1La séquence municipale qui s’est ouverte en 1995 pour se terminer en 2001 sera une séquence de transition puisque Robert Schwint effectue son dernier mandat de maire. À mi-mandat, il apparaît déjà que sa succession ne se déroulera pas dans les mêmes termes que la succession réussie de Jean Minjoz en 1977. Plusieurs événements ont contribué à affaiblir son autorité au sein du mode de gouvernement de Besançon, avec des conséquences tant sur sa capacité à gérer les relations au sein de la municipalité que sur ses rapports avec le Parti socialiste.

2La surprise est venue tout d’abord des élections législatives de 1997, qui ont vu la victoire de deux adjoints au maire socialistes, Jean-Louis Fousseret et Paulette Guinchard-Kunstler, sur les deux députés sortants, Claude Girard (RPR) et Michel Jacquemin (UDF). Ces deux adjoints représentent deux traditions politiques différentes au sein de la majorité municipale. Rappelons que le premier est un militant associatif de longue date, qui partage avec le maire une même conception de l’action politique et du rôle des corps intermédiaires ; entré au Parti socialiste en 1976, il bénéficie d’un ancrage solide dans le canton de Planoise ; les trois délégations successives que lui attribue le maire recouvrent trois missions essentielles dans le système de gouvernement de Besançon après 1977 : animation socioculturelle en 1983, vie associative et vie des quartiers en 1989, solidarité, action sociale, famille, insertion en 1995. La seconde a milité au PSU de 1968 à 1985 et a été active dans les mouvements féministes de la décennie 1970 ; les délégations que lui confie le maire ne représentent pas des priorités dans son système : environnement en 1983, relations extérieures en 1989 puis 1995. Leur élection fait d’eux des prétendants sérieux au poste de maire, bien qu’ils démissionnent de leur fonction d’adjoint. Robert Schwint, qui voyait en Jean-Louis Fousseret un possible successeur, n’avait pas prévu la victoire de Paulette Guinchard-Kunstler. La situation qui en découle place le maire en position d’infériorité, puisqu’il ne détient plus aucun autre mandat, et elle ravive l’opposition entre projets politiques alternatifs, incarnée avant 1995 par l’opposition des deux générations d’élus.

3L’année suivante, Robert Schwint apparaît encore plus isolé : la fédération du Doubs ayant refusé la présence de sa femme, Simone Schwint, sur la liste socialiste pour les élections régionales, le maire de Besançon quitte le Parti socialiste en signe de protestation. À cette occasion, la fédération du PS retrouve vis-à-vis du maire de la capitale régionale une marge de manœuvre qu’elle ne détenait plus depuis la décennie 1980 lorsque Robert Schwint, par les majorités successives qu’il avait su constituer et sa légitimité personnelle, s’était progressivement émancipé des décisions de son parti. Dans le nouveau rapport de force qui s’instaure, le maire ne dispose que de ressources limitées, et il lui faut compter avec un nouvel homme fort du PS dans le département, en la personne de Pierre Moscovici, député de Montbéliard et ministre dans le gouvernement de Lionel Jospin. Au-delà du cas particulier du Doubs, cette situation témoigne d’un renforcement des partis sur la vie politique locale, devenus depuis la décennie 1980 les gestionnaires d’un portefeuille de mandats électifs.

4Son autorité fragilisée, Robert Schwint est contesté. Des rumeurs, des déclarations, des articles dans la presse nationale, des ambitions qui se révèlent, alimentent l’image d’une fin de règne peu glorieuse. Le contraste n’en est que plus saisissant avec la fin de règne de Jean Minjoz, qui avait vu celui-ci partir avec les honneurs.

