1L’histoire de Besançon « nous apprend une vérité élémentaire, banale, à savoir qu’une ville peut vivre ou être condamnée à vivre, sur elle-même et son territoire propre, comme une sorte de très gros bourg. Et surtout que Besançon n’est sortie de sa vie confinée qu’avec la complicité de circonstances extérieures, de façon un peu artificielle, et jamais définitive1. »

2Cette formule de Fernand Braudel semble à elle seule résumer l’histoire de Besançon. Celle-ci se caractérise en effet par des traits récurrents : repli sur soi, isolement relatif et faiblesse structurelle, forte dépendance vis-à-vis d’événements extérieurs, absence d’une capacité de mobilisation locale2. Aujourd’hui encore, ces traits conservent toute leur pertinence.

3Il convient cependant de relativiser la portée de cette formule, qui tend à enfermer Besançon dans une histoire de longue durée dont seraient exclus les acteurs. Certes la capitale franc-comtoise se caractérise par des facteurs qu’elle ne maîtrise pas et qui déterminent durablement son développement. Certes elle n’a pas connu le même développement que d’autres capitales régionales, en raison surtout de l’absence d’une bourgeoisie locale forte. Elle n’en a pas moins bénéficié durant plusieurs siècles d’une liberté qui semble avoir laissé des traces dans la vie municipale, qu’il s’agisse des hommes qui ont eu la destinée de Besançon entre leurs mains ou des initiatives dont la ville a été le berceau.

4Il faut donc aborder l’histoire d’une ville comme Besançon avec la plus extrême prudence. Évitons le piège des extraits de romans et carnets qui, quelle que soit la perspicacité et le talent de leurs auteurs (Stendhal, Balzac, Sainte-Beuve), ne donnent qu’un aperçu limité d’une histoire et d’une réalité sociale forcément plus complexes. Méfions-nous des images d’Épinal qui tentent de rendre compte d’une ville, soit au travers de ses « fils » illustres, Hugo, Nodier, Proudhon, Fourier, soit par un trait caractéristique, l’horlogerie par exemple. Besançon, pas plus qu’une autre ville d’ailleurs, ne se laisse enfermer dans quelques événements, personnages, bâtiments, récits… ou formules.

5Pour aborder ce qui demeure une brève mise en perspective, nous nous proposons de regrouper les éléments qui composent l’histoire de Besançon en trois grands thèmes – sans aucun souci d’exhaustivité. Chacun de ces thèmes donne à voir une facette de cette histoire. Chacun permet aussi d’appréhender, tant les facteurs déterminants lourds chers à Fernand Braudel, que le rôle de quelques individus, acteurs d’une histoire urbaine qui ne laisse d’étonner par la multiplicité des influences qui participent à son écriture. Ces trois thèmes renvoient à l’isolement de la ville, sa dépendance économique vis-à-vis d’événements extérieurs et l’importance de son rôle de capitale administrative à partir du 17^e siècle.

6Nous conclurons par un aperçu de la vie politique bisontine sous la III^e République, car celle-ci contient des éléments indispensables à l’étude du gouvernement de Besançon après la seconde guerre mondiale.

Une ville isolée

7L’isolement de Besançon se traduit de multiples manières. Nous retiendrons trois traits, d’inégale importance, pour le caractériser. Ces traits permettent de mieux illustrer ce qui demeure une faiblesse fondamentale de Besançon, à savoir l’absence de liens d’interdépendance fort avec son environnement, qu’il soit régional, national ou européen. Cette absence permet à son tour de mieux comprendre ensuite la situation de dépendance de la ville vis-à-vis d’événements extérieurs, que ce soit sur le plan économique ou politique.

8Les trois traits caractéristiques de l’isolement de Besançon concernent son site, l’armature urbaine de la Franche-Comté, enfin les voies de communication vers l’extérieur.

La Boucle

9Besançon, c’est d’abord un site. Comme le souligne Fernand Braudel, « peu de sites urbains sont plus nets, plus propices, au premier coup d’œil, que celui de Besançon. De ce site, tout a dépendu, le meilleur et le pire ; le déterminisme géographique, ici, n’est certes pas un vain mot3 ».

10Besançon est lovée dans un méandre du Doubs, qui l’enserre sur trois côtés tandis que le quatrième est fermé par « un étroit tronçon de montagne4 » qui domine la ville d’une centaine de mètres. De part et d’autre de ce méandre s’élèvent deux autres collines légèrement plus hautes, Bregille et Chaudanne. (Fig. 1) « L’ensemble n’est pas très élevé, mais le relief est contrasté5. »

11Un tel site, entouré de frontières naturelles, se montre propice à l’installation d’une ville, ou plus précisément d’une place-forte. Les Séquanes, un peuple gaulois, en font leur capitale et Jules César, dans un texte datant de 58 avant J.-C., souligne les avantages militaires de sa position6. Le site de Besançon détermine donc sa fonction militaire.

Fig. 1. Site de Besançon

12Très tôt, une forteresse est érigée sur la colline qui domine directement la ville. Puis, lorsque la ville se trouve à l’étroit à l’intérieur de « la Boucle », elle s’étend sur l’autre rive du Doubs, donnant naissance au quartier de Battant. Dès le 13^e siècle, des murailles sont érigées pour protéger cette « tête de pont ». Après la chute de Besançon devant les armées de Louis XIV, Vauban entreprend de transformer la forteresse en une véritable citadelle (1674-1688) et d’entourer la Boucle ainsi que Battant de fortifications (1689-1695). L’ensemble de ces réalisations, qui complète les protections naturelles, est imposant.

