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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Quatrième partie : L'intercommunalité «provoquée» ?

13. Conclusion générale du Colloque : « intercommunalité et aménagement du territoire »

Yves Madiot

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Géographique :

France

Texte intégral

1Le couple « intercommunalité-aménagement du territoire » est-il le couple uni que l’on se plaît à présenter aujourd’hui et qui ne cesserait, au fil des ans, de se renforcer malgré une grande différence d’âge ? L’intercommunalité est, en effet, un vieux problème qui se pose aux communes françaises depuis deux siècles alors que l’aménagement du territoire, en tant que recherche de nouveaux équilibres territoriaux, n’a guère qu’un petit demi-siècle. Jusqu’au tout début des années 1960, la première et le second ont évolué en parallèle, se rapprochant parfois sans véritablement se rencontrer.

  • 1 Loi n° 89-470 du 10 juillet 1989. J. O. du 11 juillet 1989 p. 8 679.

2En 1970, la commission nationale d’aménagement du territoire (CNAT), dans son rapport pour l’orientation du VIème plan, écrivait « que les institutions territoriales comportent des relais de décision insuffisants entre l’État et une marqueterie de petites communes ». Elle poursuivait en soulignant « qu’il n’était pas « possible », avec des outils aussi désuets, d’envisager la réalisation rapide et efficace d’une politique d’aménagement du territoire qui se veut créatrice ». Le VIème plan reprit cette idée et affirma le « caractère indispensable de la restructuration communale ». Presque vingt ans plus tard, le Xème plan dénonce « la fragmentation actuelle de nos communes », s’étonne que la France reste « durablement le seul pays de CEE où une réforme communale serait impossible » et voit, dans une telle réforme, un grand chantier capital pour l’avenir1 ». Faut-il en conclure, que, aujourd’hui encore, intercommunalité et aménagement du territoire ne se sont toujours pas rencontrés ? Je serais prêt à le penser et plusieurs constatations confortent cette opinion.

  • 2 V. rapport sénatorial « Refaire la France », 1994 p. 139 et s.

3L’intercommunalité, en premier lieu, a été le plus souvent conçue en termes de compétences. Selon la formule retenue (du syndicat spécialisé à la communauté urbaine), l’éventail des compétences transférées est plus ou moins large. Mais il a fallu attendre une période récente pour que, aux transferts de compétences, soit ajoutée une dimension supplémentaire et essentielle : la dimension fiscale permettant d’aboutir à une fiscalité de zones qui dépasse le cadre étroit des communes. Cette remarque peut d’ailleurs être étendue à l’ensemble de la réforme décentralisatrice de 1982-1983 : faute d’avoir prévu des mécanismes de péréquations fiscales et financières, la décentralisation n’a pas pris en compte l’aménagement du territoire et elle a accentué les distorsions entre les collectivités publiques2.

4En second lieu, l’intercommunalité est longtemps restée « prudente », se bornant à fournir des solutions ponctuelles à des problèmes qui, au regard de l’aménagement du territoire, nécessitaient des solutions plus globales. Les fusions de communes étant un échec, ainsi que l’ont montré les applications de la loi du 16 juillet 1971, seules restaient possibles les formules de regroupement. Et le succès de chaque formule proposée s’est vite révélé inversement proportionnel au degré de contrainte qu’elle contenait et à l’importance des compétences transférées au niveau supérieur. Les syndicats spécialisés constituent un vrai succès, les syndicats à vocation multiple sont déjà beaucoup moins nombreux et les communautés urbaines ne parviennent pas à dépasser le chiffre de 9. Le regroupement communal correspond donc à une intercommunalité de services publics mais pas à une volonté d’aménagement du territoire. Il a été pensé, pendant très longtemps, pour résoudre localement des difficultés locales et non pour réorganiser le territoire.

5En troisième lieu, dans le prolongement de la seconde remarque, les collectivités locales ont, pendant une trentaine d’années à compter du début de l’aménagement du territoire, été laissées à l’écart d’un domaine qui relevait de la compétence exclusive de l’État. Ces collectivités ont réalisé un considérable effort d’investissement mais elles ne participaient en rien à la conception de la politique d’aménagement et leur marge d’initiative était étroitement contrôlée. Il suffit de rappeler la circulaire du 10 septembre 1976 qui enfermait dans de strictes limites les politiques interventionnistes des collectivités locales et qui fut publiée en même temps que le rapport « Vivre ensemble » dont les propositions, au regard de l’intercommunalité et de l’aménagement du territoire ne manquaient pas d’intérêt. C’est seulement à partir des lois de 1982 et 1983 que les collectivités locales, parfois appelées « secondaires » dans les années 1950, ont pu exercer des compétences nouvelles pour l’aménagement de leur territoire.

6Mais les lois de décentralisation de 1982 n’ont rien apporté de neuf pour l’intercommunalité. Elles ont seulement prévu, ce qui n’est déjà pas négligeable, que les groupements de communes, comme les collectivités territoriales, pouvaient accorder des aides directes et indirectes aux entreprises (art. 4 de la loi n° 82-6 du 7 janvier 1982 approuvant le plan intérimaire). Il fallut attendre la loi n° 92-125 du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République, pour que soient créées deux nouvelles formules (les communautés de communes et les communautés de villes) directement « branchées » sur l’aménagement du territoire.

