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Gouverner une ville

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Olivier Borraz

Introduction

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Géographique :

France

Texte intégral

1Gouverner une ville. Par ce titre, nous entendons marquer une rupture avec les travaux antérieurs qui ont porté sur la gestion urbaine en France. Nous ne nous inscrivons ni dans une problématique du pouvoir local, qui privilégie l’étude des rapports complexes avec l’État, ni de l’administration locale, pour mieux souligner l’avènement d’un gouvernement urbain à partir de la décennie 1970 ; mais bien dans une problématique du gouvernement municipal, terme qui renvoie à la capacité des autorités municipales d’une ville à gérer les problèmes auxquels elles sont confrontées et à impulser une direction à leur cité de manière autonome – et ce bien avant les élections municipales de 1977 qui voient de nouvelles élites en France conquérir des villes moyennes avec un projet politique affirmé. C’est cette capacité à gouverner qui a retenu notre attention, car elle révèle une facette trop longtemps méconnue de l’histoire des villes françaises depuis la seconde guerre mondiale.

2Pour cerner cette capacité, nous avons analysé l’impact des mutations urbaines intervenues depuis la décennie 1950 sur la forme et le contenu des institutions municipales de Besançon, chef-lieu du Doubs. Il ne s’agit pas d’un essai d’histoire locale sur Besançon, qui apporterait un éclairage nouveau concernant l’histoire récente de la capitale franc-comtoise. La question centrale qui nous retient est celle de l’adaptation des institutions municipales d’une ville moyenne supérieure à des changements profonds sur le plan démographique, social, économique et urbanistique. Plus précisément, nous souhaitons évaluer l’impact du mouvement de différenciation sociale qui se développe à partir de la décennie 1960 sur les institutions de gouvernement de la ville. Cette question recouvre plusieurs interrogations distinctes : comment les autorités bisontines parviennent-elles à gérer les problèmes nouveaux qu’elles rencontrent à partir de la décennie 1950 ? Avec quels effets sur la forme des institutions politiques et administratives de la ville ? Que nous apprend cette capacité d’adaptation sur les relations entre institutions municipales et société urbaine, d’une part, entre institutions municipales et État, d’autre part ?

3Le choix de Besançon a répondu à trois critères

4En premier lieu, les bouleversements que connaît la capitale franc-comtoise à partir de la décennie 1950 et jusqu’à la décennie 1980 sont caractéristiques des mutations qui touchent la plupart des villes françaises sur la même période – tout en étant parfois plus exacerbés (sur le plan démographique) ou plus précoces (sur le plan économique). Sont en effet présents tous les ingrédients de la transformation urbaine qui touche la France : vive poussée démographique, construction de logements et d’équipements dans l’urgence, tentatives de planification avec la réalisation de « ZUP » et de « ZAC », dégradation des conditions de vie en centre-ville puis dans les nouveaux quartiers, crise industrielle et montée du chômage, perte de population, montée des « problèmes sociaux », difficultés croissantes dans les quartiers périphériques. Tous ces éléments ont fait l’objet de multiples travaux de recherche, mais n’ont en revanche que rarement été reliés à une étude des formes de gouvernement local sur un seul site : or il est difficile d’admettre que ces bouleversements n’ont eu aucun impact sur les institutions municipales ou de considérer cet impact comme un simple ajustement mécanique. Nous chercherons au contraire à mettre en évidence leurs interactions étroites, tant en ce qui concerne l’influence exercée par les mutations urbaines sur la forme et le contenu des institutions municipales, que dans l’impact des solutions adoptées et mises en œuvre par celles-ci sur la forme et le sens de ces mutations.

  • 1 Cette stabilité peut faire l’objet d’une analyse en termes de « fief », en prenant exemple sur l’é (...)

5En deuxième lieu, Besançon se caractérise par une stabilité politique remarquable. Depuis 1953, elle n’a connu que deux maires, Jean Minjoz et Robert Schwint, tous deux socialistes. Cette stabilité contraste avec les mutations qu’a connu la ville sur la même période. Elle est en outre étonnante au regard du comportement électoral de la population bisontine qui, lors des scrutins nationaux, vote majoritairement pour les candidats de droite (en particulier sur la période 1958-1978)1.