13Lorsqu’on appréhende l’histoire de Besançon comme une succession de mouvements d’extension suivis de replis, la Boucle permet de mieux comprendre le lieu et la logique sur lesquels s’opère ce repli. En effet, si les fonctions de la cité ont notablement évolué tout au long de son histoire, « jusqu’au XIX^e siècle, elles se sont moulées dans un cadre immuable, limité par les remparts : la ville du VIII^e siècle ne sort pas du site de la cité gallo-romaine, elle englobe ses trois éléments fondamentaux que sont la Citadelle, la Boucle, la tête de pont de Battant. Mieux, la structure même de l’organisme urbain n’a pas changé jusqu’alors […] La vie urbaine traditionnelle se mouvait à l’aise dans ce cadre réduit, qui se trouvait adapté à la fois aux activités économiques et intellectuelles et aux relations sociales7. » La Boucle est demeurée longtemps un cadre de référence indépassable, structurant les relations économiques et sociales tout en procurant un sentiment de protection en période de repli. Si Besançon n’est devenue que tardivement, et jamais complètement, une ville industrielle, c’est en raison de l’étroitesse de la Boucle. Étroitesse d’autant plus significative au regard de sa superficie communale (6 410 hectares) : la ville de Besançon est demeurée recroquevillée, y compris sur son propre territoire. L’absence d’agglomération (sur laquelle nous reviendrons) s’explique aussi par l’étendue des zones non bâties séparant la Boucle des communes voisines, et empêchant de ce fait tout phénomène de débordement. Le débordement s’est fait essentiellement sur le territoire communal, au-delà du Doubs. Certains auteurs parlent à ce titre d’un « développement de la banlieue » en se référant à ces nouveaux quartiers8.

Faiblesses de l’armature urbaine

14L’isolement de Besançon peut s’analyser, en second lieu, par l’absence d’une infrastructure urbaine dans laquelle s’insérerait la ville. Cette absence se présente de trois manières : absence de banlieue, absence « d’auréole » de villes et de bourgs, absence de grandes villes à l’échelle régionale et forte attraction exercée par les capitales des régions voisines.

15« Jusqu’en 1962, Besançon est presque une « ville isolée ». La seule commune qui lui est agglomérée est celle de Beure, et la liaison n’est assurée que par un mince chapelet de maisons égrenées le long de la nationale 73, au pied de la falaise dominant le Doubs. Autour de Besançon, tout est9… » Besançon ne dispose d’aucune banlieue, un phénomène qu’il est difficile d’expliquer. Outre la position de repli sur la Boucle évoquée ci-dessus, on peut avancer une autre hypothèse : Besançon a assis son emprise territoriale sur les campagnes environnantes, par l’intermédiaire de propriétaires fonciers bisontins, dès le 14^e siècle. Il s’agissait pour elle d’assurer son auto-subsistance, un enjeu d’autant plus important pour la ville et ses habitants que Besançon vivait repliée sur elle-même et ne s’inscrivait dans aucun réseau de communes susceptible de lui fournir régulièrement et durablement des moyens de subsistance. De ce fait, et c’est un trait que l’on retrouvera, « Besançon n’est guère incité à s’ouvrir largement sur le monde extérieur. D’autant qu’elle jouit chez elle – et cela lui suffit – d’une aisance relative10. » En d’autres termes, la ville entrait ainsi dans « une sorte de parasitisme rentier11 » dans lequel l’auto-subsistance lui permettait de rester indépendante, donc de ne pas s’ouvrir. Les productions locales étaient avant tout destinées à la population bisontine, non à l’exportation, un phénomène qui s’est maintenu ensuite lorsque la fonction administrative de Besançon s’est développée. Il est difficile de savoir quel rôle ont pu joué les ecclésiastiques et les bourgeois dans cette version bisontine du « pour vivre heureux, vivons cachés », mais tout laisse à penser qu’il n’a pas été négligeable. Pour cela, il conviendrait d’établir avec exactitude l’importance des terrains que possédait cette élite urbaine.

16Tout aussi significative est l’absence d’un ensemble de villes et de bourgs situés à une certaine distance de Besançon et susceptibles de relayer en même temps que de conforter sa position. Les historiens des villes ont décrit la manière dont le développement des villes était indissociable de l’existence et de la qualité d’un « système urbain régional12 », celui-ci étant susceptible de fournir de la main d’œuvre mais aussi d’accueillir certaines formes d’industrie et de fournir des ressources naturelles. Dans le schéma d’interdépendances qui en résulte, la ville remplit plusieurs fonctions : « organiser la division intra-régionale du travail, enraciner les flots de population, gérer les biens produits, endiguer les courants d’information et relier la région à ses marchés extérieurs ainsi qu’à ses sources d’approvisionnement en biens tangibles, comme les matières premières et les équipements par exemple, et en biens intangibles comme les capitaux et les idées13. » Or rien de tout cela ne s’applique à Besançon. « Ce qui surprend […] c’est qu’il n’y ait pas plus loin, autour de Besançon, ces auréoles de bourgs et de petites villes dont le relais est seul capable de porter au loin l’influence d’un centre urbain14. » Besançon ne correspond ni au système des lieux centraux, ni au système réticulaire, proposés par les historiens : elle n’occupe ni une position centrale au sein d’un ensemble de communes qui lui sont subordonnées, ni ne s’inscrit dans un ensemble de villes et de communes fonctionnellement complémentaires15. Besançon « se trouve au centre d’une sorte de « désert urbain » qui caractérise la France de l’Est-Sud-Est : aucune grande ville à 100 km à la ronde, une série de petits centres ou de villes moyennes plus ou moins reliées entre eux, tels sont l’umland de Besançon et le réseau urbain qui s’organise autour d’elle16. »

17Les villes avec lesquelles Besançon est ou pourrait être en relation d’interdépendance, outre les problèmes de communication sur lesquels nous reviendrons, se caractérisent par leur faible taille, leur volonté de concurrencer Besançon et l’attraction des autres grandes capitales régionales. Qu’il s’agisse de Dole ou de Gray, elles ne reconnaissent pas à Besançon une position centrale et n’ont au contraire de cesse de lui contester sa suprématie en différentes occasions, sur différents domaines (échanges commerciaux, parlement…). Elles profitent en cela de la faiblesse de l’armature urbaine de la Franche-Comté et de la forte attraction exercée par Dijon, Lyon voire Strasbourg. Besançon éprouvera toujours beaucoup de difficultés à s’imposer comme capitale régionale, non parce qu’elle est dépourvue des institutions administratives nécessaires – nous verrons au contraire qu’elle est bien dotée – mais parce qu’elle n’est pas en mesure d’asseoir son emprise économique et commerciale sur une province longtemps tenue à l’écart. Certes elle bénéficiera de « la nature de la Franche-Comté, « province réputée étrangère », entourée d’une ligne continue de douanes, vers le nord entre l’Alsace et la Lorraine, « provinces à l’instar de l’étranger effectif », vers l’ouest avec les « Cinq grosses fermes », vers l’est avec les cantons suisses. De là, des obstacles à la libre circulation commerciale avec, en contrepartie, une polarisation autour de Besançon17. » Mais cette situation se retourne aussi contre elle puisque, tenue à l’écart des courants commerciaux du royaume, rien ne l’incite à défendre ses intérêts avec vigueur, comme en témoigne cette plainte du président Claude-Antoine Boquet de Courbouzon en 1759 : « Il est humiliant de le dire, nous ne savons pas fertiliser nos terres, dessécher nos marais, faire nos vins de manière à les vendre, tirer parti de nos filasses, de nos laines, de nos fers, de nos mines, de nos charbons. Pourquoi n’établissons-nous pas des blanchisseries pour nos toiles comme il y en a à Bâle ? Pourquoi laissons-nous perdre les raisins et la gomme qui croissent sur nos sapins ? Pourquoi ne mettons-nous pas en réputation nos eaux minérales, nos marbres, nos canons de fusil, nos cuirasses et nos boulets ? Pourquoi sommes-nous si indolents pour les choses qui ont trait au commerce18 ? »

