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Gouverner une ville

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Olivier Borraz

3. La municipalité Schwint et l’ouverture sur la ville

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Géographique :

France

Texte intégral

1L’élection de Robert Schwint en 1977 qui à une succession politique réussie, représente un réalignement entre le maire, son agenda, ses réseaux et la ville.

2Le nouveau système de gouvernement instauré à compter de 1977 se caractérise par la volonté affichée des nouvelles autorités de se mettre à l’écoute des habitants, de leurs demandes et besoins, les invitant à s’exprimer sur des projets municipaux. En cela, il y a rupture avec les municipalités précédentes. Cette ouverture sur la ville n’est pas isolée : elle résulte d’élections locales qui, un peu partout en France, ont été marquées par les thèmes de la démocratie locale et de la participation ainsi que par l’éclosion de nouveaux enjeux (environnement, jeunesse, cadre de vie). Comme dans d’autres villes, l’ouverture est portée par de nouvelles élites qui, dans leur parcours politique, syndical ou associatif, ont acquis une expérience et une conception de l’action politique qui les incitent à ouvrir le gouvernement municipal sur ses habitants et sur les associations. En revanche, ces élites expriment une profonde méfiance à l’encontre de l’État, qui résulte tant de leur parcours que de l’attitude des représentants de l’État sur des dossiers aussi sensibles que l’urbanisme et le développement économique. Ce n’est donc plus vers l’État qu’elles se tournent pour gérer les problèmes économiques, sociaux et urbanistiques qui apparaissent durant la décennie 1970. Elles s’appuient au contraire sur les réseaux associatifs et syndicaux, capables de représenter et de médiatiser les intérêts locaux.

Une inversion des tendances

3Le changement de municipalité en 1977 accompagne la prise de conscience des autorités municipales du retournement de tendance, tant démographique qu’économique, en cours. Cette prise de conscience appelle à son tour un changement de posture, dont l’affaire Lip offre une parfaite illustration.

Le déclin démographique (1975-1982)

  • 1 Cette aire a été définie de la manière suivante : outre Besançon, elle comprend : 1) toutes les co (...)

4Entre 1975 et 1982, Besançon amorce un déclin démographique qui se traduit par une perte de 7 000 habitants en sept ans. Une étude des 189 communes appartenant à l’aire d’attraction de Besançon1 permet de mieux cerner encore cette évolution (tableau 7).

(Source : M. Decreuse, « Besançon, un nouveau rapport ville-campagne », p. 15.)

5Comme nous l’avons déjà observé (chapitre 2), le ralentissement démographique de Besançon durant la période 1968-1975 se fait au profit des communes périphériques. À partir de 1975, tandis que la ville-centre se vide, son aire d’attraction continue de croître, mais de manière plus lente et plus diffuse. Entre 1975 et 1982, l’ensemble n’augmente en effet que de 7 250 personnes, ce qui est très inférieur au bilan naissances-décès ; ce résultat s’explique par un solde migratoire négatif de 4 000 unités, solde qui atteint 16 200 personnes sur Besançon. En revanche, l’expansion continue en périphérie, moins toutefois au profit des communes proches de Besançon, que de communes plus éloignées (entre 8 et 13 km de la ville-centre). On assiste donc à un phénomène d’étalement de la croissance.

  • 2 M. Decreuse, « art. cit. », p. 15.

6« Une ville retombée en 1982 à son effectif de 1968, une zone qui en 20 ans s’accroît de 76 %, cela ne va pas sans profondes modifications du cadre de vie et des structures de population2. » À Besançon, on observe en particulier une diminution de deux groupes d’âge, les moins de 20 ans et les 30-44 ans, qui s’explique par le départ vers les communes périphériques des couples mariés avec enfants, ainsi que par la baisse de la natalité. Deux autres groupes d’âge voient leur poids augmenter : les 20-29 ans (rappelons que Besançon est une ville universitaire) et les plus de 65 ans, deux groupes dans lesquels on trouve de nombreuses personnes qui vivent seules. Cela se traduit, en particulier, par une diminution du nombre moyen d’occupants par résidence principale en ville.

7Outre la perte d’habitants, Besançon doit gérer une interdépendance croissante avec les communes périphériques. Leurs habitants, souvent originaires de la ville-centre, continuent de profiter d’un certain nombre de services et d’équipements centraux, sans en acquitter le coût réel. Le problème est connu et concerne l’ensemble des agglomérations, mais il se pose de manière d’autant plus aiguë à Besançon que les communes environnantes sont de taille réduite : outre qu’elles ne peuvent s’offrir des services et des équipements comparables à la ville-centre, elles n’ont pas non plus forcément la capacité de participer au financement de ces derniers. Enfin, les petites communes craignent et dénoncent les tentations hégémoniques d’une ville beaucoup plus puissante qu’elles. Les relations entre Besançon et ses voisines immédiates demeurent donc tendues et, du moins jusqu’en 1989, placées sous le signe de l’affrontement (en particulier pour l’obtention de nouvelles activités économiques).

8Tout cela se traduit par un très net fléchissement du rythme des constructions. Alors que 1956 à 1968 sont construits en moyenne 1 100 logements par an, à partir de la décennie suivante ce rythme tombe rapidement. C’est ainsi que sur la période 1975-1982, on ne relève en moyenne que 632 logements construits par an, soit à peine la moitié de ce qui se construit sur l’ensemble de l’aire urbaine de Besançon.

Lip

  • 3 Les éléments qui suivent sont tirés de la thèse de PhD de J. Levy, Tocqueville’s revenge : Dilemma (...)

9Le traitement de l’affaire Lip par les deux municipalités illustre le changement d’attitude vis-à-vis des questions économiques, et au-delà du développement de Besançon3.

10Lipmann Horlogerie a été fondée en 1867, puis son nom écourté en Lip après la première guerre mondiale. Fred Lip en prend la direction après la seconde guerre mondiale et il entreprend d’en rationaliser la production, en s’inspirant sur les processus industriels en vogue aux États-Unis. Lip est une usine moderne, qui tranche avec les autres entreprises horlogères bisontines. Le contraste est tout aussi saisissant en ce qui concerne la capacité d’innovation technologique (la montre à quartz) et la politique salariale (supérieure à la norme dans l’industrie horlogère). En 1967 Fred Lip, n’ayant pas d’héritier, vend son entreprise au groupe suisse Ébauches SA mais en garde la direction jusqu’en 1971. À cette date, il démissionne en raison de l’attitude tant des propriétaires suisses que des ouvriers, les premiers ne croyant pas en l’avenir du quartz, les seconds refusant des concessions alors que l’entreprise traverse une période difficile. Pour les Suisses, Lip offrait l’avantage de contourner les barrières douanières défavorables aux entreprises horlogères n’appartenant pas à la Communauté Européenne. Lorsque ces barrière tombent, Lip perd tout intérêt pour l’entreprise suisse et en 1973 Ébauches SA prend la décision de « restructurer » profondément l’usine qui compte alors 1 300 employés. Cette perspective déclenche une réaction des ouvriers.

11Deux phases peuvent être distinguées dans le déroulement de « l’affaire Lip ». Dans une première phase qui s’étend de 1973 à 1976, la crise éclate, suscite une large couverture médiatique nationale puis trouve une solution provisoire avec la nomination de Claude Neuschwander au poste de PDG et l’attribution d’aides financières substantielles. L’affaire est alors gérée essentiellement par des acteurs parisiens tandis que les autorités locales se tiennent en retrait. Une coalition hétéroclite réunit des patrons progressistes (Antoine Riboud, Renaud Gilet, José Bidegain), des proches de Michel Rocard (Michel Rocard lui même, Claude Neuschwander, Tony Dreyfus), des syndicalistes (Jacques Chérèque) et des hommes proches du pouvoir (Jacques Delors et le ministre de l’industrie Jean Charbonnel). Chacun poursuit une stratégie distincte mais tous voient en Lip un symbole, une opportunité ainsi qu’un lieu d’expérimentation. Les acteurs locaux, à l’inverse, se montrent beaucoup plus circonspects voire méfiants quand ils ne tiennent pas ouvertement des propos hostiles à l’encontre de Lip, de ses ouvriers et des solutions proposées. Il n’y a donc durant cette phase aucun traitement local de l’affaire, ce sont des acteurs privés et étatiques qui interviennent pour tenter de relancer l’entreprise.

  • 4 D’autant que cette affaire concerne une entreprise qui jouit d’une faible sympathie locale, tant d (...)
  • 5 La création d’une délégation au développement économique en 1971 ne contredit pas cette attitude. (...)
  • 6 Il convient aussi d’expliquer l’attitude de Jean Minjoz par une méfiance vis-à-vis des chrétiens d (...)

12Jean Minjoz lui-même ne prend pas fermement position en faveur de Lip : il se contente de relayer les demandes des syndicats dans un courrier adressé au préfet. Il se garde de prendre partie et de faire siennes les demandes des syndicats, car il considère que c’est à l’État de trouver une solution à une affaire d’ordre privé4. Pareille attitude peut étonner mais elle prend son sens replacée dans le contexte de l’époque : l’économie relève encore du domaine de compétence de l’État; les acteurs locaux ne disposent d’aucun savoir-faire en la matière5. Jusqu’en 1977, la ville n’intervient que sur un plan symbolique (participation à des manifestations pour faire pression sur le patronat et l’État) mais elle ne tente en aucune manière de trouver une réponse locale au problème de Lip6. Elle ne peut pas mobiliser des solutions nationales pour les appliquer localement puisque les mesures en faveur des entreprises en difficulté sont postérieures à (et souvent la conséquence de) l’affaire Lip.

  • 7 Symboliquement, Robert Schwint effectue sa première visite après son élection auprès des ouvriers (...)

13La deuxième phase s’ouvre avec le changement de maire en 1977, Lip ayant été entre temps mis en faillite. Proches des acteurs nationaux qui sont intervenus dans la phase précédente (Robert Schwint appartient à la CFDT et plusieurs de ses adjoints ont milité au sein du PSU) et qui se sont retirés en voyant que non seulement l’affaire n’était pas solvable mais qu’en outre la crise touchait l’ensemble de l’économie nationale, le nouveau maire et son équipe prennent des mesures en direction de ce qui est devenu entre temps Les Industries de Palente (Lip)7. Cet interventionnisme économique ne fait pas l’unanimité au sein de la nouvelle majorité : un débat a lieu en conseil municipal le 18 novembre 1977, après une présentation par le nouvel adjoint aux affaires économiques, Albert-Maxime Kohler, d’une communication qui vise à doter la ville d’une « doctrine précise et affirmée connue de tous les partenaires économiques ». Plusieurs conseillers prennent alors la parole pour rappeler que, selon eux, la responsabilité de la crise est d’abord du ressort du gouvernement national et du patronat. Dans sa réponse, l’adjoint souligne qu’il ne croit pas à l’efficacité des manifestations pour faire pression sur le pouvoir et le patronat, et qu’il vaudrait mieux trouver des marchés pour développer une industrie en place plutôt que d’attirer de nouvelles implantations.

14En collaboration avec la Chambre de Commerce et de l’Industrie (soucieuse de mettre fin à une affaire qui ternit l’image de la ville et de son économie), les anciens locaux de Lip sont donc rachetés, les ouvriers transférés dans un autre lieu et le site de Palente converti en un parc industriel. Ces décisions, ainsi que d’autres mesures prises ultérieurement (dont l’aide de l’État une première fois avant les élections présidentielles de 1981 et une deuxième fois en 1983) ne permettront pas de sauver Lip qui disparaît définitivement en 1987. Mais elles sont significatives d’un changement qui s’opère à l’échelon local dans les attitudes des élus à l’égard de questions économiques en particulier, des problèmes de la collectivité en général et dans leur volonté de trouver des solutions locales.

Robert Schwint

15Robert Schwint offre un contraste saisissant avec Jean Minjoz. Ce contraste affecte leurs personnalités respectives, leur style de gouvernement, leur parcours politique. Le nouveau maire symbolise le changement qui intervient en 1977 dans le gouvernement municipal de Besançon.

16Né à Montbéliard en 1928 dans une famille d’ouvriers, Robert Schwint fait ses études à l’économat d’instituteurs de Besançon, commence à enseigner en 1948 et dirige à partir de 1952 le cours complémentaire au Russey, petite commune de 1 800 habitants dans le Haut-Doubs. Son militantisme dans des activités sociales (construction de maisons dans les « Castors ») et syndicales (CFTC), joint à un bref engagement au MRP, lui permettent de s’intégrer localement et de se faire élire maire en 1959. Cette élection est en soi un triple exploit : protestant, dans une région très catholique; socialiste, dans un Haut-Doubs qui vote largement en faveur des partis conservateurs ; enseignant dans une école publique, dans une région d’écoles confessionnelles. Son investissement dans la vie locale ne faiblissant pas, il est réélu maire en 1965 puis en 1971, obtenant déjà une certaine notoriété.

  • 8 André Boulloche est un personnage central de la vie politique dans le Doubs et plus généralement e (...)

17Son engagement socialiste suit son élection au poste de maire et se déroule en dehors de la SFIO. Il fonde en 1963-1964 un club de réflexion, « Action et Démocratie », qu’il affilie à l’Union des clubs de renouveau de la gauche (UCRG) et il entre en 1965 dans la Fédération de la gauche démocratique et socialiste (FGDS). À ce titre il est opposé, aux élections législatives de 1967, à Edgar Faure dans la circonscription de Pontarlier, puis de nouveau en 1968 et enfin en 1969 lorsqu’Edgar Faure quitte le ministère de l’Éducation Nationale. Il est battu les trois fois mais acquiert une bonne connaissance de cette région proche du Russey. En 1971, il est présenté par André Boulloche8 aux élections sénatoriales pour compléter la liste socialiste dans un département qui n’a jamais élu de sénateur socialiste. Suite à une division à droite, Robert Schwint se retrouve élu au deuxième tour à la surprise générale. Il devient président de la Commission des Affaires Sociales du Sénat, maintient des relations fréquentes avec les maires du département et se fait réélire en 1980.

  • 9 Distancé au premier tour, Serge Mathieu se retire et laisse Joseph Pinard affronter au deuxième to (...)

18Mais entre temps Robert Schwint est devenu maire de Besançon. Il doit sa venue dans la capitale franc-comtoise à un élu socialiste, Joseph Pinard, conseiller général de Besançon-nord depuis 1973. Infatigable homme de terrain, enseignant et spécialiste d’histoire locale, adhérent au Parti socialiste depuis 1969, Joseph Pinard est pressenti un temps par Jean Minjoz pour lui succéder. Il refuse mais devant l’absence de dauphin désigné et le risque d’une candidature radicale, voire centriste, il obtient l’accord de Jean Minjoz et d’André Boulloche pour proposer au sénateur-maire du Russey de mener la liste de gauche aux élections de 1977. Le risque d’une candidature radicale n’est en effet pas mince : lors des législatives de 1973, Serge Mathieu, un conseiller municipal issu du radicalisme s’est présenté pour le compte du Mouvement réformateur avec le soutien des conseillers municipaux centristes et radicaux qui voyaient là une alternative séduisante au renforcement du PS, tandis que le maire et les conseillers socialistes soutenaient la candidature de Joseph Pinard9. Il n’en fallait pas plus pour susciter la méfiance de ces derniers à l’approche des municipales.

  • 10 Par sa personnalité consensuelle, Robert Schwint ne constituait pas non plus une menace pour le ma (...)

