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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Quatrième partie : L'intercommunalité «provoquée» ?

L’expérience de la loi de février 1992 : propos d’étape

Patrick Labia

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Géographique :

France

Texte intégral

1Merci pour cette présentation qui montre bien l’extrême hétérogénéité des situations que l’on rencontre dans les départements, les méthodes de travail qui ont été suivies par les commissions et puis l’état d’élaboration des schémas.

2Je crois quand même qu’il y a une idée qui domine tout ça. Il y a un fort degré de suivisme par rapport aux propositions de coopération qui ont été formulées par les communes. Peut-être que dans ces commissions où la présidence est assurée par le Préfet, comme vous le savez, il n’y a pas eu une forte directivité ou un fort niveau de contrainte. Cela montre peut-être aussi à l’envi qu’une intercommunalité réussie ne se décrète pas.

3Je vais compléter les propos de Pascal Bouniol par quelques éléments quantitatifs et qualitatifs.

4I – Éléments quantitatifs : je parlerai uniquement de l’intercommunalité à fiscalité propre. Je ne parlerai pas des 18 000 structures qui sont notre héritage historique et qui continueront bien entendu d’exister. Deux chiffres pour montrer des évolutions rapides, contemporaines et concomitantes de la loi du 6 février :

5le 1er janvier 1988, il y avait 189 structures à fiscalité propre. L’essentiel était des districts. Il y avait les communautés urbaines et les syndicats d’agglomérations nouvelles, dont le stock est resté particulièrement stable au cours des dix dernières années.

6le 1er janvier 1994, il y a près de 700 structures de plus, 865 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, 389 districts, 9 communautés urbaines (cela n’a pas bougé), 9 syndicats d’agglomérations nouvelles qui sont des structures de villes nouvelles, 4 communautés de villes et 554 communautés de communes. J’aurai tendance à dire que cette catégorie a rencontré très rapidement son public. En terme de communes associées et en terme d’habitants regroupés il est intéressant de constater désormais que nous avons plus de 9 500 communes qui appartiennent à des structures de coopération qui lèvent l’impôt. Là, il y a des enjeux tout à fait probables, en tout cas à confirmer dans les années qui viennent, en ce qui concerne la recomposition territoriale que tout cela peut laisser supposer : 23 millions d’habitants dans notre pays, à peu près 40 % de l’effectif total, appartiennent à des structures qui lèvent l’impôt.

7Il y a un certain nombre de zones du territoire qui ont plus ou moins répondu aux objectifs de la loi d’orientation qui voulait très clairement une relance de l’intercommunalité.

8Nous sommes dans l’Ouest, et nous allons commencer par là. Le Grand-Ouest, la partie du territoire qui irait du département de la Manche jusqu’à la Charente maritime, a donné une excellente réponse à l’intercommunalité. C’est le cas également en région Nord-Pas-de-Calais, et en Alsace. Le centre de la France n’a pas répondu fortement, pour des raisons qu’il serait sans doute nécessaire d’expliquer. Rien pour l’instant dans les départements d’Outre-Mer, mais la taille des communes des départements d’Outre-mer n’impose pas une intercommunalité du même type que celle que nous avons développée en France métropolitaine. Également (je rejoins les quelques explications qui étaient données ce matin par une représentante d’un district de la région Ile-de-France) pour l’instant, peu de choses en région parisienne, en tout cas dans les départements de la première couronne.

9Sur les régimes fiscaux, nous avons la classification des catégories par nature juridique. Je vous avais dit qu’il y avait 4 communautés de villes. Il y a, en fait, désormais 31 organismes de coopération qui ont opté pour la taxe professionnelle d’agglomération :

  • le district de Rennes, dont le Président nous a présenté il y a quelques instants l’histoire et les succès.
  • les communautés de communes. Il y a 26 communautés de communes qui ont opté pour la formule de la taxe professionnelle d’agglomération. Ce qui fait que nous avons un brouillage des objectifs initiaux, à savoir la communauté de communes plutôt destinée à des communes rurales ou en tout cas à des villes moyennes et la communauté de villes plutôt adaptée à des structures d’agglomération urbaine.
  • c’est peut-être l’agglomération marseillaise qui a donné le premier signal en obtenant une modification législative qui a permis de faire une communauté de communes dans l’agglomération marseillaise. Elle s’est dotée de la taxe professionnelle d’agglomération.
  • 43 structures existantes également se sont dotées d’une spécialisation partielle de la taxe professionnelle à travers le système de la taxe professionnelle de zone.

