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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

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Jacquesaillosse and Edmondervé

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France

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1Nous avons commencé ces deux journées sur une interrogation quelque peu inquiète. Quelle(s) intercommunalité(s) ? On s’est demandé dans quelle mesure l’intercommunalité était une voie de réforme concevable du système français d’administration locale. On a été très prudent dans l’intitulé du colloque. On a joué sur le thème de la permanence, de l’invariance et du changement. Je ne sais pas si nous avons répondu à la question : qu’est-ce que l’intercommunalité ? Je pense que la notion même d’intercommunalité pourrait faire l’objet d’un prochain colloque tant il est vrai que cette notion me paraît n’en être pas une. C’est plutôt une auberge espagnole qui couvre des types d’expériences qu’il n’est pas même raisonnable de rassembler sous une même dénomination. Je ne sais donc toujours pas définir l’intercommunalité. Je ne suis pas sûr non plus d’être en mesure de répondre à la question de savoir si l’intercommunalité permet ou non de combler le déficit de la réforme administrative aujourd’hui.

2Mais, il me semble que ce colloque nous a permis de préciser peut-être certaines des conditions qu’il faudrait satisfaire pour que l’intercommunalité soit un moyen pertinent de réforme de l’administration. Ces conditions sont au nombre de trois. Si je m’essaye à cet exercice vertigineux qui consisterait à faire, à chaud, la synthèse de l’ensemble des contributions que nous avons entendues, la première de ces conditions, c’est que la relance de l’intercommunalité à laquelle nous sommes indiscutablement en train d’assister, n’aboutisse pas seulement à un redoublement des structures communales existantes. Il faut évidemment que cette intercommunalité soit, pour être réussie, un mode de traitement véritable de l’atomisation communale. Mais il faudrait encore que cette intercommunalité permette de résoudre un des problèmes fondamentaux de l’administration française qui est aussi un des problèmes fondamentaux de la citoyenneté aujourd’hui : c’est le déficit urbain. Voilà pour une première condition qu’il faudrait absolument satisfaire pour que la réponse à notre interrogation puisse être quelque peu catégorique. Deuxième condition, nous en avons parlé mais peut-être plus implicitement qu’explicitement : la relance de l’intercommunalité ne peut conduire à une véritable réforme du système territorial d’administration française que si elle s’accompagne d’une modernisation, d’une rationalisation de l’organisation territoriale de l’État lui-même. Cette question absolument essentielle est apparue en filigrane de ce colloque. Elle n’a pas été traitée en tant que telle. Ce n’était pas véritablement notre objet. Mais on voit mal comment l’intercommunalité pourrait aboutir sans que l’État lui même ne tire toutes les conséquences d’une politique qu’il a impulsée : la décentralisation. C’est vrai que nous sommes aujourd’hui dans une situation de relative confusion au niveau des structures administratives : le problème de la déconcentration est l’une des conditions de réussite de l’intercommunalité. C’est la raison pour laquelle en ouvrant ce colloque, j’avais cru pouvoir dire que l’État tient lui aussi, dans une large mesure, les clés de la réussite de l’intercommunalité. Troisième condition. Elle est plus théorique, ou si l’on veut plus méthodologique. C’est presque une question d’épistémologie : comment posons-nous le problème de la réforme administrative en France ? Et je me demande, après avoir écouté l’ensemble des contributions si cette affaire des territoires pertinents qui a été évoquée pratiquement par chacun d’entre nous, est susceptible de recevoir des réponses adéquates en termes institutionnels. Il y a tellement de territoires pertinents que l’on se demande comment on pourrait adapter les territoires institutionnels, politiques et administratifs aux territoires sociaux. N’y a-t-il pas quelque chose d’un petit peu chimérique à vouloir à tout prix rendre adéquats les territoires politiques à ces territoires sociaux ? L’une des bonnes manières de poser le problème de la réforme administrative, c’est peut-être de revenir à cette interrogation. Je crois qu’il nous faut, au fond, admettre une part d’aléatoire. L’inadéquation, le décalage entre les territoires sociaux et les territoires politiques est tout simplement nécessaire. Je ne fais pas l’apologie de cet écart, je dis simplement qu’il ne peut pas ne pas être, et vouloir traiter ce décalage dans des termes institutionnels rigides, c’est peut-être prendre extraordinairement des risques. Malgré tout, ce dont nous avons parlé ici, c’est d’opération chirurgicale, et toutes les opérations chirurgicales sont traumatisantes. On ne découpe pas innocemment du territoire parce qu’un territoire ce n’est pas une surface inerte. Découper des territoires, c’est découper des territoires sociaux, c’est découper des rapports sociaux. Nous pouvons tous tracer des schémas idéaux, des redécoupages et des redécoupages de redécoupages. Mais il y a une permanence par ailleurs à consacrer, à conserver, celle des rapports sociaux. Du coup, je ne sais plus si juridiquement il y a des réponses aux questions que nous avons posées. Peut-être que le Professeur Madiot a évoqué quelques unes des voies praticables. Ce flou qui est constitutif du décalage entre les territoires politiques et les territoires sociaux ne peut trouver de réponses pertinentes que du côté du contrat, du côté de la convention. Que l’on me comprenne bien. Je ne disqualifie pas l’interrogation sur la pertinence des territoires. Je dis simplement que la manière dont elle pose parfois, en termes exclusivement rationnels, la question de cette adéquation n’est peut-être pas entièrement pertinente. Je voudrais terminer pas une observation. Il y a quelque chose dont nous n’avons pas eu le temps de parler, mais il s’agit des premiers « entretiens de l’IEP » et nous avons par conséquent tout loisir de nous en donner, lors de prochaines rencontres ! Ce renouvellement communal qui résiste tant en France, je ne pense pas qu’il résiste innocemment ? C’est quelque chose dont nous devons aussi débattre. S’il résiste plus en France qu’il ne résiste ailleurs, s’il est chez nous un véritable problème politique, c’est aussi que, autour de ce morcellement communal, il y a des tas de ressources politiques à s’être constitués et qui sont gérés comme tels. Il y a probablement aussi, au-delà des ressources politiques, des gratifications matérielles. Tout cela fait comprendre, on s’en doute, qu’il y a toute une culture politique qui constitue le support nécessaire de ce morcellement communal. Sans véritablement s’interroger sur ces raisons d’être du morcellement communal, on n’a guère de chance d’avancer dans la réforme de l’Administration. Il ne suffit pas de constater le morcellement communal pour le regretter, il faut aussi s’interroger sur les raisons de sa pérennisation. Ce pourrait être là, je crois, le thème de prochains « entretiens de l’IEP ».

