prédéfinis de conduite et de l’établissement de normes provenant d’une typification des actions habituelles (Berger et Luckmann, 1986). Il conduit à écarter des politiques publiques l’univers symbolique, en l’occurrence la démocratie locale, qui légitime l’ordre institutionnel dont la signification implique un certain consensus, même si ses formes et son contenu restent évolutifs. En outre, un tel effacement ignore que de nouvelles normes ne peuvent être dégagées lors des compromis entre acteurs que s’il existe déjà un cadre de significations et d’orientations propres à l’institution.

22Ce que l’on peut observer, à côté des formes traditionnelles ou modernisées du pouvoir local, ce sont des arrangements divers entre collectivités locales. Même si la polarisation politique peut s’effacer au profit de réseaux variés, le processus polyarchique local est loin d’être achevé. La force de la représentation politique (c’est-à-dire la possibilité de recomposer des rapports de force et d’établir des références globales sur les territoires) dans les secteurs qui lui sont propres n’a guère été amoindrie par la pénétration des groupes professionnels, d’experts ou par les élites locales. Le partenariat public-privé dont on parle doit s’analyser en différents modes de relation, car le but du secteur public n’est pas le même que celui du secteur privé. Ce partenariat n’a pas effacé les frontières entre le monde politique et économique (Davezies et Lefebvre, 1994). Ainsi, la sphère locale impliquée dans la complexité de l’action publique a tendance à se présenter comme un système élitiste, le fait que les problématiques soient centrées sur les modalités d’organisation et de gestion ne permet ni de saisir sa véritable dimension, ni d’intégrer le champ social et les territoires. Le pouvoir local n’est guère formulé en termes d’intérêts et de représentations sociales des groupes sociaux, ni en termes de délibération, d’arbitrage ou de médiation. La tendance à vouloir effacer les valeurs symboliques, les choix ou les orientations politiques, c’est-à-dire l’instance du discours qui se rapproche des préoccupations de l’opinion publique, contribue à le dissoudre dans des processus organisationnels.

23Dans les années quatre-vingt, les chercheurs ont été frappés par les logiques managériales des villes, et par le développement des rapports entre les élus locaux, les professionnels, les représentants économiques ou universitaires. Les théories libérales, l’ouverture sur l’Europe et les changements structurels (mondialisation, décentralisation) ont créé un fort courant en faveur d’une sphère locale recomposée et efficiente. Les recherches se sont ajustées sur ce courant, mais elles n’ont développé qu’une vue partielle des problèmes. Les politiques publiques, la théorie des organisations, reliées par la suite par la contractualisation et les réseaux de politiques publiques, offrent des outils insuffisants pour comprendre l’ensemble des enjeux sociaux et la façon dont les politiques publiques sont perçues par les intéressés. De plus, si des évolutions sont manifestes, il n’y a pas de rupture décisive avec une tradition politico-culturelle. La fragmentation excessive des sciences sociales, leur enfermement souvent inévitable dans des temporalités (on est passé du structuralisme des années soixante-dix à une problématique d’acteurs), le refus de tenir compte de l’histoire et d’une accumulation des connaissances, de même que l’impossibilité d’établir une hiérarchie entre des paramètres ou de considérer la validité des valeurs1, peuvent expliquer le caractère souvent réductionniste des modèles proposés.

L’espace public comme valorisation des sociabilités

24L’une des difficultés à laquelle s’est heurté l’élargissement du champ politique est la confusion qui s’est opérée entre légitimité et domination. Pour Weber, la domination procède du respect des règles expressément codifiées, ainsi si le pouvoir adopte la forme de la loi, son action sera reconnue automatiquement comme légitime (Mesure et Renaud, 1991, p. 110). En revanche, l’adhésion à ces normes ou leur modification dans le cadre de négociations avec l’instance rationnelle légale n’est pas envisagée. La théorie des organisations a montré que des situations conflictuelles et des rapports de pouvoir intervenaient dans les systèmes bureaucratiques rompant l’homogénéité de ce type de domination, mais elle a effacé la spécificité symbolique du politique. Les politiques publiques ont considéré les autorités politico-administratives en rapport avec des intérêts soutenus par les élites et par les organisations professionnelles. Mais les relations entre les populations et l’acteur politique ont été dans l’ensemble ignorées. Habermas introduit une nouvelle rationalisation du champ politique, il montre que cette rationalisation n’est possible que si le dialogue entre technique et politique n’exclut pas le public des citoyens.

