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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Quatrième partie : L'intercommunalité «provoquée» ?

« Bilan des travaux des commissions départementales de la coopération intercommunale »

Pascal Bouniol

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France

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1Je vais vous retracer un premier bilan de l’activité des commissions départementales de la coopération intercommunale. Je vais, si vous le voulez, vous présenter rapidement la méthode de travail qui a été retenue :

2Je dirai, dans un premier temps, quelles sont les tendances générales retenues par la plupart des commissions, ensuite j’essaierai de vous montrer les différentes étapes qui ont prévalu dans ce cheminement. J’essaierai également de dégager les différentes approches au niveau du contenu des schémas proprement dits puisque, comme vous le savez, l’essentiel du travail de ces commissions consiste dans l’élaboration du projet de schéma départemental de coopération intercommunale.

3Enfin, pour étayer mon exposé, je ferai trois flashes sur les travaux de trois commissions départementales : je vous parlerai ainsi du schéma de l’Ille-et-Vilaine bien entendu, du schéma de l’Isère puisque Grenoble et l’Isère ont été au cœur des travaux de ce colloque et enfin du département de la Moselle, à l’Est de la France, un département intéressant, à maints égards, pour la méthode retenue.

4I – Ce que l’on peut dire déjà sur la forme et la méthode de travail c’est que les différentes commissions ont toutes bien fonctionne, dans l’ensemble. Elles se sont mises en place à peu près aux alentours du mois de juillet 1992, donc grosso modo cinq ou six mois après la promulgation de la loi du 6 février. Le calendrier étant très tendu, il était, c’est vrai, difficile que ces commissions commencent à travailler dès l’été. Les commissions ont commencé véritablement à fonctionner à l’automne 1992. Bien entendu, dès cette période, s’est posé le problème du report de la date pour boucler le projet de schéma départemental, puisque initialement le texte prévoyait que le projet de schéma soit élaboré un an après la promulgation de la loi. Dans un premier temps il y a donc eu un premier report qui a porté ce délai au mois d’août 1993, puis un second report de délai est intervenu pour aboutir à la proposition des projets de schémas avant le 31 décembre 1993. D’une manière générale, les commissions se sont réunies, en moyenne, sur la méthode, à peu près entre 4 à 7 fois sur cette période de l’automne 1992 à fin 1993, en séance plénière.

5Ce qu’il faut noter, c’est que dans bon nombre de départements, et c’est l’intérêt de la méthode, les commissions se sont structurées en sous-groupes de travail et en sous-commissions. Ces sous-commissions, pour l’essentiel, se sont attachées à travailler sur une aire géographique plus restreinte. Ce sont des commissions qui se sont constituées au niveau des arrondissements et au sein desquelles les sous-préfets ont été extrêmement présents, d’une manière générale. On constate également que la vie et l’intensité du travail des commissions ont dépendu pour une très large part de l’implication et de la volonté des élus. Dès le départ, si les élus locaux ont souhaité faire quelque chose à minima, le bilan quantitatif de l’existant a été relativement bien fait alors que les travaux prospectifs sont d’une moindre ampleur. De la même manière, ce sont souvent ces sous-groupes de travail qui ont associé de manière très intense différents partenaires. Lorsque ces différents partenaires (que ce soient les services déconcentrés de l’État au sens le plus large ou des partenaires socio-économiques) ont été vraiment impliqués au niveau du travail de la commission, les travaux sont d’une meilleure qualité. D’une manière générale on constate également que, même si au départ le travail a eu un peu de mal à s’enclencher, la commission a été un lieu d’échanges, d’informations et de réflexions au sein duquel il y a eu un certain décloisonnement. Cela a permis à des élus locaux de différents niveaux de pouvoir réfléchir ensemble sur une approche prospective du devenir de la coopération intercommunale au niveau du département. Sur la forme proprement dite des projets, nous n’avons pas encore à ce stade de schémas en forme définitive, puisque la date du 31 décembre était la date-butoir pour proposer les projets de schéma. Les schémas définitifs ne seront connus qu’aux alentours des mois de juin-juillet 1994, dans la mesure où, actuellement, nous sommes dans la phase de consultation : on recueille l’avis des différentes collectivités intéressées par une proposition figurant au projet de schéma.

6II – Sur la forme proprement dite, il n’y a pas, là non plus, de règle générale dans la mesure où le texte législatif n’encadre pas de manière précise l’exercice. De ce fait, on constate une grande hétérogénéité : on a un bilan quantitatif de l’existant qui est excessivement bien fait et qui permet de prendre conscience que dans chaque département il y a véritablement un empilement des structures de coopération intercommunale, empilement qui est le fruit de l’histoire.

7Cette partie du bilan est très instructive. Elle permet, à tout le moins, de se faire une idée de la complexité et de l’enchevêtrement des structures de coopération intercommunale dans chaque département puisqu’on a à peu près entre 100 et 400 structures intercommunales dans les départements. Ce n’est qu’une moyenne. Chaque commune adhère à 3 ou 4 structures de coopération intercommunale, essentiellement des structures syndicales.