19Le choix de Robert Schwint tient à plusieurs facteurs. D’une part, Joseph Pinard l’a rencontré au SGEN-CFDT dans lequel tous les deux militent depuis longtemps. D’autre part, son profil peut séduire tant l’électorat de gauche que les électeurs modérés dans une ville qui a connu des conflits cléricaux et élit toujours un député gaulliste. Enfin, son succès aux sénatoriales en 1971 lui a donné une stature d’homme politique qu’il n’avait pas auparavant10. Pour faciliter son implantation dans la ville, Robert Schwint est présenté aux élections cantonales de 1976 dans le nouveau canton de Besançon-ouest où il bat le député Jacques Weinman avec 63 % des voix (ainsi qu’André Régani, adjoint au maire et centriste). Après un tel succès, la voie lui est ouverte pour remplacer Jean Minjoz qui passe officiellement le flambeau à son successeur lors d’un meeting auquel participe François Mitterrand en février 1977.

  • 11 « Ce sont les réseaux du militantisme partisan et du mouvement associatif qui fournissent les nouv (...)

20La liste que dirige Robert Schwint est bien différente de la liste sortante : elle comporte notamment des communistes, conformément au Programme Commun mais contrairement à une tradition anticommuniste ancrée dans la gauche locale depuis 1953. La liste compte aussi deux représentants du PSU, parti qui n’a jamais réussi à s’implanter localement mais qui a vu plusieurs élus socialistes débuter leur parcours politique en son sein. En revanche, les centristes qui avaient soutenu Jean Minjoz ne rejoignent pas Robert Schwint et rallient pour plusieurs d’entre eux la liste de droite. L’équipe de Robert Schwint traduit par conséquent un virage à gauche après les coalitions au centre de Jean Minjoz. Elle marque aussi la prise de contrôle officielle du PS bisontin par une tendance chrétienne de gauche. Elle traduit enfin l’accession au pouvoir des « militants11 ».

  • 12 Ces intérêts économiques espéraient que le nouveau maire reviendrait en particulier sur le plan de (...)

21La liste d’Union de la gauche l’emporte dès le 1er tour avec 6 000 voix d’avance sur la liste Magnin (tableau 8), bénéficiant de la poussée générale de la gauche lors de ces élections dans l’ensemble du pays, de l’héritage de Jean Minjoz et du soutien informel d’une partie des milieux économiques locaux, au premier rang desquels le président du Syndicat des Hôteliers, à Robert Schwint12. Néanmoins, ce sont essentiellement les quartiers périphériques qui permettent au nouveau maire de Besançon de distancer une droite plus forte dans le centre et les quartiers adjacents.

22Les élections municipales de 1977 sont marquées par la présence et la victoire des listes d’Union de la gauche, qui enlèvent 57 communes de plus de 30 000 habitants à la droite. Dans les seules villes de plus de 100 000 habitants, on relève notamment l’élection d’un maire socialiste à Montpellier (Georges Frêche), Rennes (Edmond Hervé), Nantes (Alain Chenard), Villeurbanne (Charles Hernu) et Tourcoing (Guy Chatiliez) tandis que Robert Jarry au Mans et Joseph Sanguedolce à Saint-Étienne s’imposent pour le compte du Parti communiste. Sur les 179 communes qui comptent de 30 000 à 100 000 habitants, 133 sont désormais gérées par des listes de gauche. Cette poussée de la gauche s’inscrit dans un contexte politique marqué par le renouveau socialiste (création du Parti socialiste en 1969, élection de François Mitterrand au poste de 1er secrétaire du PS en 1971, ralliement de Michel Rocard et d’Edmond Maire en 1974, bon résultat de François Mitterrand aux élections présidentielles de 1974), la signature du Programme Commun entre le PS, le PC et le MRG (1972) et des élections locales attestant d’un renouveau de la gauche (élections cantonales de 1973 et 1976 qui permettent au PS et au PC d’emporter un certain nombre de conseils généraux).

  • 13 M. Kesselman, Le consensus ambigu, Paris, Cujas, 1972.
  • 14 P. Grémion, « Les associations et le pouvoir local », « art. cit. ».

23Plusieurs traits caractérisent ces élections municipales. Leurs thèmes, tout d’abord, concernent la qualité de la vie, l’environnement, les problèmes de transports et de circulation, les conditions de vie dans les quartiers de grands ensembles ainsi que le manque d’équipements pour la petite-enfance, le périscolaire et la jeunesse. Ces thèmes concernent pour l’essentiel la gestion des conséquences d’une urbanisation rapide, souvent désordonnée et reposant sur des solutions provisoires. La méthode proposée pour aborder ces problèmes, ensuite, repose sur une démocratisation de la vie locale, une ouverture de la mairie sur son environnement, une participation des habitants (dans le cadre de conseils de quartiers et de commissions extra-municipales), un fonctionnement plus collégial de l’équipe des élus et le recours aux associations pour gérer des équipements et des services pour le compte de la commune. Ces thèmes et cette méthode sont portés par les nouvelles classes moyennes, souvent issues du secteur public et qui ont une expérience du militantisme dans des associations et des syndicats. Enfin, il est clairement fait état d’un projet de politisation de la vie locale, en ce sens que la plupart des problèmes posés aux autorités municipales sont appréhendés comme des problèmes politiques qui appellent une analyse idéologique pour en établir les causes et l’affirmation de choix politiques clairs pour en déduire des solutions. À l’apolitisme affiché des municipalités antérieures13 succède une volonté de transformer les communes en un lieu de contre-pouvoir, concevant leur propre projet de société et dénonçant le conservatisme de l’État et de son gouvernement. Dans cette volonté de marquer une rupture, deux formes de légitimité se succèdent et avec elles deux modalités de gestion du gouvernement municipal : le notable est remplacé par le militant14, le second se démarquant du premier par sa défiance vis-à-vis de l’État et de ses représentants et son souhait de se rapprocher de la société urbaine et de ses formes organisées (associations et syndicats) pour y puiser la source de sa légitimité et ses raisons d’agir. À Besançon, la succession se fait en douceur et sans conflit apparent; elle n’en constitue pas moins un changement profond tant dans le style que dans le système de gouvernement de la ville.

24La victoire des listes d’Union de la gauche annonce une victoire de la gauche aux élections législatives de 1978. Mais la rupture du Programme Commun en empêche la concrétisation. À Besançon, le candidat RPR Raymond Tourrain (qui remplace Jacques Weinman décédé) l’emporte au 2e tour face à Joseph Pinard y compris sur la ville – mais il y a eu une multiplication des listes à gauche pour affaiblir la candidature PS dont le score est pourtant en hausse par rapport à 1973. Il faut attendre 1981 pour que Besançon dispose pour la première fois depuis 1958 d’un député socialiste, en l’occurrence Joseph Pinard.

25Robert Schwint est réélu en 1983 et 1989. Il est devenu le chef de file incontesté de la gauche locale et a acquis une autorité croissante sur le processus d’élaboration de sa liste aux élections. Il ouvre progressivement sa majorité à des personnalités non-inscrites ainsi qu’à de petites formations politiques, tandis qu’il prend ses distances avec le Parti communiste. Encore présent sur la liste du maire en 1983, ce parti est exclu de la majorité municipale en 1986 et présente une liste séparée en 1989. Sans parler d’un processus de recentrage comparable à ce qui a pu être observé avec Jean Minjoz en 1965 et 1971, il y a bien une recherche d’alliances visant à élargir une base électorale qui reste fragile. En 1983 et 1989 en effet, Robert Schwint n’obtient pas la majorité absolue des suffrages au 2e tour. L’ouverture se fait en direction de personnalités modérées, d’écologistes ainsi que d’anciens communistes. L’augmentation du nombre des « divers gauche » constitue un autre indicateur de cette recherche d’ouverture.

26Parallèlement, le nombre d’élus socialistes au conseil municipal baisse progressivement. Si en 1977, le PS détenait la majorité absolue des sièges, à partir de 1983, cette majorité absolue ne concerne plus que le groupe majoritaire et elle tend à se réduire au profit des petits partis. Le maire contrôle la confection de sa liste aux élections de manière à demeurer le principal facteur d’intégration. Dans l’éventuel rapport de force qui pourrait l’opposer à son parti, il est en mesure d’aligner suffisamment d’alliés. Mais un tel rapport de force est hypothétique puisque le Parti socialiste ne peut que se plier aux conditions que lui dicte le maire.

27Si en 1980 Robert Schwint est réélu au Sénat, il ne se fait guère d’illusions sur un éventuel troisième mandat et préfère se faire élire à l’Assemblée Nationale en 1988. Ce transfert répond à plusieurs objectifs : il sait que ses chances de réélection au Sénat l’année suivante sont réduites ; il souhaite procéder à une forme de sondage grandeur nature sur une partie de la ville de Besançon, un an avant les élections municipales; enfin, il veut éviter qu’un député socialiste élu à Besançon ne soit ensuite tenté de lui contester sa mairie. En 1993, toutefois, il est défait aux élections législatives par un jeune vice-président du Conseil Général RPR et ne dispose dès lors plus d’aucun mandat national.

  • 15 Résultats du 1er tour (participation : 68 %) : Schwint : 41,9 % ; Bittard : 45,4 % ; Fousseret (éc (...)
  • 16 Résultats du 1er tour (participation : 63 %) : Schwint : 38,9 %; Tourrain : 31,7 %; Mars (FN) : 9, (...)
  • 17 Cette liste regroupe Républicains indépendants, RPR et « centristes réformateurs ».
  • 18 Sigles des petites listes : NG = Nouvelle gauche; MRC = Mouvement des rénovateurs communistes ; AD (...)
  • 19 Ρ & R = clubs Perspectives et réalités.

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28Robert Schwint bénéficie au total d’une solide implantation, qui lui laisse tout loisir pour mettre en place un système de gouvernement caractérisé par la relation nouée avec les corps intermédiaires de la société urbaine et le renforcement concomitant des services municipaux. Son mode de gouvernement, en revanche, reprend celui de Jean Minjoz, notamment la place accordée aux adjoints dans le gouvernement municipal. Enfin, son style se caractérise par une position en retrait sur la plupart des projets élaborés par ses adjoints et les services municipaux, et plus généralement un comportement moins autoritaire que celui de son prédécesseur. Robert Schwint bénéficie néanmoins, localement et à l’extérieur de la ville, d’une image de maire fort.

L’ouverture sur la ville

29À Besançon comme ailleurs, les élections municipales de 1977 sont marquées par les enjeux de la démocratie locale et de la participation, et par l’apparition de nouveaux thèmes politiques. Les nouvelles élites, dans leurs parcours politique, syndical et associatif, ont acquis une expérience et une conception de l’action politique qui les incitent à ouvrir le gouvernement de la ville à ses habitants et associations. Toutefois, cette ouverture s’inscrit dans un contexte économique et social qui a profondément altéré la nature même des problèmes que rencontrent les autorités municipales.

Des élus en quête de représentativité

30À l’occasion des élections municipales de 1977, 32 nouveaux élus font leur entrée au conseil municipal (contre 14 en 1971 et 16 en 1965), soit un taux de renouvellement de 78 %.

31Une première différence d’Importance concerne les profils socioprofessionnels des élus au conseil municipal. On observe tout d’abord en 1977 une plus grande diversité dans ces profils – à titre d’exemple, une sage-femme, un ingénieur, un cheminot, un étudiant... et même un sociologue. Ensuite, un glissement s’opère au profit de deux catégories professionnelles qui ne comptaient jusque-là que peu d’élus : agents de la fonction publique (PTT, SNCF) et ouvriers non-qualifiés – glissement qui se fait surtout au détriment de la catégorie des ouvriers qualifiés. Par ailleurs, on remarque l’augmentation des « sans profession », sur lesquels nous reviendrons plus bas. Enfin, la part des enseignants, employés et professions libérales demeure importante. Les enseignants et les avocats constituent les deux groupes pivots dans les différents conseils municipaux qui se succèdent entre 1965 et 1977. Toutefois, les élections de 1977 marquent un tournant dans le poids de ces deux groupes, tournant qui ne devient réellement perceptible qu’à partir de 1983. Symboliquement, en effet, les enseignants et les avocats ont souvent occupé les premières places sur la liste. Ainsi, si l’on retient les dix premiers sur la liste (y compris le maire), on relève en 1965 la présence de trois avocats (dont le maire) et cinq enseignants, en 1971 de trois avocats et trois enseignants, en 1977 d’un avocat et trois enseignants (aux quatre premières places de la liste). Il est significatif qu’avec le changement de maire (lui-même enseignant), la place qu’occupent les avocats se réduise progressivement (trois en 1977, puis deux en 1983 et finalement aucun en 1989), tandis que l’importance des enseignants (et professions apparentées, en particulier dans le domaine de la formation) ne cesse de croître : on compte six enseignants parmi les dix premiers de la liste en 1983 (cinq en 1989) et quinze sur l’ensemble des candidats de la liste du maire sortant (dix-sept en 1989).

  • 20 André Charlin (1910-1992) était neuropsychiatre au Centre hospitalier de Besançon, président de la (...)

32Une deuxième grande différence porte sur les intitulés des professions, qui ne sont pas neutres. Ils témoignent à la fois des choix qui ont présidé à la confection de la liste (dans les équilibres internes à respecter) et de la représentativité que l’on a souhaité donner à celle-ci. L’exemple le plus remarquable est celui des « mères de famille ». En 1965 et 1971, on relève la présence de plusieurs femmes « sans profession », à l’image de Geneviève Charlin (élue de 1965 à 1977), femme d’André Charlin20, issue d’une famille protestante et radicale du Sud-Est et membre des Amis du Vieux Besançon (elle a toutefois été médecin) ; ou encore de Mireille Baumann (élue de 1971 à 1977), dont l’Est Républicain indique qu’elle est mariée à un médecin après avoir travaillé comme assistante sociale aux PTT. En 1977, les cinq femmes qui sont élues, outre leurs appartenances partisanes, portent le titre de « mère de famille », un qualificatif symbolique qui entend à la fois souligner l’importance accordée par la nouvelle équipe à la famille ainsi qu’à la jeunesse et à la petite enfance – et plus généralement à tout ce qui touche à la vie quotidienne – et obtenir une reconnaissance du rôle des femmes au foyer. En 1983, une seule de ces mères de famille se représente, mais en arborant son ancienne profession : comptable. L’époque a changé et les femmes revendiquent l’égalité des droits... au travail. D’autres intitulés sont tout aussi significatifs d’une quête de représentativité, elle-même liée aux thèmes de campagne : ainsi ce « cheminot » qui devient en 1983 « employé à la SNCF », puis en 1989 « cheminot, syndicaliste ».

33Ouvriers, agents, employés, cheminots : autant de dénominations qui entendent souligner une représentativité sociale standardisée, par opposition à des professions qui avaient un sens précis dans l’histoire de Besançon : régleur-décolleteur, artisan joaillier, chef dessinatrice aux Gravures Françaises, compagnon artisan mécanicien, magasinier à la Rhodiaceta, technicien chez France-Ébauches. Dorénavant, il n’est plus fait référence à des métiers, des traditions ou des entreprises qui ont marqué l’histoire locale, mais à des professions relevant d’un statut social, les « dominés », ou d’un groupe social, la « classe ouvrière ».

  • 21 Citoyen dans sa commune. Propositions municipales socialistes, Paris, Flammarion, 1977, p. 13.