« Une discussion publique, sans entraves et exempte de domination, portant sur le caractère approprié et souhaitable des principes et normes orientant l’action, à la lumière des répercussions socio-culturelles des sous-systèmes d’activité rationnelle par rapport à une fin… une communication de cet ordre à tous les niveaux de la formation, de la volonté politique… voilà le seul milieu au sein duquel est possible quelque chose qui mérite de s’appeler “rationalisation” » (Habermas, 1973, p. 67-68).

Quelques éléments d’approche

25Des incertitudes pèsent aujourd’hui sur la sphère locale. A-t-on affaire à des élites, à des technostructures dans les grandes villes, à des polyarchies en voie de constitution, à des réseaux de pouvoir flexibles ? Quelles sont les nouvelles formes de médiation et d’intérêt qui pénètrent les systèmes locaux ? Certes des réponses sont données, mais elles excluent souvent la reconnaissance d’un sens commun, ainsi que l’évolution des comportements des groupes sociaux. Le système local n’est pas essentiellement un lieu fonctionnel ou un centre d’exercice de pouvoirs propres à des élites. On doit adjoindre un espace d’opinions, de différences, de conflits qui constitue la face interactive du pouvoir politique.

26L’espace public peut servir de guide pour conforter cette idée d’interaction du politique et de la société. Rappelons cependant que l’espace public (Habermas, 1978 ; Ferry, 1987) est un horizon d’attentes normatives inter-subjectivement partagées ; il permet de concevoir des rapports spontanés, libres de toute domination dans des discussions argumentatives sur des questions d’ordre pratique. Il s’agit donc d’un espace de communication qui s’en réfère à une éthique politique fondée sur l’autonomie, la justice ou la moralisation. Habermas fait une distinction entre des rapports libres de toute domination (l’espace public) et le pouvoir politico-administratif situé dans le domaine de la domination. D’une part, le concept d’espace public implique des citoyens engagés dans des délibérations au terme d’un débat ouvert dans des lieux appropriés. D’autre part, l’État a instauré des sous-systèmes bureaucratiques et administratifs ayant tendance à s’autonomiser. L’auteur souligne la tension permanente qui existe entre un espace public d’intercommunication des citoyens et le fonctionnement d’un système politico-administratif rationalisé. Il se place non dans le domaine de la décision, mais dans le domaine procédural avec l’idée qu’une démocratisation de l’appareil d’État est illusoire.

27Pourtant on peut considérer que l’exigence démocratique concerne aussi les processus de décision et le fonctionnement du pouvoir politique, l’approche d’Habermas sert alors d’éclairage pour mieux comprendre le renouvellement institutionnel, l’invention politique, ou l’initiative de groupes sociaux dans certains domaines. Dans ce cadre, l’espace public devient un outil mettant en œuvre des moyens pragmatiques qui permettent de ne plus faire l’impasse sur des convictions, des intérêts ou des opinions. Il est un lieu pratique d’échange et de délibération, un champ qui peut s’ouvrir à une problématique de la légitimité politique comme à des expériences communes et à des reconnaissances collectives. Pour C. Lefort (1986), qui insiste sur la démocratie comme lieu de conflit, l’espace public permet d’affirmer dans le cadre de la division sociale une parole individuelle et collective qui fait valoir son autorité dans l’attente d’une confirmation publique.

28Cette démarche contribue aussi à repenser l’action politique. Arendt (1995) se demande si la politique a encore un sens dans le monde moderne. Elle insiste sur la composante de la domination qui régit les doctrines des formes de gouvernements actuels. Seule la pluralité des hommes vivant ensemble ainsi que la liberté (capacité humaine de commencer des actions) donnent un sens à l’action politique. Si le pouvoir politique est pris chez Weber dans l’étau de la violence et de la domination (Ladrière, 1992), le pouvoir politique selon Arendt apparaît comme l’agir ensemble. Il est puissance de création et près de l’action. Sa conception est aussi proche d’une opinion et d’un espace public qui permettent de la faire apparaître. La pluralité des opinions ne relève pas de l’exigence de vérité propre à la science, mais de l’exigence de justesse de l’action à laquelle on parvient par l’argumentation, le débat public, la confrontation (Ladrière, 1992, p. 30). Néanmoins, les espaces publics chez Habermas, à la différence d’Arendt, sont des lieux autonomes de formation de l’opinion publique sous forme de regroupements ou d’associations. Ils laissent aux initiatives diverses (clubs, associations, institutions…) le soin d’explorer et d’interpréter selon les modalités de la raison les valeurs ou les représentations sociales.

