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Espaces publics mosaïques

 | 
Erik Neveu
, 
Bastien François

3e partie. Quels espaces publics pour les politiques publiques ?

10. Les réseaux et l’Espace public

Leçons de France et de Grande-Bretagne

Alistair Cole

Texte intégral

  • 1 Cette étude est financée par le Conseil de recherche économique et social (ESRC) du Royaume-Uni (c (...)

1Si notre contribution s’inspire d’une recherche comparative sur les Réseaux locaux de politique publique (policy networks), en France et en Grande-Bretagne, son but n’est pas principalement de présenter la théorie des réseaux : que sont-ils ? Comment fonctionnent-ils1 ? Ce travail d’explication a été entrepris dans le livre dirigé par Le Galès et Thatcher (1995). Cette contribution se propose de mobiliser les acquis de l’analyse des policy networks pour relire les politiques publiques dans une logique d’espace public. Après avoir cadré une typologie des réseaux, l’objectif sera, à partir d’exemples empiriques, de réfléchir à la difficulté de concilier la notion (et la réalité) de réseaux et l’idéal.

Réseaux de politique publique et Espace public

2L’utilisation du réseau pour l’étude des politiques publiques représente une évolution importante de la science politique anglo-saxonne et européenne. On laissera aux soins des historiens des politiques publiques la tâche de démontrer l’évolution précise de l’idée de « réseaux de politiques publiques » (John, 1998). On peut toutefois identifier des écoles de pensée distinctes qui s’inspirent des réseaux : britanniques (Rhodes, 1988 ; Marsh et Rhodes, 1992 ; Wright, 1988 ; Richardson et Jordan, 1979 ; Richardson, 1996), allemandes (Kenis et Schneider 1991 ; Marin et Mayntz, 1991), américaines (Heclo, 1978 ; peut-être Stone, 1989).

3Quoique leurs perspectives divergent à maints égards, les divers théoriciens des réseaux partagent une analyse fondée sur la désagrégation de l’État et l’importance des variations sectorielles des politiques publiques. Les réseaux de politique publique sont le produit d’un État central polycentrique. Qu’il s’agisse d’un « État creux » ou simplement d’un État plus modeste, tout le monde s’accorde sur le fait que l’État moderne ne peut être conçu comme une entité uniforme et dirigiste dans la tradition du droit public français. Il existe des forces comparables (mais non identiques) qui poussent au changement en France et en Grande-Bretagne, comme ailleurs en Europe. Pour donner une simple liste de ces forces, on mentionnera la crise de l’État providence et des techniques de gestion keynésiennes, l’importance de nouveaux acteurs décisionnels, associatifs ou privés (voire l’osmose entre public et privé dans bien des domaines), l’affaiblissement des partis politiques classiques, la moindre capacité de mobilisation des idéologies traditionnelles, la technicité accrue des processus de gouvernance moderne, enfin les défis posés à l’État par l’intégration européenne d’une part, par la globalisation économique de l’autre (Muller, 1992 ; Le Galès, 1995 ; Stoker, 1997). Les conséquences institutionnelles de ces changements se sont manifestées dans les deux pays. Il y a eu une fragmentation institutionnelle comparable depuis le début des années quatre-vingt, ce qui explique en partie l’importance des réseaux et des partenariats dans divers domaines des politiques publiques. Ces évolutions sont partagées entre la Grande-Bretagne et la France, même si elles sont interprétées d’une manière différente dans chaque pays, selon les traits particuliers de sa culture politique et de son système juridique.

4Les explications sectorielles sont au cœur de la problématique des réseaux de politique publique. Il n’existe pas de système de structuration uniforme dans le domaine des politiques publiques. Les discours professionnels, les expertises, les formes de légitimation, les structures de pouvoir même varient selon les caractéristiques du secteur concerné. Les rapports entre les acteurs décisionnels diffèrent selon des critères sectoriels. Pour Marsh et Rhodes (1992), un secteur comme le développement local peut être relativement ouvert et non-technique avec un grand nombre d’acteurs potentiels ; celui de l’ingénierie civile est d’une technicité telle que seul un nombre restreint d’experts et de professionnels sont capables de prendre des décisions. L’importance du secteur amène certains analystes à mettre en question l’existence d’un centre régulateur.

5Une troisième idée motrice concerne l’interdépendance des ressources comme l’ingrédient essentiel des réseaux. Rhodes (1988) emprunte la définition de Benson : un réseau de politique publique est un groupe ou un complexe d’organisations « reliées les unes aux autres par des dépendances de ressources, se distinguant d’autres groupes ou complexes par des ruptures dans la dépendance des ressources ». Les organisations font partie d’un réseau parce qu’elles sont dépendantes, les unes des autres. Ces thèses empruntent à la notion de dépendance de pouvoir qu’on retrouve notamment chez Crozier.

Typologie des réseaux

6Si l’on considérait la grande variété des usages de la notion de réseau – les réseaux individuels, les réseaux sociaux, les réseaux politiques, les réseaux de politiques publiques – il faudrait admettre non seulement l’ambiguïté du réseau, mais bien l’existence de plusieurs genres différents. Tel n’est pas ici notre propos et nous définirons, en allant à l’essentiel, un réseau de politique publique comme une relation de contact régulier entre des acteurs possédant des ressources propres, liés entre eux par des liens d’interdépendance de ressources, par une convergence d’intérêts ou par adhérence à une communauté d’idées.

7Rhodes (1990) propose une typologie des réseaux allant de la « communauté de politique publique » (policy community) au « réseau d’idées » (issue network). La « communauté de politique publique » est fortement structurée. Elle est définie comme un « réseau caractérisé par une stabilité des relations, la continuité d’un corps de membres très restreint, une interdépendance verticale entre les membres du réseau… et une grande insularité à l’égard des autres réseaux et de l’opinion publique ». À l’autre bout de l’échelle, les « réseaux d’idées » seraient composés « d’un grand nombre de participants et d’une faible interdépendance entre eux », même si la « stabilité et la continuité » y sont appréciées (Rhodes 1990, p. 304). Entre ces deux extrêmes, Rhodes propose l’existence de trois catégories intermédiaires : les réseaux professionnels (dominés par une seule profession), les réseaux intergouvernementaux (composés des associations des représentants des collectivités territoriales) et les réseaux des producteurs (dominés par les intérêts économiques). En règle générale, dans le schéma de Rhodes, les relations inter-organisationnelles sont plus importantes que les interactions interpersonnelles. D’autres renversent cette priorité donnée à l’organisation, afin de mettre en avant l’acteur lui-même (Marin et Mayntz, 1991 ; Richardson, 1996).

Habermas contre les réseaux ?