34Il est possible d’opérer un lien entre cette pratique de « marquage social » et la politisation des élections municipales de 1977. Les listes d’Union de la gauche, outre une nouvelle thématique, se veulent aussi représentatives de catégories sociales dominées dans leurs lieux de travail mais aussi de résidence et de loisir - comme en témoigne l’analyse suivante, extraite du rapport Citoyen dans sa commune, élaboré par le Parti socialiste à l’occasion des élections municipales de 1977 : « La destruction de la ville par le profit est encore plus nette lorsque l’on constate que la crise urbaine se double d’une crise sociale. Pour l’essentiel, la ville vécue par le citadin d’aujourd’hui, tout au moins lorsqu’il exerce une activité professionnelle, se réduit à un quartier de résidence, un lieu d’emploi, et un trajet (celui qui relie le domicile et le travail). L’analyse de ces trois temps forts du « vécu » de la ville par ses habitants montre que la vie du citadin, est dominée par le morcellement, l’émiettement, la division en une suite de séquences bien distinctes, le fractionnement en une série de « mondes » séparés. Mais, plus encore, elle révèle l’enchaînement des inégalités qui caractérise la situation des divers groupes sociaux dans ces trois temps fondamentaux et qui correspond à une opposition de classe de plus en plus aiguë21. »

35La liste emmenée par Robert Schwint se veut donc représentative des différentes formes d’inégalités qui caractérisent la vie bisontine. Les intitulés des professions ou des activités soulignent ces inégalités, en les ramenant à une opposition plus fondamentale entre dominants et dominés. Ainsi, c’est une grille de lecture standardisée, à forte consonance idéologique, qui est appliquée à une situation sociale caractérisée jusqu’alors par le poids de représentations locales. Celles-ci ne disparaissent pas pour autant ; mais elles s’inscrivent désormais dans un cadre idéologique qui revendique une portée plus large, autrement dit nationale. Toutefois, il convient de ne pas exagérer l’importance de ce cadre : c’est encore par l’attitude du maire d’une part, les réseaux auxquels appartiennent les conseillers municipaux de l’autre, que les citoyens s’identifient à leurs élus.

Un maire à l’écoute des habitants

« Répondre aux aspirations de la population, c’est ça la politique communale. Pour nous, la politique de gestion d’une ville, c’est que la quotidienneté de vie des Bisontins soit améliorée. » (Robert Schwint)

  • 22 L’opposition des personnalités entre Jean Minjoz et Robert Schwint rappelle par certains aspects l (...)

36Robert Schwint, à l’image de Jean Minjoz, entend rester en contact avec les habitants de sa ville – quitte à déléguer de nombreuses tâches à ses adjoints. Mais autant chez Jean Minjoz ce souci de demeurer à l’écoute des Bisontins s’accompagnait d’un style autoritaire, œuvrant dans l’intérêt de la ville tel qu’il le concevait et en lien avec les représentants de l’État, autant le style du nouveau maire se veut plus consensuel et proche des habitants22. Cette posture trouve son prolongement dans la fonction de relais reconnue aux réseaux associatifs et syndicaux.

  • 23 « Le nouvel élu doit se rapprocher de ses administrés — et pas seulement de ceux qui lui ont appor (...)

37On peut penser tout d’abord que cette posture répond à une exigence pour le nouveau maire : renforcer sa légitimité politique par une légitimité sociale issue de la reconnaissance du milieu local23. Mais une telle explication paraît insuffisante, ne serait-ce que parce qu’elle ne prend pas en considération le profil et le parcours politiques du nouveau maire, et ne rend pas compte d’un style de gouvernement qui s’inscrit dans la durée.

38Robert Schwint appartient en effet à une génération politique marquée par les thèmes de l’autogestion et de la démocratie participative. Son passage dans des mouvements associatifs et son expérience de maire d’une petite commune lui ont permis de mettre en œuvre certains de ces thèmes : c’est ainsi qu’il réunissait tous les ans les habitants du Russey dans une assemblée générale au cours de laquelle il leur présentait les projets en cours ; parallèlement, il ouvrait les commissions municipales à tous ceux qui souhaitaient y assister. Plus à l’aise dans le contact direct que dans une position de hauteur pour décider, Robert Schwint reste fidèle à ce style lorsqu’il devient maire de Besançon. Dès 1977, il entreprend d’organiser des réunions dans les quartiers à l’occasion de l’élaboration des POS pour traduire sa volonté d’ouverture et simultanément faire pression sur les services de l’État qui refusent les plans proposés par la ville. Ces réunions traduisent clairement le changement opéré dans les interlocuteurs privilégiés des autorités communales. Ce changement concerne non seulement les priorités mises en avant par ces autorités mais aussi la légitimité qui fonde leurs propositions. Ce n’est plus une légitimité reposant sur un mode d’élaboration de type rationnel-légal (lui-même lié à la présence d’experts et agents de l’État parlant au nom de l’intérêt général) mais sur une démarche plus pragmatique de prise en compte des intérêts et des demandes des habitants.

  • 24 Le référent associatif est « proposé comme un modèle d’action au nom duquel sont pris les engageme (...)

39Les associations contribuent à cette prise en compte. La reconnaissance de leur rôle par les nouvelles autorités municipales est l’un des faits marquants des élections municipales de 1977, à Besançon comme ailleurs24. La plupart des élus qui entourent Robert Schwint ont fait leurs premières armes au sein du monde associatif ou syndical, dans lequel ils conservent généralement un engagement actif.

40Ce changement d’attitude est suffisamment important pour que le maire conserve la maîtrise des réunions de quartier qui, à partir de 1983, remplacent les réunions d’étude des POS, ainsi que les relations avec les associations. Les réunions de quartier ont lieu à un rythme annuel et sous la forme de séances d’information et de discussion dans chacun des quinze quartiers que compte la ville. Par ce biais, Robert Schwint entend incarner la relation nouée avec la population de la même manière que Jean Minjoz incarnait l’articulation centre-localité. Le nouveau maire rend aussi visite aux associations et à différents groupes locaux, en particulier les personnes âgées et les anciens combattants (rappelons qu’il est un temps président de la Commission des Affaires Sociales du Sénat). Il tend ainsi progressivement à élargir ses soutiens locaux au-delà des réseaux traditionnels qui l’ont porté à la mairie. Il dispose de cette façon de sources d’information et de légitimité ascendantes pour rester à l’écoute de sa ville, ou tout au moins donner l’image d’un maire en phase avec les habitants.

  • 25 S’il y a un contre-exemple que les élus bisontins, maire en tête, citent souvent pour se définir, (...)

41L’action de Robert Schwint se situe beaucoup moins dans la prise de décision ou la négociation avec les autorités supérieures et les principaux acteurs locaux. Certes le maire suit les « grandes décisions » et il est le seul à entretenir des relations avec les autorités territoriales supérieures ainsi qu’avec les organismes consulaires. Ses relations sont cordiales tant avec le président RPR du Conseil Général Georges Gruillot, qu’avec Edgar Faure lorsqu’il était sénateur et président du Conseil Régional de Franche-Comté (1980-1988) ou le président RPR de la Chambre de Commerce et de l’Industrie, Jean Michel. Mais il ne profite pas de ses mandats nationaux pour faire « la tournée des ministères » à la recherche de subventions et d’aides pour sa ville. Il a fait le choix de ne pas se couper de sa population, de ne pas imposer à sa ville des décisions dont il serait seul convaincu du bien-fondé. Il n’a pas une conception prédéfinie de l’intérêt général ni des projets de développement dans le cadre d’une compétition avec les autres villes françaises. La source de son succès et l’essence de la politique selon lui proviennent des habitants, dans leur soutien électoral et dans les demandes qu’ils expriment25.

Évolution des problèmes urbains

42Un élément déterminant du système de gestion de l’expansion urbaine mis en place par Jean Minjoz était l’idée d’une relative simplicité des problèmes à traiter, jointe à une standardisation des réponses apportées. À partir de la décennie 1970, cette idée s’efface progressivement au profit d’une prise de conscience de la nature complexe, hétérogène et pour tout dire politique des problèmes urbains. À la croissance succède l’idée de développement.

43« La formule de la croissance évoque des phénomènes simples réduits à des variables physiques, économiques, quantitatives et réglées par des mécanismes de causalité linéaire. À l’inverse, l’idée de développement affirme que l’action publique est complexe.

  • 26 R. Demeestere, J.-G. Padioleau, op. cit., p. 78. Voir aussi de J.-G. Padioleau, « L’action publiqu (...)

44En premier lieu, cette complexité naît de l’abondance des dimensions du développement. Ce dernier est certes physique ou économique, il s’accompagne aussi d’éléments culturels, sociaux, techniques, politiques. En outre, cette complexité provient des jeux d’interaction entre les multiples dimensions. [...] La notion de complexité souligne l’omniprésence des phénomènes d’interdépendance. Ce faisant, ce regard oblige à dégager une vue globale, « systémique », de leur configuration afin de saisir les interdépendances des dimensions. En outre, la prise de conscience des phénomènes d’interdépendance rend sensible à la nature dynamique et peu stable des liens entre les dimensions. Lorsque la notion de croissance [...] prévoit des phénomènes de continuité – ne serait-ce que par suite des méthodes d’extrapolation des tendances – l’idée de développement familiarise avec les notions de discontinuité et d’incertitude26. »

45Cette idée d’une complexification des problèmes urbains peut être précisée en distinguant quatre facteurs.

46En premier lieu, observons les demandes des habitants. Elles ne concernent plus uniquement des besoins « de base » (logements, écoles, équipements sportifs), mais des besoins plus précis, plus ciblés : crèches, équipements socioculturels, biens culturels. Ce sont là les aspirations d’une classe moyenne qui n’a cessé de se développer en recherchant des éléments de différenciation sociale. Ces aspirations concernent plus généralement le cadre de vie urbain : préservation et multiplication des espaces verts, lutte contre la circulation et la pollution en ville, aménagement urbain. Or, ces aspirations ne sont pas forcément partagées par les groupes représentatifs de la vieille bourgeoisie, ni par les milieux populaires. Derrière des discours qui soulignent la nécessité de traiter les effets et les insuffisances de l’expansion urbaine, on trouve donc un projet socialement connoté. Il faut en outre se garder de toute réification : les demandes formulées sont multiples, hétérogènes et souvent contradictoires. Elles émanent de groupes sociaux, d’associations ou de quartiers, qui n’expriment que rarement un projet global. Elles appellent de la part des élus une mise en forme, de manière à pouvoir ensuite faire l’objet d’un traitement. Lorsque les nouvelles autorités s’engagent à concevoir une politique de la jeunesse, de la petite-enfance, de l’environnement ou culturelle, elle signifie par là qu’elles ont bien entendu les demandes et les aspirations des habitants. Leur satisfaction constitue une tout autre affaire.

47En deuxième lieu, les autorités municipales prennent conscience de la complexité des problèmes urbains à résoudre, qu’ils soient économiques, sociaux ou urbanistiques. Corollairement, on trouve l’idée que les solutions à apporter doivent être ciblées. Il convient donc d’innover en bricolant du sur mesure. L’analyse du problème, mais aussi les ressources mobilisées pour le traiter, doivent être locales.

48En troisième lieu, l’État n’est plus en mesure (pour l’essentiel de ses services centraux et locaux) d’apporter une réponse aux problèmes que rencontrent les autorités locales. Ne serait-ce que parce que ces problèmes ne peuvent plus faire l’objet de traitements standardisés et généraux. Les problèmes des décennies 1950-1960 acceptaient des mesures de prêt-à-porter qui pouvaient faire l’objet d’ajustements locaux. L’hétérogénéité des décennies 1970-1980 nécessite du sur mesure qui révèle les difficultés d’adaptation de l’État à l’évolution des problèmes urbains. Il ne dispose plus ni des normes, ni des savoir-faire nécessaires pour venir en aide aux autorités locales. Son cadre de référence lui-même s’avère inadéquat.

49En quatrième lieu, enfin, si l’on a évoqué la politisation des municipalités issues des élections municipales de 1977, celle-ci tient autant au profil et aux discours des nouveaux édiles, qu’à la prise de conscience précédemment évoquée concernant la complexité des problèmes à traiter. Plus précisément, les solutions qu’appellent ces problèmes, outre le fait qu’elles ne peuvent être établies préalablement et simplement, sont fondamentalement politiques. D’une part, parce qu’elles reposent sur des choix : comme nous l’avons déjà signalé, les attentes sont souvent hétérogènes, voire contradictoires. D’autre part, parce que dans leur conception même, et en raison de l’absence de toute solution prédéfinie ou de toute indication préalable quant à la marche à suivre, elles appellent un travail d’élaboration politique : définition des priorités, choix des interlocuteurs, recensement des moyens disponibles. Cette dimension politique est ensuite revendiquée avec force, comme symbole d’une autonomie conquise par le local.

La rupture avec l’État

50L’évolution dans l’attitude des autorités bisontines à l’égard de l’État s’apparente durant les années qui suivent les élections de 1977 à une rupture. A leurs yeux, L’État, non content de ne plus être un allié, devient un obstacle. Ce dernier n’est en effet plus en mesure de leur fournir les ressources nécessaires à la gestion des problèmes qu’elles rencontrent. Il tend même à freiner leurs initiatives.

  • 27 Cette accusation est fréquente de la part d’élus de gauche à l’égard de préfets nommés par le « po (...)

51C’est ainsi qu’à la suite de l’adoption du SDAU par le conseil municipal en 1977, schéma entériné par le gouvernement en 1978, les autorités bisontines tentent de moduler les aspects les plus contraignants de la ceinture verte. L’ensemble des POS est en effet élaboré et publié entre 1978 et 1982. Ils suscitent de multiples affrontements entre le maire et son adjoint à l’urbanisme d’un côté, l’équipement et le préfet de l’autre. Ces derniers refusent les plans qui leur sont soumis, au motif qu’ils ne sont pas conformes au SDAU. Les autorités bisontines, de leur côté, arguent de la nécessité de modifier ce schéma directeur de manière à pouvoir construire des zones pavillonnaires et des zones d’entreprise, afin de lutter contre la fuite d’habitants et d’activités économiques. La ville dispose encore de terrains disponibles, son étalement géographique ayant été freiné par la ceinture verte. (Fig. 6) Dans un rapport présenté devant le conseil municipal le 4 juillet 1980, Jean Defrasne, adjoint à l’urbanisme, évoque les difficultés qu’il rencontre auprès du préfet et du directeur départemental de l’équipement, qui refusent les POS élaborés par la ville. Or, des zones industrielles se créent dans les communes périphériques, avec pour résultat un transfert d’entreprises bisontines et une perte de taxe professionnelle ; inversement, lorsque Besançon souhaite réaliser une zone d’activité de 24 hectares à Planoise, le préfet s’y oppose et incite les autorités municipales à s’entendre avec le patronat et la Chambre de Commerce et de l’Industrie. En juin 1981, Jean Defrasne dénonce à nouveau l’attitude du préfet dans un article paru dans Besançon votre ville (n° 44) et lui reproche d’être « trop politique27 ».

52Outre l’urbanisme, les autorités bisontines se heurtent à l’État lorsqu’elles tentent de mener des actions en matière économique. C’est ainsi que le Trésor refuse l’émission d’un emprunt local, puis quelque temps plus tard un projet consistant pour la commune à placer de l’argent d’ans une banque pour que celle-ci modère les taux sur les prêts aux industriels. Or, ces deux initiatives s’inscrivaient dans un ensemble de mesures économiques destinées à lutter contre la fermeture ou le départ d’entreprises.

  • 28 J. Boichard, « art. cit. », p. 702. Il convient de remarquer que l’auteur de ces lignes est, au mo (...)

