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Gouverner une ville

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Olivier Borraz

5. Les transformations du gouvernement municipal

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Géographique :

France

Texte intégral

1La mise en évidence d’éléments de continuité entre les municipalités Minjoz et Schwint ne doit pas masquer l’importance des changements qui interviennent à partir de 1977 dans le gouvernement municipal. Rappelons que ce dernier est le produit des relations entre quatre dimensions : la politique, l’administration, la société urbaine et le cadre institutionnel. Les élections municipales de 1977 offrent l’opportunité d’une rupture dans ce système, la relation privilégiée entre le pôle politique et l’État étant supplantée par une ouverture politique vers la société urbaine, complétée par le renforcement de l’appareil administratif.

2Cette inflexion précède, en même temps qu’elle annonce, les lois de décentralisation. Elle reflète le souci d’une démarche qui se veut plus pragmatique dans la gestion des affaires locales, plus proche aussi des attentes et des besoins des citoyens. La nature et la forme des relations que les élus municipaux nouent avec la société urbaine, ainsi que la différenciation des moyens d’intervention municipaux qui l’accompagne, illustrent cette démarche.

  • 1 Il s’agit d’un cas de figure distinct de l’opposition proposée par B. Jobert et M. Sellier entre « (...)

3Cette démarche n’a de sens, toutefois, que dans un contexte institutionnel qui demeure centralisé. Or les réformes de 1982-1983, en desserrant l’étau autour des collectivités territoriales, mettent celles-ci en demeure de définir de nouveaux principes et normes d’action pour gérer les affaires locales et coordonner leurs modalités d’intervention1. Cette transformation du cadre institutionnel et les contraintes nouvelles qu’elle fait peser sur les élus municipaux, ont pour effet d’affaiblir les capacités d’intégration du mode de gouvernement de la ville. Ce mode n’est plus en mesure d’assurer l’unité du gouvernement municipal ; il tend au contraire à renforcer la fragmentation de ce dernier, suivant une dynamique centrifuge.

Cooptation formelle et société urbaine

  • 2 Voir par exemple, J. Lagroye, Société et politique. Chaban-Delmas à Bordeaux, op. cit.

4Les relations entre l’institution municipale et la société urbaine peuvent faire l’objet de différentes approches2. Deux d’entre elles nous ont déjà servi de fil directeur (chapitres 2 et 3) : une approche centrée sur les problèmes que sont amenés à gérer les institutions municipales (que l’on retrouve surtout dans les travaux de Dominique Lorrain), sur laquelle nous reviendrons plus loin ; une approche en terme de cooptation (développée par Philip Selznick) que nous souhaitons développer ici.

5Rappelons que la cooptation renvoie à un processus d’absorption de nouveaux composants dans la structure d’autorité ou de décision d’une organisation, en l’occurrence une mairie, afin de réduire les menaces à sa stabilité ou à son existence en provenance de son environnement. Ce processus recouvre deux mouvements : celui par lequel une organisation entreprend de contrôler son environnement, d’y trouver des relais, des partenaires ; et un autre par lequel l’environnement institutionnel influence l’organisation et altère tant sa forme que son contenu décisionnel.

6Cette cooptation peut être formelle ou informelle. La cooptation informelle renvoie à la prise en compte d’intérêts locaux jugés essentiels par le maire pour assurer son élection et asseoir son autorité sur la ville, à travers la désignation d’individus représentant ces intérêts aux postes d’adjoint. C’est donc la municipalité, dans les rapports qui se nouent entre le maire et ses adjoints, qui médiatise les relations entre la société urbaine et le pôle politique au sein du gouvernement municipal. Les changements qui touchent la première se trouvent ainsi répercutés dans le second par l’intermédiaire des adjoints qui font leur entrée en municipalité. Ceux-ci sont représentatifs des processus de recomposition à l’œuvre au sein de la société urbaine. La cooptation informelle relève du pouvoir discrétionnaire du maire.

7Nous allons nous attarder sur les relations que les adjoints nouent avec des composantes de la société urbaine. Il s’agit là d’un processus de cooptation formelle, c’est-à-dire de l’absorption ou de l’intégration publique de nouveaux éléments, dans une relation ouvertement affichée et formellement organisée. En d’autres termes, le but pour l’élu est d’organiser la participation au processus de décision et d’administration. Mais contrairement à Philip Selznick, nous souhaitons montrer que cette cooptation formelle à Besançon n’est pas seulement symbolique et d’une portée plus réduite que la cooptation informelle : elle est au contraire tout aussi essentielle pour appréhender les relations qui se nouent entre une organisation et son environnement.

8Dans le cas de Besançon, la cooptation formelle est au cœur du processus d’organisation des délégations. C’est le moyen privilégié par lequel les adjoints entreprennent de structurer leur champ d’action et d’intervention. Avec pour résultat la transformation de ces délégations en véritables lieux politiques. Par là nous entendons des lieux dans lesquels un projet, des idées ou des valeurs politiques peuvent s’exprimer et se traduire en actes. Ce terme renvoie aussi aux notions de confrontation, de négociation et d’arbitrage. La constitution de ces lieux politiques s’inscrit dans le mouvement centrifuge déjà évoqué lorsque nous avons abordé les relations entre les adjoints et les chefs de service dans le secteur d’animation. C’est en effet dans ce secteur que l’on observe de manière privilégiée la mise en place de lieux politiques qui se situent souvent à l’extérieur de la mairie. Toutefois, le phénomène est aussi perceptible dans le secteur technique.

Outils d’intervention : les structures paramunicipales

9Dès lors qu’ils sont amenés à intervenir de plus en plus à la marge de l’administration municipale, les adjoints se doivent de disposer des outils adéquats pour mobiliser, organiser et coordonner les acteurs qui relèvent de leur délégation. Parmi ces outils, on relève en particulier l’existence de structures para-municipales (tableau 11) et d’outils d’accueil (tableau 12).

10Le tableau 11 présente les principaux intervenants avec lesquels les adjoints sont amenés à travailler dans le cadre de leur délégation. La plupart constituent des prolongements des services municipaux, bien qu’ils bénéficient parfois d’une autonomie juridique et/ou financière. Les élus vont alors travailler soit avec ces organismes, lorsqu’ils réunissent en leur sein des acteurs locaux, soit à partir d’eux pour organiser leur champ d’intervention dans la société urbaine.

  • 3 Ce tableau n’est en aucune manière exhaustif ; il est avant tout indicatif.
  • 4 La Mission Locale pour l’Emploi des Jeunes comprend un atelier pédagogique, une pépinière d’entrep (...)

Note 33
Note 44

11Le tableau 12 présente quelques-uns des outils et équipements dont disposent les adjoints dans le cadre des services municipaux et qui leur permettent de travailler avec des associations et des partenaires locaux. Il s’agit le plus souvent de locaux et de salles, mais peuvent s’y joindre un personnel, des compétences, des moyens complémentaires, autrement dit un cadre d’accueil.

12À travers l’utilisation de ces outils, équipements, organismes, les adjoints poursuivent un objectif précis : structurer leur champ d’intervention pour pouvoir : 1) réunir autour d’eux des intervenants reconnus comme interlocuteurs ; 2) mobiliser des ressources extérieures à la mairie ; 3) gérer les relations avec ces intervenants et les demandes qu’ils adressent à l’élu ; 4) lancer des actions qui recevront l’assentiment de ces intervenants, quand ceux-ci ne seront tout simplement pas amenés à participer à leur conception et à leur mise en œuvre.

13Ce faisant, les adjoints entreprennent non pas tant d’asseoir leur pouvoir sur les associations et les équipements relevant de leur délégation, que de se présenter en acteur politique auprès d’eux. La question n’est donc pas de savoir comment les adjoints entreprennent de contrôler le fonctionnement et l’activité de ces intervenants, mais comment ils parviennent à se constituer un champ d’action et d’intervention qui leur permet ensuite d’agir et d’être reconnus comme acteurs politiques à part entière par leurs interlocuteurs.