18Besançon se retrouve au centre « d’une sorte de marché national au petit pied. Un marché assez médiocre au demeurant19. » Rien d’étonnant, donc, à ce que les villes franc-comtoises se tournent dès qu’elles le peuvent vers l’extérieur, voire tentent seules l’aventure de l’expansion.

Insuffisance des voies de communication

19À l’époque romaine, Besançon bénéficie d’une position à la croisée de deux grandes voies de communication ; mais il semble bien que ce soit la seule fois où elle ait profité de ce qui constitue pour tant d’autres villes un facteur de développement essentiel.

20Très vite, en effet, Besançon se retrouve coupée ou mal reliée aux communes, provinces et pays qui l’entourent. Cette situation ne s’améliore qu’au milieu du 18^e siècle, mais il est déjà bien tard. Néanmoins, l’effet sur l’économie bisontine est immédiat et la ville est en mesure, jusqu’à la Révolution, de jouer un rôle de centre commercial régional. Ce rôle, elle est à nouveau en mesure de le remplir lorsqu’une nouvelle amélioration des voies de communication intervient à partir des années 1830. Mais l’essor qui en résulte demeure toujours fragile, tant ces améliorations interviennent avec retard.

21Parallèlement, la construction du canal Rhin-Rhône aurait pu constituer une ambiance pour Besançon (1827-1833). Il n’en fut rien pour deux raisons. D’une part, le canal permit d’acheminer des vins du midi, bien moins chers que les vins du Doubs : c’en était fini de la principale activité économique de Besançon, la vigne. D’autre part, ce canal se révéla trop étroit et peu profond : son agrandissement, plusieurs fois envisagé, ne se fit jamais.

22Le développement du chemin de fer, enfin, illustre on ne peut mieux l’arrivée tardive à Besançon de moyens de communication pourtant essentiels. Les premières discussions ont lieu en 1838. À cette date, le canal est en fonctionnement et la ville se trouve à la croisée de cinq grandes routes (Metz-Besançon, Saint-Dizier-Lausanne, Moulins-Bâle, Lyon-Strasbourg, Dijon-Pontarlier). « Un système étoilé de chemins de fer, avec Besançon comme plaque tournante, s’imposait donc à leurs yeux. Fiers de leur importance, ils pensaient avoir facilement raison de rivaux tels que les Graylois et les Salinois, ces derniers représentés par le puissant propriétaire des salines, Grimaldi. Ils sous-estimaient aussi les intérêts des maîtres de forges de la vallée de l’Ognon et ceux du Jura, séduits par l’idée d’une liaison directe Dole-Fraisans-Gray permettant le transport des fontes de Haute-Saône20. » Des hommes d’affaire bisontins fondent une compagnie qui obtient en 1852 le droit de créer une ligne Dijon-Besançon, mais des difficultés de trésorerie les obligent à vendre leur compagnie en 1854 au Paris-Lyon. Or, celle-ci impose la construction d’une gare trop éloignée du centre pour les Bisontins. Il s’ensuit des négociations acharnées mais la gare est finalement construite à Viotte. Et lorsque le premier train relie en 1856 Besançon à Dole (45 km en une heure), la ville ne fait que rattraper là son retard par rapport à de nombreuses autres villes de l’Est. L’enjeu principal se situe toutefois du côté de la Suisse : Besançon se verrait très bien à la jonction avec Neuchâtel et Lausanne, et au-delà l’Europe centrale et l’Italie. Elle s’y prépare avec des compagnies de chemin de fer, mais « la compagnie rivale, devenue maintenant le puissant PL.M., avait déjà commencé la construction du tronçon Dole-Pontarlier et s’était entendue avec les maîtres de forges jurassiens qui lui avaient vendu la petite ligne Ougney-Rans : la grande artère vers la Suisse ne passerait donc pas à Besançon21. » Ce n’est que plus tard, après avoir protesté auprès de l’Empereur, que Besançon construira une ligne vers Morteau (1884) : mais il est déjà trop tard. Le même phénomène se répétera en 1900.

23Le retard ainsi accumulé est révélateur. Certes, « ni l’initiative, ni l’énergie, ni la persévérance n’avaient fait défaut aux hommes d’un haut mérite qui représentaient alors Besançon. Ce qui avait fait échouer leurs efforts, c’était surtout le fait que la cité n’avait pas voulu ou pu s’intégrer dans un grand ensemble, générateur de puissance matérielle, psychologique et financière22 »

24La capitale franc-comtoise n’est donc pas parvenue à s’inscrire dans des relations d’interdépendance durables avec d’autres villes et intérêts régionaux. Elle est restée dans une position toujours fragile, subissant les événements au lieu de les anticiper, sous-estimant les intérêts adverses et leur capacité de mobilisation. Elle n’a pas pu asseoir son rôle économique dans un réseau de villes, pas plus qu’elle ne s’est imposée en lieu central. Et si « bien des choses changeront, à la hausse ou à la baisse, […] la ville restera enfermée dans ces structures peu favorables, dépendante d’elles23. »

Un essor économique dépendant d’événements extérieurs

25L’activité économique de Besançon est d’abord destinée à satisfaire une clientèle locale, dominée initialement par les ecclésiastiques et les propriétaires fonciers – plus tard les « magistrats », c’est-à-dire tous ceux qui détiennent une fonction administrative. Qu’il s’agisse de l’agriculture ou de l’artisanat, les produits ne sont qu’exceptionnellement destinés à l’exportation.