8Dans le schéma d’Habermas, l’espace public est un espace idéal-typique où une communication libre a lieu entre des citoyens informés qui débattent de façon rationnelle des affaires politiques (Habermas, 1974). L’espace public est une vision normative de l’organisation démocratique de la volonté collective. Il y existe un consensus sur les normes, les institutions et les valeurs. Les désaccords doivent être résolus par des débats publics. L’espace public ne décrit pas une forme d’organisation politique actuelle. Il représente une des issues possibles tracées par Habermas pour la démocratie capitaliste avancée. Plutôt pessimiste quant à la possibilité de la réalisation d’un tel scénario, Habermas se déclare encouragé par le développement des nouveaux mouvements sociaux, qui sont porteurs d’une nouvelle définition de citoyenneté. Cet espace public idéal est situé en opposition structurale avec la « rationalité systématique » des sociétés capitalistes modernes, où existe une relation symbiotique entre la science, la technologie, l’administration publique et la gestion de l’économie. Dans les sociétés capitalistes avancées, les discours politiques se présentent sous les auspices des nécessités techniques ou économiques, écartant tout débat véritablement démocratique. Le capitalisme avancé dépolitise l’opinion publique : non seulement les discours dominants se présentent sous un jour technique, mais les moyens modernes de communication de masse détournent les citoyens de l’espace public. Les médias électroniques et les discours techniques se conjuguent contre la délibération rationnelle dans l’espace public. Dans une de ses lectures possibles, l’espace public d’Habermas peut être compris comme un plaidoyer contre la valorisation du sectoriel mise en avant par les analystes des policy networks. Les élites politiques, économiques et sociales ont confisqué l’espace public au nom de la spécialisation, de l’expertise et de la technologie. L’expansion de l’espace public est une affaire urgente au nom de la Raison. Dans cet esprit, Habermas renoue avec les exigences normatives formulées par les théoriciens classiques de la démocratie. Lui croit encore au projet de la modernité.

9Ces interrogations philosophiques sur la nature de la démocratie et du capitalisme sont assez éloignées des préoccupations des analystes des policy networks. Le point de départ pour ces derniers tient en ce que « la complexité, et l’interdépendance sont l’essence même d’un système de gouvernance moderne » (Rhodes, 1988, p. 97). L’analyse de la stabilité politique, des variations sectorielles – et à un moindre degré du changement politique – sont au cœur de la démarche des théoriciens des policy networks. Les soucis normatifs tels que ceux soulevés par Habermas n’ont pas de place dans leurs écrits. Les questions liées à l’exercice de la démocratie ont été largement esquivées dans les ouvrages sur les policy networks, comme dans la littérature sur les politiques publiques de façon plus générale.

Les réseaux, la transparence et la démocratie

10Les problèmes posés dans les principaux travaux sur les réseaux des politiques publiques sont ceux de la désagrégation des politiques publiques, non pas ceux de la démocratie. Cela étant, il existe un versant démocratique, voire autogestionnaire du réseau qu’on retrouve chez certains sociologues français. À certains égards, la définition et le contenu d’un réseau dépendent des préjugés et de la situation de l’intéressé. D’où l’expression d’un article récent : « Le réseau est une auberge espagnole. La vision que chacun en a est déterminée par la place qu’il y tient » (Morgensztern, 1991, p. 111). Pour les uns, le réseau est un lieu de rencontre des acteurs du changement social qui s’échangent des ressources sur un pied d’égalité. L’effet réseau est synonyme d’égalité et de rapports non-hiérarchiques, fondés sur la confiance et la régularité de contact. Le réseau est présenté comme une force d’innovation, de mobilisation et d’entraînement en faveur du changement social (Neuschwander, 1991). Les avantages du travail en réseau seraient la réciprocité, la mobilisation derrière des objectifs définis en commun, le renforcement d’identité d’une communauté face à l’extérieur, un partage des ressources et l’effet d’entraînement dû au sentiment d’appartenance à un groupe social. L’idée que la régularité des relations peut améliorer la confiance entre acteurs est largement admise dans la littérature (voir Stone, 1989). Des relations intenses – même entre des adversaires de départ – peuvent aboutir à une capacité accrue de gouvernance et de compréhension mutuelle. Le travail en réseau, dépeint comme un mode d’action publique non-hiérarchique, est souvent opposé à celui des normes organisationnelles classiques (Stoker et Young, 1991).

11À l’inverse, les réseaux de politiques publiques décrits dans la littérature britannique sont fort peu soucieux de s’ouvrir au regard de l’extérieur, ou de subir des pressions démocratiques. Ce sont des régimes de spécialistes et de professionnels. Au cœur de la « communauté de politique publique » de Rhodes, on trouve une stabilité des rapports entre acteurs, un consensus sur les objectifs de l’action sectorielle, une volonté d’exclure des acteurs externes, une fréquence élevée de contacts interpersonnels, une interdépendance des ressources et une insularité du réseau par rapport aux pressions exogènes. La « communauté de politique publique » est un régime de structuration, une communauté cohésive, dont les membres sont liés par une identité forte et un passé commun. Les études britanniques sur des secteurs (ou sous-secteurs) particuliers révèlent des communautés fortes dans l’agriculture, l’énergie nucléaire, la santé, etc. (Marsh et Rhodes, 1992). Elles existent à côté – sinon contre – des processus formels de la démocratie représentative. Les membres de ces communautés possèdent des ressources techniques, professionnelles ou administratives, et un savoir scientifique qui en fait des acteurs-experts cloisonnés (Marsh et Rhodes, 1992). De l’avis même de Rhodes (1988, p. 404), les réseaux sont « par essence cloisonnés ». Ces communautés s’expriment par des discours savants souvent impénétrables aux non-initiés. Il existe un échange des ressources entre acteurs à l’intérieur d’une « communauté de politique publique ». Plusieurs études de cas font référence à l’existence d’un noyau dur d’acteurs puissants et d’une périphérie d’acteurs avec moins d’influence à l’intérieur des réseaux (Marsh et Rhodes, 1992).

12Telle qu’exprimée dans la littérature britannique, la référence au réseau semble souvent légitimer une pratique de prise de décision à huis clos et à faible visibilité publique. Les réseaux répondent à des logiques sectorielles ; ils signifient une professionnalisation des processus politiques. Les intérêts professionnels ne sont pas toujours ceux de la rationalité constructive dans l’Espace public. La perméabilité des réseaux varie cependant selon le secteur. En faisant une comparaison entre les secteurs différents, Rhodes prétend que l’on peut cerner le caractère des réseaux : ouverts ou fermés selon le cas. Des « communautés de politiques publiques » fermées et fortement structurées seront peu accessibles à autrui ; des réseaux plus ouverts et plus pluralistes auront moins d’incidence sur la production des politiques publiques. La structure d’un réseau a ainsi un rapport direct avec ses conséquences politiques.