5Il convient toutefois de ne pas exagérer la dimension personnelle que prennent les événements qui secouent Besançon à partir de 1995. Au-delà du style de Robert Schwint, c’est bien à la fois un système et un mode de gouvernement qui s’épuisent. Jean Minjoz était parti à temps pour éviter que la transformation de son système de gouvernement ne le place en porte-à-faux vis-à-vis des principes qui avaient animé son action. Robert Schwint, en revanche, effectue un mandat de trop, durant lequel il apparaît clairement que le système de gouvernement mis en place à partir de 1977 n’est plus adapté à la gestion de Besançon, pour des raisons qui tiennent tant aux transformations du cadre économique et social, qu’aux réformes du cadre institutionel et à l’évolution de la société urbaine. Le maire de Besançon doit en outre gérer un mode de gouvernement qui n’est plus en adéquation avec la nature et le contenu des problèmes que rencontre sa ville. La multiplication des adjoints et des conseillers municipaux délégués, et la différenciation des moyens d’intervention municipaux qui l’accompagne, ne permettent plus paradoxalement au gouvernement municipal de gérer ces problèmes dans leur complexité, dans la mesure où il ne s’accompagne d’aucun mécanisme ou lieu de délibération – au sein ou à l’extérieur de l’institution municipale. La sectorisation n’est compensée par aucune capacité de coordination horizontale. On retrouve au niveau local un phénomène qui a déjà fait l’objet de nombreux travaux de recherche à l’échelon national, à savoir les limites d’un modèle d’intervention sectoriel face à des problèmes dont la complexité appelle une approche intégrée. On attendait des lois de décentralisation qu’elles substituent à cette approche sectorielle de l’État une approche intégrée à l’échelle des territoires : le cas de Besançon illustre une tendance contraire, le gouvernement municipal substituant sa sectorialité à celle de l’État, suivant des lignes de partage qui lui sont propres.

6L’inadéquation de ce mode de gouvernement ne tient pas seulement à la faiblesse des capacités d’intégration horizontale du gouvernement municipal. Elle résulte aussi de ce que les problèmes ne se posent plus systématiquement à l’échelle communale, mais appellent des réponses à un niveau infracommunal, à l’échelle de l’agglomération, voire sur une aire plus large. Pendant longtemps, les relations de Besançon avec les communes périphériques ont été placées sous le sceau de la méfiance. La création d’un Conseil des Communes du Grand Besançon, dans le cadre d’un Protocole d’Aménagement Concerté du Territoire1 dans la première moitié de la décennie 1990, puis sa transformation en un district, ont permis de réduire cette méfiance. Le Conseil Général a joué un rôle déterminant dans sa mise en place, notamment son président-délégué Claude Girard. Avec le district, une capacité d’intervention conjointe des différentes collectivités territoriales devient possible. Mais l’avènement d’une telle structure n’est pas sans conséquence, à moyen terme, sur le gouvernement municipal de Besançon. Outre le fait que celui-ci était amené à gérer de multiples services bénéficiant à la population de l’agglomération, dont certains sont dorénavant repris par le district, il ne pourra plus agir sur un certain nombre de dossiers importants de manière autonome. Sans anticiper sur l’avènement d’un gouvernement districal, il n’en demeure pas moins que le gouvernement municipal est amené à intégrer dans ses différentes dimensions ce nouvel échelon. Plus généralement, le cadre institutionnel comme dimension du système de gouvernement de la ville, s’est notablement étoffé depuis 1982 avec le développement du département, dans une moindre mesure de la région, et l’apparition d’un district. La gestion des relations entre et avec ces différents niveaux n’est pas sans poser d’évidents problèmes d’intégration - et peut-être n’est-il pas anodin que Paulette Guinchard-Kunstler ait profité de la délégation aux relations extérieures pour accroître sa visibilité et son influence au sein de la municipalité – sans que ceux-ci ne puissent être gérés au seul échelon communal.

7Enfin, ce mode de gouvernement est inadapté à la gestion d’une société urbaine qui ne se reconnaît plus forcément dans les différentes structures intermédiaires qui la composent – ni ne se contentent d’une multiplication des interlocuteurs et des services pour répondre à la diversité de ses attentes.