  • 2 Nous pensons en particulier aux travaux du Centre d’Étude et de Recherche sur l’Administration Ter (...)
  • 3 E. Négrier, « Intégration européenne et échanges politiques territorialisés », Pôle Sud, n° 3, aut (...)

6En troisième lieu, les travaux de sociologie et de sociologie politique sur la Franche-Comté et ses villes sont rares – à la différence d’autres régions qui ont fait l’objet d’études nombreuses et approfondies2. Ce critère peut paraître anodin mais il renvoie à deux difficultés propres aux recherches sur le gouvernement des territoires. D’une part, faute d’équipes de recherche structurées travaillant de longue date sur ces questions, les données manquent et ce d’autant plus que l’accès aux sources n’est pas aisé – difficulté qui rend elle-même compte de l’absence d’équipe en même temps qu’elle en est une conséquence. Ainsi, à l’exception notable des historiens sur lesquels nous reviendrons plus bas, Besançon, à l’image de la France-Comté, se caractérise par une carence des travaux de recherches en sociologie et sociologie politique. En l’absence de telles balises, il est tentant d’appliquer à cette région et à ses villes des cadres conceptuels et analytiques forgés dans d’autres régions, sur d’autres objets. Ce faisant, cela revient à considérer qu’il existe plus d’éléments communs aux différentes régions que d’éléments qui les distinguent, un postulat qui s’étendrait aussi aux villes. Or, rien n’est moins certain et les travaux récents sur les « échanges politiques territorialisés » mettent en évidence la grande variété des phénomènes politiques d’une région à l’autre3. Autrement dit, en travaillant sur Besançon nous nous fixions deux objectifs qui n’étaient contradictoires qu’en apparence : d’un côté, réfléchir à partir d’un cas sur les interactions entre institutions municipales et mutations urbaines ; d’un autre, mettre en évidence le poids d’une histoire locale qui façonne attitudes et comportements politiques, et contribue ainsi à une irréductibilité de la vie politique bisontine à des facteurs plus généraux.

7Une fois posés les critères de choix du site, il convient de définir le cadre conceptuel avec lequel nous entendons aborder les relations entre gouvernement municipal et mutations urbaines.

8Qu’entendons-nous par gouvernement municipal ?

  • 4 Cette définition présente des similitudes avec celle que proposent Albert Mabileau et Claude Sorbe (...)
  • 5 D. Lorrain, « La montée en puissance des villes », Économie et humanisme, n° 305, janvier-février (...)

9Pour nous, le gouvernement municipal se présente comme le produit des interactions entre quatre dimensions distinctes que sont la politique, l’administration municipale, la société urbaine et le contexte institutionnel dans lequel s’inscrit la ville4. La dimension politique recouvre le champ politique local, c’est-à-dire les acteurs politiques individuels ou collectifs, dans leurs fonctions électives, décisionnelles ou partisanes. L’administration municipale renvoie au « secteur public communal5 », qui comprend aussi bien des services municipaux que des structures paramunicipales et des sociétés privées ou d’économie mixte chargées d’une mission ou d’un service public. La société urbaine est abordée à travers les composantes économiques, sociales, associatives, professionnelles de la ville. Enfin, la quatrième dimension renvoie au cadre institutionnel et financier dans lequel évolue la commune, qui inclut, outre l’État, les autres acteurs territoriaux avec lesquels elle entretient des relations.

10Les relations entre ces quatre dimensions forment un système — pour lequel nous emploierons indistinctement les termes de système de gouvernement et de gouvernement municipal – qui demeure toujours spécifique au contexte et à la période étudiés – bien qu’il puisse présenter des similitudes avec d’autres villes de taille comparable à la même époque. Cette spécificité résulte aussi bien de facteurs locaux de différenciation (histoire, économie, structure sociale...) que des problèmes que les autorités municipales ont été amenées à gérer. Nous évoquerons aussi le mode de gouvernement, notion qui renvoie aux mécanismes de régulation à l’œuvre dans ce système. Enfin, nous serons amené à distinguer les styles de gouvernement qu’adoptent successivement Jean Minjoz et Robert Schwint.