13La problématique de la transparence est étroitement liée à celle de la responsabilité politique (political accountibility). Telles que décrites par Marsh et Rhodes, les « communautés de politique publique » sont des structures oligarchiques, imperméables à l’opinion publique (Marsh et Rhodes, 1992). Elles sont en général conservatrices, puisqu’elles reposent sur la défense des intérêts établis. Tout ceci soulève un vrai problème de légitimité démocratique ; les réseaux sont des formes de gouvernement privé, où les politiques publiques sont pensées en termes sectoriels, où les missions de coordination sont laissées à d’autres. L’argument principal dans les ouvrages de Rhodes, Marsh et les autres consiste à souligner combien les réseaux sont devenus de plus en plus opaques, à cause de la complexité des processus de gouvernance et de la division du travail. Une des critiques les plus pertinentes contre ce modèle comme un outil d’analyse de l’évolution de l’État est qu’il sous-estime la capacité réelle d’un processus de changement politique de bouleverser les positions établies et de briser le pouvoir des communautés sectorielles. L’expérience Thatcher au Royaume-Uni démontrait au moins en partie les dangers des tentatives de pérenniser des structures et des rapports qui reflètent un contexte particulier.

14Comment les décideurs des politiques publiques peuvent-ils être tenus responsables de leurs actes ? À vrai dire, la notion formelle de responsabilité politique paraît peu convaincante dans les sociétés complexes à l’aube du XXIe siècle. Le cas britannique, un système de démocratie « représentative et responsable » (Birch, 1964), en témoigne. La doctrine de la souveraineté parlementaire y masque une structure exécutive cloisonnée et secrète, où les élites politiques, administratives, et dans certains cas professionnelles, maîtrisent des circuits décisionnels, en laissant aux institutions formelles les apparences du pouvoir. Les doctrines formelles du système gouvernemental britannique revêtent un caractère de plus en plus mythique. Ce sont les doctrines complémentaires de la responsabilité collégiale du conseil des ministres et de la responsabilité individuelle de chaque ministre pour tout ce qui se passe dans son ministère. La première de ces doctrines constitutionnelles – la responsabilité collégiale – démontre plus le caractère antagonique et bipartisan du système de partis britanniques qu’elle ne traduit un souci réel de responsabilité politique devant le Parlement. Le deuxième de ces « mythes constitutionnels » (Dowding, 1995) – la responsabilité ministérielle individuelle – appelle deux commentaires. Tout d’abord, la théorie constitutionnelle ne coïncide pas avec une réalité empirique. Rares sont les ministres qui démissionnent à cause des caprices de leurs fonctionnaires, voire même pour les fautes politiques graves. Ensuite, les règles de conduite gouvernementale (avec la culture du secret de l’information, de l’anonymat et la neutralité des hauts fonctionnaires qui se cachent derrière les ministres) ne produisent au mieux qu’une responsabilité politique épisodique et symbolique, qui néglige les détails de l’action politique au niveau opérationnel.

15En France et en Grande-Bretagne, deux pays de fortes traditions centralisatrices et unitaires, la responsabilité politique a toujours été une affaire approximative. En Grande-Bretagne, la souveraineté parlementaire théorique est confrontée à un système de partis hautement structuré, aux contours fortement bipartisans. Les bases partisanes du régime renforcent les structures du pouvoir exécutif. À condition de garder une majorité parlementaire – ce qui n’est pas automatique – un gouvernement britannique peut se féliciter de l’absence de contrepoids politiques ou institutionnels réels, comme aux États-Unis ou en Allemagne. La responsabilité politique n’est mise en jeu qu’épisodiquement dans les campagnes électorales, de façon parfois brutale comme en 1997. Sans ôter à l’institution parlementaire toute autonomie, le contrôle parlementaire s’effectue aux marges des vrais choix politiques. Ni en France, ni en Grande-Bretagne, les commissions parlementaires n’ont un vrai pouvoir décisionnel. Les députés eux-mêmes ne font pas partie des « communautés de politiques publiques », à l’inverse de leurs homologues du Congrès américain. Dans les deux pays, les systèmes de partis et la structure du pouvoir exécutif limitent la portée des doctrines formelles de responsabilité politique.

  • 2 Le « nouveau management public » consiste en une série de techniques « modernes » de gestion des o (...)

16Tout en admettant les difficultés de leur propre modèle, les adeptes des réseaux de politique publique peuvent donc légitimement signaler la nature symbolique et imparfaite des doctrines classiques de la responsabilité publique dans l’espace public. La souveraineté parlementaire, la direction collégiale ou la responsabilité ministérielle ne correspondent ni à la réalité vécue, ni à un idéal démocratique adéquat. Ces doctrines sont en quelque sorte dépassées par la réalité du système politique désagrégé. L’interdépendance des organisations rend problématique toute notion de responsabilité politique non équivoque. En effet, il est difficile de démontrer une relation de responsabilité politique claire et sans ambiguïté, dans un contexte où les politiques publiques n’appartiennent pas à une seule institution visible et identifiable. Dans l’optique de l’école des réseaux, il n’est plus question de penser des systèmes politiques dans leur ensemble, comme dans l’idéal-type de l’Espace public d’Habermas. Puisque chaque secteur de politique publique a ses propres règles et rythmes, les outils de contrôle doivent varier en conséquence. La politique n’appartient plus à une seule institution. Les mécanismes de contrôle démocratique doivent s’appliquer au réseau lui-même – c’est-à-dire à l’ensemble des acteurs et à leurs relations, ainsi qu’aux politiques publiques produites – plutôt qu’à une institution particulière. De nouvelles formes de responsabilité doivent être inventées. Il est à noter que Rhodes reste silencieux sur le point de savoir précisément de quels mécanismes il s’agit. Il fait allusion ailleurs à la responsabilité juridique, et surtout à de nouvelles techniques de gestion (connues sous l’appellation du « nouveau management public ») destinées à renforcer l’efficacité des organisations (Rhodes, 1996). Dans la perspective néo-libérale du « nouveau management public », la responsabilité politique équivaut à une relation entre producteurs et consommateurs, voire entre les organisations et leurs clients (Lowndes, 1997). L’Espace public se rétrécit avec le retour de l’État à ses fonctions régaliennes et sa perte de substance dans bien de domaines. Les techniques de gestion du nouveau management public (NPM) se substituent à l’exigence même du contrôle politique ; les intérêts du consommateur remplacent ceux du citoyen2.

