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Gouverner une ville

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Olivier Borraz

Préface

Pierre Grémion

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Géographique :

France

Texte intégral

  • 1 Deux exemples de travaux excellents des deux attitudes sont donnés pour la première par le livre d (...)

1En publiant son analyse minutieuse de l’évolution de la municipalité de Besançon (tout à la fois corps politique et organisation) replacée dans son environnement démographique et économique, Olivier Borraz prend un double risque. Le premier est de mécontenter les historiens locaux toujours à l’affût de l’à-peu-près pour moucher l’étranger qui vient mettre son nez dans des affaires qui ne le regardent pas. Le second est d’indisposer les théoriciens qui n’aiment pas beaucoup les monographies et trouvent fastidieuse la restitution de la réalité locale. Olivier Borraz aggrave son cas en désignant le site qu’il a choisi d’étudier : Besançon. En effet Gouverner une ville n’est pas la première analyse socio-politique de qualité d’une (ou de plusieurs) municipalité urbaine française, mais habituellement les auteurs choisissent soit d’anonymiser les villes retenues soit de laisser dormir leur travail dans les profondeurs des bibliothèques universitaires1. Olivier Borraz, lui, choisit de s’avancer à découvert.

  • 2 Le livre du Club Jean Moulin, Les citoyens au pouvoir, 12 régions, 2000 communes, Éditions du Seui (...)

2L’originalité de son approche est triple : il ne préjuge d’aucun modèle de relation entre l’État et les collectivités locales ; il surmonte la coupure entre IVe et Ve Républiques ; il n’accorde aucun statut privilégié aux lois de décentralisation de la décennie 1980. La construction d’un modèle de rapport entre l’État et les collectivités locales a été associée à une visée réformiste : elle apparaît en même temps que la volonté de planifier les équipements collectifs sur l’ensemble du territoire. L’État remplit alors une fonction de modernisation par anticipation sur la société. Les premiers débats sur la réforme des collectivités locales émergent dans la décennie 1960 une fois achevées les décolonisations. Deux axes inspirent les réflexions sur les perspectives de réforme : la création de régions fortes (l’exemple de référence étranger est alors celui des länder de la République Fédérale d’Allemagne) associée à un regroupement communal audacieux2. On sait ce qu’il en advint. L’échec du référendum du 21 avril 1969 par lequel était soumise aux électeurs une réforme régionale couplée avec une réforme du Sénat marque un tournant de l’histoire institutionnelle de la Ve République. Georges Pompidou qui succède à Charles de Gaulle à la tête de l’État suit avec inquiétude l’évolution politique de l’Italie et son entreprise de régionalisation. Il veut éviter que la France ne glisse vers une pente analogue. Le Président de la République referme prudemment le dossier régional et la région devient un simple Établissement public. Parallèlement une entreprise de toilettage de la carte communale permet d’éviter un regroupement communal drastique.

3Tout cela appartient désormais à l’histoire et Olivier Borraz a pleinement raison de se dégager des problématiques de l’époque. Il choisit de remonter en amont et prend pour point de départ la loi municipale de 1947 promulguée dans un contexte politique et historique bien défini : la fin du tripartisme auquel se substituent les gouvernements de troisième force vecteurs de la IVe République ; choix heureux puisque celui qui devient peu après maire de la Besançon appartient à la SFIO (parti central de cette même IVe République) et que depuis plus de 40 ans maintenant le maire de Besançon est issu des rangs socialistes. Enfin si Olivier Borraz n’accorde aucun statut privilégié aux lois de décentralisation promulguées après 1981, c’est que les principales inflexions et réorientations du style de gouvernement municipal de Besançon leur sont antérieures. Elles datent de 1977. Les élections municipales de cette année-là conduisent une nouvelle génération de responsables locaux aux commandes des villes françaises. À Besançon le renouvellement se traduit par un changement du maire, de la composition du Conseil Municipal ainsi que par une réorientation des relations normatives de la municipalité avec l’État et avec sa ville.