7Les communes disposent maintenant d’une large gamme de possiblités de regroupement qu’elles utilisent d’ailleurs abondamment. Selon une «étude de la Direction générale des collectivités locales (DGCL), au 1er janvier 1994, il existait environ 19 000 établissement publics territoriaux ainsi répartis.

8A ce total déjà impressionnant, il faudrait ajouter la forme « privatisée » de l’intercommunalité, constituée par les sociétés d’économie mixte.

9Mais la richesse des institutions de regroupement ne doit pas faire illusion et leur apport à l’aménagement du territoire est encore limité. C’est dire que le lien entre intercommunalité et aménagement du territoire a besoin d’être approfondi. Plus précisément l’intercommunalité n’est pas une condition suffisante pour l’aménagement du territoire qui requiert évidemment d’autres actions complémentaires. Mais elle est une condition nécessaire pour la mise en œuvre d’une politique globale de recomposition territoriale.

I – L’INTERCOMMUNALITÉ : CONDITION NÉCESSAIRE DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

10Que l’intercommunalité ne soit pas une condition suffisante de l’aménagement du territoire me semble évident. Le second dépassé très largement la première et exige la mise en œuvre d’une politique de communications (transports et télécommunications), d’une politique culturelle ou d’une politique de localisation territoriale des universités et des laboratoires de recherches. Il exige la mise en œuvre d’actions qui relèvent de l’État. Mais l’aménagement du territoire, depuis 1975 et de façon de plus en plus « pesante », s’européanise : les masses financières en jeu dans le cadre des fonds structurels correspondent approximativement à un véritable « Plan Marschall » pour l’Espagne, le Portugal, la Grèce et l’Irlande. Enfin, et malgré le « brouillage » actuel des compétences, ce ne sont pas les communes qui, au niveau local, disposent des compétences d’aménagement du territoire. Les départements et surtout les régions paraissent mieux placés pour recueillir, dans l’hypothèse d’une clarification prochaine, ces compétences.

11Mais il est tout aussi évident qu’une politique d’aménagement du territoire qui ne prendrait pas en compte les communes serait vouée à l’échec. Ce n’est pas le lieu, ici, de s’interroger sur le point de savoir si le nombre de nos communes constitue une chance pour la démocratie ou une entrave pour le développement de notre pays. Au regard de l’aménagement du territoire, il est clair que ce nombre (36 763 au 1er janvier 1992, un nombre dont on remarque d’ailleurs qu’il varie selon les sources) est trop élevé. La fusion étant une solution impraticable, l’intercommunalité devient une nécessité à condition qu’il ne s’agisse pas de n’importe quelle intercommunalité. L’intercommunalité associative, simple addition de communes pour l’exécution d’un service public (le ramassage des ordures ménagères, par exemple), est utile pour l’organisation d’un espace déterminé mais ne présente guère d’intérêt pour un aménagement global et cohérent du territoire. Il en va tout autrement avec l’intercommunalité fédérative à la double condition qu’elle permette un regroupement des compétences et une péréquation des ressources.

A – L’intercommunalité fédérative des compétences

12La construction fédérale des compétences d’aménagement est possible à partir de plusieurs formules. Les formules traditionnelles, du type syndicat, district ou communauté urbaine, s’y prêtent naturellement mais n’ont pas, du point de vue qui nous intéresse, rencontré un grand succès. Les formules nouvelles offertes par la loi de 1992, possèdent des potentialités plus vastes. Elles reposent, en effet, sur la volonté de « traiter » le milieu rural (communautés de communes, même si le caractère strictement rural de ces communautés, prévu par le législateur de 1992, a été ensuite effacé) et le milieu urbain (communautés de villes). Les unes comme les autres disposent de champs de compétences à « géométrie variable » mais les compétences retenues par le législateur sont essentielles pour l’aménagement du territoire. Il s’agit notamment de l’aménagement de l’espace et des actions de développement économique, c’est-à-dire deux groupes de compétences qui permettent de structurer le territoire, de réaliser les investissements nécessaires, de créer une solidarité entre les communes concernées et d’attirer les entreprises.