29Si on lie espace public, action collective et pouvoir politique, on peut sortir des référentiels et des représentations émanant des seules élites et des pouvoirs établis produisant une rèification de la réalité par l’exclusion des populations du débat et de l’interprétation des événements. L’espace public devient un lieu où s’élabore un sens de l’action dans une situation donnée, à travers des demandes et des argumentations diverses. La délibération est alors politique ; mais une discipline est requise, excluant manipulation et anarchie. De même cette délibération n’est possible que pour ceux qui veulent participer à la chose publique. L’espace public est un champ chargé d’intention et de sens, de contrainte et d’opportunité, produit à la fois par la politique publique et par le mode de vie (Fox et Miller, 1995).

30Avec une telle conception, il n’est guère possible d’évacuer du système local les formes de discussion et de médiation qui peuvent se manifester. La tendance à dépouiller « le local » gestionnaire, les réseaux multi-organisationnels ou les systèmes à visée polyarchique et contractuelle de cet attribut que constitue l’espace public contribue à neutraliser le pouvoir politique et à laisser dans l’ombre sa capacité réelle d’action. L’espace public en tant qu’espace de délibération et d’action nous ramène donc à une double préoccupation, celle qui a trait à l’institutionnalisation au sens de Castoriadis (travail permanent de l’institué par l’instituant) et celle des représentations sociales et symboliques soumises à des changements.

31En admettant que ces espaces de délibération soient des lieux où se construit le sens de l’action, la question est de savoir comment on définit ces espaces de manière pratique et selon quelles procédures. Deux facteurs importants interviennent à cette occasion ; l’un concerne les limites de l’action publique souvent reliée par l’action collective ; l’autre a trait à la culture de l’État-nation qui conçoit de manière spécifique la citoyenneté. L’espace public ne doit pas être considéré comme un lieu de légitimité qui n’appartiendrait qu’à des catégories sociales, intégrées, engagées dans des décisions ou des discussions publiques avec les représentants politiques. Le chômage et les processus d’exclusion entraînent une remise en question de la citoyenneté et des bouleversements dans le tissu social. Les politiques publiques, étant donné le retrait de l’État-providence, ne sont pas toujours aptes à répondre aux besoins des groupes sociaux. S’il y a carence de ces actions, il est nécessaire de ménager des espaces d’autonomie, des lieux de créativité de la société civile. Certains (Perret et Roustang, 1993) parlent de la nécessité pour l’acteur public de reconnaître et d’encourager l’émergence d’acteurs collectifs issus de la société, afin de tenir compte de leurs initiatives dans la définition des politiques sociales. C’est la même idée que défend Laville (1994) quand il considère que l’économie solidaire (emplois de proximité) ne serait advenir sans la définition de nouvelles formes d’intervention de l’État. Les actions micro-collectives dans le domaine social ont pour finalité, quels que soient les promoteurs, de prendre en compte le vécu des usagers et de construire de la socialisation en produisant des services et en faisant participer les intéressés en tant qu’acteurs. La restructuration de l’action publique implique de la part des pouvoirs publics, et notamment des pouvoirs locaux, une légitimation de ces innovations sociales en termes de reconnaissance, d’aide et de négociation. La notion de gouvernance consiste ici de la part des pouvoirs publics à donner un sens à des actions diverses, à établir et à fournir des cadres ayant valeur collective et assurant une légitimité.