3Je voudrais vous remercier les uns et les autres pour avoir participé à différents titres à ce colloque. Remercier l’IEP, le CRAP et puis le district de Rennes. Je vais communiquer ces remerciements ce soir puisque nous avons une réunion. Nous vivons dans une société qui aujourd’hui est très inquiète. Elle a ses attentes, hélas ses contradictions et, aussi, ses satisfactions. Je crois qu’il est très important que nous trouvions des lieux et des moments pour échanger, de manière sereine et désintéressée. Il est très important que des personnes représentant l’Administration centrale, les services extérieurs de l’État, le monde de l’enseignement et de la recherche mais aussi ceux que l’on appelle les praticiens, qu’ils soient des élus, des représentants d’organisations syndicales, du monde associatif, des représentants des administrations, des différents services publics et privés, puissent se rencontrer. Se rencontrer pour tenter d’élaborer un viatique ; j’ai parlé de notre procédure d’élaboration documentaire au niveau de Rennes-District en distinguant la première phase d’initiatives et d’expertises, ensuite celles de consultations, de concertations, puis de délibérations, enfin d’informations : je vois, cher ami Jacques Caillosse, que nous nous retrouvons bien en amont du processus décisionnel et pour le franchir, il faut un viatique. Un viatique doit être élaboré et ceci à un moment où jamais la multiplicité et la multiplication des associations d’élus, des associations communales n’avaient été aussi grandes. Vous connaissez tous l’Association des maires de France, vous connaissez l’Association des maires des grandes villes, mais a cote de ces deux associations vous avez pléthore d’autres associations qui vident l’Association des maires de France, pour différentes raisons sur lesquelles je n’ai pas à m’étendre, de sa substance et de son rôle. Vous avez l’Association des villes moyennes, l’Association des villes de montagne, vous avez l’Association des communes touristiques, des élus du littoral, l’Association des eco-maires, des communes minières, des communes touristiques, et je pense à une autre association que je préside d’ailleurs qui est l’Association du tourisme urbain. Bref, nous pourrions multiplier les citations. Je pense M. le Directeur que ceci est très grave. Car ceci nous éloigne de la constitution de ce viatique et conforte je crois un certain conservatisme. Dans notre réflexion, il y a un territoire qu’il ne faut pas oublier. Nous ne pouvions pas en parler aujourd’hui puisque c’était le thème de l’intercommunalité. Mais imaginez ce que peut penser un habitant ou un citoyen d’un petit quartier d’une grande ville, petit quartier d’une grande ville qui peut faire 10, 15 ou 20 000 habitants. Il faut que nous nous intéressions au citoyen. Il faut aussi que nous pensions à ce citoyen de quartier qui est dans un quartier mais qui n’est pas un citoyen de quartier. Voilà quelques interrogations que je me permets de formuler. Je reste infiniment convaincu (ce n’est pas simplement mes origines universitaires qui me le disent, ce n’est pas simplement ma culture qui me le dit, ce n’est pas simplement la nécessite de politesse que je vous dois, qui me pousse à le dire) je reste infiniment convaincu que nos institutions universitaires d’enseignement supérieur et de recherche sont aujourd’hui ou peuvent être aujourd’hui les lieux privilégiés de la constitution d’un viatique objectif, transparent et prospectif. Je voudrais vous dire d’ores et déjà que, si vous le vouliez bien, M. le Directeur, nous serions très heureux en tant que district de Rennes de participer aux secondes rencontres de l’IEP et de vous revoir ; c’est ma manière de gommer la tristesse qui est toujours la mienne à la fin d’un colloque.

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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