13Pour réussir, l’intercommunalité fédérative doit remplir plusieurs conditions et vaincre de nombreux obstacles. Elle doit, d’abord, se construire autour d’un projet de développement, si possible original et spécifique, qui permettra de définir une « image d’agglomération » ou, en milieu rural, celle d’un pays. Dans notre société très médiatisée, cet effet d’image, correspondant à un effet d’annonce, est important. Un tel projet ne saurait se résumer à une manifestation ponctuelle, même connue et recherchée (comme le festival de la bande dessinée à Angoulême). L’intercommunalité doit, ensuite, être territorialement bien délimitée et, plus particulièrement, épouser les bassins d’emploi existants. Les repères, dans ce domaine, ne manquent pas que ce soit en zones urbaines ou zones rurales. Dans ces dernières, par exemple, il existe une pratique souple de l’intercommunalité qui s’est concrétisée dans les contrats de pays. Une dernière condition, plus difficile à cerner, tient à l’exigence d’une véritable « pédagogie » de l’intercommunalité. Ce n’est pas une bonne solution que de se regrouper rapidement pour bénéficier d’aides financières et les structures ainsi mises en place risquent fort de rester des coquilles vides. Cette pédagogie repose sur une concertation étroite menée auprès des élus et auprès de la population, sur une explication complète des diverses formules utilisables, sur un examen approfondi de la signification des transferts de compétences, sur les conséquences financières et fiscales du regroupement, sur les conséquences pour les personnels et les biens et sur la rédaction, en dehors des statuts, d’un protocole d’accord qui définit les objectifs recherchés et les moyens d’y parvenir.

  • 3 V. rapport Paul-Louis Tenaillon. Intérieur et aménagement du territoire. Doc. parl. Ass. Nat. n° 5 (...)
  • 4 V. art. L 168-4 Code des communes.

14Les obstacles à l’intercommunalité fédérative sont nombreux et le tableau ci-dessus en révèle quelques uns. Si les élus sont prêts à s’associer pour la gestion d’un service public, ils le sont beaucoup moins lorsque sont en cause des transferts de compétences. Et ils le sont encore moins lorsque ces transferts portent sur des compétences « sensibles ». À priori, le succès des communautés de communes est confirmé (548 au 1er janvier 1994) et l’échec des communautés de villes est réel (4 seulement à la même date). Le succès des premières s’explique sans doute par la souplesse des règles qui leur sont applicables, la détermination des compétences déléguées au titre de chacun des groupes définis par le législateur étant effectuée à la règle de la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté3. Le mécanisme, en revanche, est plus brutal pour les secondes qui « exercent de plein droit aux lieu et place des communes membres, pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, les compétences ainsi que les règlements y afférents » relevant de l’aménagement de l’espace et des actions de développement économique4. Cette raison n’est certes pas la seule à expliquer l’échec de la communauté de villes : le régime de la taxe professionnelle d’agglomération a également joué un rôle important.

15L’échec (jusqu’à présent tout au moins) de la communauté de villes pourtant est inquiétant car il représente l’échec de l’intercommunalité d’agglomération urbaine. Seules, en effet, les agglomérations de La Rochelle, d’Aubagne, de Cambrai et de Fiers se sont engagées (certaines, d’ailleurs, avec peut-être trop de précipitation) dans une politique de regroupement. Actuellement, 15 des 38 villes de plus de 100 000 habitants n’ont pas de structure de coopération intégrée. Ce vide institutionnel concerne de grandes agglomérations, telles que Nice, Toulon, Tours, Le Havre, Rouen, Colmar, Mulhouse, Limoges, Orléans, Saint-Etienne, Nîmes et Saint-Denis de la Réunion. Mais, parce qu’elle est nettement moins contraignante, la communauté de communes a été adoptée par Marseille, Grenoble, Clermont-Ferrand, Valenciennes, Béthune, Troyes, Alès, Soissons, Niort, Quimper, Grasse, Aix-en-Provence, Auxerre... Adoptée par de très grandes agglomérations et par des communes rurales, la communauté de communes est devenue très hétérogène. Selon l’étude déjà signalée de la DGCL, la plus petite communauté compte 2 communes et la plus grande en regroupe 130, la moyenne se situant à 10 communes. La même hétérogénéité apparaît si l’on établit des comparaisons démographiques : la plus petite communauté groupe 300 habitants et la plus importante dépasse le million.

16L’analyse des transferts de compétences réalisés lors de la création des communautés de communes fait naître une autre inquiétude. Les élus sont restés très réticents pour donner, à l’échelon fédéral, des compétences dans le domaine de l’aménagement de l’espace. Plus de 65 % des communautés sont privées de tout pouvoir pour l’élaboration des schémas directeurs, des schémas de secteur et des plans d’occupation des sols. Tout l’urbanisme se trouve ainsi exclu du système communautaire et on voit mal dans ces conditions, comment ces communautés pourront convenablement « gérer » leur territoire. Elles semblent obéir, de ce point de vue, plus à une logique associative qu’à une logique fédérative. Dans le même sens, un certain nombre de communautés se sont insérées dans un processus finalement très conservateur : 44 syndicats spécialisés et 77 syndicats à vocation multiple ont été remplacés par des communautés et 5 districts ont adopté cette nouvelle formule.