53Enfin, dans le contexte de relations tendues qu’entretiennent Besançon et les communes de l’aire urbaine, les services déconcentrés de l’État prennent le plus souvent le parti de ces dernières face aux velléités hégémoniques qui sont prêtées à la ville-centre. Les difficultés rencontrées en matière d’urbanisme et sur le plan économique s’inscrivent dans ce cadre. C’est ainsi, notamment, qu’est constitué en 1978 « le syndicat mixte de l’échangeur de Valentin, qui regroupe les communes de Miserey-Salines, École-Valentin et Châtillon-le-Duc, le département du Doubs et la chambre de commerce. L’absence de la ville de Besançon dans ce syndicat n’est pas le résultat d’un innocent oubli, la municipalité socialiste de cette ville n’ayant pas trouvé grâce auprès de certains animateurs du syndicat28. » L’alliance entre les services de l’État, le département (qui fonctionne encore à l’époque sous l’autorité du préfet), la chambre de commerce et d’industrie du Doubs et les communes qui entourent Besançon, laisse peu de marges à celle-ci pour promouvoir une action volontariste dans les domaines les plus sensibles.

Fig. 6. Espace construit actuel

Fig. 6. Espace construit actuel
  • 29 P. Le Galès, « Les politiques de développement économique local » dans S. Wachter (dir.), Politiqu (...)

54Jusqu’aux lois de décentralisation, les relations entre Besançon et les représentants de l’État sont donc tendues, en particulier dans deux domaines qui sont d’une importance stratégique pour les villes, l’urbanisme et le développement économique. On peut émettre l’hypothèse que ces tensions, présentes dans d’autres villes29, constituent l’un des facteurs explicatifs de la décentralisation. Elles sont en tout cas suffisantes pour amener une véritable rupture avec l’État dès 1977.

  • 30 Citoyen dans sa commune. Propositions municipales socialistes, op. cit. On peut y ajouter les pris (...)
  • 31 Ibid., p. 32.
  • 32 Ibid., p. 59-60.

55Rappelons néanmoins que les nouvelles élites issues des élections de 1977 ont souvent été élevées dans une méfiance viscérale vis-à-vis de l’État, associé dans leur esprit à un pouvoir politique conservateur. Cette rupture résulte donc aussi d’un positionnement politique local. Autant Jean Minjoz avait eu accès au pouvoir politique central et partageait un ensemble de références et de valeurs avec les représentants de l’État, autant l’équipe qui lui succède a pour l’essentiel fait ses armes dans l’opposition au pouvoir gaulliste, assimilant ce dernier à l’État et au capitalisme. Que ce pouvoir change de main en 1974 ne modifie en rien cette attitude. L’État demeure par essence conservateur et tout changement ne peut venir que par le bas, c’est-à-dire les communes. Le document élaboré par le Parti socialiste à l’occasion des élections municipales de 1977 est à cet égard exemplaire30. Ayant dénoncé la situation de dépendance dans laquelle sont maintenues les communes, il entreprend ensuite d’énoncer des revendications qui concernent en particulier l’urbanisme et le développement économique : « une commune aura des compétences propres pour agir sur tous les aspects de son développement. Cela implique la mise à leur disposition d’instruments nouveaux pour contrôler, notamment, le marché financier et donc, l’usage du sol, le financement de la construction et donc la qualité de l’habitat, le financement des équipements d’infrastructure et de superstructure et donc la qualité du cadre de vie. Enfin, les communes devront disposer de nombreux pouvoirs en matière économique leur permettant de peser utilement sur l’évolution de l’emploi31. » Et les auteurs de ce rapport d’ajouter plus loin : « Cette initiative économique laissée aux communes va tout à fait à l’encontre de la politique du pouvoir actuel qui entend maintenir l’autorité centrale de l’État et entraver les interventions des collectivités locales. Elle est pourtant nécessaire, car ce qui fait une ville, ce n’est pas seulement son passé architectural ou plus largement culturel, c’est aussi et surtout son présent économique32 ».

56Les conflits entre autorités communales et représentants de l’État étaient donc prévisibles. Il n’en demeure pas moins que derrière ces conflits, on retrouve l’idée que les solutions à apporter aux problèmes urbains ne peuvent plus être générales et uniformes. L’État, grand pourvoyeur de ressources financières mais aussi de normes, n’est plus à même d’assister les communes dans les problèmes nouveaux qu’elles rencontrent.

57L’ouverture sur la ville implique donc tout à la fois une rupture avec l’État et une politisation de l’action municipale. Cette politisation non seulement résulte d’une volonté d’opposer un « contre-projet de société » à celui qu’incarnerait le pouvoir central, mais découle surtout de la nature même des problèmes qu’ont à gérer les autorités communales (maire et adjoints) ainsi que des modalités d’intervention dont elles disposent, notamment les associations. Autant ces dernières n’occupaient qu’une place réduite dans le mode de gouvernement institué par Jean Minjoz, autant elles acquièrent par le biais des nouvelles élites formées en leur sein un rôle nouveau et plus directement politique. Ce revirement est indissociable de la rupture avec l’État et il est constitutif du rôle accru des adjoints, dès lors que ceux-ci sont amenés à travailler avec ces nouveaux interlocuteurs.

Les adjoints animateurs-médiateurs

58La place et le rôle des adjoints qui entourent Robert Schwint n’ont de sens que replacés dans le système de gouvernement institué par le maire. L’ouverture sur la ville est inscrite tant dans la posture et le style du maire, que dans l’appartenance politique, le profil, la délégation que se voient confier et l’action que mènent ses adjoints. Ces différents points vont nous servir à mieux cerner leur importance dans le système de gestion du développement urbain.

Composition de la municipalité dans la période 1977-1989

59Autant la croissance du nombre d’adjoints était lente et continue sous Jean Minjoz, autant c’est à une tout autre échelle de grandeur que se place son successeur. Si entre 1959 et 1971, leur nombre a crû d’une unité tous les six ans, il a triplé à partir de 1977 (tableau 9).

60Les explications qui nous ont permis d’analyser l’augmentation du nombre des adjoints sous Jean Minjoz demeurent pertinentes.

  • 33 La différence entre adjoints et conseillers municipaux délégués réside d’une part dans leur mode d (...)

61L’augmentation du nombre de conseillers municipaux rend partiellement compte de la croissance du nombre d’adjoints, ne serait-ce que parce qu’elle élève le seuil qui fixe la taille maximale de la municipalité. Le nombre des adjoints ne peut en effet excéder 30 % de la taille du conseil municipal : soit 13 en 1977 et 16 à partir de 1983. Dès le départ, Robert Schwint choisit donc de faire élire par le conseil municipal le nombre maximum d’adjoints auquel il a droit, suivant en cela l’exemple de Jean Minjoz. En 1989, pour contourner la règle des 30 %, 3 conseillers municipaux délégués sont désignés, portant la taille de la municipalité à 19 adjoints plus le maire33.

  • 34 La Nouvelle gauche se transforme peu de temps après en Alternative rouge et verte.

Note 3434

62Le changement de loi électorale a aussi des effets sur la taille de la municipalité. Le nouveau mode de scrutin institué en 1983 introduit une dose de proportionnelle dans un système qui demeure à dominante majoritaire, ce qui permet une représentation de la minorité. Cette réforme s’accompagne d’une augmentation du nombre des conseillers municipaux, de manière à ce que l’accession d’élus minoritaires en conseil municipal ne réduise pas la taille du groupe majoritaire. Concrètement, le nombre de conseillers municipaux élus à Besançon sur la liste de Robert Schwint demeure pratiquement stable entre 1977 et 1983, puisqu’il passe de 41 à 42. En revanche, l’accroissement de la taille du conseil municipal élève automatiquement le seuil des 30 %, ce qui permet la désignation de trois adjoints supplémentaires. Il en résulte qu’un pourcentage croissant de conseillers municipaux élus sur la liste du maire accèdent à la municipalité : en 1977, 30 % du conseil (qui est entièrement à gauche) obtient un poste d’adjoint; en 1983, les 16 adjoints correspondent bien à 30 % du conseil mais surtout à 39 % du groupe majoritaire (en excluant le maire) ; à partir de 1989, l’ensemble adjoints-conseillers municipaux délégués atteint 47,5 % du groupe majoritaire. Autrement dit, à cette date, pratiquement un élu sur deux au sein du groupe majoritaire est soit adjoint, soit conseiller municipal délégué. Robert Schwint dispose donc de moyens suffisants pour « récompenser » ses alliés et recréer en amont du conseil municipal une instance délibérative officieuse – la municipalité – qui regroupe une part croissante des élus majoritaires.

63Enfin, et dans le prolongement de ce qui précède, la complexification du conseil municipal qui résulte des alliances que noue le maire se traduit par une multiplication des adjoints qui représentent les différentes composantes de la majorité. Simultanément, on observe une réduction de la part relative qu’occupent les adjoints socialistes : leur nombre augmente d’une unité tous les six ans (en 1989, l’un des deux postes supplémentaires accordés au PS revient à une adjointe sortante PSU qui a rejoint le Parti socialiste) mais parallèlement la taille de la municipalité augmente régulièrement de trois postes. Ce phénomène rejoint une évolution analogue au sein du conseil municipal. Ainsi, les composantes les mieux représentées proportionnellement sont celles qui permettent au maire de faire la différence au deuxième tour des élections — un cas de figure qui rappelle la dernière municipalité de Jean Minjoz en 1971.

64La position du maire peut apparaître paradoxale. Libre de créer de nouveaux postes en municipalité, maître de leur distribution, il est contraint de poursuivre une logique inflationniste s’il veut rétribuer les partis qui le rejoignent de manière à s’assurer de leur soutien durable. Mais il est dans une relation d’interdépendance que la contrainte électorale ne saurait expliquer à elle seule. Cette contrainte est suffisamment prégnante pour l’obliger à multiplier les postes d’adjoints contre l’avis de nombreux acteurs politiques et administratifs qui voient dans la taille de la municipalité un obstacle à tout travail collégial. Elle ne suffit pourtant pas à préciser les raisons qui le poussent à multiplier le nombre d’adjoints.

65Il faut pour cela prendre en compte un autre contrainte qui pèse sur Robert Schwint et qui concerne sa capacité à s’imposer auprès de ses adjoints. C’est ici que l’affaiblissement de la position des élus socialistes prend de nouveau sens puisqu’elle traduit à la fois un enjeu et une solution. Tout comme Jean Minjoz, Robert Schwint cherche à devenir le seul élément intégrateur au sein de son équipe. Dès 1965, Jean Minjoz était en effet le seul à pouvoir réunir autour de lui des partis que par ailleurs tout opposait, il était le seul élément sur lequel tous pouvaient se mettre d’accord. Jusqu’à la fin, les tensions entre adjoints ont persisté tout en renforçant l’autorité du maire qui seul assurait une coordination.

66Robert Schwint ne jouit pas au départ d’une position aussi incontestable, mais il hérite du mode de gouvernement de Jean Minjoz. Il cherche donc peu à peu à « modeler » sa municipalité pour en devenir le seul fédérateur. Pour ce faire, il joue sur les ressources dont il dispose, à savoir la forme et la composition de la municipalité, pour détenir progressivement le monopole des moyens de rétribution, y compris lorsqu’il est face à des élus et des militants de son propre parti. Le MRG, l’AREV, le MRC et les non-inscrits ne négocient pas leur participation à la coalition municipale avec le Parti socialiste mais directement et personnellement avec le maire. Les adjoints de Robert Schwint peuvent ainsi être regroupés en trois catégories. Les premiers appartiennent au PS, ont été désignés par l’une des trois sections que compte Besançon pour être présents sur la liste des candidats au conseil municipal et ont fait acte de candidature très tôt auprès du maire pour devenir adjoint : c’est lui qui en dernier ressort tranche quant à leur accession à la municipalité. Les deuxièmes sont membres d’un autre parti ou groupement et négocient avec le maire le nombre de conseillers municipaux et d’adjoints. Enfin, les troisièmes sont les non-inscrits, le plus souvent sollicités directement par le maire pour figurer sur sa liste ainsi que pour siéger en municipalité. Ces deux derniers sous-ensembles dépendent entièrement du maire pour leur désignation, tandis qu’en la matière les élus socialistes se sentent tout autant redevables à l’égard du PS que du maire : c’est aussi pour limiter ce phénomène que le maire élargit la composition de la municipalité.

67L’affaiblissement de la place du Parti socialiste en municipalité et en conseil municipal est donc à la fois une nécessité pour le maire s’il veut s’imposer en patron incontesté de son équipe, et le moyen de souligner la nature individuelle de la relation d’interdépendance qu’il établit avec chacun de ses adjoints. Son autorité ne réside pas dans la détention de pouvoirs et de compétences qui lui permettent de tenir les adjoints à l’écart de la gestion municipale, mais au contraire dans sa capacité à nouer des relations d’interdépendance avec eux. Il occupe donc une position centrale qui repose avant tout sur la possibilité qu’il se donne d’intervenir sur la forme et la composition de la municipalité. La taille de celle-ci accroît en retour l’autorité du maire en multipliant les sources d’allégeance.

  • 35 Pour une présentation des différents cas de figure dans les relations entre élus municipaux social (...)

68Pour renforcer cette allégeance, le maire peut user parfois de moyens coercitifs. Ainsi, lorsque les conseillers communaux communistes refusent de voter le budget en 1978 (à la suite de la rupture du Programme Commun au plan national), le maire retire leurs délégations aux adjoints PC pour un an en signe de représailles. Lorsqu’en 1980, le Parti communiste appelle à ne pas voter pour les candidats socialistes au deuxième tour des élections sénatoriales, et dans le Doubs soutient discrètement le candidat de la droite face à Robert Schwint, ce dernier retire à nouveau leurs délégations aux adjoints communistes jusqu’à la fin du mandat. Cependant, dans les deux cas ils conservent leurs postes d’adjoints. En 1983, le maire repart aux élections avec le PC et lui accorde même un troisième poste d’adjoint. Mais lorsqu’en 1986 les élus communistes refusent de voter le budget, le maire ne se contente plus de leur retirer leurs délégations : il démissionne puis se fait réélire par le conseil municipal sans adjoints communistes. Et en 1989, Robert Schwint se présente aux élections sans le PC, mais avec des dissidents35.

69De la même manière, en 1992 le maire retire sa délégation à une adjointe de l’Alternative rouge et verte lorsqu’il considère qu’elle n’a pas, avec son groupe, respecté les termes de leur accord (qui n’imposait pourtant que le vote du budget) en s’en prenant directement à sa gestion. Il peut aussi, comme en 1990 avec un élu non-inscrit en charge de la délégation au développement économique, l’inciter à démissionner lorsque leurs relations se sont à ce point dégradées que l’adjoint ne peut plus compter sur la confiance du maire.

70Ces cas demeurent exemplaires dans tous les sens du terme. Ils permettent au maire de faire usage de sanctions qui par la même occasion illustrent ses moyens d’action. Mais son autorité s’exprime surtout au moment des élections lorsqu’il négocie les postes d’adjoint et les délégations. C’est à cette occasion qu’il peut réellement exercer son pouvoir et établir les bases de sa relation avec chacun des adjoints et leur parti. On assiste alors à de profonds bouleversements, en particulier dans les titulaires de postes : 10 nouveaux adjoints font leur entrée en municipalité en 1977, 8 en 1983 et 14 en 1989 (à cette date seuls 3 adjoints ont été élus pour la première fois en 1977, outre le maire). Et en 1989, tous les adjoints changent de délégation suivant une volonté du maire. Tout s’oppose ici à la grande stabilité des hommes et de leurs délégations sous Jean Minjoz, certains adjoints étant restés 18 voire 24 ans avec le même domaine de compétence. Sous Robert Schwint, les changements traduisent dans certains cas une perte de confiance ou des tensions mais aussi tout simplement la nécessité pour le maire de marquer son autorité par l’exercice de son principal moyen d’action, l’attribution de postes d’adjoints et de délégations aux adjoints sur une base individuelle.