4C’est donc à frais nouveaux qu’Olivier Borraz choisit de partir à la découverte du fonctionnement de la municipalité d’une ville française moyenne supérieure. Une bonne enquête est souvent celle où l’enquêteur découvre, au détour de son investigation, un détail révélateur à partir duquel il est capable de proposer une nouvelle vision de l’ensemble institutionnel qu’il examine. Olivier Borraz a une intuition : observer l’évolution de la municipalité à partir de la distribution et des fonctions des adjoints au maire. Il tire ce fil et toute la pelote vient avec. Le chercheur a gagné son pari : il nous permet d’appréhender de manière nouvelle la réalité institutionnelle d’une municipalité d’aujourd’hui.

5Le maire, on le sait, est un personnage central de la vie politique et administrative en France. Les manuels de droits administratifs ne consacrent que quelques lignes à ses délégations de fonctions et de signatures. Sociologues et politistes n’avaient jusqu’alors jamais braqué le projecteur sur ceux qui en sont les destinataires : les adjoints. Or le cas de Besançon montre qu’ils constituent désormais un pivot essentiel du fonctionnement et du développement de l’institution municipale urbaine. Les adjoints se trouvent à la croisée de trois dimensions stratégiques nécessaires au maire pour l’exercice de son autorité et de son pouvoir : la composition politique de sa majorité; l’articulation avec la ville; l’articulation avec les services municipaux. C’est par le mécanisme du mixte délégation-cooptation que le maire module les contours de ses soutiens politiques. La délégation n’est plus seulement un acte juridique : « une délégation » et l’adjoint qui est à sa tête, acquièrent une véritable consistance organisationnelle support d’innovation et d’intervention autonome. La différenciation sociale et la croissance des fonctions de services conduisent à multiplier le nombre des adjoints et ceux-ci constituent autant de relais vers la population. L’organisation municipale ne fonctionne plus selon l’organigramme trinitaire bien tranché d’autrefois : maire, secrétaire général, services techniques. Comme toutes les organisations modernes une municipalité urbaine d’aujourd’hui est une construction interactive négociée. Dans cette matrice les adjoints forment autant de nœuds synaptiques du dispositif réticulaire municipal. Le maire est désormais placé au carrefour de deux exigences : gouverner la municipalité et gouverner la ville ; gouverner la ville par le gouvernement de la municipalité.

6S’il est inutile de résumer les résultats apportés par Olivier Borraz, il peut être intéressant en revanche de soulever quelques questions suscitées par son travail.

7Bien entendu son étude n’est qu’une étude de cas et il est légitime de se demander si cette analyse est généralisable. On le saura bientôt puisqu’Olivier Borraz a déjà entrepris une enquête à l’échelon national sur les adjoints des villes de plus de 30 000 habitants à l’issue des élections municipales de 1995. Il aura très prochainement la possibilité d’argumenter sur une base élargie pour proposer sa nouvelle vision de l’institution municipale urbaine.

8Pour en revenir à Besançon on aimerait prolonger quelques-unes des pistes esquissées à la fin du livre. La période d’analyse retenue est bien définie : elle va des élections municipales de 1953 à celles de 1989. Cependant Olivier Borraz nous donne un chapitre final placé sous le signe de la transition : si le maire actuel a été réélu aisément en 1995, son mode de gouvernement donne de plus en plus des signes d’essoufflement. Olivier Borraz cherche à éclairer la situation en parlant de « désalignement » entre le maire, ses réseaux et la société urbaine. Un signe spectaculaire de ce désalignement est donné par un indicateur électoral : ce sont les quartiers périphériques de la ville, ceux qui avaient permis la victoire du maire et de son équipe en 1977, ceux où l’effort de gestion sociale (via le dispositif associatif) avait été le plus soutenu, ce sont ces quartiers donc qui affichent désormais les scores électoraux protestataires les plus affirmés. Mais qui ne voit que parler de désalignement avec la société urbaine est insuffisant ? En effet, entre « la société urbaine » de 1962, date à laquelle le modèle d’économie mixte fonctionne à plein régime, et la « société urbaine » du grand Besançon de 1998, les différences sont considérables : dès lors utiliser le même terme indifférencié égare ; Olivier Borraz atteint ici les limites de fécondité de son enquête.