32Cette plasticité de l’action publique à l’échelon local dépend de la façon dont la citoyenneté a été conçue à travers l’histoire. Cottereau (1992) analyse la nature de la citoyenneté en France après la Révolution. Il suggère l’existence de deux types d’espace public ; l’un négatif et défensif qui est la préservation du privé, l’autre positif marqué par la tension des citoyens participants et des pouvoirs organisés, impliquant le maintien d’un « pouvoir-agir » de concert par des médiations effectives. Or, c’est cet espace public positif qui a pris des caractéristiques spécifiques au long de l’histoire. La tradition jacobine consacrée par le Consulat et l’Empire a considéré la loi des assemblées nationales comme l’unique expression de la volonté générale. Par contre la culture locale (tribunal de commerce, assemblée des ouvriers, révolution municipale) plaçait au centre de ses préoccupations la médiation des relations sociales selon des principes légitimes et communs. Il s’agissait surtout de mettre en œuvre l’activité régulatrice des communautés de métiers ou des communautés d’habitants (clubs, assemblées communales, assemblées de quartiers). Mais après le Directoire et l’Empire, l’espace public négatif s’est consolidé, de plus le citoyen ne peut atteindre le pouvoir central que par la médiation du pouvoir local. Si les espaces publics locaux existent, les antagonismes sont mis à distance par un processus qui lie essentiellement les notables locaux au gouvernement, en dehors de toute publicité nationale.

Des problèmes concrets

33Des exemples, où la problématique de l’espace public prend corps et rompt avec le concept traditionnel de participation (Palard, 1993), les uns dans le cas suédois, les autres dans le cas français, montrent comment les différences de culture guident les évolutions dans ce domaine.

34En Suède, les tentatives de coproduction des services urbains (Conan, 1993) correspondent à une véritable crise de l’action publique, incapable de répondre aux besoins formulés par les populations ainsi qu’à une restructuration des institutions locales. L’appel par l’administration centrale à l’initiative des habitants concerne les problèmes des personnes âgées, handicapées (ou à faibles revenus). Le but est la recherche d’une coopération des habitants et des services publics sur la base d’une redistribution des rapports de pouvoirs existants, avec le soutien des autorités élues à tous les niveaux. Le lien entre une analyse et une connaissance nécessaire des pouvoirs ainsi qu’avec une approche de la démocratie apparaît ici clairement. Les raisons qui rendent possible cette coproduction des services urbains en Suède peuvent se trouver dans l’alliance entre une gestion socialiste des services publics et une gestion capitaliste de l’économie. La montée du mouvement ouvrier et l’instauration de la social-démocratie ont permis la création de différentes formes d’association volontaire et le développement de services publics offerts à tous les habitants donnant lieu à l’établissement d’espaces institutionnels et associatifs. Après les années soixante-dix, les mouvements sociaux ont remis en question la rationalité bureaucratique. La transformation récente du mouvement coopératif dans de très nombreux domaines, qui tente de s’émanciper des rigidités bureaucratiques, contribue à faciliter cette coproduction des services urbains. Une telle situation n’est possible que si des collectifs s’instaurent en « communauté »2 et sont porteurs d’un bien commun, tout en tenant compte de l’environnement social et de ses réactions (Conan, 1993).

35Cet exemple fait apparaître plus clairement la spécificité française. Elle donne lieu à des difficultés quant au décodage nécessaire des pouvoirs et quant à une coproduction avec les institutions politico-administratives qui se ferait à part égale avec les intéressés. Comme on l’a noté, l’universalisme normatif de l’État républicain a laissé une place réduite à l’espace public local dans la mesure où l’État n’avait pas à connaître les conflits sociaux qui devaient être médiatisés par les notables. La médiation introduite par le jacobinisme apprivoisé (Grémion, 1976) supposait une homogénéisation symbolique et normative de la société française qui a probablement volé en éclat après les années soixante-dix. Le constat est aujourd’hui au renforcement de la représentation politique par l’intermédiaire d’une présidentialisation des institutions territoriales ou par une personnalisation du pouvoir local à travers les maires, quelques élus et techniciens (Mabileau, 1993). On peut parler du mythe de la participation, en dépit du rôle que les associations, les comités de quartier ou les commissions extra municipales ont pu jouer ou jouent dans certaines villes. De plus, la décentralisation a ignoré les citoyens. Les réformes récemment intervenues ont introduit des correctifs qui ne sont pas à la mesure des problèmes posés (Sadran, 1993). La mise en place par les pouvoirs locaux et par l’État de systèmes souples de gouvernement ou de systèmes multi-organisationnels selon les actions sectorielles ou territoriales menées par les élus crée des tensions entre les territoires institutionnels et techniques. Elle conduit à aggraver la crise de la démocratie locale. Cette crise ne se révèle pas par l’intérêt des administrés pour la gestion, mais par des demandes sociales non satisfaites et par une recherche croissante de reconnaissance, d’identité et de sens.