17Pour les adeptes des réseaux, ainsi que pour ceux du NMP, c’est dans l’évaluation des politiques publiques que réside la réponse aux exigences de contrôle politique. L’évaluation des politiques publiques correspond le mieux aux exigences de contrôle politique dans un système politique désagrégé. Dans l’univers politique fragmenté de l’État-creux, les divers acteurs se rencontrent au niveau de la prestation des services. Dans un monde où les réseaux et la gouvernance ont remplacé les institutions et les gouvernements, l’évaluation des politiques publiques devient le seul moyen valable d’exercer un authentique contrôle politique. Cet exercice exige de forts liens entre les divers acteurs qui collaborent à la production d’une politique publique. Cependant, de l’avis même de Rod Rhodes, les mécanismes de contrôle risquent d’être « oiseux » (Rhodes, 1988, p. 96). L’évaluation peut prendre des formes diverses, selon les critères retenus. L’impact des politiques publiques, l’analyse coûts-avantages, la participation des destinataires des politiques publiques à leur élaboration, le suivi des politiques publiques constituent autant d’objets légitimes d’évaluation. Si l’évaluation permet une plus grande diffusion de l’information et une mise au point des obligations professionnelles des prestataires des services, elle paraît bien légère quand elle fonctionne à la place ou aux dépens d’un contrôle politique plus affirmé (Rhodes, 1996). De plus, les liens entre l’évaluation et la production des politiques publiques ne sont pas toujours explicites (Fontaine, dans ce livre).

18D’un point de vue économiste, ou pour l’école des choix rationnels, l’évaluation des politiques publiques permet un contrôle bien meilleur que les vétustes mythes constitutionnels. Selon Dowding (1995, p. 173), par exemple : « La responsabilité (accountibility) a été accrue » par la perte de fonctions de l’État central britannique, notamment en ce qui concerne la création d’une pléthore de services para-gouvernementaux (Extra governmental organisations – EGOs) dans tous les domaines de politique publique et en particulier la santé, le logement, l’éducation, le développement économique. Si ces agences ne sont parfois plus directement responsables devant le Parlement (donc face aux députés élus au suffrage universel), leur gestion est évaluée de façon constante et rigoureuse par la régulation. Le processus d’évaluation est ainsi permanent : les agences doivent répondre aux besoins fixés dans les « chartes d’objectifs » établies par l’État. La structure d’opportunités améliore ainsi l’efficacité de ces organisations. D’autres sont moins optimistes : selon Plowdon (1994), la responsabilité politique directe des EGOs est quasi-inexistante, ces organisations échappant en réalité à tout contrôle parlementaire.

19D’un point de vue habermassien, les garde-fous de l’évaluation des politiques publiques ne suffisent sans doute pas à respecter l’exigence de rationalité constructive dans l’Espace public. L’évaluation néo-libérale est une variante très marchande de la responsabilité, très éloignée du débat ouvert prôné par Habermas. En dépit de leur prétention à l’impartialité scientifique, les théoriciens des réseaux de politique publique ont parfois recours eux-mêmes à des arguments de caractère normatif. Conscients du fait qu’un système de réseaux est par essence cloisonné (Rhodes, 1988, p. 97), les adeptes des réseaux prônent des mesures d’ouverture et de communication entre des réseaux différents. Une meilleure communication entre réseaux est une condition sine qua non d’une meilleure articulation entre gouvernements et sociétés civiles. Si les gouvernements veulent éviter un divorce avec leurs populations, ils doivent veiller à ce que les réseaux ne deviennent pas trop secrets et cloisonnés. Le beurre et l’argent du beurre, en quelque sorte ! Ces soucis ne sont pas trop éloignés de l’apologie d’Habermas pour un espace public animé par une « rationalité communicative ».

La gouvernance locale : comparaisons franco-britanniques

20Nous avons étudié ces phénomènes généraux dans un contexte spécifique : les réseaux locaux de politique publique en France et en Grande-Bretagne. Notre étude consiste en une comparaison entre quatre villes (Leeds, Lille, Rennes et Southampton) dans deux domaines de politique publique : le développement local et l’enseignement secondaire. Notre démarche comparatiste passe par trois niveaux. Elle opère des comparaisons sectorielles (entre le développement local et l’enseignement secondaire). Elle suggère des comparaisons nationales (entre la Grande-Bretagne et la France) et des comparaisons par villes (Lille, Leeds, Rennes et Southampton). Faute de place, et par volonté de nous recentrer sur une réflexion autour de l’espace public, nous ne résumerons pas ici les acquis de cette recherche. Le lecteur intéressé pourra satisfaire sa faim ailleurs (Cole, 1995 ; Cole et John, 1995 ; John, 1998).

21Notre étude se situe dans une perspective de gouvernance locale. Les ambiguïtés de cette formule sont maintenant bien connues (Harding, 1993 ; Le Galès, 1995 ; Rhodes, 1996). La gouvernance – elle aussi – est une « auberge espagnole ». La nouveauté même de ce concept reste à démontrer. Dans un article récent, le politiste Rod Rhodes (1996) identifie six interprétations sensiblement différentes de gouvernance. Derrière ces interprétations diverses, ce qui est en cause a trait au processus de fragmentation institutionnelle, à l’estompement des frontières entre les secteurs publics, privés et associatifs. La gouvernance désigne encore une importance accrue des réseaux d’organisations (dû à une interdépendance croissante des institutions), la popularité des techniques du « nouveau management public » (un remède contre l’échec des méthodes bureaucratiques traditionnelles), et la redéfinition tout azimuts du rôle de l’État.

22La gouvernance semble trop souvent découler d’un choix idéologique en faveur du néolibéralisme. Tel n’est pas notre propos. Il faut distinguer entre les souhaits normatifs des partisans du néolibéralisme et l’observation empirique de la réalité du terrain. Quoique problématique, nous insistons sur l’utilité de la formule de gouvernance, tout au moins comme une métaphore des changements qui se sont produits dans les démocraties occidentales au cours des dernières deux décennies, à commencer bien sûr par l’Angleterre. La gouvernance est plus problématique dans le cas français, étant donné la pesanteur des procédures administratives françaises, le poids encore grand de l’État dans la vie économique de la nation et dans les relations centre-périphérie, et un cadre juridique plus rigide. À certains égards, cependant, la perspective de gouvernance paraît tout aussi pertinente dans le cas français qu’anglais. L’opacité est telle qu’il faut aller au-delà des analyses trop formelles centrés sur le gouvernement et les procédures officielles.