9Il y a bien des manières de lire l’histoire qu’il nous raconte. L’une d’elle est de dire que cette ville « sage comme une image » a, tout compte fait, été une bonne élève : une bonne élève de l’urbanisme concerté avec son premier maire, Jean Minjoz qui y a en partie attaché son nom ; une bonne élève avec Robert Schwint qui lui succède et qui réoriente l’action de la municipalité vers une plus grande présence à la ville. Le passage de relais entre les deux maires est facilité par l’existence d’une véritable génération politique qui assure la relève par la mise en œuvre de nouveaux modes d’action succédant au maire bâtisseur et aux adjoints innovateurs. À travers ce processus politique à double détente les responsables municipaux bisontins maîtrisent l’urbanisation du territoire communal et en amortissent les chocs. Ils se montrent au total d’excellents innovateurs. Pareille innovation intervient, il est vrai, au sein de contraintes non remises en cause : fidélité au modèle de la régie, acceptation d’une ZUP surdimensionnée inspirée par l’urbanisme des ingénieurs des Ponts-et-Chaussées placés à la tête des filiales de la Caisse des Dépôts et Consignations, faiblesse de l’intercommunalité. Aujourd’hui la situation est marquée par une double prise de conscience : prise de conscience des difficultés suscitées par le mode de gouvernement initié à partir de 1977 (inflation des adjoints, croissance des coûts financiers, difficultés de communication) mais prise de conscience plus claire aussi du caractère bloquant des contraintes acceptées dans la phase antérieure.

  • 3 Pour une vision sans fard du syndicalisme français depuis la Seconde Guerre Mondiale, on consulter (...)

10Resituée dans le fil d’une histoire politique, la génération qui est arrivée aux commandes en 1977 achève sans doute là le cycle de son intervention dans l’espace public. Pareil diagnostic n’a rien à voir avec l’âge des protagonistes mais bien plutôt avec l’épuisement des ressources politiques qui étaient jusqu’alors à sa disposition et qui soudain se dérobent : que l’on songe au syndicalisme par exemple3.

11Mais il faut ajouter aussitôt que c’est également tout un courant de la sociologie de la modernisation française d’après-guerre (habituée à définir les « acteurs » en fonction de ces mêmes ressources) qui achève elle aussi son cycle — cycle intellectuel non plus politique celui-là. Une enquête de qualité ne dépend pas seulement de l’intuition du chercheur, elle est enchâssée dans un modèle général qui circonscrit ses possibilités de fécondité. Olivier Borraz est l’héritier de cette sociologie de la modernisation qui s’achève : on ne saurait donc lui reprocher les limites de son dernier chapitre. Pour me faire comprendre, je serais assez tenté de reprendre le terme qu’il utilise, celui de « désalignement » mais en le faisant jouer très au-delà d’une municipalité et d’une ville particulière. Ce désalignement frappe de plus en plus l’ensemble des rapports entre les institutions publiques et la société française. La modernisation (et les efforts de décentralisation qui lui étaient liés) postulait des possibilités d’alignement entre les institutions réformées et une société plus active. Aujourd’hui la société semble plus insaisissable, plus opaque, plus exaspérée. Dire désalignement ou dire crise de la représentation c’est tout un. Encore un point : au terme de cette belle enquête, il ne semble pas que les lois de décentralisation aient permis de surmonter en quoi que ce soit le malaise dans la représentation.

Notes

1 Deux exemples de travaux excellents des deux attitudes sont donnés pour la première par le livre de Stéphane Dion, La politisation des Mairies, Economica, 1986, qui porte sur 5 villes non identifiées d’Ile-de-France, et pour la seconde par la thèse non publiée de Dominique Lorrain sur Romans-sur-Isère, D. Lorrain, Vieille ville en crise et espace en mouvement, histoire contemporaine de Romans-sur-Isère, thèse EHESS, Paris, 1982. Dans un registre différent puisqu’il s’agit de la politique municipale d’un parti, le parti communiste, on retiendra Raymond Pronier, Les Municipalités communistes, bilan de 30 années de gestion, Balland, 1983.

2 Le livre du Club Jean Moulin, Les citoyens au pouvoir, 12 régions, 2000 communes, Éditions du Seuil, 1968, représente l’esquisse la plus élaborée de l’effort réformiste de l’époque.

3 Pour une vision sans fard du syndicalisme français depuis la Seconde Guerre Mondiale, on consultera Dominique Labbé, Syndicats et syndiqués en France depuis 1945, L’Harmattan, 1996.

© Presses universitaires de Rennes, 1998

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