8Toutes ces transformations débouchent sur une interrogation. Un mode de gouvernance structuré est-il envisageable à Besançon ? Rappelons que la gouvernance renvoie à « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains2. » Dans le triple contexte d’un État national ayant perdu une partie de ses capacités d’intégration et d’impulsion, d’une économie mondialisée et de la construction européenne, certaines villes deviendraient « des acteurs politiques et sociaux susceptibles de rétablir des cohérences sur un territoire, y compris en matière d’action publique, voire (mais sans doute dans un nombre limité de cas) d’avoir un impact sur le développement économique3. » Dans le cas d’une ville comme Besançon, c’est au politique qu’il appartiendrait d’opérer cette mobilisation et cette coordination, en vue d’élaborer un projet collectif assurant à la fois une intégration sociale au sein de la société urbaine, et une capacité d’intervention à l’extérieur pour promouvoir l’image et l’intérêt de la ville.

9Besançon possède des groupes sociaux susceptibles de structurer une telle démarche. Bien que durement touchée par la crise économique, la capitale franc-comtoise n’est pas dans la situation des vieilles villes industrielles fortement handicapées dans leurs tentatives de redressement par le poids du chômage et des populations socialement fragilisées. En revanche, elle ne possède pas non plus une bourgeoisie locale entreprenante et poussée vers l’innovation. Quant aux entreprises les plus dynamiques, notamment les PME-PMI, elles ont toujours su se développer en dehors des interventions de la mairie. Leurs cadres et leurs dirigeants ont bénéficié à la fois d’un bon tissu d’écoles, d’instituts de formation et de centres de recherche, des aides et des ressources de l’État et d’une main-d’œuvre qualifiée, ainsi que de la proximité de la Suisse, pour entreprendre des actions qui leur ont permis de se hisser, pour plusieurs d’entre elles, aux premiers rangs de leur secteur d’activité. S’il est difficile d’établir avec précision l’impact réel des mesures adoptées par les municipalités successives sur ces succès, il semble cependant limité4.

10Un mode de gouvernance structuré n’est donc possible qu’à la condition que se noue une alliance entre les groupes sociaux qui participent actuellement au dynamisme économique de Besançon et une coalition politique (quelle que soit sa couleur) renouvelée. C’était le projet des élus de la troisième génération, avant que leurs ambitions ne soient réduites à néant par le maire et ses partisans les plus proches. Mais plusieurs siècles de relations ambiguës, voire tendues, entre les autorités municipales et les entreprises privées bisontines ne sauraient être effacées d’un seul trait. Dans ce contexte, on peut penser que le district, dans la mesure où il associe à la fois les communes périphériques sur lesquelles sont installées des entreprises, le Conseil Général, voire la Chambre de Commerce et d’Industrie, est un lieu plus propice à la constitution d’une telle alliance. Du moins, les futures autorités bisontines ne sauraient-elles faire abstraction de ce lieu et de ses potentialités, dans leurs tentatives de mobilisation des institutions et des groupes sociaux dans un projet commun de développement du territoire bisontin.

11De ce nouveau système de gouvernement devra ensuite découler un nouveau mode de gouvernement. Mais Besançon n’est pas seule dans cette situation. La plupart des autres villes d’une certaine taille en France sont elles aussi confrontées à la nécessité d’inventer un nouveau mode de gouvernement, dans un contexte institutionnel qui ne cesse de se transformer tandis que les problèmes qu’ont à gérer les autorités locales se multiplient et se complexifient. L’enjeu pour elles comme pour Besançon réside dans leur capacité à promouvoir un mode de gouvernement intégré susceptible d’articuler différents niveaux d’intervention et différents intérêts économiques et sociaux. L’entrée dans un processus de gouvernance constitue pour nombre d’entre elles le moyen de parvenir à une telle intégration. Autrement dit, la gouvernance est susceptible d’offrir au gouvernement municipal l’opportunité de transformer ses modes de régulation, les fins demeurant la stabilité politique de ce système et la préservation de ses capacités d’adaptation et d’innovation. Cette stabilité et cette préservation continueront de passer par des alliances électorales, une différenciation et une redondance des moyens d’intervention municipaux, un éclatement des formes juridiques (avec notamment le brouillage de la frontière public-privé). Mais leur inscription dans un processus de gouvernance créera une pression pour un mode de gouvernement intégrateur.