11Cette définition dépasse donc le sens habituel, institutionnel et étroit du terme gouvernement, pour s’intéresser au produit des relations complexes qui se nouent entre les quatre dimensions évoquées. Une telle définition présente plusieurs avantages. D’une part, elle prend en compte dans la gestion de la ville non seulement les élus et les services municipaux, mais aussi la société urbaine dans ses capacités de mobilisation collective et d’expression d’intérêts, ainsi que des collectivités pourtant extérieures comme l’État ou le département, dès lors que celles-ci interviennent directement dans la gestion des affaires communales. Elle étend ainsi la notion de gouvernement à tous ceux qui participent, de près ou de loin, à la résolution des problèmes communaux. D’autre part, elle introduit une perspective dynamique puisque les relations entre les quatre dimensions évoluent constamment, et que le contenu de chacune d’elles n’est jamais stable. Elle permet donc d’analyser les capacités d’adaptation à un environnement en mutation. Enfin, elle incite à considérer le gouvernement municipal comme un construit, non comme une donnée ; autrement dit comme un ensemble de processus et de mécanismes dont la mission principale est de gérer les problèmes qui surviennent au plan local.

  • 6 Celui se définit, « d’une part, en termes de capacité à intégrer, à donner forme aux intérêts loca (...)
  • 7 P. Le Gales, « Régulation, gouvernance et territoire », Ve Congrès de l’A.F.S.P., Aix-en-Provence, (...)
  • 8 Ibid., p. 21.
  • 9 P. Le Gales distingue la gouvernance faible, la gouvernance dominée, la gouvernance sociale-démocr (...)

12Si ce concept ainsi défini dépasse la définition habituelle du gouvernement local, il entre en résonance avec le concept de « gouvernance urbaine » apparue récemment en France6. Autant le concept de gouvernement municipal, tel que nous l’utilisons, met l’accent sur la résolution de problèmes, autant la gouvernance urbaine insiste d’abord sur les capacités d’intégration interne et externe – autrement dit, elle pose l’intégration comme problème à résoudre. Et bien qu’il n’y ait pas de « nécessité à l’intégration7 », l’intégration devient néanmoins l’aune à laquelle peuvent être évaluées les « processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains8. » Par opposition, ce ne sont pas tant les capacités de coordination qui retiennent notre attention que la manière dont sont gérés des problèmes multiples, hétérogènes, voire contradictoires. Cette distinction n’est pas mineure dans la mesure où nous sommes amené à montrer que cette gestion des problèmes entraîne une différenciation croissante du gouvernement municipal, qui peut s’apparenter à une forme de fragmentation. Or, une telle différenciation est plus difficile à percevoir et à analyser par l’intermédiaire du concept de gouvernance urbaine : en prenant la capacité d’intégration comme point d’appui, on serait amené éventuellement à diagnostiquer une « gouvernance faible » et à chercher les raisons de cette faiblesse, sans être pour autant en mesure d’en comprendre la logique et les raisons profondes. Toutefois, les deux concepts peuvent se rejoindre : une fois mis en évidence les phénomènes de différenciation qui caractérisent le gouvernement des villes, et qui s’expliquent pour des raisons qui tiennent à la nature des problèmes que ce gouvernement doit gérer dans un contexte de profondes mutations sociales et économiques, on est en mesure de poser la question de l’intégration d’un tel système. En tout état de cause, cette question doit être maniée avec précaution, de façon à ne pas glisser insensiblement vers des jugements plus normatifs : en adjoignant une adjectif au concept de gouvernance9, le risque existe d’adopter un regard plus critique en termes de « villes qui gagnent » et de « villes qui perdent ».

13En mettant l’accent sur les problèmes (au sens large du terme) que sont amenées à gérer les autorités urbaines, nous entendons par conséquent étudier les capacités de réaction et d’adaptation du gouvernement municipal à des mutations urbaines profondes. Trois notions vont nous permettre d’analyser ces capacités.

  • 10 « Les mairies peuvent être définies comme des institutions politiques produisant des biens et des (...)
  • 11 Ibid., p. 464.
  • 12 Ibid., p. 465.
  • 13 Ibid., p. 465.
  • 14 Ibid., p. 468.