36Si les processus de gouvernance qui s’instaurent peuvent laisser la place à d’autres acteurs proches des élites locales, l’existence d’un espace public de délibération, où la coproduction de l’action publique serait possible, reste encore rare, en dépit des médiations individuelles ou collectives opérées par les élus. Pourtant, face à la privatisation fréquente de la chose publique soustraite à la scène et aux institutions supposées l’incarner, les chances de voir surgir des modalités de délibération ou de coproduction résident peut-être dans l’éclatement de la puissance publique, dans les trous ou les absences qu’elle manifeste, dans une reconversion des technologies politiques, ou dans la perte de légitimité des élus. Cette reconversion, qui pourrait intervenir sous diverses influences, amènerait à revoir les modes d’action et à exploiter les vides sociaux, elle valoriserait des collectifs porteurs des biens communs en tenant compte des subjectivités culturelles et collectives.

37La politique de la ville, qui a concerné les quartiers en difficulté, aurait pu être dans ce domaine un champ d’expérience fécond. Mais son extension semble s’être heurtée au comportement des élus et à l’imperméabilité des services extérieurs de l’État (Donzelot, 1993). La question de la citoyenneté dans ces quartiers n’est pas simple. L’attachement à la cité n’est pas forcément le consentement à un ordre politique, mais un engagement interpersonnel à des rapports de vie pratiques avec d’autres dont l’activité conditionne les attentes vis-à-vis de la cité et les limites (Pharo, 1991). Les processus de production et de reproduction de la société ne contraignent pas tous les individus de la même manière, autrement dit-ils sont en partie historiquement constitués et socialement déterminés. Par conséquent, des voies diverses sont empruntées pour déterminer l’appartenance à la cité ou à l’espace habité. Il faut s’appuyer sur les liens sociaux développés par les habitants (Guinchard, Stortz et Vincent, 1995) ainsi que sur des identités partielles oscillant entre l’intime et le collectif3.

38Cependant des expériences sont faites où la concertation sur des projets, habituellement ficelés et soumis au débat public, est remplacée par une configuration d’acteurs. Cette scène publique va fonctionner comme un champ propre de légitimation et de transformation des représentations sociales grâce à l’accessibilité des intéressés, à la mise en commun des ressources et à une transparence des informations.

39Une articulation est donc possible entre un universalisme normatif de l’État républicain et un « local » plus ouvert. Celui-ci intégrerait à côté des entités politiques et des lieux d’interconnaissance un espace public de proximité recourant éventuellement à des autorités accessibles. Il permettrait à des citoyens d’exercer une responsabilité collective sur des espaces qu’ils pourraient appréhender sans assujettissement et où ils expérimenteraient un « pouvoir-agir » de concert (Cottereau, 1992). Là encore la distance que l’action collective introduit par rapport aux autorités locales met à l’épreuve le terme gouverne ou de gouvernance locale dans son rôle possible de régulation.

40Si la légitimité politique demeure forte, la nécessité d’une association accrue des populations, variable selon les politiques publiques4, se fait de plus en plus sentir. Les élus sont en effet sensibles à ce que certains appellent la fracture politique. La proximité territoriale est aussi considérée comme un atout essentiel de la vie politique. Avant, pendant et après les élections municipales de 1995, différentes propositions sont intervenues et des projets ont été mis en œuvre.