71Néanmoins, cette position reste fortement contrainte, comme en témoignent la croissance régulière du nombre de postes mais aussi l’obligation dans laquelle le maire se retrouve de reconduire les accords passés. Ainsi, lorsque les radicaux de gauche ne se voient proposer qu’un seul siège en municipalité à l’occasion des élections municipales de 1989 au lieu des deux auxquels il était depuis longtemps habitué, ils refusent de participer à la municipalité. Le maire finit par céder alors même qu’il vient d’être élu. Mais il a besoin du MRG comme des autres formations pour élargir sa coalition, limiter le poids du Parti socialiste dans la composition de la municipalité et demeurer le seul élément de référence au sein d’un exécutif éclaté.

72Ainsi, plus le maire a besoin de trouver des alliés pour gagner les élections puis obtenir une certaine autonomie par rapport à son parti, plus il doit distribuer des postes et des délégations. Il doit ensuite nouer avec ses adjoints une relation telle que le coût de la défection soit dissuasif.

Parcours des adjoints dans la période 1977-1989

73Lorsque Robert Schwint remplace Jean Minjoz, deux changements accompagnent son élection : les élus issus d’une tradition démocrate-chrétienne sont remplacés par des chrétiens de gauche ; de nouveaux militants associatifs et syndicaux font leur entrée dans la municipalité. Puis à l’occasion des élections municipales de 1989, une seconde série de changements intervient qui met face-àface des élus aux parcours militants nettement distincts. Ce sont donc trois générations d’adjoints qui se succèdent, mais sans ruptures : chaque nouvelle génération côtoie la précédente durant un à deux mandats. Ainsi, le processus d’alignement entre le maire, son réseau et la ville opère en douceur.

74En 1977, Robert Schwint conserve trois adjoints de Jean Minjoz (Albert-Maxime Kohler, Henri Huot et Jean Defrasne), rétribue des alliés et s’entoure de plusieurs élus qui ont un parcours comparable au sien. Ces derniers constituent le noyau dur de la municipalité jusqu’en, et y compris les élections municipales de, 1989. Leur parcours peut se résumer ainsi : militantisme associatif ou syndical, puis entrée en politique dans diverses formations durant la décennie 1960 (hors SFIO) avant d’adhérer au Parti socialiste dans la première moitié de la décennie 1970. Alors que les municipalités de Jean Minjoz rassemblaient des militants de la SFIO, des radicaux et des démocrates-chrétiens entre lesquels les relations n’étaient pas toujours simples, les municipalités Schwint opèrent la fusion entre socialisme et christianisme par des élus ayant eu un parcours au sein de la CFDT ou de la Jeunesse étudiante chrétienne.

  • 36 Jean Boichard est décédé en 1992.

Jean Boichard est professeur de géographie à l’université de Besançon jusqu’en 1986; il a été directeur du département de géographie. Il est par ailleurs l’auteur de très nombreux ouvrages sur Besançon et la Franche-Comté. Son parcours politique débute dans le groupe de l’Observateur, il milite pour la décolonisation puis adhère à l’Union de la gauche socialiste et au PSU qu’il quitte en 1968 (après avoir affronté François Mitterrand dans la Nièvre aux législatives). Il entre au PS en 1974. Élu au conseil municipal en 1977 il prend la délégation aux affaires scolaires et en 1989 devient 1er adjoint en charge des finances et du personnel36.
Marguerite Vieille-Marchiset est née à Besançon et a travaillé comme comptable; elle est aujourd’hui retraitée. Son parcours militant débute au sein de l’Union féminine civique et sociale puis d’associations de parents d’élève, de consommateurs et de prévention. Elle adhère au PS en 1976, est élue au conseil municipal en 1977 et prend tout de suite en charge les affaires sociales : son action est tournée en faveur de la petite enfance. En 1989, elle devient 2e adjointe à la coordination et l’administration générale, et suit les dossiers de développement social des quartiers. En 1992, elle succède à Jean Boichard, au poste de 1er adjoint.
Jean Ponçot est issu d’une famille de commerçants. Il commence par militer à la JEC, dont il devient le responsable à la faculté des lettres de Besançon en 1954 puis permanent national en 1956. En 1958, on le retrouve président des étudiants de Besançon : à ce titre, il monte une section de la Mutuelle Nationale des Étudiants de France et crée un bureau d’aide psychologique universitaire. En 1959, il enseigne à l’Institution St. Jean (un établissement privé de Besançon). Il est ensuite responsable CFDT pour l’enseignement privé en Franche-Comté puis président de la fédération nationale de 1971 à 1979 et enfin membre du conseil confédéral de la CFDT. Il enseigne parallèlement l’histoire-géographie à l’Institut Notre-Dame. Sur le plan politique, il adhère d’abord au PSU puis suit Michel Rocard au PS en 1974. Élu au conseil municipal en 1981, il est d’abord président du groupe socialiste puis il prend en 1985 la délégation voirie-circulation-transports en remplacement d’un adjoint démissionnaire. En 1989, il devient 3e adjoint à l’urbanisme, puis à l’urbanisme et au développement économique. En 1992, il garde les mêmes fonctions et devient 2e adjoint.

75Ce noyau dur qui entoure le maire, auquel il convient de rajouter Joseph Pinard, se caractérise par un parcours militant et politique durant la décennie 1960 qui se termine par une adhésion au Parti socialiste lorsque celui-ci entreprend de rassembler les anciens clubs et partis de la gauche non-communiste.

76Baignés dans une culture associative et syndicale que Robert Schwint a connue au Russey, les élus qui s’y rattachent se retrouvent autour de conceptions identiques de l’action politique, en particulier le recours aux corps intermédiaires, le partage des responsabilités et l’élargissement des processus de décision.

77Mais des élus plus jeunes, nés après la guerre et ayant (eu) un engagement associatif ou syndical tout aussi marquant qui leur permet de s’identifier plus facilement à l’action du maire, se rattachent à ce noyau dur.

Jean-Louis Fousseret, né en 1947, est technicien en informatique. Actif dans le monde associatif bisontin, en particulier à Planoise dont il est conseiller général, il entre au PS en 1976. Elu au conseil municipal en 1983, il prend la délégation à l’animation socioculturelle. En 1989, le maire lui donne le poste de 4e adjoint en charge de la vie associative-vie des quartiers : il est responsable des réunions de quartier et constitue l’interlocuteur de toutes les associations qui ne relèvent d’aucune autre délégation.
Raymond Jeanniard, né en 1953, est entré au PS en 1971 par le biais des étudiants socialistes à Clermont-Ferrand. Employé chez France Télécom, il s’installe à Besançon en 1981 et devient rapidement responsable d’une section puis du collectif des trois sections PS de la ville. En 1983, il entre au bureau fédéral du PS et la même année il est élu au conseil municipal (il a alors 29 ans). Il monte un conseil municipal des jeunes et devient en 1986 conseiller municipal délégué à la jeunesse. Par ailleurs, il milite dans une association de quartier, une association de parents d’élève et à la CFDT. En 1989, le maire lui donne le poste de 13e adjoint en charge de la prévention-formation-animation socioculturelle.

78Dans ces deux cas, l’engagement personnel de l’adjoint est réutilisé dans une délégation qui le met au contact d’associations tournées vers l’action sociale, la vie des quartiers et la gestion des équipements de proximité. Les deux hommes sont chargés d’entreprendre des actions en direction des associations et quartiers difficiles de la ville, mais aussi de canaliser en retour un soutien en direction des autorités bisontines et en tout premier lieu du maire. C’est ainsi que tous deux ont à leur disposition un certain nombre d’outils et de moyens d’intervention (financiers, matériels et humains) qui leur permettent d’agir avec les associations.

79Au-delà des élus qui composent le noyau dur de la municipalité, la volonté d’ouverture sur la ville du maire se traduit par l’entrée dans l’exécutif municipal d’adjoints représentant une plus grande variété de milieux sociaux et de professions, entrée qui se poursuit en 1983. Fonctionnaires, petits employés, cadres commerciaux ou techniques accèdent ainsi à la municipalité. En 1983, on trouve entre autres un principal-adjoint de collège, un professeur de technique d’expression en IUT, un cadre dans un organisme conventionné d’assurance-maladie de commerçants-artisans, un cheminot, un cadre commercial et un technicien en informatique. Enfin, la municipalité désignée en 1983 comprend des syndicalistes (un secrétaire général de la FEN dans le Doubs, un secrétaire de section CGT-cheminots) et des militants associatifs (une militante du CRIDF, l’ancienne présidente de l’Association franc-comtoise de culture, ou encore un ancien membre du Racing, président de l’Harmonie municipale et compagnon de la Communauté de travail autogestionnaires de Marcel Barbu).

  • 37 P. Garraud, Profession : homme politique. La carrière politique des maires urbains, Paris, L’Harma (...)

80En 1989, néanmoins, la part des « élites intellectuelles » dans la municipalité est redevenue prédominante : sur les 20 membres de la municipalité, on compte 1 cheminot, 3 employés du secteur privé, 1 fonctionnaire de France-Télécom, 2 cadres, 4 responsables d’associations ou de centres de formation professionnelle et 10 enseignants et professions scientifiques (médecins, physiciens. ..). Cependant, les raisons de cette forte proportion d’élites intellectuelles semblent relever plus des conditions dans lesquelles se font aujourd’hui l’engagement politique et la participation à la vie de la cité que d’une volonté du maire de s’entourer exclusivement d’enseignants37.

81Enfin, un certain nombre d’élus jouissent d’une bonne implantation dans leur quartier, que ce soit en raison d’un mandat électif (conseiller général) ou de leurs activités associatives, voire partisanes.

82Cependant, les réseaux qui ont porté Robert Schwint à la mairie s’effritent. Qu’il s’agisse des réseaux syndicaux (autour notamment de la CFDT) ou associatifs (droits de la femme, famille, consommation), leur base militante se rétrécit au fur et à mesure que leurs membres vieillissent, tandis que le contexte dans lequel ces structures sont apparues se transforme. Leurs thèmes ne mobilisent plus autant des habitants qui ont d’autres préoccupations, liées à la défense de l’environnement, aux risques sanitaires et sociaux, à l’immigration. En outre, à Besançon comme ailleurs, ce sont fréquemment les principaux animateurs syndicaux ou associatifs qui ont été élus au conseil municipal et qui ont accepté des fonctions politiques. Devant les difficultés à concilier leurs multiples engagements, ils ont délaissé les structures dans lesquelles ils militaient depuis plus longtemps au profit de leur mandat électif.

83Pour pallier les effets du vieillissement des adjoints qui lui sont proches et de l’affaiblissement de leurs réseaux, le maire doit trouver de nouveaux appuis, d’une part du côté des jeunes élus du PS et autres formations alliées, d’autre part chez des non-inscrits. Certains d’entre eux présentent des similitudes, en particulier en termes d’âge et de passé politique, qui les distinguent des élus plus anciens et sont constitutives d’une nouvelle génération. D’une part, ces élus sont sensiblement plus jeunes : alors que les élus proches de Robert Schwint sont nés durant la décennie 1930 (aux deux exceptions près notées ci-dessus), ceux de la troisième génération sont nés fin 1940-début 1950. D’autre part, leur « formation politique » se résume souvent à une expérience dans le PSU durant les décennies 1970-1980 ou dans le PS à partir de 1981, soit un décalage par rapport aux élus cités ci-dessus qui sont eux entrés au Parti socialiste entre 1969 et 1976. Ce deuxième groupe se retrouve autour du président du groupe majoritaire, mais celui-ci n’a pas un statut de chef de file ni de prétendant au poste de maire :

Claude Magnin, médecin, commence par militer à la MNEF-UNEF en 1967, entre au PSU en 1969, se fait élire conseiller municipal en 1977. Il quitte le PSU en 1985 et adhère au PS un an plus tard. Il est réélu au conseil municipal en 1989 (après une pause de six ans).

84Ce groupe de la troisième génération s’est structuré à partir de 1985-1986 lorsque les derniers militants du PSU ont adhéré au Parti socialiste ensemble, en compagnie d’amis qui n’avaient jusqu’alors aucun engagement politique. Ils se posent dès le départ comme un groupe uni par une volonté de changement – la presse est convoquée à leur adhésion collective au PS – et en 1988 ils élaborent une projet municipal Pour un développement solidaire de Besançon qui propose une autre politique municipale. En 1989, cinq d’entre eux sont ou deviennent adjoints, un sixième est président du groupe majoritaire et les autres siègent comme conseillers municipaux.

Claude Jeannerot a d’abord été directeur départemental de l’ANPE du Doubs puis directeur régional pour la Franche-Comté et il est depuis 1986 directeur régional de l’Association pour la Formation Professionnelle des Adultes. C’est un acteur du monde économique et social franc-comtois, bien inséré dans des réseaux locaux. En 1989 le maire lui propose de figurer sur sa liste en tant que représentant de la « société civile » et une fois élu il lui confie la délégation aux affaires sociales. Il adhère au PS en 1991.
Bernard Lime est maître de conférence en droit à l’université de Besançon. Il adhère au PS en 1978 après l’échec de la gauche aux législatives. Doyen de la faculté de droit entre 1982 à 1986, il est élu au conseil municipal en 1989. Il prend alors la délégation aux affaires culturelles. Responsable fédéral du courant Rocard, il est 1er secrétaire fédéral adjoint du PS dans le Doubs. Il appartient par ailleurs à la CFDT et continue d’exercer des fonctions électives dans les instances universitaires. Il démissionne de son poste d’adjoint au début de la décennie 1990.
Paulette Kunstler travaille dans la formation professionnelle pour adultes et elle exerce des responsabilités dans le Centre Régional d’Information des Droits des Femmes, après avoir participé au mouvement féministe durant la décennie 1970. Militante au PSU depuis 1968 elle est élue au conseil municipal en 1983 et prend la délégation à l’environnement. Elle quitte le PSU en 1985 et adhère deux ans plus tard au PS. En 1989, elle prend la délégation aux relations extérieures en profitant de son mandat de conseillère régionale obtenu en 1986.

85Les élus de la troisième génération renforcent la tendance relevée plus haut vers une prééminence des professions scientifiques, universitaires et de l’enseignement-formation. En revanche, leur fidélité au parti est, du moins initialement, plus forte que celle qu’ils expriment à l’égard du maire – plus forte aussi que celle des élus de la deuxième génération. Ils opposent en effet très clairement deux formes de légitimité, celle qui résulte de la désignation par le parti à l’adoubement par le maire. Mais il convient de ne pas exagérer leur attachement partisan : celui-ci est avant tout un mode de contestation du style de gouvernement du maire. Il s’agit pour eux de faire pression sur ce dernier de l’intérieur du PS, en se présentant comme une alternative crédible.

Des délégations politiques

86Bien que les délégations constituent d’abord un acte juridique par lequel un maire confère à ses adjoints une partie de ses fonctions dans un domaine de compétence donné, elles tendent de plus en plus à s’identifier à un champ d’intervention politique sous l’égide d’un interlocuteur élu.