14Les adjoints retirent deux avantages de cette stratégie. Le premier concerne la position de l’élu vis-à-vis de ses interlocuteurs. En instaurant des espaces de concertation et de négociation, il évite de se laisser enfermer dans des relations bilatérales (élu-chef de service, élu-association, élu-responsable d’équipement), relations d’autant plus difficiles à gérer que l’élu est confronté à des professionnels qui manient un langage et des arguments qu’il ne maîtrise pas toujours. Certes il peut inviter le chef de service à se joindre à lui : mais cette relation en triade s’avère rarement satisfaisante. Pris entre des pressions contradictoires, il lui faudra faire des choix sous la contrainte, en fonction de critères de décision partiels. Le plus souvent, il sera amené à privilégier les conseils de son chef de service, de manière à s’assurer de son soutien et de ses compétences ; une situation qui signifie pourtant la reconnaissance de facto d’une position de dépendance de l’élu vis-à-vis du technicien, du moins le risque que cette dépendance soit dénoncée par les intervenants externes éconduits. En revanche, si l’adjoint parvient à mettre en place des lieux de rencontre et de discussion entre ses différents interlocuteurs, il sera en mesure de jouer un rôle politique d’animateur, de médiateur et finalement de décideur. Plus important, il sera en position d’intégrer les différents acteurs en présence.

  • 5 E. Friedberg, P. Urfalino, Le jeu du catalogue, Paris, La documentation française, 1984, p. 16.
  • 6 Ibid., p. 50

15Le second avantage que retirent les adjoints d’une telle stratégie concerne les moyens à leur disposition pour gérer un ensemble souvent disparate de relations, de demandes et d’attentes. Jusqu’au milieu de la décennie 1980, les budgets des communes étaient en augmentation constante, ce qui permettait, en particulier aux élus dans des domaines comme l’action sociale, culturelle et socioculturelle, de répondre aux différentes sollicitations dont ils étaient l’objet sur un mode inflationniste. En matière culturelle, c’est ce que Erhard Friedberg et Philippe Urfalino avaient appelé le jeu du catalogue, « un processus d’accumulation semblable à la composition d’un catalogue où de nouvelles rubriques s’ajoutent aux précédentes5 ». Ce jeu se caractérisait par trois points, que l’on retrouve dans l’ensemble du secteur d’animation : « la bilatéralisation des rapports entre les mairies et les acteurs ; la réduction des échanges entre les deux protagonistes aux aspects purement utilitaires ; la composition des politiques culturelles par l’adjonction d’activités juxtaposées les unes aux autres6. »

  • 7 Ce que pressentaient déjà E. Friedberg et P. Urfalino, op. cit., p. 64. Voir aussi des mêmes auteu (...)
  • 8 C’est ce que suggéraient Erhard Friedberg et Philippe Urfalino lorsqu’ils prévoyaient comme soluti (...)

16À partir de la décennie 1980, les villes françaises rencontrent des difficultés financières croissantes qui mettent fin au jeu du catalogue7. Les élus ne peuvent plus externaliser le coût de leurs arrangements sur les habitants de la commune par l’intermédiaire des impôts locaux. Ils doivent plutôt susciter des priorités au sein de leur délégation sans que la définition de ces priorités ne provoque de conflit direct lors d’un face-à-face8.

17À Besançon, on observe une stabilisation dans les dépenses de fonctionnement à partir de 1986, liée à une limitation de la pression fiscale. Les marges de manœuvre financières tendent à se rétrécir, incitant les adjoints à trouver de nouveaux espaces de liberté. La mise en place de lieux de concertation permet à l’élu de gérer une situation financière tendue sans perdre sa position centrale. Au contraire, il est en mesure de renforcer celle-ci en réunissant autour de lui les acteurs concernés pour concevoir des projets. Il devient ainsi un promoteur de politiques publiques, politiques qui s’inscrivent dans un discours, des actions et des réunions et qui mobilisent des ressources, des références et des soutiens.

18Qu’il s’agisse du secteur culturel, socioculturel, sportif…, on passe ainsi d’un système de relations bilatérales et utilitaires à un système de relations plurielles et beaucoup plus « programmatiques », accordant une place importante aux effets d’affichage, à la dimension symbolique des actions entreprises et à leur unité (au moins discursive). Le pouvoir de l’adjoint n’en est qu’accru puisque, non seulement il a un rôle essentiel à jouer en terme de médiation entre les différents intérêts en présence, mais il bénéficie en outre des retombées politiques des actions qu’on lui attribue. Une telle stratégie ne répond donc pas uniquement à des critères financiers, qui gardent néanmoins toute leur importance comme révélateurs d’une situation bloquée ; elle permet aussi aux adjoints de s’imposer au sein de leur délégation en tant qu’acteurs politiques.

Modalités d’intervention

19Au sein de l’institution municipale, les commissions qui entourent le conseil – dont la présidence revient toujours au maire et la vice-présidence à un adjoint – ne font pas l’objet d’un investissement particulier de la part des adjoints. Ne comprenant que des conseillers municipaux, leur rôle demeure très formel et leur efficacité réduite en tant que moyen d’action municipal.

  • 9 Document rédigé à l’issue du séminaire d’Omans du 22 juin 1991, qui a réuni l’ensemble des élus du (...)

« Les commissions se réunissent peu, l’absentéisme y est important, conséquences probables de ce qu’elles sont, en réalité, de simples lieux d’information, où l’ordre du jour porte sur des sujets ponctuels et non sur des orientations9. »

20En revanche, les adjoints s’appuient sur les équipements qui relèvent de leur délégation pour travailler avec des acteurs locaux, en mettant à leur disposition une salle et des moyens techniques par exemple, ou en introduisant un espace de négociation dans le fonctionnement de ces équipements. Deux domaines illustrent cette stratégie : le social et le champ culturel et socioculturel.

21Le champ social s’organise autour du CCAS, établissement public à caractère administratif, présidé par l’adjoint aux affaires sociales, disposant d’un conseil d’administration ainsi que d’un budget propre. Le CCAS de Besançon a toujours occupé une position dominante vis-à-vis du secteur associatif local, reprenant à son compte des activités qu’une association n’était plus en mesure d’assurer (aides-ménagères en 1968, Centre pour Handicapés au Travail en 1977, crèches) ou instituant des associations relais (le Centre d’Amélioration du Logement en 1961, l’Office pour les Retraités et Personnes Âgées de Besançon créé en 1972 pour fédérer les clubs de troisième âge existant à l’époque).

22Les actions entreprises par Claude Jeannerot à partir de 1989 ont déjà été évoquées. Rappelons que le nouvel adjoint aux affaires sociales met sur pied dès son arrivée des groupes projets (petite enfance, personnes âgées et handicapées, familles et exclus sociaux) comprenant des administrateurs du CCAS, des travailleurs sociaux, des agents du CCAS, des conseillers municipaux et des « personnes qualifiées », groupes qui aboutissent à des propositions reprises ensuite dans un programme quinquennal. Par ailleurs, il entreprend de négocier avec les associations locales des contrats qui définissent clairement ce que la ville attend d’elles et le cadre dans lequel elles doivent se situer, en échange des ressources leur permettant de poursuivre leur action.

« C’est surtout la ville qui était opérateur de l’action sociale jusqu’ici. Il faut rééquilibrer en faveur des associations. » (Claude Jeannerot)

  • 10 S. Dion souligne le même passage des aides sociales aux politiques sociales dans les communes qu’i (...)

23L’adjoint cherche ainsi à alléger progressivement le CCAS sans pour autant remettre en cause sa position dominante localement. Il s’agit de parvenir à une politique qui non seulement mobilise des acteurs locaux mais en outre permet de négocier avec les associations leur participation à cette politique. Qui plus est, celle-ci fait l’objet d’une médiatisation qui contribue à en façonner les différents éléments dans un discours cohérent. Claude Jeannerot profite donc de l’autonomie du CCAS pour rassembler des intervenants locaux dans le secteur social, afin qu’ils participent à la conception et à la mise en œuvre de sa politique. Il s’agit de redéfinir les objectifs et les priorités du CCAS aux côtés des autres acteurs qui interviennent dans le domaine social, en négociant des contrats avec les associations locales qui sont autant d’occasions pour l’adjoint de réaffirmer sa politique10.

24Dans le champ culturel et socioculturel, trois adjoints s’appuient sur les équipements qui composent leur délégation pour faire porter leur action soit sur le fonctionnement interne de ces équipements, soit sur la manière dont ceux-ci s’agencent entre eux et structurent le champ d’intervention de l’élu.

25L’adjoint à la prévention-formation-emploi des jeunes-animation socioculturelle, Raymond Jeanniard, s’appuie d’une part sur son service nouvellement créé, et d’autre part sur tout un ensemble d’équipements (tableau 11) à partir desquels il entreprend de travailler. Il installe pour cela au sein de ces équipements et instances, un espace de concertation et de décision.