41Des propositions ont émané des administrations, des partis politiques, des communes ou des associations. C’est ainsi que le Crédit local de France estimait que la décentralisation demeurait pour une bonne partie de la population une construction technocratique très éloignée des préoccupations quotidiennes. Il fallait rendre la parole aux citoyens en impulsant une dynamique de transformation de l’action publique. De même, le ministère de l’Environnement mettait en discussion la possibilité d’établir une charte de la concertation afin d’intégrer en tant que partenaire les populations. Il s’agissait d’associer des citoyens aux projets d’urbanisme et d’environnement dès l’origine aux côtés du maître d’ouvrage. La concertation s’organisait autour de temps forts (opportunité, définition, réalisation du projet) et nécessitait la présence d’un garant, personnalité impartiale suivant les phases de la concertation et rédigeant une évaluation. Lors d’un colloque sur la décentralisation, un élu5 insistait sur la nécessité de répondre à la demande sociale par de nouvelles pratiques de gestion publique du point de vue managérial, mais aussi étroitement liées à l’évolution de la représentation politique. Dans un tableau détaillé concernant les différentes phases d’une politique locale, il soulignait les faiblesses et les atouts d’une démarche sans ou avec écoute sociale.

42Sous un autre angle, on peut citer la charte pour la démocratie adoptée par la Fédération du PS de Paris qui s’inscrit aussi dans la loi PLM et dans l’arrivée de la gauche dans les six arrondissements parisiens. Il est proposé pour éviter la contestation et le recours au contentieux de consulter en amont du processus de décision et de permettre une interaction avec les décideurs, l’arbitrage et le choix final appartenant aux élus. Des comités de quartier structurés en association (loi 1901) dont les membres sont ni élus ni nommés par le maire ont été mis en place dans des communes de droite pour faire remonter les besoins. Dans le 20e arrondissement de Paris, où toute la campagne électorale a été fondée sur un contrat proposé par l’équipe candidate avec l’ensemble de la population (mobilisation des citoyens et pas seulement de ceux qui militent dans les associations), les conseils de quartiers sont formés de représentants du conseil municipal, de militants ou de personnalités qualifiées nommées par le maire ou le conseil municipal, de représentants d’associations et de membres tirés au sort sur les listes électorales.

43On ne peut énumérer tous les exemples6 concernant la création spontanée ou suscitée de structures d’habitants dans les quartiers. Cette évolution, différente des formes de revendication des années soixante-dix, pose le problème de l’autonomie de ces structures, de leur capacité d’organisation et d’action par rapport aux pouvoirs locaux. Dans le domaine de l’urbanisme, au-delà des quartiers, il est encore rare que l’on assiste à l’intervention de groupes sociaux au stade de l’élaboration d’un projet et encore moins à l’association de ces groupes en amont des décisions d’orientation concernant l’agglomération.

44L’approche d’Habermas repose sur le développement d’espaces publics propres à la société et aptes à établir des règles et des procédures qui permettent des discussions rationnelles sur des questions d’ordre pratique. Dans ce cadre, l’articulation avec le pouvoir politique décisionnel n’est pas direct, même « si les procédures démocratiques de l’État de droit ont la tâche d’institutionnaliser les formes de communication nécessaires à une formation rationnelle de la volonté » (Ladrière, 1992, p. 42)7. Or une interaction entre un espace public de citoyenneté et la représentation politique, allant à l’encontre de l’orthodoxie de cette théorie, implique des questions qui doivent apparaître pour être résolues. L’une des interrogations fondamentales est la capacité d’une communauté politique à mener un projet face à des responsables guidés par des pratiques gestionnaires et électives. Dans une telle situation, si l’espace public est un éclairage sur le renouvellement de la citoyenneté, il faut également se pencher sur le dévoilement des pouvoirs, des ressources, des projets et des intérêts dans un travail commun, sans renoncement à la spécificité des acteurs. Une telle interaction exige des méthodes diverses qui doivent être analysées et évaluées.

45L’approche critique des politiques publiques et des réseaux qui commence nettement à se développer en France (Faure, Pollet et Warin, 1995 ; Cole et John, 1995 ; Le Galès et Thatcher, 1995 ; Saez, Leresche et Bassand, 1997) devrait permettre de réhabiliter le champ social dans les rapports divers qui se nouent avec les pouvoirs publics. De nouveaux outils théoriques et de nouvelles réflexions méthodologiques sont nécessaires à la recherche en science politique, d’une part, pour inventorier un champ politique plus large que l’approche élitiste et gestionnaire, d’autre part, pour réfléchir sur les modalités complexes de l’action collective et publique. L’inventivité démocratique et politique apparaît indispensable face à la territorialisation accrue de nouveaux enjeux qui tend à changer les rapports des individus et des groupes sociaux diversifiés à la représentation politique.