  • Les notions de dépendance de pouvoir et d’acteurs stratégiques étaient déjà présentes dans les travaux du CSO des années soixante-dix. Le système de régulation croisée de Crozier et Friedberg (1977) caractérisait à merveille les interactions entres élus politiques et représentants de l’État dans la période d’avant-décentralisation. La régulation croisée était, à certains égards, un système de réseaux interpersonnels entre acteurs politiques et administratifs, un système basé sur des rapports de dépendance entre acteurs. La régulation croisée n’a pas entièrement disparu. Les liens entre les mêmes institutions et acteurs politiques et administratifs existent encore (notamment à travers le couple préfet-maire) même s’il faut constater que la nature des rapports a changé – en faveur des notables politiques – et que la communauté décisionnelle est devenue plus complexe.
  • La décentralisation française a accentué le problème de fragmentation institutionnelle, au cœur du diagnostic de gouvernance (Stoker, 1997). En créant trois échelons de collectivités territoriales – communes, départements, régions – les lois de décentralisation ont rendu encore plus opaque les processus décisionnels. Durant notre enquête, de nombreux interlocuteurs se sont plaint des partages imparfaits de compétences entre l’État d’une part, et les diverses collectivités territoriales de l’autre : en effet, les frontières sont souvent très ambiguës. Les acteurs locaux interviewés formulaient des appréciations plus critiques encore sur les « financements croisés » imposés par l’État central où les collectivités diverses sont invitées à cofinancer les projets décidés par l’État. À vrai dire, le développement des processus contractuels dans des domaines divers et variés correspond à une facette de la post-décentralisation. Les processus du contrat de Plan État-Région, de l’opération « Université 2000 », des contrats de Ville, sont différents. Mais chacun repose sur un partenariat d’acteurs publics (et parfois privés ou associatifs), avec l’État comme tête de réseau. Tout en prenant acte des limites de l’action étatique traditionnelle, ces procédures contractuelles peuvent être comprises comme une tentative de la part de l’État central de répondre tardivement à la fragmentation institutionnelle créée par la décentralisation. L’État lui-même agit en réseau, en quelque sorte.
  • Ceci n’est toutefois pas la principale leçon à tirer de la décentralisation. Si la régulation croisée survit sous une forme allégée, elle ne décrit plus la complexité des processus de gouvernance dans les villes françaises aujourd’hui. L’arrivée de nouveaux acteurs décisionnels dans les localités favorise l’usage de l’expression « gouvernance ». Ceci est particulièrement évident dans le domaine du développement économique. Le rôle joué par les sociétés d’économie mixte (SEM) et par quelques associations 1901 est ici significatif : la formule de la SEM correspond le mieux à la mixité public-privé dans la gouvernance urbaine française (Caillose et Le Galès, 1995). Les SEM sont devenues les organisateurs principaux des expériences de développement économique local. D’autres pratiques de gestion municipale rappellent celles d’outre-Manche : la sous-traitance des services municipaux au secteur privé est tout aussi visible en France qu’en Angleterre, notamment dans les domaines de la collecte et du traitement des déchets ou du traitement des eaux (Lorrain, 1993).

23Les spécialistes du pouvoir local en Grande-Bretagne préfèrent à la quasi-unanimité la notion de gouvernance à celle de gouvernement local (voir Stoker, 1997). Ceci reflète en particulier les changements profonds intervenus dans les relations centre-périphérie et dans la gestion des localités depuis 1979 (ou bien avant) en Angleterre. Les autorités locales sont soumises à un large éventail d’influences nouvelles, liées à la mondialisation de l’économie et à la restructuration de l’État. La notion de gouvernance prend un caractère attrape-tout. Elle désigne un ensemble disparate de phénomènes nouveaux, tels que la concurrence entre les villes, la crise de l’État providence local, l’importance de l’évaluation des politiques publiques, y compris au niveau local, l’arrivée de nouveaux acteurs décisionnels (notamment ceux du secteur privé), le poids de l’Union européenne. Face à l’affadissement des repères traditionnels, les autorités locales sont contraintes à plus de flexibilité. Elles doivent rechercher plus de partenariats, s’engager plus avant dans les pratiques de réseaux (Stoker et Young, 1991).

Réseaux locaux et Espace public

24La série complète des tensions de l’Espace public (responsabilité politique, légitimité démocratique, transparence décisionnelle) que nous avons déjà identifiée au niveau national se retrouve aux niveaux infra-nationaux. Dans ces espaces et structures politico-administratives, il est surtout difficile d’identifier les échelles des politiques publiques et de déterminer des relations claires de responsabilité politique. En outre, la légitimité des nouveaux acteurs décisionnels est discutable.

Identifier les échelles de l’action publique

25Illustrons notre propos en ce qui concerne le développement local, un de nos secteurs d’analyse. Selon la mode intellectuelle actuelle, il est de plus en plus difficile de limiter l’analyse de l’action publique à une échelle ou une institution facilement identifiable. Depuis peu, nous sommes invités à raisonner en termes de « gouvernance à niveaux multiples » (multi-level governance). Des processus décisionnels doivent prendre en compte des acteurs nouveaux et des échelles diverses et variées : locales, régionales, nationales, européennes (voir Smith, 1998, pour un bon résumé). Dans ce contexte de multi-level governance, la notion de réseau de développement local soulève de grandes difficultés. Sur le plan méthodologique, il est effectivement difficile de séparer les cadres locaux, régionaux et nationaux.

26Le développement local revêt un caractère paradoxal. Il est à la fois spatialisé… et feuilleté par les dimensions du « multi-level ». Au premier abord, il faut une bonne dose d’imagination spatiale pour parvenir à délimiter l’action du développement économique à un territoire particulier, tant les causalités sont complexes. Les médias valorisent surtout les menaces de la mondialisation. Mais ce processus, sa rapidité et son dynamisme véhiculent tout autant des opportunités que des contraintes nouvelles. Pour reprendre les formulations de Lash et Urry (1994, p. 303), « la spécificité du lieu (place), de sa force de travail, de ses coutumes entrepreneuriales, de son administration, de son histoire, de son architecture et de son environnement physique devient plus importante avec l’écroulement des frontières spatiales et temporelles ». Sans doute, l’autonomie dont dispose un réseau de développement local est-elle strictement encadrée (Wilson, 1995), souvent même dépendante d’un environnement externe favorable. Mais le foisonnement d’expériences de développement local dans les deux pays démontre clairement que les acteurs locaux comprennent l’importance des effets de localité. À travers des héritages historiques, des singularités sociologiques, économiques ou démographiques, l’activité économique de chacune des villes analysées manifeste la persistance d’irréductibles singularités. À titre d’exemple, si les acteurs du développement local sont sensiblement les mêmes à Lille qu’à Rennes (Cole, 1998), les cultures locales des deux villes influent fortement sur les interactions entre les acteurs à tous les niveaux. Les problèmes à résoudre ne sont pas les mêmes dans les deux villes. Les problèmes de chômage, de reconversion industrielle et d’insécurité, intenses à Lille, ne se posent pas de la même façon à Rennes. Les questions liées à l’équilibre entre logiques rurales et urbaines de gouvernance sont plus pertinentes à Rennes qu’à Lille. Les traditions politiques, la structure économique ou les données démographiques d’une localité sont autant d’éléments qui structurent les réseaux locaux. Limiter l’analyse du développement à un espace défini risque de constituer un exercice arbitraire, mais aussi nécessaire pour bien délimiter les réseaux.