87Sous Jean Minjoz les délégations correspondent aux grands domaines d’activité de la ville. Les services municipaux, notamment techniques, se développent, mais la ville s’appuie surtout sur des intervenants externes et des sociétés d’économie mixte pour mener à bien ses grandes opérations d’aménagement et d’équipement. Les problèmes à traiter sont encore suffisamment vastes pour n’exiger qu’une approche globale : construire des équipements et des infrastructures, mettre en place des politiques en direction des personnes âgées, répondre à des besoins fondamentaux. Les délégations correspondent aux grands domaines d’action de l’État dans les villes, ceux sur lesquels il s’agit précisément de mettre en place des relais municipaux pour mobiliser les ressources centrales en les adaptant à un contexte local.

88Avec Robert Schwint, un changement notable intervient dans le contenu des délégations (tableau 10). Il s’agit de doter chaque adjoint d’un champ d’intervention. Il n’est en effet pas question pour un élu d’obtenir un poste en municipalité sans attributions et moyens d’action à la clé. Ceux-ci font partie de la négociation avec le maire, qui doit accepter de partager ses fonctions. En outre, le contenu des délégations prend en compte les bouleversements intervenus durant l’expansion urbaine, soit dans la ville soit au sein de l’administration municipale. Ainsi des délégations apparaissent ou se scindent pour tenir compte de la prégnance d’un enjeu (urbanisme en 1977), du volume d’activité que représente un secteur (sports et enseignement en 1977, bâtiments-parcs-et-ateliers et eau-assainissement en 1983, santé et bâtiments en 1989) ou de la nécessité de rationaliser le fonctionnement des services et de gérer l’existant (contrôle financier et administration générale en 1983, information-communication en 1989).

  • 38 L’étude des délégations présente aussi un intérêt lorsqu’on tient compte de leur place dans le tab (...)

89Enfin, certaines délégations traduisent les nouveaux enjeux sur lesquels les autorités souhaitent instituer un correspondant politique. Certains de ces enjeux expriment une thématique propre à une époque, d’autres reprennent des enjeux inscrits sur l’agenda politique national, d’autres enfin expriment une priorité personnelle du maire. Citons en 1977 environnement-cadre de vie et enfance, en 1983 sécurité-prévention, animation socioculturelle et formation professionnelle-emploi des jeunes, et en 1989 logement, vie associative-vie des quartiers et environnement-salubrité-espaces verts-déchets urbains-maîtrise de l’énergie. Dans tous les cas, ces délégations politiques traduisent le changement qui s’opère en 1977 avec l’élection de Robert Schwint. La priorité est désormais accordée aux préoccupations des citoyens, à leurs demandes et besoins, soit qu’ils les expriment directement, soit que les élus les traduisent ou s’en fassent les porte-parole. Le changement d’articulation et l’abandon de la référence à l’État trouvent ainsi une expression dans la désignation même des délégations38.

Les délégations confiées à des conseillers municipaux délégués sont en italique.

90Robert Schwint conserve la maîtrise des délégations et par conséquent de l’agenda municipal. Il cherche à instituer des correspondants municipaux sur des sujets où s’expriment sa volonté d’écoute de la population. Il n’a personnellement plus de domaine d’intervention depuis 1989, ayant cédé information-communication à un conseiller municipal délégué. Cela lui permet de se tenir en retrait pour n’intervenir qu’en cas de différend ou sur un sujet important (il prend brièvement les affaires économiques lorsque l’adjoint démissionne en 1990, le temps de trouver un autre adjoint auquel les confier).

  • 39 A. Mabileau observe un phénomène comparable dans les villes qui changent d’équipe municipale en 19 (...)

91Reste alors à scruter l’étendue même des délégations de fonction accordées. Celles-ci se caractérisent par une importante marge de liberté reconnue aux adjoints39. Nous avons vu que Jean Minjoz faisait confiance à ses adjoints pour mener des actions dans le cadre de leur délégation. Sous Robert Schwint, l’autonomie reconnue aux adjoints est encore plus marquée. Il lui est en effet difficile de revenir sur une situation acquise, dès lors que le gouvernement municipal s’est peu à peu structuré autour des adjoints. Sauf à réorganiser l’ensemble du gouvernement de la ville, ce qui serait non seulement délicat mais coûteux pour un maire nouvellement élu, il a tout intérêt à reconduire un mode de gouvernement qui a fait ses preuves - et qui ne le heurte pas sur le plan des convictions. Il se contente au départ de modifier les priorités du système pour l’axer sur la prise en compte des préoccupations des habitants.

92Cette autonomie découle ensuite de la négociation engagée par le maire avec ses alliés. De par sa position de faiblesse initiale en 1977 face aux partis qui participent à sa coalition, le maire accorde de larges possibilités d’action à ses adjoints en échange de leur soutien. Par la suite, lorsqu’il cherche à réaffirmer son autorité sur ses adjoints, il ne revient jamais sur l’autonomie accordée. Celle-ci présente en effet pour lui un avantage considérable : elle lui permet de se consacrer aux relations avec la population et les associations tandis que les adjoints s’investissent dans leurs délégations. La position en retrait qu’adopte Robert Schwint est rendue possible par la marge de liberté des adjoints et qui ne connaît que deux limitations : la contrainte budgétaire que maîtrise le secrétaire général et que soutient le maire; la possibilité que celui-ci se réserve d’intervenir à tout moment sur le projet d’un adjoint dès qu’il suscite des réactions en ville. Le reste du temps, les adjoints sont libres de faire leur politique dans la mesure où ils trouvent les ressources nécessaires à sa réalisation.

L’action des adjoints animateurs-médiateurs

  • 40 « Il est significatif que cette évolution se soit principalement réalisée dans des secteurs corres (...)

93Le changement dans le mode de gouvernement de la ville induit chez les adjoints un changement de posture au sein de leur délégation. Il s’agit moins de promouvoir de grandes réalisations que de se donner les moyens d’intervenir dans un secteur pour y opérer des choix. Leur comportement prend alors souvent au départ la forme d’une organisation ou d’une réorganisation de leur délégation, au sens large que l’on peut donner à celle-ci, c’est-à-dire comprenant tant des services municipaux que des acteurs extérieurs aux statuts divers. L’adjoint qui se voit confier un champ d’intervention commence par en prendre la mesure et par se doter des moyens d’intervention qu’il juge nécessaire pour agir. Lorsqu’il ne dispose pas d’un service administratif, on lui en accorde un, soit en scindant un service existant, soit en en créant un de toute pièce. Il peut en outre s’appuyer sur des structures para-municipales existantes ou créées pour l’occasion. Parallèlement, les adjoints entreprennent de modifier la nature des relations que la ville entretient avec les acteurs locaux, l’accent étant mis volontairement sur une plus grande concertation, un meilleur partage des rôles, différentes formes de coopération40. Ce n’est qu’une fois cette organisation de leur délégation et des relations avec son environnement achevée, que les adjoints entreprennent de lancer des actions. Celles-ci seront rendues possibles précisément par le travail préalable de définition des moyens, des outils et des capacités d’intervention qui aura été effectué par chacun des adjoints dans le cadre de sa délégation.

94Ce comportement tient en partie aux changements fréquents d’adjoints et de délégations. Le nouvel adjoint à son arrivée entreprend de revoir les moyens humains, techniques et financiers à sa disposition pour gérer sa délégation. Il peut s’agir de créer un service qui n’existe pas, de le renforcer ou de le restructurer. L’adjoint peut aussi faire appel à des intervenants externes sur lesquels il va s’appuyer pour bénéficier de leur ressources, de leurs savoir-faire et de leurs réseaux. Il peut enfin structurer son environnement en renforçant certains partenaires afin de disposer d’interlocuteurs organisés.

95Dans ces différents cas de figure, l’élu recherche d’abord une plus grande souplesse de fonctionnement, c’est-à-dire une marge de manœuvre suffisante tant sur le plan politique qu’administratif pour pouvoir lancer des actions, faire des choix et fixer des priorités : l’adjoint se construit son propre système d’action dans lequel les interfaces et articulations sont autant d’occasions de prendre des décisions. Il s’agit aussi pour lui de mobiliser le plus grand nombre possible de ressources (humaines, financières et techniques ; informations ; accès à des réseaux), soit qu’il se retrouve en charge d’une délégation qui ne comporte ni service ni moyens budgétaires propres, soit que ceux-ci s’avèrent insuffisants. La rigueur budgétaire et la réduction des effectifs incitent en effet l’élu à rechercher à l’extérieur des subventions, associations ou bénévoles lui permettant de disposer des « moyens de sa politique ».

96Il s’agit enfin pour l’adjoint d’apparaître sur un champ donné en acteur politique, capable d’opérer des médiations, d’assurer des arbitrages ou de trouver des compromis entre tous les intérêts en présence. Par leur discours et par leurs actions, les adjoints vont ainsi donner à voir leur champ, en délimiter les contours, en désigner les membres, en même temps qu’ils se présenteront en traducteurs des différents intérêts agrégés. L’adjoint devient un élément intégrateur dans sa délégation, celui qui clarifie les règles du jeu et met en place des instances de consultation, pour mieux se poser en acteur politique à part entière. Le changement est particulièrement significatif en ce qui concerne les relations avec les associations. Sous Jean Minjoz, la méfiance exprimée à l’encontre de ces dernières, en particulier dans les domaines social et sportif, était de règle. À partir de 1977, les associations deviennent des partenaires à part entière de la municipalité. C’est ainsi qu’un Office Municipal des Sports, dont la création avait été refusé par Jean Minjoz, est lancé en 1978. En matière sociale, les associations se voient régulièrement confier des missions nouvelles. Toutefois, tradition d’interventionnisme oblige, le service des sports comme le CCAS demeurent des acteurs incontournables.

  • 41 On observe un phénomène similaire dans la troisième municipalité Dubedout à Grenoble avec le rempl (...)

97Ce glissement des adjoints vers un rôle d’animateur-médiateur ne cesse de se développer à partir de 197741. Cette évolution éloigne toujours plus les adjoints du statut juridique qui a souvent servi à analyser leur situation et la place qu’ils occupent dans la mairie. Il apparaît au contraire que c’est autour des adjoints et dans les rapports que ces derniers entretiennent à l’extérieur, que la mairie tend de plus en plus à s’organiser.

98Plusieurs exemples vont permettre d’illustrer leurs modalités d’intervention.

  • 42 Son fondateur, Georges Gaudot, est décédé accidentellement en 1973. Il est remplacé par un élu don (...)
  • 43 Par contraste, l’engagement des élus nantais et rennais de 1977 dans le développement économique s (...)

99Lorsqu’Albert-Maxime Kohler prend en charge le développement économique en 1977, après 24 années passées à la culture, il trouve un service faiblement structuré dont le responsable vient d’être nommé directeur du cabinet du maire. De 1971 à 1977 le service a connu trois adjoints42 et n’a pu qu’observer la crise de 1 emploi s’abattre sur l’économie bisontine. Albert-Maxime Kohler est avocat d’affaires et il maîtrise le « langage » des industriels. Appartenant à une municipalité de gauche, l’accès aux syndicats de salariés ne lui est pas fermé, d’autant que plusieurs nouveaux élus militent à la CFDT ou à la CGT. Mais cette double appartenance suscite la méfiance réciproque des différents partenaires (patrons et syndicats). En outre, ce sont les débuts de l’interventionnisme économique des communes. Si le nouveau maire et certains élus acceptent l’idée de venir en aide aux entreprises en difficulté, dont Lip, pour nombre d’autres élus de gauche, la responsabilité de la crise est d’abord du ressort du gouvernement national et du patronat. Quant aux entrepreneurs, ils se montrent au départ méfiants vis-à-vis d’une municipalité qui soutient les revendications des salariés de Lip et d’un adjoint qui s’est fait remarquer lorsqu’il était à la culture en exposant les bilans des sociétés bisontines. Albert-Maxime Kohler doit donc convaincre les acteurs économiques pour investir un domaine dans lequel les communes n’ont aucune expérience. À cette fin, il entreprend d’organiser son service de façon à détenir des informations sur l’économie locale et de coopérer avec la Chambre de Commerce et d’Industrie du Doubs43.

100Pour renforcer son service, mais aussi le crédibiliser, le nouvel adjoint en charge du développement économique recrute des personnes extérieures à l’administration et obtient pour ce service une autonomie de fonctionnement qui lui permet de répondre plus rapidement aux sollicitations des chefs d’entreprise. Les deux recrutements qu’il effectue sont destinés à susciter la confiance des différents acteurs économiques : il s’agit d’une avocate dont le père est une personnalité bien connue localement (notaire et membre du Rotary) et de l’ancien secrétaire général de la CFDT à Besançon pendant 25 ans. La première connaît bien le secteur patronal, le deuxième a gardé des liens avec la plupart des comités d’entreprise de la ville et il a ses entrées syndicales – la CFDT est le premier syndicat sur Besançon. À eux deux, ils lui apportent une information complète sur les entreprises bisontines. Il commande par ailleurs en 1977 une enquête sur l’économie locale qui met en évidence le poids du secteur tertiaire et indique les domaines à développer (par exemple les industries liées au secteur de la santé). Il détermine ainsi les entreprises à aider et les moyens pour le faire en travaillant à la fois avec leur direction et leur comité d’entreprise. Enfin, il lance des opérations de leasing et de lease-back en profitant des taux d’emprunt privilégiés des communes auprès de la Caisse des Dépôts et Consignations. On ne peut manquer de souligner le rôle déterminant que joue cette institution dans le développement d’une ville comme Besançon depuis la décennie 1960.

« L’équation était la suivante : le taux d’emprunt des industriels à l’époque était de 18 %, disons entre 16 et 20 %. Les villes bénéficiaient d’un circuit spécial par la Caisse des Dépôts et Consignations, Besançon avait une dimension suffisante pour avoir une faculté d’emprunt importante. Les petites communes autour pouvaient vendre un terrain pas cher et offraient des impôts bas. Moi, je disais, « le terrain est plus cher et les impôts sont plus chers, mais je vous avance l’argent pour construire l’usine, plus un différé de remboursement de 2 ans et 15 ans pour rembourser à 7 % ». L’avantage en plus était que c’était un crédit sous forme de leasing : « les possibilité d’emprunt pour vos machines sont intactes, ça n’apparaît pas dans vos bilans : vous pouvez faire de gros emprunts ». J’ai mis le poids financier possible, on a été les premiers à faire ça, et on gardait la propriété jusqu’au dernier versement du leasing. On ne donnait jamais de subventions, j’appliquais une logique industrielle tranquille.
Je faisait aussi du lease-back : une industrie est en difficulté : je lui rachète l’usine et la lui reloue en leasing avec un différé de deux ans. S’il y avait un pépin, j’étais là, je décidais tout seul, j’avais la confiance du maire, on marchait au rythme des entreprises, j’achetais par téléphone..., et après rédigeais les actes. » (Albert-Maxime Kohler)

101Entre 1979 et 1987, douze entreprises bénéficient de ce type de montage tandis qu’une quinzaine d’autres sont accueillies dans une usine-relais. Pourtant, la capacité d’action de l’adjoint est tour à tour limitée. C’est tout d’abord le Ministère des Finances qui refuse un emprunt local ainsi que le projet de placer de l’argent dans une banque pour qu’elle modère les taux sur les prêts aux industriels. Puis le maire de Besançon refuse de faire venir des personnes qualifiées des pays de l’Est pour répondre aux demandes en personnel des entreprises bisontines. Enfin, les lois de Décentralisation mettent fin aux privilèges des communes en matière financière. La Caisse des Dépôts exige désormais une part d’autofinancement pour toute opération immobilière ou foncière et elle oblige les collectivités à prendre une part d’emprunt auprès de la CAECL à un taux supérieur à celui dont les villes bénéficiaient auparavant. La banalisation du crédit offert aux collectivités territoriales ne permet plus à celles-ci de bénéficier de conditions privilégiées d’obtention de ressources.