26Toutefois, cette économie locale n’est pas à l’abri d’événements extérieurs susceptibles de produire un essor. Subitement, Besançon se trouve alors intégrée dans un marché plus vaste dont elle devient un maillon, voire un « transformateur » pour reprendre l’expression de Fernand Braudel. Mais cette situation demeure exceptionnelle et rapidement Besançon se replie sur elle-même.

27Un premier événement remonte au 13^e siècle, lorsque le succès des foires internationales de Champagne offre des débouchés aux artisans de Besançon tandis que la ville sert de relais entre l’Italie et la Champagne. À cette occasion, des négociants, changeurs et marchands étrangers s’installent à Besançon. Mais dès lors que ces foires déclinent au 14^e siècle, Besançon se replie à nouveau sur elle-même.

28Un deuxième événement extérieur intervient au 16^e siècle. Besançon, alors sous autorité espagnole, voit arriver en 1535 des marchands banquiers génois. Ceux-ci, chassés de Lyon en 1528 par François 1^er, puis de Chambéry par le duc de Savoie, obtiennent de l’empereur Charles Quint et de la ville de Besançon l’autorisation de s’installer dans cette dernière et d’y tenir leurs foires. Ils y resteront jusqu’à ce que des querelles avec les autorités de la ville en 1568 ne les amènent à se replier sur Poligny, puis Chambéry et dès 1579 Plaisance, en Italie. Ironiquement, leurs foires, qui sont devenues le centre de la finance et du crédit européens, continueront à s’appeler foires de Besançon jusqu’en 1622. Les banquiers génois, en partant, laissent néanmoins derrière eux une somme de bâtiments imposants : palais Granvelle, hôtel de ville, hôtel Montmarin, hôtel Bonvalot.

29Le troisième événement est de loin le plus profond et le plus durable ; bien qu’on doive souligner que les autorités bisontines n’ont rien fait pour l’encourager. En 1793, Laurent Mégevand, un horloger genevois chassé du Locle pour ses activités politiques, ouvre une manufacture d’horlogerie à Besançon. Il est rapidement rejoint par des horlogers suisses du Locle, de Neuchâtel, de Genève, de Porrentruy… La population bisontine les accueille d’abord mal : outre le fait qu’ils sont étrangers et qu’ils arrivent dans une période de pénurie, les conditions de leur installation suscitent la méfiance – ils ont été aidés par des Jacobins, qui voyaient en eux de possibles alliés – tout autant que leur appartenance à la religion réformée. La manufacture survit difficilement à la période révolutionnaire, mais dès 1795 on estime déjà à 1 000 le nombre d’horlogers qui habitent Besançon, à 2 500 la population horlogère.

30Cette industrie ne se développe réellement qu’à partir de 1820 et elle essaime dans l’ensemble du département, tandis que les Suisses sont progressivement évincés par des artisans et des industriels locaux. Parallèlement, des industries annexes se développent. Et si la fabrication des montres demeure artisanale, la production augmente rapidement de 30 000 montres en 1821 à 100 000 en 1854. En 1846, on estime à 1 200 le nombre d’horlogers suisses installés à Besançon, lesquels possèdent en outre leurs propres temples et écoles. Dès lors, l’horlogerie fait partie de la vie bisontine, tant sur le plan économique que social.

31À partir du milieu du 19^e siècle, l’activité s’organise. En 1859, un décret installe une juridiction spéciale pour le contentieux dans l’horlogerie. En 1860, l’exposition internationale universelle (sic) qui se tient à Besançon permet à celle-ci d’asseoir son rôle de capitale de la montre française. En 1869, la ville compte 200 fabriques qui produisent 373 138 montres. En 1880, l’horlogerie bisontine fournit 90 % des montres françaises, dans 191 fabriques qui emploient 5 000 ouvriers et 10 000 ouvrières. En 1883, la production s’élève à 500 000 montres.

32Dès lors, Besançon « est convaincue d’avoir trouvé sa voie industrielle et croit pouvoir s’y maintenir sans effort24. » Pourtant, dix ans plus tard le nombre de montres produites est réduit d’un tiers. Entre temps, de nouveaux procédés mécaniques avec pièces interchangeables sont apparus, sans que les horlogers bisontins ne réagissent (à la différence de leurs confrères suisses). La concurrence qui s’ensuit est brutale, dans un contexte de guerre douanière avec la Suisse qui aggrave la situation. C’est l’occasion pour l’industrie horlogère bisontine de prendre conscience qu’elle appartient à un vaste marché international dont elle ne saurait négliger les effets – tandis qu’elle dépend toujours de la Suisse pour la fourniture de certaines pièces. Elle réagit donc avec retard (en 1900, la production est remontée à 635 980 articles) et ce faisant entre à reculons dans un processus qui ne lui sied guère : développement du machinisme, baisse des prix et des salaires, concentration des entreprises. On relève toutefois en parallèle des initiatives plus heureuses : un rapprochement entre l’université et l’école d’horlogerie au début du siècle se concrétise en 1927 par la création de l’Institut de chronométrie et de mécanique horlogère.

33Besançon tient toutefois à sa production de montres de luxe. Malgré son retard sur la Suisse, elle évolue difficilement vers la production de produits de plus grande consommation. Après la première guerre mondiale, des efforts sont entrepris pour réduire la dépendance par rapport à la Suisse (création des Spiraux français en 1919, de l’Ébauche française et de l’Assortiment français en 1924) tandis que la profession s’organise sur le plan syndical. Mais l’industrie horlogère bisontine reste dispersée : seules trois entreprises comptent plus de 100 ouvriers en 1931, tandis que l’ensemble des entreprises emploient 1 150 personnes, 1 000 autres travaillant encore à domicile, et le reste (sur les 4 000 estimés) dans de petits ateliers artisanaux. À la fin des années 1920, seule la firme Lipmann est en mesure d’introduire les méthodes tayloriennes (normalisation des pièces et rationalisation du travail). L’évolution sera donc lente vers un regroupement des entreprises, la disparition du travail à domicile, la spécialisation des tâches.