Leeds et le « Leeds Initiative »
Après Londres, Birmingham, Manchester et Newcastle, Leeds est une des villes principales de l’Angleterre. Avec une population de 800 000 habitants, Leeds est la capitale administrative de la région du Yorkshire et Humberside. Le conseil municipal (city council) de Leeds est le deuxième plus important d’Angleterre, après celui de Birmingham (Londres n’ayant plus de conseil municipal depuis 1986). Afin de suggérer la grande taille des municipalités anglaises, observons que la ville de Leeds compte 36 000 employés, perçoit un budget annuel de £500 000 000 ($800,000,000) et est propriétaire de vastes zones de la ville. L’économie de Leeds témoigne à la fois d’une forte base industrielle aujourd’hui en déclin et d’une capacité d’adaptation affirmée depuis le début des années quatre-vingt… C’est dans la diversification de l’économie locale que réside depuis la clé de ses bonnes performances. Leeds a su attirer de nombreux services haut de gamme qui ont fait contrepoids à son déclin industriel. Il existe un secteur financier de première importance (Leeds est le siège de plusieurs institutions bancaires et de compagnies d’assurances), ainsi qu’une bonne représentation des professions traditionnelles. En même temps, la ville a gardé un secteur industriel conséquent.
Une longue culture de coopération entre acteurs publics et privés caractérise la gouvernance à Leeds. Deux fondements principaux sous-tendent ce « régime urbain ». D’un côté, il existe une communauté d’affaires – soudée et indigène – qui s’investit dans la gestion de la ville et s’intéresse de près aux affaires de la cité. De l’autre, un conseil municipal travailliste aux traditions pragmatiques fédère les principaux réseaux décisionnels autour de lui. Quoique venant d’horizons politiques distincts, ces deux élites partagent un sens commun des intérêts de Leeds. Elles envisagent leur ville de façon relativement insulaire ; toutes deux sont hostiles aux ingérences de l’extérieur (tout en faisant bon accueil aux nombreux investissements externes de ces dernières années). Ce contexte est favorable à une pratique solide de partenariats locaux.
La création du Leeds Initiative en 1990 a été l’événement local le plus important à Leeds depuis longtemps, du moins en ce qui concerne le fonctionnement et les initiatives des réseaux locaux. Le Leeds Initiative est un partenariat – très influent, sans exercer directement un pouvoir « exécutif » – entre les acteurs principaux du développement local à Leeds. Y siègent quatre catégories d’acteurs : les représentants des collectivités territoriales (élus et fonctionnaires territoriaux), les organismes du monde économique (chambre de commerce, TEC, hommes d’affaires divers), les représentants de l’État (notamment le directeur du bureau régional de l’État, fonctionnaire de création récente, une sorte de super-préfet de région) et le monde associatif local. Les réunions du Leeds Initiative ont lieu tous les deux mois. L’ordre du jour est soigneusement préparé par les services du conseil municipal ou par la chambre de commerce. Le Leeds Initiative constitue un point de contact permanent entre acteurs venant de différentes composantes de la vie locale. Les sessions plénières aboutissent parfois à des compromis entre les positions établies – même si les décisions importantes se prennent en coulisse. En outre, il existe un travail de commission important ; une série de sous-commissions a été créée afin de rassembler les acteurs intéressés sur des points précis du développement local. Ainsi a été établie une sous-commission finance, une autre traitant des transports. Il existe même une sous-commission consacrée au marché de fleurs de la ville !
Peut-on parler d’un « effet réseau » ? D’abord méfiants les uns envers les autres, les participants avouent avoir appris à travailler ensemble, à un point tel que le partenariat lui-même est devenu une source d’innovation politique, dépassant les intérêts institutionnels du départ. L’incidence sur la production des politiques publiques est très palpable. Le transfert du musée de l’arsenal national de Londres à Leeds, une politique locale nouvelle de transports et la réhabilitation des berges du canal témoignent diversement de cet esprit de coopération. À bien des égards, l’histoire du Leeds Initiative prend l’aspect d’un jeu à somme positive. Chacun y trouve son compte et les politiques publiques ainsi produites suscitent un fort sentiment de responsabilité partagée. Le tableau est moins rose en ce qui concerne la responsabilité politique et la transparence des processus décisionnels. Des interlocuteurs-participants nous ont avoué que la démarche du partenariat du Leeds Initiative ne fonctionnait qu’au prix d’une faible transparence des processus décisionnels. Trop de débat public aurait pour conséquence néfaste d’empêcher les gens de bonne compagnie de négocier les compromis nécessaires au lancement de nouvelles politiques publiques locales. De plus, où est la responsabilité politique dans un partenariat ? Nulle institution ne peut être tenue pour seule responsable des choix et incidences d’une délibération collective. Et l’existence d’une telle responsabilité ne constituerait guère une incitation à s’engager dans pareille aventure…
Lille et le Comité Grande Lille
Ville principale du nord de la France, Lille est « entre ville industrielle française et métropole européenne diversifiée », selon l’expression d’un article récent (Loréal et Van Staeyen, 1995). La structure de la métropole lilloise est atypique. La commune de Lille ne représente que 16 % de la population totale de la Communauté urbaine de Lille (1 100 000 habitants), elle-même une agglomération urbaine très dense. Sous l’impact de la métropolisation et des grands projets liés au tunnel sous la manche et à l’arrivée du TGV, Lille a renforcé son emprise sur les villes environnantes (Roubaix, Tourcoing, Villeneuve d’Ascq) au cours des vingt dernières années. La candidature de Lille aux Jeux Olympiques de 2004 a contribué à renforcer cette tendance. Ville au passé industriel important, Lille est aujourd’hui une capitale régionale et administrative avec une forte vocation tertiaire. Naguère, l’un des centres principaux de l’industrie lourde française, Lille a connu une grave crise au cours des années soixante-dix et quatre-vingt ; le déclin de ses industries principales (le textile, la machine-outil, l’industrie mécanique, l’ingénierie électrique, la chimie, les chemins de fer) a fortement contribué à un niveau de chômage bien au-dessus de la moyenne nationale (17 % en 1995).
Face à la gravité de la crise économique, les élites économiques et politiques lilloises se sont rapprochées. De par son passé, pourtant, Lille est une ville peu disposée à une collaboration étroite entre les élites politiques et économiques. Jusqu’aux années quatre-vingt, les élites économiques locales s’étaient associées avec le pouvoir giscardo-gaulliste, son épicentre local étant la Chambre de commerce. Deux réseaux coexistaient, avec un contact minimum, et avec leurs quartiers généraux respectifs à la mairie de Lille et à la Chambre de commerce. Un partage de tâches non-écrit s’opérait, plus ou moins avec l’accord commun des deux parties : à la municipalité PS, le social ; aux entreprises et à la chambre, l’économique.