17Nous sommes là en présence d’un obstacle majeur au développement d’une intercommunalité dynamique. La méfiance des élus, les oppositions politiques, le manque de vision prospective, la crainte de l’avenir, la peur d’être sacrifié dans la réalisation des investissements futurs sont la source de multiples blocages qui ne pourront que difficilement être vaincus, même avec des incitations financières et fiscales alléchantes. Ici encore, il me semble qu’une pédagogie de l’intercommunalité est nécessaire. Définir un périmètre d’agglomération ou délimiter une zone rurale à fédérer est évidemment indispensable. Mais ce n’est pas suffisant. Il est essentiel de permettre la création d’une « conscience d’espace », partagée par les élus et par les administrés. À défaut, les structures mises en place n’auront guère de contenu. Cette pédagogie n’est pas simple à mettre en œuvre. Créer un établissement public de coopération intercommunale est simple. Construire un système de type fédéral est autrement plus complexe et suppose, par rapport à la construction juridique à établir, une fine préparation de l’amont et des soins constants en aval. La logique de cette construction conduit à l’élection des membres de l’assemblée « fédérale » au suffrage universel direct, c’est-à-dire, à terme, à une opération de fusion.

18L’intercommunalité bute également sur un autre obstacle qui ne sera pas simple à franchir. Les communes ont toujours connu des relations de concurrence. Mais celle-ci, depuis quelques années, a changé de nature. Les communes ont cru qu’elles devaient entrer dans les mécanismes du marché et leurs maires qu’ils devaient se transformer en chefs d’entreprise. Ce fut, à mon sens, une erreur dans laquelle nombre d’élus se sont engouffrés au nom d’une concurrence exacerbée par la mise en place du marché unique sans frontière et la volonté d’acquérir « une taille européenne ». Cette erreur a conduit nombre de communes à se lancer dans des opérations de séduction économique ruineuses (multiplication des zones d’activités ou des zones artisanales) sans aucune concertation entre elles. Cette concurrence ne pouvait qu’inciter les communes à ne pas entrer dans des structures d’intercommunalité, perçues comme autant de freins à leur développement.

  • 5 V. Roger Brunet. « Les villes européennes ». Doc. française, 1989.

19On ne peut pas dire que l’intercommunalité fédérative se porte bien et il s’écoulera sans doute encore du temps avant qu’elle prenne son essor. Cette situation est pourtant grosse de difficultés futures et c’est précisément le temps qui risque de manquer aux communes pour opérer une réorientation absolument indispensable. La fameuse « taille européenne » est une réalité qui ne concerne qu’un petit nombre d’agglomérations5 pour lesquelles l’intercommunalité fédérative est une nécessité. Mais cette forme d’intercommunalité est aussi une nécessité pour les villes moyennes et les petites villes : à défaut, il est vraisemblable que, malgré toutes les aides, la structuration de l’espace rural sera un échec.

20Et si l’intercommunalité fédérative réussissait ? Son succès, me semble-t-il, pourrait entraîner de profonds bouleversements dans la répartition des compétences entre les diverses collectivités locales. Il pourrait apporter une solution « douce » au problème, souvent évoqué, du nombre des échelons d’administration en France. Ce problème, dont l’importance fût exagérée (notamment si l’on établit une comparaison avec les structures territoriales de nos partenaires de la Communauté européenne), serait susceptible de recevoir une solution reposant, du fait de l’exercice de compétences économiques et d’aménagement par les institutions de regroupement, sur un effacement du département. Le succès de l’intercommunalité fédérative devrait provoquer, également, un réexamen des compétences des régions. Le principe de priorité régionale, reconnu dans les lois de décentralisation de 1982, s’est effacé et mériterait, dès à présent, d’être réaffirmé et amplifié. Mais l’intercommunalité ne se résume pas à un problème de répartition des compétences : pour réussir, elle doit comporter une dimension fiscale et financière.

Β – L’intercommunalité fédérative des ressources

21Dans le schéma traditionnel de l’intercommunalité, l’établissement créé est principalement financé par les cotisations des communes-membres, selon un mécanisme qui est celui de toutes les associations. L’intercommunalité fédérative représente un véritable changement de nature, dans la mesure où le nouvel établissement se voit reconnaître un pouvoir fiscal autonome. Ce pouvoir fiscal n’est pas une innovation de la loi du 6 février 1992 mais il n’avait été que peu utilisé. Il était en vigueur dans les communautés urbaines et les syndicats d’agglomération nouvelle (soit 18 établissements publics regroupant, environ, 5 millions d’habitants) ainsi que dans un certain nombre de districts. Au total, 190 établissements étaient concernés, rassemblant à peu près 2 000 communes et 10 millions d’habitants.

22Au 1er janvier 1994, 900 établissements publics de coopération intercommunale, groupant environ 9 000 communes et 22,5 millions d’habitants, disposent d’un pouvoir fiscal autonome. Cette augmentation très sensible est due à deux causes : d’une part, l’adoption de la taxe professionnelle d’agglomération par une vingtaine de communautés de communes et par certains districts (celui de Rennes, par exemple, en 1992) et, d’autre part, une nouvelle vague de districts plus intégrés, créés à partir de 1989 (118 districts entre 1989 et 1992). Ce phénomène devrait s’amplifier compte tenu, également, de l’intérêt marqué pour la taxe professionnelle de zones qui intéresse 44 communautés de communes et districts en 1994 et qui, du fait de ses effets différés, en concernera une centaine en 1995.