10II – Quelques facteurs explicatifs de ce succès quantitatif. Je les présenterai dans le désordre bien entendu :

11Une implication forte des services de l’État. Il y a sans doute eu quelques points d’interrogation au moment de l’alternance. On s’est posé la question de savoir si cette loi allait continuer de vivre sa vie. La réponse a été très rapidement oui. La loi d’orientation et les formules de coopération, les régimes fiscaux tels qu’ils étaient proposés, constituent donc un horizon de travail à moyen terme. L’implication des services de l’État a été diverse d’un département à l’autre.

12Je citerai par exemple certains des pôles de compétence qui ont été développés dans des départements où le Préfet a constitué une équipe de représentants du TPG, du Directeur des services fiscaux, de la DDE et des services de la préfecture, de façon à apporter un service-conseil ou de renseignements immédiats sur des problèmes d’expertise juridique et financière.

13Autre facteur explicatif : les incitations financières. Je sais que les structures de coopération qui se sont créées depuis 2 ans attendaient beaucoup en matière de concours financiers de l’État. La conjoncture économique puis la nécessité de réduire nos déficits publics, font qu’on n’a sans doute pas été capables de répondre pleinement aux attentes. Mais les incitations financières qui existent en terme de dotation globale de fonctionnement, en terme de remboursements accélérés du fonds de compensation de la TVA ou de la dotation de développement rural qui était également une création de la loi de février 1992, constituent des facteurs incitatifs non négligeables. D’autant qu’en ce qui concerne la dotation globale de fonctionnement des communes, principal concours financier, nous avons été obligés de reconduire en francs courants pour 1994, les dotations de 1993.

14Autre facteur important, c’est la continuité par rapport à la situation existante. Il n’y a pas eu de véritables bouleversements de la carte de la coopération intercommunale. Ce qui veut dire que 2 structures nouvelles sur 3 qui ont pu être créées, se sont glissées dans les traces de syndicats intercommunaux qui existaient. Ceci s’explique assez bien. Il y a intercommunalité lorsqu’il y a une histoire de longue durée au préalable.

15Enfin, dernier facteur explicatif (je crois l’avoir noté dans certaines des questions qui étaient évoquées ce matin), c’est ce que j’appellerai la tutelle bienveillante ou la tutelle intéressée des collectivités de niveau supérieur, comme les départements et les régions.

16Il n’est pas sans intérêt de constater la concurrence que peuvent se faire départements, et conseils régionaux en matière de politique d’incitation à l’intercommunalité. Comme si les structures intercommunales (on a dit clairement qu’elles avaient reproduit, pour l’essentiel, le niveau cantonal) finissaient par légitimer l’action et le rôle des conseils généraux, en matière d’aide aux communes. À la limite, la politique de subventions faite par certains conseils généraux ou certains conseils régionaux est une forme de tutelle plus forte que celle que pouvait se permettre l’État avant la décentralisation.

17III – Quelques points d’interrogation apparaissent :

18le premier concerne l’efficacité de ces nouvelles structures. Là aussi gardons-nous des propos définitifs. On a dit que beaucoup des structures créées en 1992 avaient été hâtivement montées, que certaines étaient sans doute des coquilles vides. Il est exact qu’il y a un certain nombre de coquilles vides. Il finira par y avoir une régulation, les coquilles vides disparaîtront tout à fait naturellement. L’intercommunalité étant une affaire de durée, il faudra 4 ou 5 années avant de pouvoir dire si ces structures sont des structures réellement efficaces, si elles apportent des économies d’échelle et si elles permettent de faire plus et mieux que ce que peuvent faire les communes prises isolément.

19Force est de constater, pour les structures créées depuis 2 ans, la relative modestie des compétences transférées. On a un bon indicateur dans notre jargon de gestionnaires des dotations d’État, c’est ce que l’on appelle le coefficient d’intégration fiscale. On regarde sur 100 F d’impôt local, ce qui est collecté par une structure intercommunale et ce qui est levé par les communes.