À Lille, le rapprochement entre élites politiques et économiques s’explique par la force des événements externes : le tunnel sous la manche, le TGV et le processus de l’intégration européenne ont ressoudé les liens entre les mondes politiques et économiques. La position géographique de Lille – au carrefour de l’Europe du Nord-Ouest – a été mise en valeur par le tunnel sous la manche, le TGV et le centre commercial Euralille. L’esprit de coopération était encore une fois démontré par Lille Métropole Olympique 2004. Cette initiative a rassemblé les principales forces vives de la métropole lilloise derrière la tentative de ramener les jeux Olympiques à Lille ; tentative ultimement frustrée, la cause olympique a réussi à accroître la visibilité de la ville de Lille, tant en France qu’à l’étranger.
La coopération entre élites locales a reçu un cadre quasi-institutionnel avec la création du Comité Grande Lille en 1994. Le Comité Grande Lille réunit régulièrement quelques 275 « décideurs » locaux venus d’horizons différents. Y siègent les notables politiques, mais aussi les hommes d’affaires, les universitaires, les représentants des arts et d’associations sociales. Son objet est « de faire de Lille une des dix villes-phares européennes de demain ». Les questions liées à l’espace public ont moins de pertinence que dans le cas du Leeds Initiative. Puisque le Comité Grande Lille se déclare être un laboratoire d’idées, non pas une structure décisionnelle, il est quasiment impossible de mesurer son influence sur la production de politiques publiques. Les interlocuteurs prêtaient une grande importance au Comité pour le rassemblement des forces vives locales derrière la candidature de la ville aux jeux olympiques. Pour les uns, le Comité Grande Lille témoignait d’un nouvel esprit de coopération entre les acteurs locaux ; d’autres critiquaient le Comité pour sa démarche élitiste et suffisante, sans vraie concertation, ni souci d’authentique démocratie locale.
En réalité, le Comité Grande Lille n’avait que peu d’incidence sur la production des politiques publiques locales. Les grandes décisions économiques des années quatre-vingt concernant l’avenir de la métropole – le TGV, Euralille – reposaient pour une bonne dose sur la notabilité politique traditionnelle (le rôle de l’ex Premier ministre, le sénateur-maire Mauroy, la collusion entre État central et pouvoir local, la collaboration étroite entre le maire de Lille et la préfecture de région). En même temps, le projet de développement d’Euralille suggérait une nouvelle confiance entre les pouvoirs publics et les intérêts privés ; ceci est démontré par l’importance des intérêts privés dans le capital de la SEM Euralille. La plus grande diversité des acteurs que suggère cette analyse en termes de gouvernance ne signifie pas forcément une plus grande transparence des processus décisionnels. Si le cas français reste fortement imprégné de notabilité politique, le système de « régulation croisée » a cédé le pas à une plus grande complexité de l’espace local ; les financements croisés imposés, la montée d’acteurs privés et associatifs (sociétés d’économies mixtes, associations loi de 1901), la multiplication d’échelles institutionnelles font que les processus décisionnels sont plus opaques que jamais.
Le hit-parade des acteurs du développement local
Dans nos quatre villes, nous avons découvert à la fois, un très grand nombre d’acteurs qui influent de façon formelle et informelle sur les décisions en matière de développement économique, et un nombre plus restreint qui sont en contact quasi-permanent de manière officielle et officieuse. Dans une tentative d’établir le hit-parade des acteurs du développement économique dans nos quatre villes, nous avons effectué une étude statistique approfondie. Il ne peut être question ici de livrer les résultats de cette étude, mais un bref résumé peut être pertinent. La comparaison franco-britannique a démontré une grande similitude entre les acteurs clés des deux pays. Dans chaque ville, les acteurs du développement local comprenaient en ordre d’importance :
– les élus politiques principaux. Il s’agissait du maire en France et de ses adjoints, notamment ceux en charge du développement économique et de l’urbanisme. En Angleterre, les dirigeants des conseils figuraient en position prééminente, suivis des présidents des commissions municipales. Aux élus politiques il faut ajouter – dans les deux pays – des fonctionnaires territoriaux, tout particulièrement ceux s’occupant du développement économique ;
– les représentants du monde des affaires figuraient en deuxième ordre d’importance. En France, il s’agissait d’abord des présidents des chambres de commerce (à Lille et à Rennes), suivi des présidents des syndicats de patrons (à Rennes). En Angleterre, le monde des affaires était représenté par les présidents ou les directeurs du développement économique des chambres de commerce, par les présidents des TECs (les conseils de formation et d’entreprise, des agences mixtes publics/privés) et par un ou deux entrepreneurs stricto sensu ;
– en troisième ordre d’importance, les représentants territoriaux de l’État central. Dans le cas français, le Secrétaire général aux affaires régionales (SGAR) de la préfecture de région était l’agent clé à Lille et à Rennes. Dans les deux villes, le préfet de région était loin derrière, tout au moins en ce qui concerne la fréquence des contacts. En Angleterre, le directeur du bureau régional de l’État (l’équivalent du préfet de région français) figurait en position importante à Leeds et à Southampton.
Les contours des réseaux de développement local étaient tout à fait comparables entre l’Angleterre et la France. Dans les deux pays, on trouve les élus locaux, les fonctionnaires territoriaux, des représentants divers des associations ou des institutions économiques et les agents territoriaux de l’État. Les contrastes s’avèrent plus saillants entre les villes qu’entre les deux pays. Les coalitions entre acteurs économiques et politiques étaient beaucoup plus présentes dans nos grandes villes (Lille et Leeds) où les avantages de la coopération entre acteurs de tous bords étaient liés à l’affirmation de la ville comme métropole internationale. Ceci était moins vrai dans nos villes moyennes (Rennes et Southampton) où les élus municipaux étaient plus soucieux de contrôler les circuits décisionnels, fut-ce au prix d’une mésentente avec les décideurs économiques locaux.
Nos recherches empiriques nous amènent aux conclusions suivantes : les réseaux sont plus compliqués dans les grandes villes, où existe le phénomène de coalition entre élites politiques et économiques. Les acteurs qui occupent une place centrale à l’intérieur des réseaux sont les plus influents (même si la fréquence des contacts n’est pas en soi toujours un bon indicateur du pouvoir). Les réseaux denses et centralisés autour d’un personnage clé sont les plus efficaces. Plus il y a d’acteurs individuels et institutionnels, plus se pose un problème de coordination.