14La première est celle de triathlonien proposée par Dominique Lorrain pour étudier les mairies urbaines10. Dans cette conception, le politique renvoie à « la gestion d’intérêts contradictoires, nombreux au niveau d’une ville11 » ainsi qu’à la politique. La production, caractérisée par la diversité des biens et des services qu’offre une mairie, « apporte un ancrage matériel, un rapport concret au monde12 » ainsi qu’une exigence forte de fiabilité. Le territoire, enfin, « introduit des composantes patrimoniales et individuelles13 », c’est-à-dire tant des éléments physiques et spatiaux, que sociaux. La force des mairies tient à leur capacité à gérer simultanément ces dimensions tout en restant en contact permanent avec leur environnement. Plus précisément, leur efficacité en dépend : elles sont en mesure de connaître les besoins des habitants dans toute leur diversité ; elles sont capables de réagir vite et de manière adaptée à la demande ; elles font preuve de pragmatisme dans la gestion des problèmes qu’elles rencontrent ; elles se caractérisent enfin par une complexité qui recouvre « des zones d’ombre, des marges d’incertitude et par là même recréent des facteurs de liberté au bénéfice des hommes politiques. [...] Cela permet aux hommes politiques d’amoindrir certaines contradictions et cela rend les villes gouvernables à défaut d’être un processus parfaitement transparent14. » Cette notion, et au-delà cette conception des mairies urbaines, nous apparaissent tout à fait utiles pour analyser les capacités d’adaptation et de changement des gouvernements municipaux, même si ceux-ci recouvrent une réalité plus large que la simple mairie, voire le « secteur public communal ». Dans le cadre de la définition proposée plus haut du gouvernement municipal, elle renvoie aux relations entre, d’une part politique et société urbaine, d’autre part politique et administration, enfin administration et société urbaine.

  • 15 P. Selznick, TVA and the grass roots, Berkeley, University of California Press, 1949.

15La seconde notion qui nous intéresse est celle de cooptation, proposée et utilisée par Philip Selznick dans son étude de la Tennessee Valley Authority15. Elle permet d’analyser les liens qui s’établissent entre une organisation et son environnement, et en particulier l’influence qu’exerce ce dernier sur la forme et le contenu d’une organisation qui doit, dans le cadre de ses missions, établir des rapports avec l’environnement politique, économique, social... dans lequel elle s’inscrit. La cooptation peut être formelle : elle renvoie alors à la mise en place par l’organisation de relais au sein de son environnement ; ces relais jouissent d’une visibilité totale, ils sont officiels et parés d’un certain nombre d’attributs symboliques en terme d’autorité. Une commission municipale ou extra-municipale à laquelle sont conviés des représentants d’associations locales constitue un cas de cooptation formelle. Il en est de même d’un office municipal des sports ou du conseil d’administration d’un équipement socioculturel. La cooptation informelle, de son côté, se concrétise dans la prise en compte par l’organisation de certains intérêts locaux, qu’elle entreprend de représenter et de défendre ; ce mécanisme repose sur des alliances qui ne sont pas toujours visibles mais qui ont un impact sur le contenu des actions qu’entreprend l’organisation. À travers cette notion, c’est la capacité d’adaptation d’une organisation à son environnement qui peut être appréhendée, ainsi que l’effet en retour de l’organisation sur cet environnement. Une mairie, bien que son statut soit déterminé par une réglementation centrale, s’adapte à son environnement, en épouse certains contours, intègre certains de ses clivages ou entreprend de les dépasser. Le concept de gouvernement municipal permet de penser les phénomènes de cooptation en mettant précisément en avant l’importance des relations entre les dimensions politique et société urbaine d’une part, administration et société urbaine de l’autre.

  • 16 J.P. Kotter, P.R. Lawrence, Mayors in action - Five approaches to urban governance, New York, John (...)