« Dans les Maisons de Quartier et les Maisons Pour Tous on a mis en place un conseil de maison où il y aurait des adhérents, des responsables d’associations de quartier et également des élus, pour essayer de définir les axes de travail de ces maisons pour tous, que les vœux des usagers puissent remonter au niveau de l’élu. Il faut créer ce système de communication, ça fait partie d’un fonctionnement démocratique. » (Raymond Jeanniard)

26L’élu entreprend par ce biais d’instituer un lieu dans lequel différents points de vue pourront se confronter, des propositions voir le jour, des débats s’engager : soit autant d’occasions pour lui de jouer un rôle d’animateur, de médiateur, de décideur ou d’arbitre. L’adjoint met ainsi en place les conditions qui lui permettront d’assumer sa fonction d’élu responsable d’un champ d’intervention – c’est-à-dire à la fois celui qui prend les décisions à partir des propositions qui lui sont faites, et celui qui va ensuite les porter et les diffuser au sein de sa délégation – sans pour autant subir directement les pressions de ses différents interlocuteurs.

27Dans un tel cas de figure, il n’est pas nécessaire que l’adjoint possède une quelconque compétence dans son champ d’intervention. Son rôle consiste avant tout à faciliter la circulation des ressources et des informations entre les équipements et les associations, à mobiliser les acteurs concernés par un problème précis et à servir d’élément intégrateur auprès d’acteurs qui pour certains ont perdu avec (ou depuis) les lois de décentralisation tout référent, en particulier dans un secteur aussi sensible que la prévention. En structurant son champ d’intervention, il entend en devenir l’élément central, celui par lequel s’opèrent les liaisons et les articulations, celui qui fait des choix et fixe des priorités qui ont un caractère politique, et qui justifient par là même son intervention.

28L’adjoint à l’action culturelle, Bernard Lime, offre un autre cas de figure intéressant. Outre son service, auquel est rattachée une médiathèque, et les quatre principales institutions culturelles, il doit coordonner l’activité de plusieurs équipements subventionnés par la ville (tableau 11) et celle d’associations culturelles dont le Festival de Musique, le Centre d’Art Contemporain, l’atelier audiovisuel et le cinéma Granvelle. Il entreprend lui aussi de structurer son champ de manière à pouvoir ensuite élaborer une politique d’ensemble.

29Le secteur culturel n’offre en effet que des marges de manœuvre réduites, dans la mesure où les quatre institutions culturelles absorbent 80% du budget de la culture. Il ne reste alors à l’élu que deux possibilités : le jeu du catalogue, mais son budget ne le lui permet pas ; le redéploiement, c’est-à-dire le jeu sur la répartition des ressources et des rôles au sein du champ culturel.

« Il faut faire des choix, il y a des choses qu’on ne peut plus faire car le rapport coût-rentabilité culturelle est trop faible. » (Bernard Lime)

30Cette dernière stratégie offre plusieurs avantages à l’adjoint. D’une part, elle lui permet de « dessiner » son champ, d’en donner les contours, d’en proposer une vision globale. Il est celui qui donne à voir ce que d’autres ne perçoivent qu’imparfaitement, dans une démarche performative. D’autre part, elle fait de lui le médiateur entre les différents intervenants culturels, celui qui peut opérer des liaisons et inciter les uns et les autres à collaborer. Enfin, il se réserve le droit d’opérer des rééquilibrages qui sont autant de choix politiques dans la mesure où rien de neuf ne peut être créé dans son secteur – pour des raisons financières mais aussi politiques, à savoir la méfiance qu’inspire toute politique culturelle aux élus de la génération de Robert Schwint.

31Cependant, si le redéploiement financier – il s’agit en l’occurrence d’abandonner l’activité lyrique financée par la ville et de supprimer l’orchestre de chambre – permet à l’adjoint de dégager des marges de manœuvre et de souligner sa capacité de décision, cette stratégie n’en demeure pas moins risquée. Et de fait, les critères de décision avancés se heurtent aux critères personnels du maire qui n’entend pas abandonner l’activité lyrique ; ils sont par ailleurs contestés par des groupes locaux relayés par la presse. La stratégie du redéploiement présente donc des risques, ne serait-ce que parce qu’il s’agit d’un acte politique qui implique des choix dans un domaine où jalousies, traditions et susceptibilités pèsent de tout leur poids. Ces risques peuvent présenter un coût à ce point élevé qu’ils incitent l’adjoint à démissionner : c’est le cas de cet élu.

32Au-delà de ce constat, l’étroitesse des marges de manœuvre budgétaires implique une professionnalisation croissante de l’action culturelle, qui découle de la priorité accordée aux équipements et qui écarte du même coup les amateurs dès lors que le rapport coût/rentabilité culturelle apparaît trop faible ; ou éventuellement les oblige à se rapprocher des professionnels, avec lesquels ils n’ont pas toujours les mêmes intérêts et conceptions de la culture. Besançon n’est de ce point de vue pas une exception, de nombreuses villes ayant aussi pris le parti du professionnalisme – ne serait-ce que parce que les équipements sont là, qu’il faut les rentabiliser et pour cela engager des professionnels, quand ce n’est déjà fait. Cette professionnalisation entre ensuite fréquemment en contradiction avec les projets de démocratisation de la culture avancés par les municipalités de gauche, et auxquels tiennent par exemple les élus de la deuxième génération à Besançon. Elle met de ce fait en lumière la contrainte que constituent les équipements dans l’action des adjoints, non seulement par leur poids budgétaire mais surtout par les comportements et les choix qu’ils entraînent.

33Le troisième cas, enfin, concerne l’adjoint à la vie associative-vie des quartiers, Jean-Louis Fousseret. Celui-ci détient les moyens pour aider les associations qui ne relèvent pas d’une autre délégation et qui sont à la recherche de soutiens, de locaux ou de ressources pour travailler.

« Il est important que la vie associative soit développée. Notre rôle est de donner les moyens, et c’est ensuite aux gens de réaliser ce qu’ils veulent. On est contre l’assistanat. On peut donner de l’argent, des moyens humains (on a un service ici qui peut les aider pour des démarches) et des locaux. » (Jean-Louis Fousseret)

34L’adjoint est lui-même issu du monde associatif, il en est donc à la fois le représentant et l’interlocuteur privilégié. Il a pu se faire une idée de ce que devaient être les rapports entre une collectivité et ses associations, idée qu’il décline ensuite dans les relations qu’il noue avec elles. Son action s’appuie surtout sur le complexe du Kursaal, qui constitue un outil essentiel pour accueillir et travailler avec les associations, ainsi que sur les réunions de quartier pour inciter les associations à passer par lui. Ces réunions, organisées au rythme d’une par an dans chacun des 14 quartiers que compte la ville, font l’objet d’une réunion préparatoire qui regroupe, outre les membres du comité de quartier (lorsqu’il en existe un), un élu, des agents municipaux, le curé, les responsables d’associations et les assistantes sociales du quartier.

« Il y a 5-6 comités de quartier dans la ville, je suis leur interlocuteur. C’est différent selon les quartiers. Certains sont plus ou moins des associations socioculturelles et on se préoccupe avec elles des problèmes d’urbanisme. Ils gèrent souvent une salle, une maison de quartier. Ce sont des interlocuteurs privilégiés pour discuter des problèmes.
Dans les réunions de quartier, avant, on ne rencontrait qu’eux. Maintenant il y a un autre interlocuteur, la population. Le problème est de toujours trouver l’interlocuteur responsable. Il faut valider la représentativité de son interlocuteur. Un président de comité n’est pas forcément représentatif. Il faut être vigilant sur la représentativité de ce président. Ce n’est pas le seul interlocuteur. » (Jean-Louis Fousseret)

35Ces réunions se déroulant généralement en présence du maire – c’est même leur principale raison d’être et l’affluence dépend directement de la venue ou non de Robert Schwint – l’adjoint s’institue en intermédiaire, chargé à la fois de reconnaître les interlocuteurs officiels de la ville, d’organiser avec eux les thèmes de la réunion et de résoudre les problèmes qu’ils rencontrent en liaison avec les services de la ville. Mais la citation ci-dessus est révélatrice d’une transformation dans les interlocuteurs de la mairie, ou plus précisément de la nécessité de trouver des interlocuteurs « représentatifs ». L’engagement dans une structure comme les comités de quartier n’est plus en soi une garantie de représentativité, dès lors que dans le cadre des réunions qui sont organisées les participants formulent d’autres demandes et attentes que celles habituellement énoncées par les interlocuteurs « officiels ».