34Si c’est un événement extérieur qui aboutit à l’introduction de l’industrie horlogère à Besançon, son développement se fera toujours sous la pression d’autres événements extérieurs. À quelques exceptions près, dont Lipmann devenu ensuite Lip, cette industrie paraît incapable de prévoir ou d’anticiper les changements technologiques, industriels ou commerciaux ; au contraire, elle les subit et doit ensuite rattraper le retard accumulé. Plus significatif encore, si elle prend conscience des interdépendances qui la relient à d’autres marchés, elle tentera de s’en extraire ou de s’en protéger, plutôt que de s’y engager pleinement. Elle résistera cependant mieux que l’activité vinicole, qui disparaît presque totalement dès l’arrivée du canal Rhin-Rhône : ici, l’ouverture sur d’autres marchés est fatale à une production locale de qualité, incapable de s’adapter à des prix nettement inférieurs.

Une capitale administrative

35Tout au long de son histoire, Besançon a bénéficié de diverses circonstances, qui en ont fait une ville religieuse, une ville militaire et surtout une ville administrative.

36Ville religieuse, Besançon l’est dès le 3^e siècle lorsqu’elle obtient un siège épiscopal25, tandis qu’apparaissent progressivement tout une série d’établissements ecclésiastiques, tant au sein de la Boucle que sur la rive droite du Doubs. C’est ensuite en 1041-1042 que les archevêques obtiennent le pouvoir temporel sur Besançon (au détriment des comtes de Bourgogne). Ce pouvoir « provient d’une délégation impériale, qui est sans doute renouvelée à chaque changement de titulaire du trône impérial comme du siège épiscopal, bien que les traces écrites d’investiture ne datent que du 13^e siècle. Les droits ainsi accordés s’appliquent à tous les domaines et confèrent à son détenteur une grande autonomie26. » Il est mis fin au pouvoir temporel des archevêques lorsqu’une charte de franchises octroyée par l’empereur en 1290 fait de Besançon une commune libre, qui dépend directement de l’Empire (tout comme l’archevêque, d’où de nombreux conflits par la suite entre magistrats bisontins et pouvoir épiscopal). La population ecclésiastique n’en demeure pas moins importante (approximativement 5 % de la population jusqu’au 18^e siècle) et elle se signale en particulier par l’importance de ses possessions jusqu’à la Révolution27, ainsi que des métiers qui travaillent directement pour elle. Une partie de l’artisanat et de l’agriculture locale a donc bénéficié de cette implantation.

37Besançon, du fait de son site, abrite surtout après 1674 (c’est-à-dire à partir de la conquête de la ville par Louis XIV et la construction des fortifications par Vauban) une importante population militaire (au 17^e siècle, entre 1 500 et 2 000 soldats pour une population comprise entre 14 000 et 17 000 habitants). En outre, l’armée se signale par l’importance des terrains qu’elle occupe et qui constituent à partir du 19^e siècle un enjeu fondamental en matière d’urbanisme. Il s’agit, là aussi, d’une « clientèle » qui fait vivre l’économie locale.

38Toutefois, Besançon est avant tout une ville administrative, notion qui renvoie à la fois à l’installation d’institutions prestigieuses sur son territoire et à la constitution d’une élite locale composée de « magistrats » qui en est résulté. Or, cette élite est souvent demeurée en retrait de la vie politique locale.

39Cette fonction administrative, Besançon l’endosse après 1674 lorsqu’elle est conquise par les Français. Jusque-là, elle bénéficiait d’un régime de faveur qui remontait à l’octroi de la charte de franchises en 1290 qui faisait d’elle une ville libre impériale, presque une république urbaine, ayant droit de lever l’impôt, de rendre la justice, d’assurer sa police, de conclure des traités d’alliance et bien plus tard (1534) de frapper monnaie à ses armes28. Besançon est déjà une ville administrative, mais à l’époque cette fonction ne concerne que son territoire. Pendant plus de 350 ans, elle jouit donc d’une liberté relativement importante. Son annexion à la France met fin à son statut de ville libre et à partir de 1676 elle perd le droit d’élire son magistrat. En contrepartie, elle se voit confier à partir de 1678 des fonctions en tant que capitale de la province de Franche-Comté : elle reçoit le Parlement (contre une contribution de 300 000 livres) jusque-là situé à Dole; sont créés un présidial, un bailliage plus une série de justices d’exception ; elle est dotée d’une université, d’une intendance, d’un gouverneur et d’une forte garnison militaire. Enfin en 1692, la vénalité des charges est introduite. Le résultat n’est pas négligeable : la vieille cité est envahie par une population de magistrats et d’officiers ministériels, dont le nombre est estimé à 500, soit environ 2 000 personnes avec leurs familles – alors que Besançon compte à cette époque 11 000 habitants.

40Dès lors, Besançon devient une capitale régionale. Il en résulte un essor commercial qui n’est clairement perceptible que dans la deuxième moitié du 18^e siècle. Celui-ci peut s’expliquer par la croissance économique du royaume dans son ensemble, qui parvient jusqu’à la capitale franc-comtoise par le biais des nouvelles voies de communication. Mais d’une manière générale, de par son statut, Besançon se trouve intégrée dans un vaste système politique et économique qui lui procure richesses et sources de développement. Ses fonctions administratives sont très clairement un facteur de développement économique. « Toute une série de cités se sont développées autour de l’exercice du pouvoir, administratif, militaire, civil ou religieux. Leur prospérité est liée à celle de l’État, leur importance croît avec les progrès de l’administration et de la bureaucratie. La fonction administrative est posée en principe explicatif dans l’ordre économique. Dans les cités du pouvoir, les activités économiques se développent de façon subsidiaire, pour servir la population à haut revenu qui gravite autour du prince. Ce sont, pour reprendre les termes de Max Weber, des « villes de consommateurs », qui s’opposent aux « villes de producteurs » que sont les centres d’échange et les cités manufacturières29. »

41Son essor subit un coup d’arrêt avec la Révolution. « Qu’il y ait tout de même, dans le développement tardif de l’influence régionale de Besançon, à la fin du 18^e siècle, quelque chose sinon d’artificiel, du moins de peu spontané, de suscité du dehors, on peut le penser en constatant combien cette prédominance a été brève30. » Avec la Révolution, la ville perd d’un coup son parlement, son intendant, son gouvernement de Franche-Comté, ses communautés religieuses et elle se voit reléguée au rang de simple chef-lieu du département du Doubs. En 1793, universités et académies sont supprimées. Besançon voit donc son champ d’intervention réduit au « département le plus chétif, le moins fertile, le moins peuplé31 » de Franche-Comté, d’autant que Gray, cité commerciale dynamique, est rattachée à la Haute-Saône.