102Albert-Maxime Kohler travaille par ailleurs avec la Chambre de Commerce et de l’Industrie. Ils mènent ensemble des opérations, dont le rachat de l’usine Lip et sa transformation en zone industrielle, tandis qu’une coopérative permet de sauver (provisoirement) 200 emplois. L’adjoint met ainsi fin à des années de conflits entre Besançon et un organisme consulaire qui était jusqu’alors étroitement lié aux communes environnantes, contre la ville-centre. En outre, lorsque le conseil municipal compte à partir de 1983 une opposition UDF-RPR, dans les rangs de laquelle siège le président de la Chambre de Commerce (élu RPR), Albert-Maxime Kohler peut compter sur son soutien. Il profite enfin des moyens en personnel et logistique de la CCI pour compléter les faibles moyens dont il dispose à la ville.

103L’adjoint est ainsi parvenu à créer un consensus autour de son action, d’abord en détenant des informations lui permettant de justifier ses choix, ensuite en réunissant autour de lui des acteurs issus tant du monde syndical que patronal ou représentant leurs intérêts, enfin en s’appuyant sur les ressources à la disposition des communes (avantages financiers et maîtrise partielle du territoire communal) pour offrir des produits innovants aux entreprises souhaitant s’installer ou s’agrandir. Mais lorsqu’il prend sa retraite en 1989, il n’est déjà plus en mesure d’offrir les mêmes produits : les avantages dont bénéficiaient les communes sont réduits tandis que les demandes adressées aux autorités par les acteurs économiques ne peuvent plus être traitées par des opérations immobilières. Son propre système d’action était lié à un type de problème particulier et à une époque bien précise. Lorsque les problèmes des entreprises se complexifient (recherches de débouchés, accès à des réseaux d’échanges et de coopération, recherche appliquée, formation professionnelle), il faut inventer une politique économique locale qui repose sur de nouveaux moyens d’intervention.

104Un autre exemple de réorganisation caractéristique est celui de la prévention-formation-animation. Dès sa désignation en 1989, Raymond Jeanniard entreprend de structurer sa délégation, en obtenant la création d’un service à part entière, composé à partir d’éléments provenant du service économique et du service des affaires culturelles (le secteur socioculturel) et la nomination d’un chef de service. Il entreprend ensuite de renforcer l’organisation des intervenants dans les différents domaines dont il a la responsabilité. Il se retrouve ainsi au centre d’un micro-système qui réunit quatre Maisons Pour Tous, deux Maisons de la Jeunesse et de la Culture, une Maison de Quartier et une Régie de Quartier pour la dimension socioculturelle ; la Mission Locale pour l’Emploi dans le domaine de la formation, laquelle comprend un atelier pédagogique, une pépinière d’entreprise et une association d’aide à la création d’entreprise; la Commission Communale de Prévention de la Délinquance dans le domaine de la prévention. Sa démarche lui permet de réunir un grand nombre d’intervenants qui mobilisent à leur niveau ressources et savoir-faire, qu’il s’agisse de services de l’État (police et justice pour la prévention), de services départementaux (pour l’animation socioculturelle) ou d’associations (pour l’ensemble des opérations) sans oublier des institutions comme la Caisse d’Allocations Familiales ou le Fonds d’Action Sociale. L’ensemble lui demande un important investissement en temps mais il peut s’appuyer sur les structures citées pour relayer son action et fournir initiatives et propositions. Peu importe s’il est à l’origine des réalisations qui voient le jour dans les différents secteurs. Son rôle consiste avant tout à faciliter la circulation de ressources et d’informations et à mobiliser les acteurs concernés sur un problème. Il joue un rôle d’intégrateur auprès de partenaires qui depuis la décentralisation n’ont plus de référent avec le retrait de l’État. Mais son influence découle d’abord de sa position dans le micro-système qu’il a constitué.

105Deux autres cas permettent de mieux comprendre les changements que peut introduire un élu dans les relations qu’entretient la ville avec des partenaires associatifs.

106Vincent Fuster est en 1989 un « candidat de l’ouverture », connu pour son engagement dans la vie sportive bisontine. C’est donc tout naturellement qu’il est désigné adjoint au sport. Dès sa nomination, il obtient l’autonomisation du service des sports jusque-là rattaché aux affaires scolaires et entreprend de monter des opérations en partenariat avec des acteurs publics (Conseils Général et Régional, État), privés (un hypermarché et une banque ont sponsorisé l’achat de matériel électronique) ou associatifs (l’ASPTT finance un complexe sportif et un stade d’athlétisme). Par ailleurs il conçoit une politique de communication propre à sa délégation en liaison avec un cabinet privé. Mais c’est en mettant en place des contrats d’objectifs avec les clubs sportifs de haut niveau qu’il innove. Si l’initiative en revient à l’adjoint, il faut replacer cette décision dans la tendance actuelle qui voit les collectivités territoriales contractualiser leurs rapports avec les associations, de manière à assainir leur situation financière et à ralentir les tendances inflationnistes. En outre, le financement des clubs sportifs reste un point sensible pour les communes : l’enjeu politique est souvent à la hauteur des budgets de fonctionnement des clubs. Les pressions qui s’exercent sur les autorités locales augmentent elles-mêmes en fonction de la visibilité nationale du club.

  • 44 Cinq critères (aspect médiatique, classement, nombre de joueurs, difficultés d’accession en divisi (...)

107Le système mis en place à Besançon repose sur une grille claire, comportant des paramètres « objectifs », permettant de calculer avec précision ce que chaque club va toucher et ce qu’il touchera s’il monte ou descend d’une division. Toute négociation est ainsi évacuée, les règles du jeu s’appliquent à tout le monde44.

« C’est une novation en France. 50 villes nous ont demandé la méthode bisontine. C’est une volonté municipale de maîtriser l’inflation en sports. Vous êtes en division X, vous savez ce que vous gagnez si vous montez. Le club de foot est monté : aucune pression ne s’est exercée sur le maire et les conseillers municipaux, le club savait ce qu’il touchait. » (chef de service)

  • 45 En particulier dans le calcul de la valeur des points.

108Au-delà de son aspect formel et automatique, ce mode de gestion laisse une certaine marge d’appréciation aux autorités municipales45. Mais il met à plat les règles du jeu de façon à protéger l’élu et le service contre les pressions des clubs. Cette innovation permet à l’adjoint de se poser en novateur, d’arrêter la spirale inflationniste et de se trouver en position de force par rapport aux présidents de clubs mais aussi aux élus qui peuvent être tentés de faire pression sur l’adjoint aux sports afin qu’il aide tel ou tel club. En clarifiant le jeu dans un domaine politiquement sensible (d’autant que la ville compte de nombreuses associations sportives et des ramifications complexes avec les élus), l’adjoint est à même de le maîtriser et de s’imposer.

  • 46 Une stratégie d’action sociale pour Besançon 1990-1995, mars 1990, p. 6.

109L’autre cas concerne le domaine social. Claude Jeannerot prend en charge la délégation aux affaires sociales en 1989 en se situant résolument dans la lignée d’Henri Huot, l’adjoint-entrepreneur de Jean Minjoz. Il s’appuie sur le directeur du CCAS qui a longtemps été le principal collaborateur de ce dernier et lance dans les premiers mois de son arrivée une réflexion qui aboutit à l’élaboration d’un programme pour cinq ans – Une stratégie d’action sociale pour Besançon 1990-1995. Cette réflexion est menée par trois groupes projets (petite enfance; personnes âgées et handicapées; familles et exclus sociaux) comprenant « les administrateurs, les travailleurs sociaux, les cadres administratifs et certains agents du CCAS, des conseillers municipaux et des personnes extérieures, connues pour leurs compétences en matière d’action sociale. Les meilleures chances étaient ainsi données aux groupes de travail, qui se sont réunis de juin à septembre, d’être à l’écoute des difficultés rencontrées sur le terrain et des suggestions des responsables, menant au CCAS ou en dehors de lui, des actions de pointe en direction des personnes âgées ou handicapées et des exclus sociaux46. »

  • 47 Ibid. p. 30.

110En six mois ces groupes aboutissent à une série de propositions qui sont ensuite reprises dans un programme, lequel est non seulement présenté au conseil d’administration du CCAS mais aussi au conseil municipal lors d’un débat extraordinaire à l’issue duquel il est adopté à l’unanimité. Ce programme porte sur la petite enfance, le maintien à domicile des personnes âgées et l’insertion des exclus et des handicapés, en proposant des améliorations, investissements et efforts particuliers dans des secteurs précis. Il repose sur une réorganisation et une modernisation du CCAS (révision de la liste des emplois permanents, politique de communication interne, modification de l’organigramme avec la mise sur pied d’une direction sociale distincte des autres grandes directions et chargée de réfléchir à la création de nouveaux services, donc de perpétuer la tradition d’innovation sociale du CCAS), la mise en place d’outils d’évaluation ad hoc, une diversification accrue des sources de financement (la ville ne participe déjà qu’à hauteur de 40,7 % dans le financement des grands domaines d’intervention en 1989), le lancement d’une politique de communication afin « de contribuer, à l’extérieur, à la promotion de la ville. [...] Dans le monde de la solidarité, Besançon constitue une ville de référence. Il convient de prendre appui sur cet atout pour contribuer à la promotion de la capitale régionale. C’est ce qui se fait depuis longtemps par l’intermédiaire de l’union nationale des CCAS, structure au sein de laquelle Besançon a pris des responsabilités et fait autorité. Cette dimension sera maintenue et développée47. »

111Enfin, le dernier élément sur lequel repose ce programme est constitué par une politique de partenariat avec les associations et mouvements caritatifs : ceux-ci deviennent des relais de l’action municipale à travers un système de répartition des subventions clairement défini.

112Ici aussi l’adjoint parvient à restructurer sa délégation en s’appuyant à la fois sur des acteurs sociaux pour établir un programme, sur son directeur pour réorganiser le CCAS et sur les nombreuses associations que compte la ville pour relayer son action. Il intègre l’ensemble, s’appuie sur des orientations consensuelles, les porte politiquement et simultanément met en place un système qui, une fois lancé, bénéficie d’une dynamique propre. L’adjoint n’a donc plus à intervenir directement si ce n’est dans le suivi de la mise en œuvre. Il n’en reste pas moins en position de force par rapport à l’ensemble de ces intervenants, en particulier les associations. La nature de sa relation avec ces dernières change profondément en ce sens que la ville ne se contente plus de les financer mais leur demande en retour un service qui s’inscrive dans le cadre d’une politique définie par l’élu et votée par le conseil municipal. De manière identique aux contrats d’objectifs avec les clubs sportifs, il s’agit de mettre fin à une spirale inflationniste, mais la différence tient à la perte d’autonomie que connaît l’association sociale quant à la nature même de son action. En outre, il est un autre enjeu que l’élu ne perd pas de vue, celui du maintien pour le CCAS de Besançon d’une position dominante sur le territoire communal face à la menace que représente la Direction des Affaires Sociales du Département du Doubs, devenue la Direction de la Vie Familiale et Sociale, qui constitue le principal référent en matière sociale depuis la décentralisation.

***

113Le comportement des adjoints à partir de 1977 se caractérise par leur capacité à mobiliser autour d’eux suffisamment de ressources humaines, financières et techniques pour s’imposer dans leur champ d’action. Ils sont ainsi en mesure d’animer ce champ, de médiatiser les relations entre les acteurs qui le composent et dans certains cas de prendre des décisions. Mais leur influence politique est bien plus perceptible dans leur rôle d’articulation et dans la manière dont ils organisent leur délégation. C’est à ce niveau qu’ils ont une capacité d’innovation, tout au moins d’adaptation aux demandes qui leur parviennent.

114Ce comportement n’a cependant de sens que replacé dans le système de gouvernement que met en place Robert Schwint et la relation privilégiée avec la société urbaine qu’incarne ce dernier. De la même manière que les adjoints de Jean Minjoz traduisaient dans leurs délégations le rapport privilégié du maire avec l’État, les adjoints de Robert Schwint assurent la réalisation, par le biais de concertations et de partenariats, d’un rapport particulier à la société urbaine.

115La similitude entre les deux maires tient par conséquent à la place qu’occupent les adjoints dans leurs systèmes de gouvernement respectifs. Le mode de gouvernement qu’adoptent Jean Minjoz et Robert Schwint leur permet d’incarner personnellement une relation privilégiée entre deux dimensions du gouvernement municipal, tout en déléguant à leurs adjoints le soin d’en assurer la mise en œuvre. Elle leur permet simultanément d’adopter un style personnel tout en assurant la stabilité et la continuité du système.

Notes

1 Cette aire a été définie de la manière suivante : outre Besançon, elle comprend : 1) toutes les communes situées à moins de 20 km de Besançon ; 2) toutes les autres communes dont au moins 20 % de la population active travaille à Besançon (résultats du recensement 1975) ; quelques communes touchant les précédentes et marquées de 1975 à 1982 par une forte expansion démographique (M. Decreuse, « Besançon, un nouveau rapport ville-campagne », Reflets de l’économie franc-comtoise, n° 21, avril-mai 1984).

2 M. Decreuse, « art. cit. », p. 15.

3 Les éléments qui suivent sont tirés de la thèse de PhD de J. Levy, Tocqueville’s revenge : Dilemmas of institution reform in post-dirigist France, Department of political science, MIT, 1994 (à paraître sous le titre Tocqueville’s revenge : state, society and economy in contemporary France, Harvard University Press, 1999).

4 D’autant que cette affaire concerne une entreprise qui jouit d’une faible sympathie locale, tant de la part des chefs d’entreprise que des ouvriers travaillant dans d’autres usines.

5 La création d’une délégation au développement économique en 1971 ne contredit pas cette attitude. Son titulaire décède rapidement et ses successeurs ne feront rien pour développer ce nouveau domaine d’intervention. Il faut attendre 1977 pour qu’un adjoint au développement économique adopte une attitude beaucoup plus volontariste.

6 Il convient aussi d’expliquer l’attitude de Jean Minjoz par une méfiance vis-à-vis des chrétiens de gauche qui se mobilisent en faveur de Lip. Tout les oppose sur le plan politique au maire de Besançon, proche de Guy Mollet. Cela ne l’empêche cependant pas de soutenir à titre personnel Claude Neuschwander.

7 Symboliquement, Robert Schwint effectue sa première visite après son élection auprès des ouvriers de Lip, lors de la réunion d’une assemblée générale extraordinaire.

8 André Boulloche est un personnage central de la vie politique dans le Doubs et plus généralement en Franche-Comté jusqu’à sa mort accidentelle en 1978. Né en 1915 à Paris, il intègre le corps des Ponts et Chaussées en 1937 et participe durant la guerre à la Résistance, ce qui lui vaut d’être déporté. À la sortie de la guerre, il entre au cabinet de Paul Ramadier lorsque celui-ci est Président du Conseil puis Ministre de la Défense, puis occupe plusieurs postes importants dans la haute fonction publique. Adhérent à la SFIO depuis 1946, il entre pourtant dans le premier gouvernement de Michel Debré en janvier 1959 comme ministre de l’Éducation Nationale, avant de démissionner en décembre de la même année en raison de l’aide apportée à l’enseignement privé. Il occupe ensuite des fonctions au Commissariat au Plan puis à l’Institut du Commerce International, avant d’être sollicité par les socialistes de Montbéliard pour se présenter aux élections municipales. Élu maire de Montbéliard en 1965, il devient dans la foulée président du District Urbain du Pays de Montbéliard, avant de se faire élire député de la FDGS dans le Doubs en 1967. Réélu régulièrement dans ses différents mandats, il meurt dans un accident d’avion durant la campagne des élections législatives de 1978 (« Hommage à André Boulloche », Montbéliard, Revue Municipale, n° spécial, mars 1979 ; M. Roche, M. Vernus, op. cit., p. 65).