36Dans ces trois cas l’adjoint se retrouve donc face, ou au centre, d’un ensemble d’intervenants dont il est chargé d’assurer la reconnaissance et entre lesquels il tente d’instaurer une meilleure coordination. C’est vrai en particulier des champs culturel et socioculturel, qui se caractérisent souvent par une faible coopération entre leurs acteurs. L’adjoint profite en cela de ce qu’il est le mieux à même d’assurer la liaison entre des intervenants ayant des statuts, demandes et ressources très différents, pour opérer des traductions, trancher entre des demandes contradictoires, fixer des priorités, déterminer une ligne d’action à partir de propositions, puis la communiquer aux acteurs concernés.

Les adjoints dans la ville

37Cette analyse des relations entre adjoints et acteurs urbains organisés présente le risque de tout ramener à l’action des élus, et de considérer qu’eux seuls sont susceptibles d’instaurer une coordination entre les différents intervenants locaux dans un champ d’action donné. Le point de vue des autres acteurs locaux n’a été en effet que rarement adopté, mais il apparaît que leur perception de l’institution municipale se résume rarement à un interlocuteur politique ou administratif unique, clairement défini et totalement maître de son secteur. Il semblerait au contraire que leurs interlocuteurs municipaux soient multiples et forment un ensemble parfois confus.

38Ainsi, la Régie de Quartier travaille avec plusieurs adjoints (coordination, urbanisme, animation-prévention-formation) et de nombreux services (en particulier techniques) entre lesquels elle assure une forme de coordination. Cette régie travaille aussi avec d’autres institutions sociales ainsi que l’Office Municipal HLM de la ville et des associations de quartier. Elle assure une régulation sur son territoire d’intervention.

39De la même manière, le Centre d’Amélioration du Logement, fondé à l’origine par l’adjoint aux affaires sociales en 1963 et qui est toujours resté proche du CCAS, travaille avec le service d’urbanisme de la ville sur un programme de développement social des quartiers – un des salariés du CAL fait partie de l’équipe-chef de projet – ainsi qu’avec les organismes logeurs, des institutions sociales, la Direction Départementale de l’Équipement… sur des opérations d’habitat adapté.

« Le CAL apporte la matière grise, l’animateur de terrain, celui qui va faire se rencontrer les partenaires. On est un lieu privilégié où les partenaires se retrouvent. [...] Notre savoir-faire pour réunir des personnes est reconnu. La DDE, la DASD, la DDASS, la CAF, les municipalités..., ce rôle de fédérateur nous est reconnu. »(directeur du CAL)

40Ces deux exemples rappellent que les élus et services de la ville ne sont de loin pas les seuls ni même forcément les principaux acteurs présents sur leur champ. S’ils tendent à se constituer en interlocuteurs privilégiés, ils occupent pourtant rarement une position de monopole ; ne serait-ce que parce qu’il est rare qu’un adjoint soit compétent pour tout un champ et qu’il est encore plus rare que deux adjoints intervenant sur le même champ acceptent de coopérer entre eux. Il faut aussi tenir compte des intervenants départementaux, régionaux et étatiques ainsi que des institutions implantées depuis longtemps, qui tous aspirent à être reconnus comme des acteurs influents. La concurrence est importante et elle profite parfois à de petites institutions capables de mobiliser les gros intervenants sans éveiller chez eux la crainte d’une mise sous tutelle.

41Peut-on pour autant en déduire que le rôle des adjoints, voire des services, est limité ? Ce n’est pas ce qui ressort des perceptions que les différents intervenants cités ont des autorités municipales. Le responsable de la Régie de Quartier a besoin des élus pour « inciter » les services techniques de la ville à coopérer avec lui ; et il n’entretient que des relations épisodiques avec d’autres intervenants dans le secteur socioculturel de la ville, laissant à l’adjoint le soin de coordonner les efforts des uns et des autres. Le directeur du CAL doit la naissance et le succès de sa structure à Henri Huot, et il peut difficilement intervenir sur Besançon sans passer soit par le CCAS, soit par le service d’urbanisme et leurs adjoints respectifs. Par ailleurs un adjoint ou son service peuvent dans un secteur donné, et sans forcément intégrer l’ensemble des intervenants, constituer un acteur dominant. Enfin un adjoint peut être un réel facteur de régulation au sein d’un secteur éclaté.

42Un bref changement de perspective permet donc de relativiser l’impression qui pouvait se dégager de cette analyse des adjoints dans la ville, à savoir l’image d’élus coordonnant des acteurs isolés ne disposant d’aucun autre référent ; sans pour autant remettre en cause sur le fond l’idée que les adjoints s’aventurent plus qu’autrefois « en ville », c’est-à-dire hors de la mairie.

43Il en résulte alors un éclatement d’ensemble du gouvernement municipal, dans la mesure où chaque adjoint œuvre dans le cadre de sa délégation en ne coopérant que très rarement avec ses collègues. Étant soit porteurs d’une compétence, soit représentants d’intérêts locaux, soit les deux, les adjoints ont la possibilité de concevoir une politique d’ensemble qui intègre leurs valeurs et leur expérience, et à laquelle pourront éventuellement s’identifier les acteurs locaux concernés. Tandis que rien ne les incite à partager leur domaine d’intervention avec un autre adjoint, encore moins à rechercher une cohérence dans les actions entreprises entre différentes délégations.

Différenciation et organisation de la redondance

44Si la notion de cooptation formelle nous a permis d’appréhender les relations qui s’établissent entre les adjoints et des acteurs de la société urbaine, c’est au travers d’une approche par les problèmes que nous pouvons analyser l’évolution du gouvernement municipal dans sa dynamique interne.

  • 11 M. Weber, Économie et société (tome 1 – les catégories de la sociologie), Paris, Pocket, 1995, p. (...)

45Le gouvernement municipal se présente comme un système organisé destiné en priorité à la résolution de problèmes. Sa rationalité tient plus à sa capacité à adopter des procédures de résolution, qu’à son efficacité dans la gestion directe des problèmes. Cette conception remonte à Max Weber, pour qui la rationalité de la bureaucratie tenait à son adéquation avec le développement de sociétés de masse, sur des territoires de plus en plus vastes, avec une division du travail toujours plus poussée11 : autrement dit, la bureaucratie était la forme administrative la plus efficace pour gérer les problèmes qui résultaient de la construction des Etats-nations et du développement du capitalisme.

46Plus récemment, des auteurs américains ont adopté à leur tour une conception de l’organisation comme instance de résolution de problèmes, en s’appuyant notamment sur les travaux de Herbert Simon, et en insistant sur les mécanismes de différenciation et de redondance à l’œuvre au sein des administrations publiques. Ces mécanismes nous semblent particulièrement éclairants pour appréhender l’évolution du gouvernement de Besançon.

La différenciation dans le gouvernement municipal

  • 12 D. Chisholm, « III-structured problems, informal mechanisms, and the design of public organization (...)

47Dans ses travaux sur les organisations publiques, Donald Chisholm s’est intéressé à la manière dont celles-ci géraient des problèmes « mal structurés » (ill-structured)12. Un problème « mal structuré » est un problème qui n’entre pas dans les cadres cognitifs, routiniers et techniques existants et qui de ce fait ne peut être ni bien compris, ni a fortiori bien traité. L’organisation publique doit donc entreprendre de s’organiser de manière à pouvoir traiter ce problème et ce faisant le transformer en un problème « bien structuré » (well-structured), c’est-à-dire qui peut être appréhendé et géré selon des routines. Cette opération est à bien des égards plus importante que le traitement du problème à proprement parler.

48Une organisation rationnelle est donc capable d’imposer une structure sur les problèmes qui lui sont soumis. Or le plus souvent, un problème « mal-structuré » se caractérise par un grand nombre d’éléments en situation d’interdépendance étroite. Aucune organisation n’étant a priori en mesure de l’appréhender dans sa globalité, il devient nécessaire de le décomposer en des problèmes plus petits qui pourront eux faire l’objet d’une réponse - autrement dit de le décomposer en des problèmes « bien structurés ». Cela peut se faire en fonction des découpages existants au sein de l’organisation publique concernée, ou de nouveaux découpages, c’est-à-dire en opérant une nouvelle division des tâches qui permette d’appréhender les différentes composantes du problème – c’est ce que nous appelons la différenciation. Dans tous les cas, ce processus de décomposition fait violence au problème initial et ne permet jamais de le gérer dans sa globalité ; mais il peut être réalisé de façon plus ou moins satisfaisante, en fonction de la compréhension qu’ont les individus de la structure générale du problème. En ce sens, la décomposition en problèmes « bien structurés » d’un problème « mal structuré » est révélatrice de la carte cognitive des acteurs qui opèrent ce processus, autrement dit de la manière dont ils le comprennent, le définissent, le catégorisent, établissent des liens de causalité, cherchent parmi les réponses existantes une réponse satisfaisante ou entreprennent le cas échéant d’en inventer une. Cette carte est elle-même le fruit d’un apprentissage politique dont nous avons déjà donné quelques éléments (chapitres 2 et 3).