42Sous l’Empire puis la Restauration, Besançon retrouve un rôle administratif plus important. Elle accueille une préfecture (1800), un archevêché (1802), un lycée (1802), une école de médecine (1806), une école de dessin (1807), une académie comprenant une faculté des lettres et une faculté des sciences (1810) et une cour impériale (1811). Cette dernière comporte en particulier une chambre des appels dont la juridiction couvre les trois départements comtois. Mais cela ne suffit pas à redresser une situation devenue difficile sur le plan économique et social (crise de 1811, blocus de 1814, disette de 1816-1817) et que traduit le recul de la ville du 18^e rang des villes françaises en 1801 (28 000 habitants) au 25^e en 1851 (41 000 habitants). « À quoi attribuer ce recul relatif ? Sans aucun doute aux conditions sociales. Sous l’Ancien Régime, Besançon est essentiellement ville de parlementaires, d’« officiers », de militaires et d’ecclésiastiques, avec une bourgeoisie peu développée, en raison de la faible vocation économique de la cité. Ces classes ont directement souffert de la Révolution, sans qu’une élite nouvelle ait réussi à s’implanter complètement. Rien d’analogue à ces grandes villes bourgeoises que sont Bordeaux, Nantes ou Grenoble où une aristocratie d’hommes d’affaires s’est perpétuée et consolidée au cours de générations successives. Rien d’analogue non plus à la vocation commerciale ou industrielle d’autres grandes villes. En ce milieu du XIX^e siècle, rien n’a encore fixé le destin de la capitale franc-comtoise32. »

43Cette explication rejoint celle que propose Bernard Lepetit, lequel s’appuie sur le schéma de Cantillon qui distingue trois catégories motrices de la croissance urbaine : les propriétaires fonciers du sol, les agents du pouvoir, et les entrepreneurs et ouvriers engagés dans des activités destinées à satisfaire les autres besoins que ceux de la clientèle locale33. « C’est parce que toutes les villes ne sont pas susceptibles de s’approvisionner au même degré à chacune de ces sources de revenu qu’elles n’ont ni la même taille ni le même destin. Les indices de ces inégalités de potentiel constituent les bases du classement urbain34. » En l’occurrence, si les propriétaires fonciers ont un temps dominé la vie bisontine, au même titre que les ecclésiastiques, la Révolution a consacré la suprématie des agents du pouvoir sans qu’apparaisse la troisième catégorie motrice, celle des entrepreneurs et ouvriers dont la production est destinée à « l’exportation ».

44La suprématie de la population administrative est encore plus évidente lorsqu’on compare la position de Besançon sous l’Ancien Régime et sous l’Empire35. En 1780, l’armature urbaine de la France compte 309 villes, dont 9 en Franche-Comté (Besançon, Dole, Lons, Poligny, Salins, Arbois, Luxeuil, Vesoul, Gray). Parmi ces 309 villes on distingue 28 métropoles qui se caractérisent par deux principes d’association des fonctions et des équipements : un principe marchand, un principe administratif. Besançon se range naturellement dans ces 28 métropoles et à l’image de nombreuses villes, ce sont ses fonctions administratives qui participent à son développement.

45Sous l’Empire, Besançon fait partie des 12 villes françaises-chefs lieu de département qui possèdent toutes les institutions administratives possibles (qu’il s’agisse des administrations générales, des tribunaux ou des institutions financières). La présence de ces institutions permet d’amortir le déclin de la capitale franc-comtoise. Car par ailleurs, la ville ne dispose pas d’une bourgeoisie locale suffisamment importante pour assurer son développement économique. En témoigne le fait qu’en 1840, si les villes de plus de 20 000 habitants comptent en moyenne 100 riches censitaires (qui paient plus de 1 000 francs d’impôts par an), Besançon (avec Brest et Saint-Étienne) en compte moins de 4036.

46Cette prépondérance de l’administration ne se démentira jamais. Besançon est une ville de fonctionnaires, son économie en dépend. Si elle obtient une amélioration de ses voies de communication, c’est le plus souvent en raison de sa fonction de capitale provinciale puis régionale. Il en résulte immanquablement un essor commercial qui renforce la situation économique de la ville, sans pour autant se traduire par l’avènement d’une bourgeoisie puissante capable de renforcer la position économique de Besançon, et ce faisant d’assurer son développement en faisant jouer ses différentes capacités motrices.

***

47En 1851, Besançon compte 41 000 habitants. Elle croît régulièrement jusqu’à 55 000 un quart de siècle plus tard, niveau auquel elle demeure jusqu’en 1921. Elle connaît alors une nouvelle progression qui lui permet d’atteindre le seuil des 65 000 habitants en 1936 (dont 8 500 comptés à part parmi lesquels 4 700 militaires). Mais en 1926, encore, plus de la moitié de la population habite la Boucle ou les quartiers d’Arènes et de Battant situés juste de l’autre côté de la rivière (dans ce que l’on appelle la vieille ville). Dix ans plus tard, ces mêmes quartiers abritent moins de 50 % de la population bisontine. Le mouvement d’urbanisation s’étend progressivement à partir du centre. Aux ateliers et petits immeubles de trois à quatre étages construits à proximité de la Boucle ou le long des axes routiers durant le 19^e siècle, succèdent des zones pavillonnaires. « L’entre-deux-guerres voit le triomphe du lotissement. Les espaces vides laissés entre les axes voient surgir d’innombrables pavillons, souvent de façon très anarchique. Le tissu urbain, très serré au centre, de plus en plus lâche au fur et à mesure qu’on gagne les banlieues, s’étend ainsi jusqu’aux anciens villages, à 3 ou 4 km du centre. Il englobe encore de vastes espaces non construits : les collines aux pentes trop raides et frappées de servitudes militaires, des jardins maraîchers […] et de grands parcs appartenant à la bourgeoisie bisontine37. »