L’absence de relations claires de responsabilité politique

27Qui est responsable pour les actes d’un partenariat ? Aucune institution n’en est le propriétaire exclusif. Dans ce cas, les relations classiques de responsabilité sont difficiles à établir. Comme le démontre l’exemple du Leeds Initiative, le fonctionnement efficace d’un partenariat peut dépendre d’une gestion secrète qui est ressentie comme le prix de la collaboration entre partenaires différents.

La légitimité des acteurs du développement local

28Elle est souvent obscure. En Grande-Bretagne en particulier, l’estompement des frontières entre public et privé paraît complet. La création de services parapublics et privés de toutes sortes à côté des administrations de l’État et des autorités locales a nui à la transparence de l’action publique, de façon aiguë depuis les années soixante-dix (même si les « gouvernements parallèles » ont toujours existé sous une forme ou l’autre). Les organisations extra-gouvernementales (EGOs) sont devenues une référence incontournable pour comprendre la gouvernance à l’anglaise. L’importance des conseils de formation et d’entreprise (Training and Entreprise Councils – TECs) en témoigne. Créés par le gouvernement Thatcher en 1989, les TECs démontraient la préférence thatchérienne pour le secteur privé, un fort mépris du secteur public en général et des autorités locales travaillistes en particulier. Les TECs ont reçu pour mission principale la coordination des politiques locales de formation professionnelle, fonction auparavant assurée par les autorités locales. Dotés de moyens financiers considérables, les TECs se sont introduits comme par effraction dans les réseaux de développement local. Chaque TEC est géré par un directeur-général, normalement avec un passé dans le privé. Ce personnage est nommé par le ministre de l’Éducation et de l’Emploi, et ne rend compte qu’au ministre et au conseil d’administration du TEC. Sous les conservateurs, le gouvernement confiait de plus en plus de tâches aux TECs, aux dépens des autorités locales classiques. À titre d’exemple, les TECs (et non pas les autorités locales) doivent coordonner les demandes de subventions de chaque ville auprès du single regeneration budget (SRB). Le SRB est le budget central d’urbanisme, géré par le ministère de l’Environnement. Quoique symbole des choix néo-libéraux, les TECs ont un caractère mi public-mi privé. Ils ont hérité des services administratifs des autorités locales et gardé leur culture du secteur public (Bennett, Wicks et Mc Coshan, 1993). De plus, les TECs se sont vite rendus compte qu’ils ne pouvaient se passer d’une coopération approfondie avec les autres acteurs du développement local, en premier lieu les autorités locales.

29Il n’existe pas d’équivalent aux TECs en France où les régions sont devenues commanditaires de la formation professionnelle. Mais comme en Angleterre l’État trouve d’autres moyens de sauvegarder ses intérêts dans les réseaux locaux. Le discours du réseau et du partenariat a été intronisé par l’État lui-même. Le réseau est souvent un moyen imposé par l’État central à des partenaires plus ou moins enthousiastes, dans les secteurs politiques où l’État ne peut plus produire seul les politiques publiques souhaitées. Dans nos deux pays, l’injonction de se « mettre en réseau » a pu prendre une signification de désengagement financier partiel du centre, non suivi dans les faits d’un désengagement du pouvoir.

30Chacun à leur façon, Habermas et les théoriciens des réseaux de politique publique posent des problèmes clés de la démocratie : les relations entre la représentation politique et le pouvoir fonctionnel, la nature de l’État capitaliste, la dialectique « responsabilité politique/gouvernement privé » ; enfin, selon l’expression de Pierre Muller (1992), la question du rapport global-sectoriel. Habermas (1974) s’interroge directement sur les possibilités de la démocratie dans les pays capitalistes avancés : sa notion d’espace public paraît comme un plaidoyer normatif en faveur de l’accomplissement de la démocratie au nom de l’intérêt général et d’une Raison retrouvée. Les adeptes des réseaux de politique publique n’affrontent pas aussi directement les problèmes de l’espace public. Tel n’est pas leur objectif. Les questions posées sont – entre autres – celles de la stabilité et du changement des politiques publiques, de l’importance des professions et des ressources techniques, de la désagrégation des institutions et des politiques publiques. Il ne serait pas équitable de suspecter l’école des réseaux de suffisance ou d’indifférence à l’égard de la démocratie. Mais, de manière indirecte cependant, leur entreprise intellectuelle se trouve en porte-à-faux. Les adeptes des réseaux semblent valoriser le sectoriel, parfois à leurs corps défendants. Pour paraphraser, les réseaux sont « par essence cloisonnés ». En l’absence d’un centre régulateur, il est alors inutile de poser les questions d’une responsabilité politique globale ; la responsabilité ne s’applique qu’aux secteurs politiques qui ont chacun leur régularité de comportement. L’existence même d’un seul espace public paraît douteux dans le régime politique désagrégé. D’autre part, Rhodes (1988) est conscient des dangers d’un système de réseaux dans une démocratie représentative. Il préconise des réseaux « ouverts », une meilleure circulation de l’information entre les réseaux différents et la mise à jour de mécanismes de responsabilité politique adaptés aux besoins nouveaux. Notre analyse démontre que même les réseaux ouverts à une plus grande pluralité d’acteurs ne sont pas forcément des réseaux démocratiques. La bonne conduite d’un partenariat peut exiger un respect du secret de l’information, convenu par tous les participants. Les moyens d’évaluation des politiques sortis des partenariats sont ambigus : Joseph Fontaine (dans ce livre) a pu ainsi souligner les liens distanciés, voire inexistants, entre l’évaluation et la production des politiques publiques nouvelles. De plus, il est difficile de mesurer la part de responsabilité de chaque institution qui participe dans un partenariat ou un réseau.

31Ceci nous amène à conclure sur la transparence défaillante – et probablement inéluctable – des processus décisionnels dans les pays complexes. Presque par définition, les réseaux décisionnels sont des formes de prise de décision à huis clos. Qu’il s’agisse du corporatisme, des réseaux de politique publique ou des schémas d’analyse plus formels (systèmes parlementaires ou semi-présidentiels), la complexité des processus de gouvernance donne une prime à l’expert politico-administratif et aux représentants des professions. Les questions de démocratie et de responsabilité politique ne se posent sans doute pas de façon adéquate dans la littérature sur les réseaux de politiques publiques. Ses auteurs le reconnaissent parfois (Marsh et Rhodes, 1992). Mais les questions qui sont posées – la complexité, l’interdépendance, la désagrégation, la gouvernance – correspondent peut-être mieux à la réalité des États complexes modernes que les réflexions philosophiques d’Habermas.

Notes

1 Cette étude est financée par le Conseil de recherche économique et social (ESRC) du Royaume-Uni (contrat de recherche n° L311253047) et par la Fondation Leverhulme. Peter John et moi remercions le Conseil et la Fondation pour leur soutien. Nous remercions également le CRAPS de Lille et le CRAP de Rennes pour le soutien logistique et intellectuel qu’ils ont apporté à ce projet.

2 Le « nouveau management public » consiste en une série de techniques « modernes » de gestion des organisations où le marché devient le point de référence obligé. Les références sont ici la concurrence entre bureaux, l’ouverture des offres d’appel pour les services municipaux, la décentralisation systématique des responsabilités opérationelles, l’introduction des méthodes du secteur privé dans toute institution publique, le recours généralisé à l’évaluation comme technique permanente de gestion.

Auteur

© Presses universitaires de Rennes, 1999

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