49Toutefois, cette décomposition est aussi révélatrice du cadre institutionnel dans lequel s’inscrivent ces acteurs. Dans le cas d’une administration municipale, les découpages auxquels vont procéder les élus et les agents pour traiter de nouveaux problèmes tiendront compte non seulement de leur compréhension de ces problèmes, mais aussi du cadre réglementaire et normatif dans lequel ils opèrent – et qui est lui-même porteur de schèmes cognitifs. En d’autres termes, dans les choix qu’ils seront amenés à faire, ils seront plus ou moins contraints par les choix préalables effectués par les services centraux de l’État concernant la perception, la nomination et la catégorisation d’un problème, ainsi que ses modalités de gestion (qui, quoi, comment). Dans le cas du gouvernement municipal de Besançon entre 1959 et 1977, nous avons souligné combien les intitulés des délégations renvoyaient à la fois à des enjeux locaux et aux principaux domaines d’intervention de l’État dans les villes. La compréhension des problèmes par les élus et les agents municipaux dépendait ainsi tant de leurs cartes cognitives que du cadre institutionnel plus large dans lequel ils opéraient - et qui déterminait pour partie leur manière de penser et de concevoir la gestion urbaine, comme nous avons pu l’observer avec Jean Minjoz.

50À partir de 1977, les découpages effectués pour assurer la gestion de nouveaux enjeux traduisent une prise de distance à l’égard de l’État – que nous avons qualifiée de rupture – et une politisation de la gestion locale, qui renvoient à leur tour à de nouvelles modalités de compréhension des problèmes posés aux autorités locales. Jusqu’en 1983, ces modalités s’inscrivent dans une grille d’analyse de la gestion urbaine que l’on trouve synthétisée dans un document rédigé par le Parti socialiste à l’occasion des élections municipales de 1977, Citoyen dans sa commune. Cette grille offre une clef de lecture alternative des problèmes que rencontrent les villes, tant dans leur désignation que dans leurs liens de causalité, sur laquelle vont s’appuyer les autorités locales pour opérer un nouveau mouvement de différenciation. Cette grille n’en demeure pas moins étroitement liée au cadre normatif conçu par l’État, vis-à-vis duquel elle se définit très clairement. À ce titre, elle constitue un contre-projet de société.

  • 13 J.W. Meyer, B. Rowan, « Institutionalized organizations : formal structures as myth and ceremony » (...)

51Après 1983, il est moins aisé de discerner un cadre interprétatif ou normatif plus large dans lequel s’inscriraient les cartes cognitives des élus et des agents municipaux. Différents projets politiques s’affrontent, mais sans effet sur les intitulés des thèmes inscrits sur l’agenda municipal. Il en résulte d’évidents problèmes d’intégration au sein du gouvernement municipal de Besançon, sur lesquels nous reviendrons. Retenons simplement pour l’instant l’idée que la dimension cognitive qui permet de rendre compte des modalités de recomposition de l’administration municipale en fonction des problèmes qui surviennent, est indissociable du cadre institutionnel plus large (comme pourvoyeur de normes) dans lequel s’inscrit cette administration13.

La redondance organisationnelle

  • 14 M. Landau, « Redundancy, rationality, and the problem of duplication and overlap », Public Adminis (...)

52Les travaux de Donald Chisholm sur la gestion des problèmes « mal structurés » s’inscrivent dans une réflexion plus ancienne menée par Martin Landau sur la rationalité et l’efficacité des organisations, dans leur capacité à traiter des problèmes nouveaux et à corriger leurs erreurs. Un concept central chez cet auteur est celui de redondance, qui lui permet d’analyser la fiabilité et l’efficacité des organisations ou d’un système politique14. Par redondance, l’auteur entend l’introduction d’un nombre de composants supérieur à celui qui est strictement nécessaire pour assurer le fonctionnement d’un système. Un système (technique, biologique, organisationnel ou politique) fiable est un système redondant : plusieurs éléments remplissent la même fonction ; ces éléments sont séparés de telle manière que si l’un d’entre eux connaît une défaillance, celle-ci ne s’étende pas à l’ensemble du système ; s’il y a en outre chevauchement (overlap), en cas de défaillance d’un élément, un autre est en mesure de prendre la relève de telle manière que le système continue de fonctionner. La redondance, outre qu’elle garantit la sécurité du système, est un facteur d’adaptabilité dans un environnement instable. Un système redondant est moins vulnérable à un changement extérieur.

53Le gouvernement municipal de Besançon se caractérise par une organisation poussée de la redondance. Tant les services municipaux que la municipalité témoignent de cette capacité d’adaptation à un environnement en mutation, porteur de problèmes nouveaux et « mal structurés », par le biais d’un processus de différenciation redondant. Une multiplicité de canaux sont mis en place, au premier rang desquels les adjoints, qui assurent l’adaptativité et la fiabilité du système. Ces derniers viennent compléter les moyens existants au niveau du maire, du conseil municipal et des services municipaux, dans la prise en compte des besoins, des attentes ou des demandes qui sont adressées à l’institution municipale.

54En soulignant cette capacité d’adaptation, nous n’entendons porter aucun jugement sur son efficacité à traiter le fond des problèmes. En revanche, il est possible d’évaluer l’efficacité de ce système dans sa propension à éviter que des problèmes ne débordent les autorités municipales et n’affaiblissent leur légitimité. La stabilité politique de Besançon est un indicateur de cette propension. Il ne s’agit pas d’affirmer que Jean Minjoz et Robert Schwint ont été réélus sur la base des solutions qu’ils ont apportées aux problèmes que rencontrait la ville. Mais plutôt d’insister sur le fait qu’ils ont pu, en évitant qu’un problème ne suscite une mobilisation contestataire ou ne grossisse au point de mettre en cause leurs capacités et leur légitimité à le traiter, se maintenir au pouvoir. Plus fondamentalement, l’organisation de la redondance est un facteur de fiabilité du système, dans sa capacité à gérer une multiplicité d’enjeux distincts.

Un mouvement de différenciation centrifuge

55Il convient cependant de tenir compte d’une évolution dans cette organisation de la redondance, et plus généralement dans le processus de différenciation du gouvernement municipal bisontin. Ce processus se transforme durant le deuxième mandat de Robert Schwint : de centripète, le mouvement devient centrifuge. Tandis qu’il visait à assurer, sous Jean Minjoz et durant le premier mandat de Robert Schwint, une intégration autour du maire, en participant directement à l’autorité de ce dernier mais aussi en relayant ses initiatives et ses priorités politiques, le processus de différenciation tend progressivement à opérer une recomposition du gouvernement municipal autour de nouveaux lieux politiques, en l’occurrence les délégations d’adjoints. Celles-ci deviennent des lieux de régulation, qui n’entament en rien l’autorité du maire mais qui s’autonomisent dans les choix et les priorités qui s’y expriment. Il en résulte une fragmentation du gouvernement municipal, qui se traduit par une capacité d’intervention limitée du maire dans le contenu des politiques conçues par ses adjoints. Au fur et à mesure que ces lieux de régulation politique se multiplient, la gestion de cet ensemble devient de plus en plus problématique, incitant le maire à se tenir en retrait et à encourager le mouvement de différenciation dans ses tendances centrifuges – tant que ce mouvement n’entame pas son autorité et contribue au contraire à assurer ses réélections.

56La multiplication des adjoints et des délégations répond donc à une complexification des problèmes que rencontrent les autorités municipales, sans être compensée par des mécanismes de coordination et de régulation politiques adéquates. Le processus de différenciation change ainsi progressivement de nature et la désignation de nouveaux adjoints s’apparente de plus en plus à une modalité d’intervention procédurale, dans laquelle le maire confie à un élu la tâche et les moyens de gérer un secteur d’intervention, sans lui donner de consigne ou de repères précis quant à la manière de remplir sa mission. En d’autres termes, le maire multiplie autour de lui les dispositifs de gestion des problèmes inscrits sur l’agenda municipal. C’est ensuite à chaque adjoint de s’emparer des moyens, des compétences et de l’autonomie qui lui sont alloués pour mener une action dans le cadre de sa délégation. Mais cette redondance ne s’inscrit plus dans un cadre interprétatif ou normatif qui fournirait des principes d’action aux adjoints. En cela, elle participe de l’affaiblissement des capacités d’intégration du gouvernement municipal.