48L’économie bisontine demeure dépendante des fonctions administratives de la ville, et toute menace à l’égard de celles-ci, ou plus généralement toute velléité de fusionner la Franche-Comté avec la Bourgogne, est combattue avec violence (sur une période qui s’étend de 1910 à 1927). « Besançon reste pendant l’entre-deux-guerres, une ville de dimensions modestes au dynamisme limité. On attache donc beaucoup de prix à ce qu’elle demeure le siège d’un Archevêché, d’une Cour d’Appel, d’une Université et d’un Corps d’Armée, et l’on craint tout ce qui pourrait réduire ces fonctions administratives au profit de Dijon38. » Cette dernière, après Gray et Dole, est devenue la nouvelle rivale de Besançon. Nettement mieux desservie par la route et le rail, plus puissante économiquement, elle dispose de nombreux atouts face à la capitale franc-comtoise. Celle-ci, repliée sur elle-même, dans une région qui n’est pas très riche, ne possède que peu de ressources pour se faire entendre et défendre ses intérêts. Certes, son industrie se développe et avec elle Besançon acquiert une certaine notoriété. Mais cette industrie se caractérise par un ancrage local indéfectible et une très faible ouverture vers l’extérieur.

Besançon sous la III^e République : un bastion radical dans une terre catholique

49L’histoire politique de Besançon sous la III^e République est à l’instar de l’histoire de la ville, celle d’un isolement progressif et durable. Celui-ci pourrait se résumer en une formule lapidaire – ville de gauche dans un département de droite – mais les termes employés ne rendent que très imparfaitement compte d’une situation bien plus complexe et évolutive. Pour l’appréhender, il faut tenir compte du poids du catholicisme, tant à Besançon que dans le département. Il en a résulté une opposition dure entre cléricaux et anti-cléricaux qui a marqué la période 1880-1939.

Une mairie radicale

50Avant la première guerre mondiale, puis durant l’entre-deux-guerre, Besançon est sous domination radicale – à l’exception des années 1912-1919.

51Jusqu’en 1912, tout d’abord, la mairie de Besançon est entre les mains de républicains de gauche, puis de radicaux (tableau 1). Leur domination repose à la fois sur la franc-maçonnerie39 – tous les maires, sinon la plupart de ceux qui se succèdent entre 1872 et 1912, sont francs-maçons – et sur les comités républicains de quartier fondés à partir de 1878 en réaction aux cercles catholiques. Ces comités comptent jusqu’à 1 000 membres et ils sont regroupés au sein d’un Cercle républicain créé en 1903 (sous le nom officiel de Société républicaine, radicale démocratique de Besançon).

52Durant la période qui précède la première guerre mondiale, trois évolutions sont perceptibles sur l’échiquier politique local. Premièrement, après 1907 les radicaux se divisent entre « orthodoxes » (qui tiennent la mairie) et « dissidents » qui vont progressivement se rapprocher de la droite. Deuxièmement, les socialistes qui demeurent encore une force politique négligeable entreprennent de s’organiser : en 1900, cinq membres du Parti ouvrier socialiste révolutionnaire sont élus au conseil municipal grâce à une alliance radicale-socialiste contre les « forces de la réaction » en pleine affaire Dreyfus; puis progressivement la Section française de l’internationale ouvrière s’impose comme principale force politique à gauche des radicaux. Troisièmement, enfin, la droite se structure en deux grandes familles, « libéraux » et « progressistes », toutes deux acquises à la République. Les progressistes sont des républicains modérés, non cléricaux, issus du ralliement d’aristocrates catholiques à la République dès 1889 ; ils se reconnaissent surtout en la personne du Marquis René de Moustier40. Les libéraux appartiennent à l’Action libérale populaire : fondée en 1901 et introduite dans le Doubs en 1902, l’ALP reprend le modèle radical et crée à partir de 1903 des comités de quartier à Besançon (8 en 1904, 14 en 1912), chapeautés par un comité central. Les libéraux défendent une ligne cléricale et sont anti-radicaux. À partir de 1904, la capacité de ces deux tendances de la droite républicaine à s’unir leur permet d’emporter quelques succès et d’affaiblir la position des radicaux. Après avoir notamment emporté le canton de Besançon-Sud en 1910, c’est le conseil général qui bascule à droite en 1913 et élit René de Moustier au poste de président. Enfin, en 1912, l’avocat Antoine Saillard est élu maire de Besançon. Libéral, il a été président de la Conférence Saint-Thomas d’Aquin (la « Thom ») et président du comité d’initiative du congrès de l’Association catholique de la jeunesse française (ACJF) ; or la « Thom » et l’ACJF ont été les deux principaux lieux de formation de militants catholiques, fournissant par la suite à l’ALP ses principaux cadres. Les quatre adjoints qui l’entourent représentent les trois composantes de sa majorité : un modéré, ami de René de Moustier et catholique militant; deux radicaux dissidents; un libéral.

53À la veille de la guerre, tandis que Besançon est à droite, le reste du département est encore dominé par les radicaux mais la droite a jeté les bases pour une conquête du département à partir de 1919. À cette date, Besançon s’est redonné un maire radical.

54De 1919 à 1929, la ville connaît une nouvelle domination radicale. Celle-ci s’inscrit dans l’immédiat après-guerre dans une alliance avec la droite et les socialistes (1919), puis dans une alliance avec la seule SFIO (1925), enfin dans le gain de la totalité des sièges au conseil municipal par les radicaux (1929). Au notaire radical-socialiste Charles Krug, élu à l’unanimité en 1919 en compagnie de quatre adjoints issus des quatre grandes familles politiques locales – un modéré-libéral, un radical, un socialiste, un modéré – succède en 1924 son deuxième adjoint, le radical Charles Siffert, par ailleurs cafetier puis directeur commercial, qui demeure en poste jusqu’en 1939. La domination radicale repose encore en partie sur les comités de quartier – on en dénombre 14 en 1935, forts de 900 membres – ainsi que sur le rôle intellectuel et politique du Cercle républicain.