46Il ne s’agit pas de créer une citoyenneté qui appartiendrait uniquement à la société civile et qui reléguerait l’État à un rang subalterne (Birnbaum, 1985). L’État français et les pouvoirs locaux, en dépit de toutes les évolutions, restent des systèmes forts. Il n’est pas sûr que les élus locaux, malgré l’extension de leurs prérogatives (capacité d’élaborer des politiques sectorielles et territoriales, application des politiques étatiques, plus grandes initiatives vers l’extérieur) se soient éloignés des logiques de l’État. La question d’une réelle efficacité de l’action publique se situe dans l’impossible retour à l’État-Providence, dans les dégâts créés par l’internationalisation de l’économie et dans la montée des individualismes. Assouplir et rendre plus efficace le système républicain, intégrer les groupes sociaux qui peuvent donner un sens à l’action collective, tenir compte des pluralités et des subjectivités culturelles ne signifient pas que l’on s’oriente vers un « communitarisme » à l’américaine (Cohen et Arato, 1992). Dans le contexte de l’individualisme occidental, des exemples pratiques communautaires peuvent être fournis ; la solidarité qui s’en dégage n’est repérable qu’à travers le sens donné par les acteurs (Badie, 1986, p. 130). Il s’agit surtout d’inventorier des pratiques démocratiques et politiques qui prennent en compte les demandes, les débats sociaux et l’évolution des comportements. Dans ce cadre le maintien de la participation au magasin des accessoires, ou comme moyen seulement de légitimer l’action des élus, constitue une réelle faiblesse dans le champ politique local.

47Sur le plan pratique, l’émergence de la notion de gouvernance locale, qui implique l’élargissement des territoires ou leur fragmentation à travers une pluralité d’acteurs, demande que l’on s’interroge sur le rôle des institutions politiques. Curieusement, les théories anglo-saxonnes qui se fondent sur cette pluralité laissent dans l’ombre leur signification. La création d’espaces de vie qui se rapprocheraient du vécu des populations, le jeu complexe entre des collectivités plurielles et des acteurs sociaux ne signifient pas la neutralisation de l’action politique. Plutôt que de rejeter la hiérarchie institutionnelle (Hoffmann-Martinot, 1994), le travail politique serait d’aider des individus à maîtriser des problèmes complexes, de faciliter la création d’espaces publics autonomes, de donner une légitimité à quelques orientations fondamentales, un sens à des choix dans le dialogue sans se couper de la dynamique sociale. À l’échelon local, la recherche de nouvelles formes citoyennes d’engagement dépend des sociabilités primaires qui favorisent l’émergence d’intérêts communs.

48La régulation politique territoriale (faire apparaître au grand jour des situations diverses, accompagner, négocier, co-agir) reste au cœur d’une réforme de l’action publique qui n’a guère intéressé la décentralisation et qui n’a été encouragée ni par l’État ni par les pouvoirs locaux jusqu’à une date récente.

Notes de bas de page

1 Weber a été le promoteur des valeurs en remplaçant la notion de loi de Durkheim comme concept organisateur des sciences sociales. Mais si le sociologue doit comprendre les valeurs de la société qu’il étudie, il doit s’abstenir de tout jugement de valeur (Manent, 1994, p. 103).

2 L’auteur reprend ici la distinction de Tönnies entre Gemeinschaft et Gesellschaft.

3 Ce sont les sociabilités primaires qui peuvent favoriser des intérêts communs.

4 Les associations sanitaires et sociales par exemple ont un rôle important dans l’action sociale.

5 P. Dressayre, « Répondre à la demande sociale par de nouvelles pratiques de la gestion publique locale » dans Décentralisation : quelles remises en cause pour quelle remise en ordre, Colloque organisé par le Conseil général des Bouches-du-Rhône, 27 et 28 février 1997.

6 Voir « 45 villes s’engagent », Territoires, 379, et « Débats, analyses, points de vue », Territoires, 374-375.

7 Pour Habermas, les acteurs étatiques doivent seulement être perméables aux valeurs et aux contributions circulant librement, car les pouvoirs publics agissent sous la contrainte de l’urgence.


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