  • 6 V. Christine Bremond. « La solidarité financière intercommunale : partage ou mise en commun de la (...)

23La solidarité financière est un des fondements essentiels de la construction d’une intercommunalité fédérative6. Elle permet d’introduire une péréquation des ressources entre les collectivités concernées, péréquation qui peut obéir à des modalités différentes selon les objectifs recherchés. Dans ce domaine, la souplesse des mécanismes applicables est très grande. Si les syndicats de communes ne peuvent recourir à une fiscalité propre, ils peuvent servir de cadre juridique pour des opérations de péréquation, c’est-à-dire de partage des produits de la fiscalité directe locale des communes-membres. Une péréquation conventionnelle est même possible : elle évite la mise en place d’une structure de regroupement. Mais ces formules, pour séduisantes qu’elles puissent paraître dans la mesure où elles permettent de protéger l’autonomie de chaque commune, sont sans avenir. Elles figent une situation donnée, ne reposent sur aucun projet de développement et ne peuvent certainement pas remplacer les instruments d’intervention beaucoup plus énergiques que sont les districts et les communautés (urbaines, de communes et de villes).

  • 7 V. Christine Bremond. Op. cit., p. 22.

24Une telle solidarité est, il est vrai, parfois difficile à réaliser. Dans la plupart des cas, chaque collectivité a, en effet, déjà réalisé des opérations de développement (du type zones d’activités économiques) qui freinent la démarche intercommunale7. D’où la nécessité, dans un certain nombre de situations, de respecter des paliers afin de faciliter le passage vers des formules plus « sophistiquées » et mieux à même de répondre à des objectifs d’aménagement du territoire. Le partage, entre les communes, de la richesse créée par une zone d’activités, est un objectif concevable dans un premier temps. Mais il ne saurait se suffire à lui-même et doit logiquement déboucher sur une mise en commun des ressources.

  • 8 Loi n° 93-1436. J.O. du 4 janvier 1994, p. 122.

25Depuis quelques années, le législateur encourage une telle démarche communautaire. En 1992 et 1993, des incitations significatives ont été adoptées. La loi du 31 décembre 19938 a modifié le régime de la dotation globale de fonctionnement des communes et des groupements de communes dotés d’une fiscalité propre afin de tenir compte de la forte pression exercée par les ponctions effectuées, au profit des groupements de communes a fiscalité propre, sur la DGF des communes. En d’autres termes, le succès de l’intercommunalité risquait de remettre en cause l’ensemble de la situation financière des communes (à titre d’illustration, les sommes distribuées entre les groupements au titre de la DGF ont progressé de 80 % entre 1988 et 1993, passant de 1988 millions à 3 580 millions F). La nouvelle architecture favorise un peu moins les groupements de communes mais permet de dégager une marge disponible pour la péréquation d’environ 1,6 milliards F (au lieu de 235 millions en 1993).

  • 9 « Refaire La France » 1994, p. 153.

26Il reste vrai que l’intercommunalité ne permet pas d’aboutir à une péréquation de nature à corriger les trop grandes différences de richesses entre collectivités et entre zones territoriales. Ainsi que le souligne le rapport Jean-François Poncet9, « la solidarité entre communes riches et communes pauvres ne va pas de soi. Peu de groupements acceptent spontanément d’organiser un véritable partage des ressources fiscales, notamment de la taxe professionnelle. Quoiqu’il en soit, il n’y a péréquation que s’il existe une richesse à distribuer. L’addition de communes démunies ne fera jamais surgir un gisement de taxes professionelles là où il n’en existe pas ».

27La progression sensible de l’intercommunalité depuis quelques années permet néammoins, et c’est une évolution très positive, de créer des ensembles communaux plus solidaires et donc mieux a même de mettre en œuvre des projets de développement à finalité économique. Progressivement, c’est une nouvelle carte administrative qui se dessine.

II – L’INTERCOMMUNALITÉ : FACTEUR DE RECOMPOSITION TERRITORIALE

28La recomposition territoriale constitue l’objectif de toute politique d’aménagement du territoire. Il s’agit de redessiner un territoire en fonction d’une certaine vision, à long terme, des évolutions prévisibles. Dans ce vaste projet, l’intercommunalité a toujours occupé une place importante qui apparaissait bien, ainsi que je le rappelais dans l’introduction, dans le rapport préliminaire au VIème plan de la commission nationale d’aménagement du territoire. Une place importante mais aussi difficile à définir de façon stable parce que l’intercommunalité est « imprévisible ». En fonction de nombreux facteurs, parmi lesquels les facteurs financiers et fiscaux ne sont peut-être pas les plus déterminants, elle régresse ou elle progresse. L’intercommunalité constitue aussi, pour un gouvernement, une politique « à risques » à cause du poids des élus locaux tant au plan local qu’au plan national. Elle est, enfin, un thème inépuisable de discussions et de... colloques.