55Durant cette seconde période de domination radicale, la gauche est éclatée en trois composantes de tailles très différentes. Outre la SFIO, on relève à partir de 1921 une SFIC qui deviendra ensuite le Parti communiste français, ainsi qu’une Fédération du Doubs du Parti socialiste-communiste (PSC). Ce parti, composé de transfuges du Parti communiste, s’allie à la SFIO au sein d’une Entente socialiste puis se transforme en une Union socialiste-communiste (USC) en 1927 et enfin en 1931 en Parti de l’unité prolétarienne (PUP). Le PCF ne disposera jamais d’une grande influence sur Besançon. Quant aux militants du PUP, ils rejoignent la SFIO en 1934. Celle-ci entretient des rapports ambivalents avec les radicaux : après avoir fait alliance lors des municipales de 1919 et 1925, les socialistes prennent leurs distances en 1929 (plus précisément à partir des conflits autour de la construction d’une Maison du Peuple) et dès lors entrent dans des rapports conflictuels. Sans jamais leurs donner la victoire, leurs résultats s’améliorent constamment jusqu’à la veille de la seconde guerre mondiale.

56Quant à la droite, elle est d’abord divisée entre libéraux et progressistes, le Marquis de Moustier n’ayant pu créer un pôle républicain réunissant tous ceux qui ne se reconnaissent pas dans l’anticléricalisme de gauche ou le cléricalisme de droite. Leur union à l’occasion des élections ne suffisant pas à leur assurer la victoire, les deux courants s’unissent en 1924 en une Union nationale républicaine (UNR) destinée à faire barrage au Cartel des gauches. L’UNR reprend le modèle des comités de quartiers et d’une manière générale met en place une organisation très structurée, à la base des succès rapides qu’enregistre ce parti à l’échelle du Doubs. On observe même lors des élections municipales de 1929 une liste commune au second tour entre cette UNR, l’Alliance démocratique (une petite formation de droite modérée créée en 1928) et l’Entente socialiste, contre les radicaux, afin de défendre le principe de la représentation proportionnelle dans la désignation du conseil municipal. Cette alliance contre-nature se retourne contre ses promoteurs puisqu’elle permet aux radicaux de remporter la totalité des sièges.

57Par la suite, de nouveaux partis et mouvements font leur apparition au sein de la droite. Dans le climat de tension qui prévaut durant la décennie 1930 partout en France, leur alliance permet d’affaiblir à nouveau les radicaux (qui ne disposent plus du soutien de l’Entente socialiste, puis progressivement de l’électoral socialiste) : défaite aux élections cantonales en 1934, victoire étriquée lors des élections municipales de 1935, défaite aux législatives de 1936. Cette dernière défaite est d’autant plus significative que la droite emporte les cinq sièges du département, dont ceux de Besançon et de Montbéliard qui étaient à gauche depuis 1876. Le Doubs est ainsi un des rares départements français à n’envoyer que des députés de droite lors de ces élections dont on retient surtout la victoire du Front populaire. Ces résultats mettent Besançon à l’unisson avec le reste du département, bien que la mairie demeure radicale – y compris en 1939 lorsqu’il s’agit de remplacer Charles Siffert, décédé : son 1^er adjoint Henri Bugnet est élu, grâce au soutien des partis de gauche. Mais au regard de la poussée de la SFIO durant cette décennie qui se clôt, les radicaux ne représentent plus la gauche ; tout juste les radicaux bisontins n’ont-ils pas encore franchi le pas comme leurs amis qui, à Baume-les-Dames, Montbéliard et Pontarlier, ont fait alliance avec la droite modérée.

Un département catholique

58Il convient de ne pas exagérer le poids du catholicisme dans le Doubs, bien que les affrontements avec les anticléricaux aient été nombreux, intenses et parfois violents. Il importe en effet de prendre en compte, d’une part l’influence de la famille de Moustier dans l’émergence d’une droite républicaine modérée, d’autre part le poids du protestantisme dans la région de Montbéliard (autour de la famille Peugeot et de Gaston Japy). Cela n’enlève cependant rien à l’engagement politique de l’archevêché de Besançon et de la presse favorable aux milieux catholiques (L’Éclair comtois), ni ne permet de négliger l’influence de courants plus traditionalistes dans le Haut-Doubs (surnommée significativement la « petite Vendée »). C’est ainsi que l’Action française disposera d’une certaine influence dans cette région de montagne limitrophe de la Suisse, influence qui demeure en revanche limitée à Besançon.

59Parmi les personnalités catholiques du département, Georges Pernot, avocat, président de la Ligue des familles nombreuses (il est lui-même père de huit enfants), vice-président de la Commission départementale de la natalité et de la protection de l’enfance, élu au conseil municipal de Besançon, élu député en 1924 à Besançon, puis en 1928 à Pontarlier, sénateur en 1935, est à l’origine du regroupement des libéraux et des progressistes en une Union nationale républicaine (UNR)41. Là où le Marquis de Moustier avait échoué, Georges Pernot réussit en donnant une couleur plus catholique à la principale force politique de droite dans le Doubs des années 1930.

60Il est toutefois curieux de constater que l’UNR ne parvient jamais à trouver un candidat à Besançon, que ce soit à l’occasion des élections législatives ou cantonales. Elle se tourne tout d’abord vers des personnalités « modérées » puis vers d’autres plus controversées : en 1928, Louis Villat, professeur d’histoire à la Faculté des lettres de Besançon, qui quitte le Parti radical pour rejoindre l’Alliance républicaine démocratique (« trahison » qui fait couler beaucoup d’encre) ; en 1932, Jean Rouch, radiologiste à l’hôpital de Besançon, membre de l’Alliance républicaine et président de la section bisontine des Jeunesses patriotes et animateur de plusieurs ligues dans le Doubs; en 1934 puis 1936, le docteur Louis Bietrix, candidat « indépendant » et proche des ligues. Ainsi, alors même qu’en d’autres points du département la droite était en mesure de présenter des candidats plus consensuels, voire d’amorcer un rapprochement avec le Parti radical, l’affrontement entre les deux camps à Besançon ne cesse de monter en intensité durant la décennie 1930, profitant d’une part aux candidats de droite, d’autre part aux socialistes qui bénéficient de l’affaiblissement général du radicalisme et des positions ambiguës du Parti radical dans le Doubs.

61Le catholicisme exerce par conséquent une influence non négligeable sur la droite dans le département, mais une influence exacerbée à Besançon par l’affrontement avec les anticléricaux. Il faut attendre la décennie 1960 pour observer un rapprochement durable entre individus issus des familles catholiques et anticléricales de l’avant-guerre – rapprochement qui est le fait d’un homme qui a été lui-même socialiste et anticlérical, Jean Minjoz.