16La troisième notion, enfin, est celle d’alignement proposée par John Kotter et Paul Lawrence dans leur étude portant sur des maires américains16. Ces auteurs, pour analyser le comportement des maires, distinguent quatre variables : le maire, son agenda, son réseau et la ville. La première renvoie à la personnalité du maire, qui détermine ses préférences, ses compétences et sa vision du monde ; la seconde au contenu de l’agenda conçu par le maire ; la troisième aux acteurs et aux institutions qui appartiennent à son réseau et aux ressources qu’ils détiennent ; la quatrième, enfin, à l’ensemble des problèmes et des opportunités qui s’offrent au maire. Ces variables interagissent avec trois processus conduits par le maire : l’élaboration de l’agenda municipal (what to do), la construction d’un réseau (getting and managing resources), la réalisation des tâches (doing it). Le premier processus peut être selon les cas réactif, à court terme, basé sur des cas individuels et incohérent ; ou au contraire proactif, à moyen-long terme, global, cohérent. Dans le second processus, il s’agit pour le maire de se procurer les ressources nécessaires à la réalisation des objectifs qu’il s’est fixé, mais aussi de contrôler la mise en œuvre des actions qu’il conçoit, de mobiliser un soutien électoral, de s’allier avec les acteurs et institutions qui ont localement du pouvoir ; ce processus dépend alors des contraintes qui pèsent sur le maire et des ressources disponibles pour mener à bien une opération donnée. Le dernier processus peut prendre trois formes : bureaucratique, lorsque le maire dispose d’une administration sur laquelle il jouit d’une autorité suffisante pour lui déléguer la réalisation des tâches ; entrepreneuriale, lorsque le maire mobilise seul les soutiens nécessaires, quitte à tout bousculer, pour mener à bien une opération ; individualiste, lorsque le maire entreprend de réaliser lui-même la tâche en question.

17Tout est ensuite une question d’alignement entre les quatre variables initiales. Lorsqu’il n’y a pas alignement entre au moins deux de ces facteurs, il se produit des « problèmes d’amplification » qui entraînent généralement le départ du maire : tout décalage produit à terme un changement. Si le maire a conçu un agenda municipal comportant des projets à moyen-long terme, il doit disposer d’un réseau qu’il contrôle suffisamment pour mener à bien ses projets. Si à l’inverse le maire ne contrôle aucune ressource et n’a accès à aucun lieu de décision, il aura une action à court-terme, évoluant au gré des circonstances et des opportunités. Le même type de raisonnement est ensuite appliqué aux différentes variables, soulignant entre autres la nécessité pour l’agenda de correspondre à un état donné de la ville, le maire à sa ville, le réseau à la ville, le réseau au maire...

18L’idée d’alignement présente l’inconvénient de raisonner en termes mécaniques et n’accorde que peu de place à la capacité du maire (ou de son réseau) d’intervenir sur la forme même du système pour réaliser un meilleur ajustement. Mais à l’inverse, elle permet de souligner l’importance d’une adéquation entre les différents éléments qui entrent dans le mode de gouvernement d’une ville, ou plus précisément, la recherche d’une adéquation qui permette au maire d’asseoir son autorité au sein d’un système dont les différentes dimensions sont « alignées » par ses soins. La notion d’alignement nous amène par conséquent à réfléchir aux multiples mécanismes d’ajustement entre un maire, sa ville, ses réseaux, son agenda. Pour autant elle ne doit pas faire illusion : si à un moment donné une certaine cohérence ressort de l’analyse (cohérence qui peut être le résultat de la méthode d’analyse), celle-ci n’est pas immuable ; et les deux auteurs soulignent eux-mêmes que le « non-alignement » découle parfois du processus électoral – lorsque celui-ci produit un vainqueur qui n’est pas forcément adapté à sa ville – ou des changements au sein de la ville – qui peuvent à terme se traduire par un décalage avec le maire. Ramenée à notre définition initiale du gouvernement municipal, la notion d’alignement permet d’appréhender les relations entre l’ensemble des quatre dimensions proposées.

19Il nous reste maintenant à présenter le matériau utilisé pour cette analyse du gouvernement de Besançon.

  • 17 O. Borraz, Le gouvernement des villes. Une analyse comparée dans deux villes suisses et deux ville (...)
  • 18 O. Borraz, « Politique, société et administration : les adjoints au maire à Besançon », Sociologie (...)