29Dans les années 1960, la recomposition territoriale fut conduite par l’État et son instrument d’intervention, la DATAR. Depuis la réforme décentralisatrice de 1982, il n’est guère concevable que l’État reproduise les schémas du passé. Cette recomposition doit obéir à des logiques nouvelles au sein desquelles l’intercommunalité « conventionnelle » semble avoir pris une importance particulière pour favoriser le passage à l’intercommunalité structurelle.

A – La recomposition territoriale fondée sur l’intercommunalité structurelle

30Que l’intercommunalité soit une condition de l’aménagement du territoire n’est guère contestable. Mais les liens entre l’une et l’autre sont aussi plus complexes et l’aménagement du territoire tend à renforcer l’intercommunalité. L’existence d’environ 900 établissements publics à fiscalité propre constitue déjà un aspect non négligeable de recomposition territoriale. L’exemple du district de Rennes est, de ce point de vue, caractéristique. En 1993, il s’est doté d’une taxe professionnelle d’agglomération et il a adopté son budget 1994 en décembre 1993 afin que les communes-membres puissent connaître suffisamment à l’avance, pour la préparation de leur propre budget, l’importance des dotations de compensation qui leur seront versées.

31La politique urbaine, développée par la DATAR au début des années 1960, n’a pas eu un impact décisif sur l’intercommunalité. La politique des métropoles d’équilibre aurait pu pourtant être orientée dans cette voie. Ces métropoles, en effet, couvraient des aires métropolitaines très vastes (Lille-Roubaix-Tourcoing ou Marseille-Aix). Mais, simplement considérées comme des lieux privilégiés de décentralisation industrielle et tertiaire et comme des centres de services rares, elles n’ont pas été réellement incitées à se regrouper. Ce résultat aurait pu être atteint en 1975 avec la politique des régions urbaines qui fut envisagée pour Marseille-Aix, Lyon et Lille-Roubaix-Tourcoing. L’objectif était, pour éviter un développement incontrôlé des banlieues, de regrouper toutes les communes comprises dans l’aire d’influence (soit un rayon de 30 à 50 kms) d’une grande métropole. La région urbaine aurait eu à la tête un conseil composé d’élus locaux et aurait été compétent pour la politique d’aménagement, la localisation des activités, les espaces verts, les zones agricoles, la politique foncière et les transports. Une charte de région urbaine devait être élaborée, soumise aux assemblées locales et, enfin, au gouvernement. Ce schéma fut partiellement appliqué dans la région lyonnaise et fut ensuite abandonné.

32Dans le même sens, la politique des villes moyennes n’a pas été utilisée pour renforcer l’intercommunalité. Lancée à partir de 1971, cette politique n’a pris véritablement son essor qu’en 1973 avec la passation de contrats de villes moyennes, c’est-à-dire à un moment où l’échec de la loi de 1971 sur les fusions et regroupements de communes était devenu certain. Les villes moyennes furent aidées pour la réalisation d’équipements et pour leur développement économique mais elles ne furent pas incitées à se regrouper avec les communes de leur arrière-pays.

33La recomposition territoriale fut sans doute plus accentuée en milieu rural. Les contrats de pays, à partir de 1975, ont donné un « coup d’accélérateur » à l’intercommunalité. Le pays ne constitue pas une circonscription administrative dotée de la personnalité morale. Regroupant plusieurs communes liées entre elles par une solidarité culturelle ou économique, il devait se structurer. Les communes concernées se sont d’abord regroupées en associations (loi de 1901) puis, très vite, en syndicats ou en districts. Si le bilan de ces contrats fut positif au regard des réalisations, il le fut aussi pour l’intercommunalité. Les petites villes ne découvraient certes pas les vertus du regroupement qu’elles pratiquaient, pour certaines d’entre elles tout au moins, depuis longtemps. Mais beaucoup découvraient une forme nouvelle d’intercommunalité ou, plus exactement, elles constataient que l’intercommunalité pouvait servir à autre chose qu’à gérer un service public. L’établissement public de coopération était un instrument juridique permettant de rechercher des entreprises, de créer des emplois, d’améliorer le cadre de vie, de construire des logements, de développer des activités sociales et culturelles.

34Les chartes intercommunales de développement et d’aménagement, prévues par l’art. 29 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983, ont joué à peu près le même rôle. Dans le cadre d’une micro-région, d’un pays, pouvant rassembler jusqu’à 30 ou 50 communes, ces chartes se présentent comme un échelon souple de planification et de programmation d’équipements. Leur élaboration et leur exécution ne postulent pas le regroupement des communes dans une structure de coopération. Mais, dans nombre de cas, ce regroupement est apparu nécessaire afin de mieux coordonner les efforts, notamment ceux tendant à trouver les financements indispensables.