9 Distancé au premier tour, Serge Mathieu se retire et laisse Joseph Pinard affronter au deuxième tour Jacques Weinman, qui est réélu de justesse sur la circonscription, tout en étant devancé par le candidat socialiste à Besançon.

10 Par sa personnalité consensuelle, Robert Schwint ne constituait pas non plus une menace pour le maire de Montbéliard, dans un département divisé entre le nord et le sud et en proie à de fréquents conflits d’intérêts entre les deux grandes villes, grandes par leur taille mais surtout par leur poids économique.

11 « Ce sont les réseaux du militantisme partisan et du mouvement associatif qui fournissent les nouveaux édiles municipaux. À quelques exceptions près qui se situent à droite, le modèle notabiliaire traditionnel est remplacé par un modèle militant, dont la coloration politique est assurée directement par l’appartenance à un parti et indirectement par des responsabilités au sein des associations dont les sympathies politiques sont la plupart du temps déterminées. Ce sont des militants récents du PS qui conquièrent le pouvoir municipal [...], affirmant ainsi la prégnance du militantisme des nouvelles classes moyennes. [...] Il ne faut cependant pas se méprendre sur la signification du « maire militant » ; sa socialisation par le biais du militantisme est tout autant une ressource par l’appartenance à des réseaux qui favorisent la conquête du pouvoir et peuvent à l’occasion orienter son exercice, que la reconnaissance d’un apprentissage et d’une expertise de l’action collective. » (A. Mabileau, « Une logique politique d’action communale : pouvoir du maire et politiques municipales » dans A. Mabileau, C. Sorbets (dir.), op. cit.).

12 Ces intérêts économiques espéraient que le nouveau maire reviendrait en particulier sur le plan de circulation, comme Robert Schwint s’y était engagé durant la campagne.

13 M. Kesselman, Le consensus ambigu, Paris, Cujas, 1972.

14 P. Grémion, « Les associations et le pouvoir local », « art. cit. ».

15 Résultats du 1er tour (participation : 68 %) : Schwint : 41,9 % ; Bittard : 45,4 % ; Fousseret (écologiste) : 8,8 % ; Millot (extrême-gauche) : 1,9 %.

16 Résultats du 1er tour (participation : 63 %) : Schwint : 38,9 %; Tourrain : 31,7 %; Mars (FN) : 9,73 %; Vagneron (PC dissident) : 4,48 % ; Pillot (PC) : 2,26 %; Folschweiller : 12,9%.

17 Cette liste regroupe Républicains indépendants, RPR et « centristes réformateurs ».

18 Sigles des petites listes : NG = Nouvelle gauche; MRC = Mouvement des rénovateurs communistes ; AD = Association des démocrates.

19 Ρ & R = clubs Perspectives et réalités.

20 André Charlin (1910-1992) était neuropsychiatre au Centre hospitalier de Besançon, président de la Fédération radicale du Doubs et vice-président du bureau national du Parti radical (1966-1968). (M. Roche, M. Vernus, op. cit., p. 100).

21 Citoyen dans sa commune. Propositions municipales socialistes, Paris, Flammarion, 1977, p. 13.

22 L’opposition des personnalités entre Jean Minjoz et Robert Schwint rappelle par certains aspects le contraste entre les deux maires qui se succèdent à Nantes en 1977 : « André Morice n’a en rien le caractère jovial d’Alain Chenard, marqué par son passé de Ministre de la IVe République, plus âgé aussi donc peu enclin à manifester son enthousiasme à l’égard des petits événements publics, le Sénateur-Maire instaure d’emblée une distance avec ses interlocuteurs. Avec son successeur, la différence de comportement est flagrante : d’une simplicité étonnante, arborant une éternelle casquette de marin nantais, Alain Chenard sait remarquablement jouer de son « physique » plus proche de Pierre Mauroy que de quiconque. Morice représentait le « vieux Monsieur respectable », sorte d’Antoine Pinay semblant poursuivre sa route en dehors du temps historique et politique, hiératique et solitaire alors que Chenard symbolise le camarade « qui a réussi » avec tout ce que cela suppose comme sympathie spontanée. » (J. Petaux, op. cit., p. 232).

23 « Le nouvel élu doit se rapprocher de ses administrés — et pas seulement de ceux qui lui ont apporté leurs suffrages. La pratique du terrain devient une de ses premières préoccupations (La Roche-sur-Yon) par le souci privilégié du traitement du quotidien (Angoulême). Il cherche à établir une relation individuelle de sympathie avec la population (Quimper), fondée sur un contact personnalisé qui consiste parfois à accueillir dans son bureau tous les demandeurs qui se présentent (Épinal). À la limite on note « la capacité mimétique du maire à se montrer en accord avec ses interlocuteurs, quels que soient les groupes sociaux concernés » (Châteauroux). Le maire entretient une image de « leader proche » (Auxerre) qui lui permet d’établir et de consolider une sorte de clientélisme personnel avec l’ensemble de la population. » (A. Mabileau, « art. cit. » dans A. Mabileau, C. Sorbets (dir.), op. cit., p. 27-28).

24 Le référent associatif est « proposé comme un modèle d’action au nom duquel sont pris les engagements des nouvelles municipalités. On souligne les vertus civiques (« école de responsabilité », « apprentissage de la démocratie... ») et sociales (la richesse du pluralisme culturel, la défense du patrimoine local...) de l’association. Les programmes électoraux sont également conçus sur un mode rappelant celui des projets associatifs, au nom d’idéaux relativement proches, et surtout désignant les buts volontairement assignés au gouvernement municipal. Enfin les municipalités s’engagent à concerter activement et régulièrement la population et les associations, encore une fois fréquemment confondues dans la rhétorique de la campagne. L’association incarne donc une représentation de l’action politique où la collectivité est supposée agir sur elle-même par l’intermédiaire de la mairie. Il convient de souligner que ce référent est d’ordre infra-communal : le modèle proposé ne se définit pas dans ses rapports aux grandes métropoles ou au centre étatique, mais essentiellement dans ses relations avec ses constituants. Dans ses accents communautaires, velléitaires et contractuels, ce discours qu’on peut à juste titre rapprocher de celui sur le quartier, évoque une inspiration rousseauiste ; il manifeste une tentative de redéfinition des rapports unissant l’institution à la collectivité qu’elle représente. » (R. Balme, « L’association dans la promotion du pouvoir municipal » dans A. Mabileau, C. Sorbets (dir.), op. cit., p. 85). Sur le phénomène associatif dans les communes, on peut se référer aux chapitres rédigés par P. Dressayre, « Partage ou légitimation du pouvoir ? Le rôle des associations dans les communes de banlieue en France et aux États-Unis » et G. Guyomard, « Les associations, l’environnement et le système politico-administratif local » dans Y. Mény (dir.), Centres et périphéries : le partage du pouvoir, Economica, Paris, 1983, ainsi qu’aux chapitres rédigés par O. Benoit-Guilbot, « Quartiers dortoirs ou quartiers villages ? » et R. Cabanes « Les associations créatrices de la localité » dans O.S.C., L’esprit des lieux, op. cit.

25 S’il y a un contre-exemple que les élus bisontins, maire en tête, citent souvent pour se définir, c’est celui de Georges Frêche à Montpellier, tant dans son style que dans les bouleversements qu’il suscite dans sa ville. Par ailleurs, lorsqu’en 1988 L’Expansion classe Besançon 3e au palmarès du dynamisme économique des villes françaises, l’article est intitulé « Une ville sage comme une absence d’image » (9-22 septembre 1988, p. 66-67) Ce classement est confirmé par d’autres (en 1989, Τertiel la classe 1re ville dans la région Centre-Est devant Dijon pour son dynamisme économique ; L’Expansion 8e ville la mieux gérée de France en matière d’outils de gestion ; L’Événement du Jeudi 1re grande ville de France la mieux gérée) et ils renvoient aux autorités bisontines une image qui les satisfait, celle de bons gestionnaires qui privilégient avant tout la qualité de vie.

26 R. Demeestere, J.-G. Padioleau, op. cit., p. 78. Voir aussi de J.-G. Padioleau, « L’action publique urbaine moderniste », Politiques et management public, vol. 9, n° 3, septembre 1991.

27 Cette accusation est fréquente de la part d’élus de gauche à l’égard de préfets nommés par le « pouvoir giscardien » — tout comme les conflits entre les nouvelles municipalités de gauche et leurs préfets (Nantes constitue un autre exemple). Mais peut-être convient-il aussi de voir à quelle date sont formulées ces accusations : juin 1981, soit au moment de l’alternance. Les autorités bisontines espèrent peut-être la nomination d’un nouveau préfet, « plus compréhensif ».

28 J. Boichard, « art. cit. », p. 702. Il convient de remarquer que l’auteur de ces lignes est, au moment des événements qu’il relate puis de leur rédaction, adjoint au maire dans la municipalité de Robert Schwint.

29 P. Le Galès, « Les politiques de développement économique local » dans S. Wachter (dir.), Politiques publiques et territoires, Paris, L’Harmattan, 1989 ; R. Frappat, Grenoble, le mythe blessé, op. cit.

30 Citoyen dans sa commune. Propositions municipales socialistes, op. cit. On peut y ajouter les prises de positions de Michel Rocard cette même année. « Au congrès de Nantes en 1977, Rocard avait nettement situé sa démarche dans l’une des deux traditions ou, comme il disait, dans l’une des “deux cultures” de la gauche française : non point dans la culture, “longtemps dominante” qui est “jacobine, centralisatrice, étatique, nationaliste et protectionniste”, mais dans son symétrique, ce qu’il appelle le “vrai” marxisme ; cette culture-là "est décentralisatrice, elle est régionaliste, elle refuse les dominations arbitraires, celles des notions comme celle de l’état. » En face de l’État dont le rôle régulateur n’est pas viable à ses yeux, il importe de reconstituer une société civile, un espace de libre invention, un tissu démocratique. (J. Touchsard, La gauche en France depuis 1900, Paris Points Seuil, 1977, 1981, p. 374).

31 Ibid., p. 32.

32 Ibid., p. 59-60.

33 La différence entre adjoints et conseillers municipaux délégués réside d’une part dans leur mode de désignation – seuls les premiers sont élus par le conseil municipal – d’autre pan dans les indemnités qu’ils perçoivent - seuls les premiers en bénéficient. Mais dans les deux cas, c’est au titre de l’article L122-11 du Code des Communes qu’ils reçoivent délégation du maire.

34 La Nouvelle gauche se transforme peu de temps après en Alternative rouge et verte.

35 Pour une présentation des différents cas de figure dans les relations entre élus municipaux socialistes et communistes, on peut se référer au chapitre d’A. Mabileau, « Une logique politique d’action communale » dans A. Mabileau, C. Sorbets (dir.), op. cit., p. 34-35.

36 Jean Boichard est décédé en 1992.

37 P. Garraud, Profession : homme politique. La carrière politique des maires urbains, Paris, L’Harmattan, 1989.

38 L’étude des délégations présente aussi un intérêt lorsqu’on tient compte de leur place dans le tableau des adjoints. Jusqu’en 1971, on assiste à un processus incrémental de constitution de l’équipe municipale et des délégations, les derniers arrivés entrant en bas du tableau quelle que soit la délégation qui leur est confiée. L’ordre des adjoints ne traduit alors aucune priorité politique, à l’exception du poste de 1er adjoint. À partir de 1977, il en est tout autrement : à côté de l’ordre des adjoints qui exprime leur « importance » politique, on trouve un ordre des délégations qui exprime quant à lui les priorités de la majorité en place, puis du maire à partir de 1983. Ainsi, la rétrogradation en 1977 de la culture et de la circulation/voirie fait suite aux remous suscités par les politiques lancées en ce domaine sous la précédente municipalité, tant en ville que parmi les élus socialistes. Et lorsque le maire remet en 1989 au 4e adjoint la vie associative/vie des quartiers, il montre à la fois l’intérêt croissant qu’il accorde aux associations locales pour relayer son action et être à l’écoute de la population et désigne à ce poste un élu qui lui est proche.

39 A. Mabileau observe un phénomène comparable dans les villes qui changent d’équipe municipale en 1977 (« art. cit. », p. 37-38).

40 « Il est significatif que cette évolution se soit principalement réalisée dans des secteurs correspondant à des politiques en quelque sorte « micro «-communales, et par ailleurs que leur prise en compte se soit manifestée avec le plus d’évidence à l’intérieur de l’organisation communale ou à sa périphérie immédiate. » (R. Balme, « art. cit., p. 91).

41 On observe un phénomène similaire dans la troisième municipalité Dubedout à Grenoble avec le remplacement de la délégation aux affaires culturelles, dont l’adjoint Bernard Gilman s’était montré particulièrement volontariste, pour ne pas dire autoritaire, par une délégation aux affaires socioculturelles confiée à René Rizzardo et qui se veut plus Proche des préoccupations quotidiennes des habitants, plus à l’écoute de leurs demandes et à même d’interagir avec eux.

42 Son fondateur, Georges Gaudot, est décédé accidentellement en 1973. Il est remplacé par un élu dont la société fait faillite quelque temps plus tard, ce qui l’oblige à démissionner de son poste d’adjoint. Le troisième responsable assure l’intérim avant les élections de 1977.

43 Par contraste, l’engagement des élus nantais et rennais de 1977 dans le développement économique s’inscrit en opposition avec la CCI, opposition qui recouvre en outre un clivage politique gauche-droite, voire un affrontement entre rivaux politiques (J. Petaux, op. cit., p. 216-218 ; P. Le Galès, op. cit., p. 194 et s.). Mais le contraste avec Besançon n’est que relatif : dans les trois cas, les rapports entre la mairie et la CCI sont variables selon les époques et les personnes concernées, et oscillent entre affrontement et partenariat.

44 Cinq critères (aspect médiatique, classement, nombre de joueurs, difficultés d’accession en division nationale, niveau de jeu) à chacun desquels un coefficient est attribué, permettent de calculer un indice de référence pour le calcul des points de cotation, qui servent eux-mêmes de base au calcul du montant de la subvention. La valeur du point attribué à chaque discipline et à chaque échelon dans la hiérarchie nationale dépend d’une moyenne nationale des subventions allouées par les villes et de la situation économique et financière bisontine. Le montant obtenu est ensuite modulé en fonction du nombre de spectateurs et du travail de formation. Un tel système a été rendu possible par le fait que Besançon ne disposait pas au moment de sa mise en place d’un club de football ou de basket-ball bien classé nationalement.

45 En particulier dans le calcul de la valeur des points.

46 Une stratégie d’action sociale pour Besançon 1990-1995, mars 1990, p. 6.

47 Ibid. p. 30.

Table des illustrations

Légende (Source : M. Decreuse, « Besançon, un nouveau rapport ville-campagne », p. 15.)
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Légende Note 1515Note 1616Note 1717Note 1818Note 1919
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Titre Fig. 6. Espace construit actuel
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Légende Note 3434
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Légende Les délégations confiées à des conseillers municipaux délégués sont en italique.
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© Presses universitaires de Rennes, 1998

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