20Une partie des données utilisées dans l’étude provient d’un travail de thèse qui portait sur le gouvernement des villes en France et en Suisse17. Besançon faisait partie des quatre communes étudiées, en compagnie de Lausanne et Yverdon-les Bains en Suisse, Pontarlier en France. Sur Besançon, plus d’une centaine d’entretiens semi-directifs furent réalisés en 1990, complétés par l’étude de quelques archives récentes. Cette thèse a donné lieu à la publication de trois articles, dont deux concernant partiellement ou uniquement Besançon18. De leur rédaction est né le projet d’un livre visant à reprendre l’ensemble des données recueillies et des interprétations déjà proposées pour réaliser une étude monographique achevée de l’évolution du gouvernement d’une ville française.

  • 19 S. Valiton, Les élus municipaux de Besançon de 1935 à 1976. Étude politique et prosopographique (d (...)
  • 20 Cette réédition comporte un changement important puisque le chapitre de Michel Chevalier sur la gé (...)

21Pour cela, il nous fallait compléter nos données sans pour autant entreprendre une nouvelle enquête de terrain. Nous disposions pour ce faire d’un matériau essentiellement historique, qui présentait la particularité d’être relativement complet sur l’histoire générale de la ville et sur son histoire politique jusqu’à l’entre-deux-guerres, mais lacunaire sur l’histoire politique contemporaine (c’est-à-dire depuis la décennie 1950). Fort heureusement, ces lacunes sont en passe d’être comblées grâce à de jeunes historiens qui ont entrepris de travailler sur cette période19. Les données ainsi fournies se sont révélées passionnantes pour appréhender une période qui n’était alors connue pour l’essentiel qu’au travers des témoignages des acteurs survivants. Pour revenir au matériau plus général, parmi les ouvrages historiques dans lesquels nous avons puisé nos informations, il convient surtout de citer les deux tomes de l’Histoire de Besançon, publiés sous la direction de Claude Fohlen en 1964, puis réédités en 198220. Il n’en demeure pas moins que toute étude sur la période contemporaine bute immanquablement sur le problème des sources d’informations, lesquelles dans une ville comme Besançon sont plus souvent l’apanage d’individus et d’historiens locaux qu’elles ne sont accessibles dans les archives ou les travaux de recherche déjà réalisés. La présente étude puise ses données historiques essentiellement dans les travaux écrits disponibles, ainsi que dans les quelques archives publiques consultées. Il est probable qu’à la lumière des travaux d’histoire politique locale à venir, nous soyons amené à affiner notre interprétation de certains épisodes ou périodes. Mais c’est là le risque de toute étude sur la période contemporaine.

22Une dernière précision doit être apportée concernant la période retenue. Nos entretiens ayant été menés en 1990, il nous a semblé plus pertinent de ne pas dépasser cette date. Nous serons amené à évoquer le résultat des élections municipales de 1995, et en conclusion à adopter une démarche plus prospective, mais pour les besoins de l’analyse nous poserons comme « limite haute » 1989, ou plus précisément la municipalité élue en 1989. Reste à définir une « limite basse ». Travaillant sur la continuité politique bisontine, il aurait été logique de commencer notre étude en 1953, avec le début du long règne qu’entame Jean Minjoz. Pourtant, nous avons préféré opter pour 1959. Durant la période 1953-1959, Jean Minjoz est en effet souvent à Paris, en tant que député mais aussi membre du gouvernement ; certes il suit de près les affaires bisontines mais son attention est ailleurs. Cette période correspond à la mise en place d’un système de gouvernement qui ne prend réellement son essor qu’à partir de 1959, lorsque Jean Minjoz n’ayant plus de mandat national, consacre son énergie et les ressources qu’il peut mobiliser à la gestion de l’expansion urbaine de sa ville.