57Comment peut-on analyser l’inflexion qui intervient durant le second mandat de Robert Schwint, d’un processus de différenciation centripète à un mouvement centrifuge ? Comment expliquer que le processus de différenciation apparu dans la décennie 1950, qui a permis de gérer le développement urbain de Besançon et de maintenir un mode de gouvernement intégré autour du maire, se transforme progressivement en un processus centrifuge, marqué par la fragmentation et l’accroissement de la redondance, sans capacité d’intégration forte autour du maire ?

58Deux facteurs sont susceptibles de rendre compte de cette transformation. Le premier a trait à la nature même des problèmes que sont amenées à gérer les autorités communales. Le second concerne le cadre institutionnel dans lequel elles agissent. Tous deux sont cependant indissociables des lois de décentralisation.

  • 15 O. Borraz, « Le changement dans le mode de gouvernement des villes » dans S. Biarez, J.-Y. Nevers (...)
  • 16 D. Lorrain, « La montée en puissance des villes », « art. cit. » ; « Après la décentralisation. L’ (...)
  • 17 P. Grémion, « Régionalisation, régionalisme, municipalisation sous la Ve République », Le Débat, n (...)
  • 18 P. Le Galès, « Politiques urbaines : la logique de compétition », dans S. Biarez, J.-Y. Nevers (di (...)

59Nous avons soutenu ailleurs que cette réforme ne représentait pas une rupture fondamentale du point de vue des villes15, et qu’elle ne trouvait au contraire tout son sens que replacée dans la perspective de leur « montée en puissance16 ». Nous avons en outre suggéré que l’on pouvait expliquer l’avènement de cette réforme à partir des villes (chapitre 3) : la dégradation des relations entre celles-ci et l’État à partir de la décennie 1970 constitue en effet le principal moteur des lois de 1982-1983, dans un contexte où « le pouvoir municipal urbain constitue [...] le vrai lieu de restructuration du pouvoir périphérique17. » En outre, il est convenu que les villes, du moins les plus grandes d’entre elles, ont été parmi les principaux bénéficiaires de la décentralisation, en compagnie des départements et des grands groupes de services urbains. Enfin, toute une série de travaux ont montré que les villes se sont lancées depuis dans de grandes stratégies de développement, suivant une logique de compétition exacerbée18.

60Plus fondamentalement, depuis les lois de décentralisation, les villes se trouvent confrontées à une contradiction fondamentale entre le besoin d’assurer leur développement économique et la nécessité de maintenir une cohésion sociale sur leur territoire. La plupart des problèmes qu’elles rencontrent renvoient à cette contradiction – c’est en cela que nous parlons d’un changement dans la nature des problèmes. Parallèlement, le cadre institutionnel dans lequel elles interviennent s’est étoffé, notamment avec l’avènement d’une véritable capacité d’action politique à l’échelle départementale et la naissance des régions – sans parler des différentes formes de coopération intercommunale – tandis que l’État ne joue plus un rôle aussi déterminant qu’auparavant. Il en résulte une complexification des problèmes à gérer, y compris dans leurs contradictions, ainsi qu’un nombre accru de partenaires potentiels, porteurs de normes et de ressources pour l’action.

61Cependant, l’étude d’une ville comme Besançon révèle que ses autorités n’ont pas remis en cause le mode de gouvernement fondé sur une différenciation progressive, hérité de la décennie 1950. En d’autres termes, dans un contexte qui a notablement évolué, elles continuent de multiplier le nombre d’instances chargées de gérer les problèmes nouveaux qui surviennent ou qui sont inscrits sur l’agenda municipal. Mais ce faisant, alors que ce processus assurait précédemment l’unité du système – dans la mesure où il reposait sur un cadre interprétatif ou normatif fort, incarné par le maire mais d’une portée plus globale –, il est désormais facteur de désagrégation, suivant une tendance centrifuge qui n’est compensée par aucun mécanisme d’intégration. En d’autres termes, nous émettons l’hypothèse, qui semble confirmée par le cas de Besançon, que c’est bien l’absence d’une matrice cognitive et normative forte qui permet d’expliquer la transformation du gouvernement municipal à partir de la décennie 1980. Cette matrice non seulement fournissait un cadre interprétatif aux élus dans la compréhension et la gestion des problèmes qui leur étaient soumis, mais elle se trouvait en outre incarnée dans des procédures de coordination et d’intégration, au premier rang desquelles le maire.

  • 19 Selon Philippe Warin, les communes seraient amenées, précisément sous ses contraintes, à expérimen (...)

62Cette absence de matrice renvoie à son tour au rôle joué par l’État durant les décennies 1950-1970, et à sa transformation à partir de la décennie 1980. Auparavant, les normes et les ressources que produisait l’État lui permettaient de structurer les capacités d’action des villes. Depuis les lois de décentralisation, il ne leur offre plus un cadre normatif suffisamment prégnant dans lequel elles pourraient s’inscrire (pour ou contre). Dès lors, c’est à chaque ville de produire son propre cadre de référence, une tâche d’autant plus ardue que pèsent sur elles des contraintes électorales, budgétaires, de compétition économique et de lutte contre l’exclusion fortes. Le cas de Besançon illustre les difficultés d’une telle production locale de référents pour l’action, tant l’ensemble des contraintes pré-citées exerce une pression permanente19. Dans ce contexte, la poursuite d’un mode de gouvernement fondé sur la différenciation constitue une solution satisfaisante à court terme, mais potentiellement dysfonctionnelle dès lors qu’elle n’est compensée par aucun mécanisme d’intégration.

Des capacités d’intégration affaiblies

63L’évolution décrite ne fait l’objet d’aucun mécanisme de régulation susceptible de freiner ses tendances centrifuges. Cette absence est perceptible tant dans les difficultés que rencontre le secrétaire général pour maintenir l’unité de l’institution municipale, que dans la faiblesse des instances et des procédures de délibération. Ayant déjà évoqué les premières, nous nous intéresserons ici à la seconde.

64Si la multiplication des adjoints, des services municipaux et des structures para-municipales permet à l’institution municipale d’être en prise avec le plus grand nombre de demandes et de besoins, elle ne fait l’objet d’aucune coordination politique. Cette redondance s’organise autour du maire, ou plus précisément, autour de l’accès au maire. Pour autant, le maire n’occupe pas une position intégratrice en matière décisionnelle. Il laisse aux adjoints ou à ses proches collaborateurs le soin de prendre les décisions et il hésite à arbitrer lorsqu’un conflit oppose plusieurs de ses adjoints : il risquerait de perdre des alliés au sein de la municipalité, avec des prolongements éventuels au conseil municipal et dans la société urbaine. En revanche, Robert Schwint n’hésite pas à intervenir dès l’instant où le projet d’un adjoint suscite de vives réactions à l’extérieur de la mairie : il se pose alors clairement en arbitre entre les réclamations d’un groupe de citoyens, d’acteurs socioprofessionnels ou d’intérêts locaux, et ses adjoints, et tranche le plus souvent en faveur des premiers. Il marque ainsi son souci de ne pas se couper des attentes et des demandes des habitants.

65L’absence de capacité d’intégration sur le plan politique se reflète ensuite dans le fonctionnement des différentes instances politiques municipales. Celles-ci ne constituent en aucune manière des espaces de délibération ; elles s’apparentent plutôt à des lieux de formation d’accords préalables sur les projets qui seront soumis au conseil municipal. Quant à ce dernier, il fonctionne comme une chambre d’enregistrement.

66Cette situation n’est pas nouvelle. Sous Jean Minjoz, il existait une séance officieuse du conseil municipal qui se réunissait à huis clos avant la séance officielle, de manière à laisser libre cours aux débats que le maire ne voulait pas voir se dérouler devant la presse. Il entendait ainsi maintenir l’image d’une municipalité unie autour de son maire à laquelle il tenait et dont dépendait son autorité. Robert Schwint met fin à cette pratique lorsqu’il est élu en 1977 et ne conserve que le bureau municipal, c’est-à-dire la réunion hebdomadaire du maire et de ses adjoints. Toutefois, à partir de 1983 il lui faut compter avec la présence d’une opposition municipale au conseil. De manière à éviter qu’aux critiques de celle-ci viennent se joindre des reproches émanant de ses propres rangs à l’occasion d’un projet soumis à la discussion et au vote – un risque d’autant plus réel que sa majorité est composée de plusieurs tendances –, il institue une réunion préalable du groupe majoritaire. Cette réunion informelle offre l’opportunité à ses co-listiers de poser leurs questions, faire part de leurs réactions, afficher leurs positions, en vue de se mettre d’accord. Cela permet au maire de maintenir l’image d’une majorité unie derrière lui face à l’opposition. Dans cette configuration, son autorité est liée à la fois aux capacités d’intégration qu’on lui prête au sein de l’institution municipale et à sa propension à entretenir le clivage entre la majorité et l’opposition comme source de distinction. En retour, ce clivage lui sert à souligner devant ses co-listiers la nécessité de demeurer unis.