35Plus généralement, les « zonages » tendent à renforcer les solidarités locales. Ces zonages sont, dans le domaine de l’aménagement du territoire, multiples et donnent une impression d’hétérogénéité et d’éclatement des territoires. Les bassins d’emploi, les zones de conversion, les pays, les zones agricoles défavorisées, les zonages pratiques par les contrats de plan ne sont que quelques exemples auxquels il faudrait ajouter les zonages européens (ceux du Fonds social européen ou du Fonds européen de développement régional). Le territoire français est ainsi le siège d’un nombre considérable de zones spécifiques, répondant à des objectifs particuliers, qui s’interpénètrent et se chevauchent et qui ne disposent pas de la personnalité morale. Ce zonage est loin d’être inutile : il permet un examen plus précis des problèmes propres à un territoire déterminé et donc (en principe), un « traitement » mieux adapté qui passe, le plus souvent, par la création d’une structure de regroupement de communes.

36La recomposition territoriale, depuis une vingtaine d’années, ne semble pas avoir obéi à une logique bien précise. Un peu comme si cette recomposition était recherchée « par défaut », de manière indirecte. Un peu comme si la politique urbaine avait fait l’impasse sur une restructuration communale qui paraissait impossible à atteindre pour des raisons techniques et pour des raisons politiques. Mais l’intercommunalité, pendant cette même période, a emprunté des voies nouvelles : la voie conventionnelle s’est, à cet égard, révélée riche de développements.

Β – La recomposition territoriale fondée sur l’intercommunalité conventionnelle

37Il est vrai que le juriste est un peu désorienté face à une « floraison » de contrats qui n’ont, avec le modèle traditionnel du contrat, que de lointains rapports. Mais il est vrai aussi que le juriste doit prendre en considération le fait que les relations entre les collectivités publiques (l’État et les collectivités locales ou les collectivités locales entre elles) sont de plus en plus régies sur le mode conventionnel. Cette évolution n’est d’ailleurs pas surprenante : elle correspond tout à fait aux nouveaux rapports nés de la décentralisation.

38Les contrats de pays, nous l’avons vu, ont été un ferment de constitution de structures de coopération. Mais le phénomène conventionnel présente aussi d’autres intérêts. Il permet de rassembler et il crée des habitudes de travail en commun. Même si « la convention » reste au stade du protocole d’accord, une intercommunalité « embryonnaire » se manifeste et peut connaître de nouveaux développements. Il est souhaitable, à mon sens, que le stade du protocole d’accord soit progressivement dépassé et que le phénomène conventionnel se nourrisse du droit contractuel et, notamment, des mécanismes de responsabilité que ce droit a engendre. Ainsi entendu, le contrat devient véritablement « la loi des parties » et l’intercommunalité informelle de départ prend une autre dimension.

39Les chartes d’objectifs, prévues par la circulaire du Premier ministre en date du 17 avril 1991, sont destinées à « renforcer la structure urbaine de l’hexagone » et à « fortifier les vocations spécifiques d’une douzaine de métropoles en créant un partenariat entre l’État, les collectivités locales et les responsables socio-économiques sur des objectifs définis à long terme et d’intérêt européen ». Ces chartes se présentent comme des « sortes » de contrats qui, en principe, ne s’adressent pas à des villes, aussi importantes soient-elles, mais a des agglomérations.

40Parallèlement au renforcement d’une douzaine de métropoles, la politique des villes s’appuie, depuis quelques années, sur la mise en place de réseaux qui constituent une forme originale d’intercommunalité. Un réseau constitue, en effet, un regroupement de communes, plus ou moins structuré, et fonde sur un projet de développement élaboré et réalisé en commun. Il peut unir une métropole et les villes qui l’entourent, des villes moyennes ou des petites villes pour mieux structurer le milieu rural. Ces réseaux sont aujourd’hui nombreux, tant en Ile-de-France qu’en province. Leur nombre n’est d’ailleurs pas une preuve de leur réussite et certains d’entre eux, l’engouement lié à leur naissance étant passé, n’ont plus qu’une vie végétative. Il convient de ne pas oublier que la création d’un réseau ne se décrète pas : les exemples étrangers (surtout aux Pays-Bas et en Allemangne) montrent qu’un réseau de villes repose, outre sur une communauté d’intérêts économiques, sur des facteurs historiques, sociologiques, culturels... et politiques.

41C’est également la voie conventionnelle qui a été abondamment utilisée pour la coopération décentralisée, une coopération fortement encouragée par la Communauté européenne (dans les règlements des fonds structurels européens et, plus particulièrement, par l’initiative communautaire INTERREG). Cette coopération concerne toutes les collectivités locales et elle a connu une forte accélération avec le marché unique sans frontières. Et c’est précisément sur nos frontières qu’elle se développe, aboutissant à la création de véritables « euro-régions ». Elle constitue alors une puissante incitation au regroupement des communes concernées.

  • 10 V. « Les contrats de ville changent d’échelle ». Urbanisme n° 270, janvier-février 199 p. 16.

42De la même façon, les contrats de ville (qui regroupent les opérations D.S.Q., les conventions ville-habitat, les conventions de quartier et les conventions action-prévention-sécurité), destinés à rassembler les mesures de lutte contre les exclusions, sont de nature a lever les blocages a l’intercommunalité. Pour la DIV (délégation interministérielle à la ville), la conclusion d’un contrat de ville nécessite de passer le cap de l’intercommunalité. Selon Philippe Mejean10, l’intercommunalité « c’est le passage obligé. Pas pour faire joli mais parce que la réalité urbaine nous enseigne qu’une ville se compose de plusieurs communes ». Il peut s’agir d’une intercommunalité de projet, variable selon les actions engagées et l’État, pour son propre effort, tient compte du degré de coopération intercommunale autour d’un contrat.