Notes

1 Cette stabilité peut faire l’objet d’une analyse en termes de « fief », en prenant exemple sur l’étude qu’a consacré Jacques Lagroye à l’implantation de Jacques Chaban-Delmas à Bordeaux (Société et politique. Chaban-Delmas à Bordeaux, Paris, Pédone, 1973). En s’intéressant aux liens que ce dernier a su nouer avec les deux milieux locaux influents que sont les catholiques et le patronat, l’auteur montre comment celui qui prit la mairie de Bordeaux en 1947 sut se construire une image conforme aux attentes et aux représentations des Bordelais. « Par sa dimension idéologique [...], la relation qui s’établit ainsi entre le député-maire et ses électeurs s’assimile à un attachement durable à l’homme et à ses idées, inextricablement confondus. Les membres d’un milieu social trouvent en leur député-maire la plus exacte correspondance avec leurs idées et leurs croyances, mais rendue manifeste par une égale conformité de ses comportements quotidiens et de l’idéal qu’ils en ont. Dans l’image qu’il donne de lui et qu’on a de lui, les deux ordres de satisfaction sont indissociables. » (p. 6) Une telle approche présente toutefois l’inconvénient de minimiser l’impact de l’action menée par le maire et son équipe, relevant de la « politique des problèmes », au profit de la seule « politique électorale ou d’opinion », pour reprendre l’opposition proposée par Jean Leca (« La "gouvernance" de la France sous la V e République : une perspective de sociologie comparative » dans F. d’Arcy, L. Rouban (dir.) De la Ve République à l’Europe. Hommage à Jean-Louis Quermonne, Paris, Presses de la F.N.S.P., 1996). Or, nous souhaiterions montrer que le gouvernement municipal, en tant qu’il articule ces deux dimensions du politique, est un élément essentiel pour appréhender la stabilité politique de la ville, en particulier durant ou à la suite de périodes de profondes transformations. Ce concept constitue une tentative, à l’échelon local, d’analyser conjointement politique des problèmes et politique électorale.

2 Nous pensons en particulier aux travaux du Centre d’Étude et de Recherche sur l’Administration Territoriale (CERAT) sur Rhône-Alpes, du Centre de Recherches Administratives, Politiques et Sociales (CRAPS) sur le Nord-Pas-de-Calais, du Centre de Recherches Administratives et Politiques (CRAP) sur la Bretagne, du Centre d’Étude et de Recherche sur la Vie Locale (CERVL) sur la Gironde, du Centre Comparatif d’Études sur les Politiques Publiques et les Espaces Locaux (CEPEL) sur Languedoc-Roussillon.

3 E. Négrier, « Intégration européenne et échanges politiques territorialisés », Pôle Sud, n° 3, automne 1995 ; E. Négrier, B. Jouve (dir.), Que gouvernent les régions d’Europe ? Échanges politiques et mobilisations régionales, Paris, L’Harmattan, 1998.

4 Cette définition présente des similitudes avec celle que proposent Albert Mabileau et Claude Sorbets : « Le système de gouvernement municipal est, par excellence, un système d’action complexe. D’abord par sa régulation interne, qui fait intervenir aussi bien les élus que les bureaucrates des services, mais intègre en outre des acteurs périphériques comme les associations, les instances locales des partis ou des agents économiques. Ensuite par l’ouverture de ses frontières sur des systèmes voisins (autres villes, institutions d’agglomération, systèmes départemental et régional). Enfin par ses rapports avec le pouvoir central, dont l’évolution ne date pas de la réforme de la décentralisation de 1982, mais s’inscrit dans un équilibre diversement réalisé de relations réciproques. » (Gouverner les villes moyennes, Paris, Pédone, 1989, p. 7). Mais cette vision d’un système de cercles concentriques aboutit à passer sous silence la forme et le contenu des relations qui s’établissent entre chacune des dimensions.

5 D. Lorrain, « La montée en puissance des villes », Économie et humanisme, n° 305, janvier-février 1989.

6 Celui se définit, « d’une part, en termes de capacité à intégrer, à donner forme aux intérêts locaux, aux organisations, groupes sociaux, et, d’autre part, en termes de capacité à les représenter à l’extérieur, à développer des stratégies plus ou moins unifiées en relation avec le marché, l’État, les autres villes et autres niveaux de gouvernement. Les villes peuvent être des sociétés locales et dans certains cas peuvent avoir des stratégies. Il n’y a aucune obligation, elles peuvent être éclatées, avec peu ou pas d’intégration sans représentations et stratégies externes. Cela revient à mettre l’accent sur les régulations sociales et politiques locales [...] d’intégration d’acteurs, de légitimité. [...] Il s’agit [...] de prendre en compte les transformations de l’économie, des institutions, des structures sociales et des intérêts. » (P. Le Galès, « Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine », Revue Française de Science Politique, n° 1, 1995, p. 90-91).