67Les élus d’opposition sont aussi présents dans les commissions chargées d’examiner les projets qui seront présentés au conseil municipal. Présidées par un adjoint (le maire en est le président de droit, mais il siège rarement), ces commissions s’apparentent à de simples lieux d’information préalables. Le manque de temps (et parfois d’intérêt) des conseillers municipaux pour étudier tous les projets inscrits à l’ordre du jour de ces commissions, joint à l’attitude des adjoints qui n’entendent pas laisser à ces instances le soin de modifier leurs projets, expliquent une situation que tout le monde s’accorde par ailleurs à regretter. Tout au plus leur réunion permet-elle à ceux qui y assistent de s’informer, de poser des questions et de marquer d’ores et déjà leur accord ou leur refus de voter le projet examiné.

68En dehors du groupe majoritaire, chaque composante de la majorité organise ses propres réunions qui rassemblent élus et militants. Ces réunions sont aussi l’occasion de débats sur les projets en cours et les orientations de la municipalité ; elles permettent à chaque composante de marquer sa différence au sein de la majorité tout en exprimant in fine une position commune. Cette position ne sera pas remise en cause en groupe majoritaire, à plus forte raison en conseil municipal.

69Enfin, tout en amont, la séance hebdomadaire de la municipalité fonctionne aussi comme un lieu d’information, éventuellement de débats, mais en aucune manière comme un lieu de délibération. Chaque adjoint présente son projet à ses collègues, une discussion s’ensuit mais il est très rare que celle-ci aboutisse à modifier ou à repousser le projet. Chacun des adjoints prend au contraire soin de ne pas heurter ses collègues, évitant ainsi d’être à son tour, lorsqu’il présentera un projet, pris à partie.

70Il n’existe par conséquent aucune instance ni aucun mécanisme (formel ou informel) de délibération ou de coordination entre les adjoints. L’ensemble fonctionne au contraire sur une autonomisation croissante des adjoints, qui ne reconnaissent à titre individuel que l’autorité du maire. Ce dernier, en retour, prend soin d’entretenir cette situation, en évitant que la municipalité ne devienne un espace de délibération, en organisant des opportunités de débat et d’information en amont du conseil municipal et en maintenant une coupure avec les instances partisanes de manière à ce que celles-ci (et notamment le Parti socialiste) n’interfèrent pas dans le processus de décision. Ce cloisonnement garantit à Robert Schwint une maîtrise totale de ce processus, tandis qu’il permet aux adjoints de bénéficier d’une liberté importante, avec la certitude que leur projet sera adopté ; à condition toutefois qu’il ne suscite aucune réaction à l’extérieur de la mairie.

  • 20 N. Brunsson, The organization of hypocrisy, New York, John Wiley & Sons, 1985.

71Une telle situation présente un avantage indéniable pour le maire, et l’institution municipale dans son ensemble, puisqu’à travers le nombre des adjoints et la diversité de leurs délégations – ainsi que le dynamisme dont ils font preuve à l’intérieur de celle-ci en raison de leur autonomie – la plupart des problèmes qui surviennent peuvent être pris en compte et convertis en « un discours, une décision ou une action20 ». Plus significatif encore, des problèmes hétérogènes, voire contradictoire dans leurs implications, peuvent être gérés par des adjoints différents, sans que les incohérences qui en résultent n’apparaissent ou ne suscitent des tensions – puisqu’il n’existe aucune instance ou aucun mécanisme de coordination politique. En retour, la légitimité de l’institution municipale et du maire en sortent renforcées. Une plus grande centralisation des décisions, une meilleure coordination entre délégations, imposeraient forcément des choix, la définition de priorités, des arbitrages, qui risqueraient de se traduire par la démission d’un adjoint dont le projet n’a pas été retenu, des clivages au sein de la majorité municipale, une mobilisation d’acteurs locaux déçus. Une municipalité plus réduite, outre qu’elle ne permettrait pas au maire de récompenser l’ensemble de ses alliés, courrait le risque de ne pas offrir un nombre suffisant d’interlocuteurs aux multiples intérêts locaux. Ceux qui ne se reconnaîtraient pas dans le gouvernement municipal, ou qui estimeraient que leurs attentes ne sont pas prises en compte, seraient susceptibles de se mobiliser contre les autorités de la ville et d’affaiblir leur position et leur légitimité.

72La redondance, même jointe à une faible capacité d’intégration, s’avère donc une solution rationnelle pour une institution confrontée à des problèmes de plus en plus nombreux, complexes et contradictoires entre eux. Elle n’en présente pas moins un coût et des tensions qui appellent à terme son dépassement.

73Le coût apparaît dans les données budgétaires. L’efficacité du gouvernement municipal de la ville de Besançon repose sur une logique inflationniste : dans les individus qui le composent et les structures dont ils se dotent, dans les moyens budgétaires correspondants, notamment en matière de fonctionnement. S’il est indéniable que la situation financière difficile que connaissent les villes françaises aujourd’hui - et Besançon n’est pas la plus mal placée de ce point de vue – résulte de décisions prises par l’État tant en matière de dépenses que de ressources des collectivités territoriales, il apparaît aussi que le mode de gouvernement d’une ville comme Besançon présente un coût élevé.

74Les tensions concernent la municipalité et la société urbaine.

75La gestion d’une municipalité sans cesse étendue n’est pas sans poser d’importants problèmes de coordination et de gestion des susceptibilités. Le maire a beau se tenir en retrait, il n’en demeure pas moins le recours évident en cas de conflit ou lorsqu’il s’agit d’opérer un arbitrage. Il aura donc intérêt à rechercher un mandat électif national qui lui permette de quitter sa ville plusieurs jours par semaine, et s’entourer d’une équipe de direction (composée de fonctionnaires, de membres du cabinet et de quelques adjoints) qui assurent l’interface avec les adjoints. Les tensions se reporteront alors sur cette équipe, dont la mission principale sera de protéger le maire et, secondairement, d’assurer un minimum d’unité au sein de la municipalité et des services. Il s’agit clairement d’un détournement de leurs missions, en particulier pour le secrétaire général, qui les empêche de se consacrer à d’autres missions qu’ils considèrent plus urgentes. Mais une telle situation a pour effet d’entretenir les tensions. Elle ne permet ni de les dépasser, ni de les résoudre. En l’absence d’un arbitrage clair et définitif du maire, seul susceptible de mettre fin à un antagonisme entre plusieurs élus, ces derniers seront incités à maintenir une pression constante sur l’équipe de direction et à poursuivre leurs objectifs aussi longtemps qu’ils penseront pouvoir obtenir gain de cause.

76La société urbaine, quant à elle, ne trouve pas dans l’institution municipale un lieu d’intégration politique et de définition d’un projet commun. La grande diversité qui la caractérise – dans les problèmes rencontrés, les demandes exprimées – ne trouve pas sur le plan politique d’instance de délibération, susceptible de définir des priorités et d’opérer des arbitrages, mais au contraire un mode de gouvernement fondé sur une importante différenciation qui renforce l’émiettement des intérêts. Entre acteurs ou groupes locaux qui expriment des intérêts divergents, nulle instance ne permet d’assurer leur confrontation, ni la recherche d’une solution globale. Chacun est en mesure, au contraire, de trouver un interlocuteur sur le plan·politique, qui va l’écouter et le défendre sur un plan sectoriel – quitte en ultime recours à faire appel au maire. Un tel mode de fonctionnement contribue par conséquent à entretenir les clivages et les tensions entre groupes locaux.

  • 21 Sur ce point, nous ne pouvons que rejoindre les analyses d’Alain Faure lorsqu’il écrit : « Le cont (...)