43Les contrats de plan, enfin, constituent une forme d’intercommunalité entendue au sens large. Caractéristique de l’intercommunalité de projet, ces contrats entraînent la réunion, sur une même opération, de plusieurs collectivités géographiquement différentes. C’est, à l’évidence, l’intérêt des communes de se regrouper afin de pouvoir mieux négocier les actions qu’elles souhaitent voir intégrées dans le contrat de plan.

44Le territoire français se recompose sous l’influence de nombreux facteurs. L’Europe communautaire, tout d’abord, dans la mise en œuvre de son programme de cohésion économique et sociale et en développant le principe de partenariat avec les collectivités locales, ne peut qu’inciter les communes à se regrouper. L’intégration des financements européens dans des programmes (et le refus corrélatif, sauf exceptions, des financements sur projets) ainsi que l’application des aides à des territoires vastes et homogènes (et le rejet des aides demandées pour zones dessinées en « peau de léopard ») vont dans le même sens.

45L’ampleur des investissements à réaliser et des financements nécessaires, en second lieu, est un puissant facteur de coopération intercommunale. Nombre d’opérations sont hors de portée d’une collectivité isolée alors qu’elles deviennent envisageables et sont négociables dès lors que les collectivités intéressées se groupent.

46En troisième lieu, le réseau des liens entre collectivités locales ne cesse de se « densifier ». Il ne s’agit plus simplement de créer un service public mais de mettre en place un environnement économique propre à attirer les entreprises. La preuve est faite, aujourd’hui, que les actions ponctuelles (du type zones artisanales ou zones d’activités économiques) sont d’une efficacité très limitée. Elles peuvent même constituer, pour le budget d’une commune, une charge insupportable. De ce point de vue, la loi du 6 février 1992 fournit aux communes des instruments adaptés leur permettant d’entrer dans des structures plus ou moins intégrées.

47Enfin, le terrain est actuellement favorable pour un mariage réussi entre l’intercommunalité et l’aménagement du territoire. Les outils juridiques de réalisation de la première existent et ce serait, à mon sens, une erreur de vouloir réformer en profondeur des mécanismes dont on sait qu’ils sont particulièrement délicats. Quant au second, il est actuellement l’objet d’un grand débat qui aura au moins eu pour effet de sensibiliser les communes à la nécessité d’une prise en charge globale de leur territoire. Faut-il aller plus loin et, notamment, prévoir pour certaines communes une obligation de regroupement ? Les expériences passées de regroupements autoritaires n’incitent guère à donner une réponse positive. Outre le fait que ce serait une opération bien risquée pour un gouvernement, une telle politique risquerait de briser, peut-être pour longtemps, une évolution qui fut rarement aussi favorable au progrès de l’intercommunalité. La publication des schémas départementaux de la coopération intercommunale, au 31 décembre 1993, ouvre, jusqu’en janvier 1995, une période qui peut être mise à profit par les communes pour créer de nouvel es structures sur de nouveaux périmètres ou pour adapter et mieux intégrer les établissements existants.

48Patrick Labia

49Je suis surtout frappé à travers votre description de la voie française, par ce que j’appelerai peut-être une recomposition en douceur de notre carte territoriale. Ces débats et ces différents exposés montrent bien que nous ne saurons sans doute pas faire les réformes brutales ou autoritaires de la carte territoriale et qui ont pu être accomplies dans d’autres pays européens, chez nos principaux partenaires. Telle est notre voie française : peut-être une expression de notre génie latin. Je ne sais pas trop. Je ne sais pas si nous y gagnerons systématiquement de la simplification, de la cohérence ou une meilleure allocation des fonds publics. On peut l’espérer. C’est en tout cas la voie que nous avons retenue.

Notes

1 Loi n° 89-470 du 10 juillet 1989. J. O. du 11 juillet 1989 p. 8 679.

2 V. rapport sénatorial « Refaire la France », 1994 p. 139 et s.

3 V. rapport Paul-Louis Tenaillon. Intérieur et aménagement du territoire. Doc. parl. Ass. Nat. n° 584. octobre 1993 tome IV p. 13.

4 V. art. L 168-4 Code des communes.

5 V. Roger Brunet. « Les villes européennes ». Doc. française, 1989.

6 V. Christine Bremond. « La solidarité financière intercommunale : partage ou mise en commun de la taxe professionnelle ». Syros, 1992.

7 V. Christine Bremond. Op. cit., p. 22.

8 Loi n° 93-1436. J.O. du 4 janvier 1994, p. 122.

9 « Refaire La France » 1994, p. 153.

10 V. « Les contrats de ville changent d’échelle ». Urbanisme n° 270, janvier-février 199 p. 16.

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