7 P. Le Gales, « Régulation, gouvernance et territoire », Ve Congrès de l’A.F.S.P., Aix-en-Provence, 23 au 26 avril 1996, p. 24.

8 Ibid., p. 21.

9 P. Le Gales distingue la gouvernance faible, la gouvernance dominée, la gouvernance sociale-démocrate, la gouvernance locale, la gouvernance entrepreneuriale (ibid, p. 25).

10 « Les mairies peuvent être définies comme des institutions politiques produisant des biens et des services pour un territoire donné. Trois mots sont importants, politique, production, territoire. Ils représentent trois champs aux logiques différentes et l’originalité des collectivités locales est de se trouver à leur intersection. Là réside un principe essentiel de leur adaptabilité de longue période. » (D. Lorrain, « De l’administration républicaine au gouvernement urbain », Sociologie du Travail, n° 4, 1991, p. 464).

11 Ibid., p. 464.

12 Ibid., p. 465.

13 Ibid., p. 465.

14 Ibid., p. 468.

15 P. Selznick, TVA and the grass roots, Berkeley, University of California Press, 1949.

16 J.P. Kotter, P.R. Lawrence, Mayors in action - Five approaches to urban governance, New York, John Wiley and Sons, 1974.

17 O. Borraz, Le gouvernement des villes. Une analyse comparée dans deux villes suisses et deux villes françaises, thèse de doctorat de l’I.Ε.Ρ. de Paris, sous la direction de M. Crozier, mars 1994.

18 O. Borraz, « Politique, société et administration : les adjoints au maire à Besançon », Sociologie du Travail, n° 2, 1995 ; « Représentativité, sociabilité et pouvoir dans quatre municipalités suisses et françaises », Revue Française de Science Politique, n° 4, 1996.

19 S. Valiton, Les élus municipaux de Besançon de 1935 à 1976. Étude politique et prosopographique (deux volumes), mémoire de maîtrise sous la direction de F. Marcot, Université de Franche-Comté, 1995 ; B. Littardi, Image, histoire, mémoire : l’exemple de Jean Minjoz (1945-1995), mémoire de D.E.A. sous la direction de F. Marcot, Université de Franche-Comté, 1996 ; thèse en cours du même B. Littardi sur Jean Minjoz, toujours sous la direction de F. Marcot.

20 Cette réédition comporte un changement important puisque le chapitre de Michel Chevalier sur la géographie urbaine et l’expansion économique (qui porte approximativement sur les vingt années qui suivent la seconde guerre mondiale) est remplacé par les chapitres de Jacques Gavoille sur la période 1919-1970 (« De la stagnation à l’expansion ») et de Jean Boichard (« Géographie urbaine... une ville à travers la crise »). Édité par la Libraire Cêtre – vénérable institution bisontine –, rédigé essentiellement par des historiens locaux rattachés initialement à l’Institut d’études comtoises et jurassiennes, cet ouvrage est dans tous les sens du terme une étude d’histoire locale qui nous renseigne autant sur l’histoire de Besançon proprement dite, que sur les représentations dominantes localement de cette histoire. À ce titre, c’est à la fois une source d’informations et un objet d’étude en soi. La lecture des chapitres portant sur la période contemporaine est tout particulièrement révélatrice (ne serait-ce qu’en raison de l’engagement politique de l’un de ses auteurs, Jean Boichard, qui au moment de la rédaction est adjoint au maire) ; elle peut expliquer qu’un autre historien bisontin, Jean Defrasne, (mais ne travaillant pas spécifiquement sur Besançon ni sur la France-Comté) ait ressenti le besoin de publier son Histoire d’une ville. Besançon. Le temps retrouvé (toujours édité par la Librairie Cêtre, en 1990), qui n’apporte aucune donnée nouvelle sur l’histoire de la ville mais constitue en revanche le témoignage d’un acteur de cette histoire sur la période contemporaine (Jean Defrasne fut adjoint au maire de 1959 à 1989).

© Presses universitaires de Rennes, 1998

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