77L’absence de lieux ou de mécanismes de confrontation entre les intérêts locaux se prolonge dans la faible visibilité qui caractérise les délégations en tant qu’instances de régulation. Les décisions politiques prises en son sein font l’objet d’une publicité limitée. En somme, c’est la lisibilité de l’action municipale dans son ensemble qui est en cause, dès l’instant où cette action recouvre une multitude de décisions prises sans aucune référence ou coordination d’ensemble. On retrouve ici un élément signalé plus haut, à savoir l’absence de cadre cognitif et normatif permettant de donner du sens au processus de différenciation, ainsi qu’aux actions que mènent les adjoints21. Ces derniers ne sont ni incités, ni contraints à se référer à un projet politique porté par le maire pour prendre leurs décisions. Plus précisément, ce projet politique se résume à la liberté accordée aux adjoints de mener, dans le cadre de leur délégation avec les partenaires qu’ils ont désignés, une politique recueillant l’assentiment de ces derniers.

78Le gouvernement municipal n’est donc plus en mesure d’assurer une intégration sociale. Son mode de gouvernement tend au contraire à renforcer les processus de fragmentation à l’œuvre au sein de la société urbaine. Cette situation est le résultat d’une transformation du cadre institutionnel, qui a affaibli les capacités d’intégration du maire. Toutefois, cet affaiblissement est masqué par une plus grande visibilité du maire, jointe à une plus grande personnalisation de son autorité. Plus le système se complexifie, plus Robert Schwint apparaît comme le seul facteur d’intégration. Mais pour répondre aux multiples demandes qui lui sont adressées, il doit démultiplier ses moyens d’intervention par le biais d’une différenciation et d’une autonomisation croissantes des composantes de son mode de gouvernement. Et pour éviter d’avoir à trancher et à arbitrer entre des intérêts divergents, il se tient en retrait tout en étant celui à qui l’on imputera les décisions.

79Rie n n’incite par conséquent Robert Schwint à renforcer les capacités de coordination et d’intégration de son mode de gouvernement, dont l’efficacité pour lui repose sur le découplage qui s’opère entre l’image d’un ensemble uni et fortement intégré et la réalité d’un ensemble redondant et faiblement intégré. Pas plus qu’il ne trouve un intérêt à rechercher une plus grande unité d’action parmi ses adjoints. Son autorité et sa stabilité reposent au contraire sur sa capacité à coopter formellement ou informellement les différents intérêts locaux, et à demeurer à l’écoute des demandes et des complaintes qui peuvent lui être adressées directement.

Notes

1 Il s’agit d’un cas de figure distinct de l’opposition proposée par B. Jobert et M. Sellier entre « municipalités hétéronomes » et « villes innovatrices ». Dans le modèle hétéronome, les normes d’action et de coordination « sont définies centralement, sans prise en compte des spécificités locales ». Dans le modèle innovateur, ou mobilisateur, « la commune cherche à élaborer et à mettre en œuvre ses propres normes. » Mais celles-ci s’inscrivent dans une opposition à la « coalition gouvernementale », elles ne prennent leur sens que dans la volonté qu’elles traduisent d’une autonomisation des villes dans un cadre institutionnel qui demeure centralisé. (B. Jobert, M. Sellier, « Les grandes villes : autonomie locale et innovation politique », « art. cit. »).

2 Voir par exemple, J. Lagroye, Société et politique. Chaban-Delmas à Bordeaux, op. cit.

3 Ce tableau n’est en aucune manière exhaustif ; il est avant tout indicatif.

4 La Mission Locale pour l’Emploi des Jeunes comprend un atelier pédagogique, une pépinière d’entreprise et une association d’aide à la création d’entreprise.

5 E. Friedberg, P. Urfalino, Le jeu du catalogue, Paris, La documentation française, 1984, p. 16.

6 Ibid., p. 50

7 Ce que pressentaient déjà E. Friedberg et P. Urfalino, op. cit., p. 64. Voir aussi des mêmes auteurs en compagnie de M. d’Angelo, Les politiques culturelles des villes et leurs administrateurs, Paris, La documentation française, 1989.

8 C’est ce que suggéraient Erhard Friedberg et Philippe Urfalino lorsqu’ils prévoyaient comme solution pour les adjoints d’« ancrer le contenu des politiques culturelles dans un projet pédagogique sous-tendu par un vaste processus de consultation-participation des acteurs culturels. » Il s’agirait pour les élus « à travers l’organisation de processus de participation des acteurs culturels à la définition des politiques les concernant, et à travers l’inscription symbolique de l’action culturelle de la mairie dans un vaste projet social [de] renforcer leur position dans la relation en renforçant la légitimité de leur intervention tout en faisant descendre sur leurs partenaires les contraintes de choix. » (E. Friedberg, P. Urfalino, op. cit., p. 65). Deux autres solutions étaient pressenties : le « mécénat affiché » dans lequel l’arbitraire des choix est assumé ; le populisme « qui cherche dans la satisfaction des publics ses critères de choix. »

9 Document rédigé à l’issue du séminaire d’Omans du 22 juin 1991, qui a réuni l’ensemble des élus du groupe majoritaire pendant une journée pour faire le point sur l’action engagée depuis 1989 et le mode de fonctionnement de l’institution municipale.

10 S. Dion souligne le même passage des aides sociales aux politiques sociales dans les communes qu’il a étudiées, op. cit., p. 159.

11 M. Weber, Économie et société (tome 1 – les catégories de la sociologie), Paris, Pocket, 1995, p. 298.

12 D. Chisholm, « III-structured problems, informal mechanisms, and the design of public organizations » dans J.-E. Lane (dir.), Bureaucracy and public choice, London, Sage, 1987. Le terme de ill-structured problems est emprunté à Herbert Simon.

13 J.W. Meyer, B. Rowan, « Institutionalized organizations : formal structures as myth and ceremony » dans P.J. DiMaggio, W.W. Powell (dir.), The new institutionalism in organizational analysis, Chicago, Chicago University Press, 1991.

14 M. Landau, « Redundancy, rationality, and the problem of duplication and overlap », Public Administration Review, volume 29, 1969 ; « Federalism, redundancy and System reliability », Publius, 3:2, 1973. Voir aussi J.B. Bendor, Parallel Systems. Redundancy in government, Berkeley, University of California Press, 1985.

15 O. Borraz, « Le changement dans le mode de gouvernement des villes » dans S. Biarez, J.-Y. Nevers (dir.), Gouvernement local et politiques urbaines, Grenoble, CERAT, 1994.

16 D. Lorrain, « La montée en puissance des villes », « art. cit. » ; « Après la décentralisation. L’action publique flexible », Sociologie du Travail, n° 3, 1993.

17 P. Grémion, « Régionalisation, régionalisme, municipalisation sous la Ve République », Le Débat, n° 16, novembre 1981, p. 13.

18 P. Le Galès, « Politiques urbaines : la logique de compétition », dans S. Biarez, J.-Y. Nevers (dir.), Gouvernement local et politiques urbaines, op. cit. ; A. Bagnasco, P. Le Galès (dir.), Les villes en Europe, Paris, La Découverte, 1997.

19 Selon Philippe Warin, les communes seraient amenées, précisément sous ses contraintes, à expérimenter de nouveaux principes d’équité et de justice sociale (« La démocratie locale : une nouvelle étape ? », Écologie et Politique, 1996, p. 89).

20 N. Brunsson, The organization of hypocrisy, New York, John Wiley & Sons, 1985.

21 Sur ce point, nous ne pouvons que rejoindre les analyses d’Alain Faure lorsqu’il écrit : « Le contexte de dispersion idéologique et de désengagement de l’État pose un problème de transformation ou de non-reproduction de certains mécanismes de socialisation politique [...]. La culture des élites repose sur la maîtrise des savoirs et des règles adaptées à la position sociale des individus, les gouvernants ayant une compétence des lieux et des discours du pouvoir. Or les groupes d’intérêts sollicitent les élus locaux pour obtenir des privilèges statutaires et fonctionnels que ces derniers maîtrisent mal. Les élus qui n’ont pas d’opinion sur la question font face sur un mode plus soucieux de consensus que d’arbitrage, entretenant un déficit de repères sur les positions sociales qui se répercute sur les jeux de légitimation de l’organisation politique. L’élu qui ne peut s’appuyer sur des positions dominantes pour conforter son pouvoir se retrouve rapidement diminué pour incarner une représentation cohérente du politique. » (« Les politiques locales, entre référentiels et rhétorique », dans A. Faure, G. Pollet, P. Warin (dir.), La construction du sens dans les politiques publiques. Débats autour de la notion de référentiel, Paris, L’Harmattan, 1995, p. 82).

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