20Les communautés de communes, pour l’instant, représentent à peu près 8 % de l’ensemble de la fiscalité locale levée sur un territoire. Tout ça peut paraître un peu modeste, mais si on faisait l’exercice archéologique consistant à regarder ce que donnaient les premiers districts en terme de fiscalité additionnelle en 1960 ou 1961, je pense que l’on arriverait à des données globalement comparables.

21Autre limite. Pascal Bouniol, en vous présentant le travail des commissions et la situation d’élaboration des schémas, vous a dit qu’il n’y avait sans doute pas beaucoup de contraintes. En tout cas, la volonté des membres élus de ces commissions de se caler strictement sur les propositions formulées par les communes a largement prévalu. Cela veut dire que l’objectif que nous poursuivions avec la loi d’orientation — amener une certaine rationalité ou une certaine rationalisation de la carte de la coopération intercommunale — n’est pas atteint, ou pas encore. On a dû, à travers la création de 500 structures nouvelles, procéder à la dissolution de 200 ou 300 structures préexistantes. La carte de la coopération intercommunale reste encore aujourd’hui extrêmement complexe et brouillée. Mais n’avions-nous pas un certain fantasme technocratique à prétendre rationaliser les cartes de coopération en deux exercices simplement ?

22Autre point d’interrogation (mais celui-là, direz-vous, ne concerne directement que l’État) : ce renouveau extrêmement fort, cette montée en puissance de l’intercommunalité pose un certain nombre de questions sur le devenir des concours financiers de l’État. Les structures intercommunales, à partir du moment où elles lèvent l’impôt, peuvent prétendre à la dotation globale de fonctionnement. En deux exercices la montée en puissance de l’intercommunalité coûte un milliard de francs de plus, en terme de D.G.F. Lorsque l’on sait que la DGF des groupements de communes est prélevée sur la masse totale de la DGF des communes, on n’a aucun mal à imaginer qu’avec les taux de progression de la masse totale de DGF (de 2 % cette année) plus nous serons amenés à prélever de masse de DGF intercommunale sur la DGF des communes, plus nous irons vers des situations de blocage, puisque nous fonctionnons bien entendu à masse fermée.

23Tout ça pour dire qu’en termes de concours financiers on peut se poser un certain nombre de questions lourdes. Est-ce qu’il faut continuer à assurer de la DGF aux structures intercommunales ? Je ne donne pas de réponse. Est-ce qu’il faut privilégier plutôt des concours à l’investissement ? Est-ce qu’il ne convient pas de rétro-agir en même temps sur le montant de la dotation globale de fonctionnement qui est versée aux communes ? On a parfois l’impression, avec les concours financiers de l’État, de payer 2 voire 3 fois le même objectif. En tout cas la montée en puissance très rapide de l’intercommunalité va poser, de nouveau, très vite la question des concours financiers, en particulier celle de la DGF.

24J’en termine avec un dernier point d’interrogation : cette intercommunalité, je crois, a bien fonctionné en zone rurale, en ce qui concerne les petites villes et les villes moyennes. Un certain nombre d’incertitudes concernent l’intercommunalité d’agglomération urbaine. Nous avons dans notre pays 60 agglomérations de plus de 100 000 habitants. 35 de ces agglomérations sont couvertes par des structures à fiscalité propre, donc des structures qui ont un pouvoir autonome de lever l’impôt et qui exercent des compétences relativement intégrées en termes d’aménagement et de développement. 25 de ces agglomérations ne sont encore couvertes par aucune structure de coopération. Tout ça renvoie peut-être aux limites du volontariat.

25La loi d’orientation de février 1992 a inscrit dans le marbre de la loi que la coopération repose sur la libre volonté des communes de collaborer. C’est un principe qui, l’expérience l’a montré, fonctionne bien en milieu rural ou lorsque l’on est en présence de petites communes. Est-ce qu’il ne faut pas imaginer des formules un peu plus contraignantes lorsque l’on est en présence de structures d’agglomération urbaine ?

26Voilà qui va me permettre une transition facile avec certaines des perspectives de la loi d’orientation sur l’aménagement du territoire.

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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