8Sur les étapes de l’élaboration de ces projets de schémas et sur l’approche retenue, il faut faire la part des choses : beaucoup de schémas consacrent une part très importante, à la présentation du bilan et de l’existant. Ensuite on trouve généralement en deuxième partie du projet, les fameuses propositions spontanées formulées par les communes (puisque, la loi offrait la possibilité aux communes de déclarer leurs intentions de coopération de manière volontaire et spontanée à la commission avant le 8 août 1992 et, dès lors que ces propositions étaient formulées de manière concordante en faveur de la constitution des structures de coopération, il y avait obligation de reprendre en l’état ces propositions dans le schéma). Viennent ensuite, c’est peut-être là la partie la plus intéressante, les propositions qui constituent le corps même du projet de schéma départemental. Là aussi il faut faire la part des choses : dans nombre de départements cette partie là est réduite à sa plus simple expression : il y a eu (dans à peu près 25 % des commissions départementales) le souhait, en quelque sorte, de se contenter de ce qui existait. Les élus ont aussi exprimé la volonté de ne pas proposer autre chose que l’existant ou bien de retenir uniquement les propositions spontanées des communes. Dans d’autres commissions départementales, et cela s’est retrouvé de manière très fréquente, la commission départementale a adopté pour une ligne de conduite, dès le départ, de dire que dans les propositions formulées par la commission ne figureraient que des propositions unanimement souhaitées par les communes concernées. C’est-à-dire des communes qui, au vu des travaux des groupes ou des sous commissions, seraient d’accord pour figurer dans une structure de coopération proposée dans le schéma. Cela aussi est très général. À l’inverse, il y a très peu de commissions départementales qui ont pris le parti de faire figurer dans le schéma des propositions qui n’auraient pas recueilli l’assentiment, à ce stade, des communes concernées. Il y a 3 ou 4 départements qui se sont engagés dans cette voie maximaliste : il n’y a pas eu de propositions venant des communes, donc on va proposer de couvrir tout le département de structures à fiscalité propre. C’est une vision assez utopiste et je pense que dans la phase où l’on est actuellement, celle où l’on recueille l’avis des communes intéressées, il risque d’y avoir d’assez vives réactions de la part des communes. Il y a 2 départements, qui me viennent à l’esprit : l’Ardèche et la Charente qui, au vu du peu de créations intervenues à ce jour, se sont engagés dans cette voie. Vous le voyez, les commissions se sont placées généralement dans une position en retrait par rapport à la volonté exprimée par les communes. Il n’y a pas eu de souhait de tirer par le haut les propositions susceptibles de figurer dans le schéma. Là encore, il convient de distinguer entre les différents départements. L’idée même du schéma départemental est d’essayer de promouvoir avant tout des structures de coopération à fiscalité propre et, autant que faire se peut, des nouvelles formules telles que les communautés de communes, les communautés de villes, bien que ce ne soit pas exclusif. Il y a à peu près une trentaine de départements qui ont à ce jour plus d’une quinzaine de structures à fiscalité propre : que ce soit district, communauté de communes, communauté de villes ou communauté urbaine. Il est évident que dans ces départements déjà très fortement maillés par des structures de coopération intercommunale, comme par exemple en Ille-et-Vilaine ou dans le département de la Manche, la capacité de proposition du schéma était forcément beaucoup plus réduite dans la mesure où on n’allait pas remettre en cause quelques mois ou quelques semaines après ces créations, ces nouvelles structures. Une fois de plus, il faut faire la différence entre les départements où l’intercommunalité à fiscalité propre est modeste et ceux où il y a déjà une forte implantation de ces structures.

9III – Un autre élément intéressant à noter est l’approche retenue pour les propositions qui figurent dans le projet de schéma. En vérité, il y a 3 types d’approche.

  1. Une approche essentiellement administrative, travaillant à partir des périmètres de structure de coopération qui existent déjà. Ces propositions sont peut être les moins pertinentes mais, à tout le moins, elles se donnent pour ambition d’harmoniser des périmètres de coopération déjà existants, soit par des extensions de périmètre de syndicats ou de districts voire de communautés de communes, soit elles envisagent de rationaliser le nombre de structures syndicales en « faisant le ménage » parmi des structures syndicales qui n’ont plus véritablement d’existence au sens budgétaire du terme, qui n’ont peut-être plus leur raison d’être, en fusionnant un certain nombre de syndicats par exemple, pour aboutir à les transformer en un SIVOM. On arrive par ce biais à une rationalisation de la carte à partir des périmètres de coopération qui existaient déjà.
  2. Il y a une seconde approche beaucoup plus intéressante, que l’on peut qualifier d’approche territoriale. Elle s’attache à identifier, au niveau du département, des territoires qui semblent pertinents (territoires sur lesquels il y a une solidarité qui existe entre les communes : solidarité géographique, sociologique, humaine, économique). On identifie des notions de type : pays, bassin de vie, vallée, bassin d’emploi. Dans certains cas, le schéma se limite à identifier ces territoires pertinents de coopération, en ne proposant pas automatiquement une structure administrative de coopération. On laisse une possibilité d’envisager soit un district, soit un SIVOM, soit un syndicat mixte sur ces territoires pertinents, sans plus. D’autres font la connexion entre le territoire et la structure juridique à proposer.
  3. Enfin on a une troisième approche qui se rencontre moins souvent dans les schémas départementaux. C’est une approche plus sectorielle, centrée sur des types de compétences bien déterminés. On a essayé au niveau du département d’identifier des domaines de compétence sur lesquels un besoin de renforcement de la coopération se faisait sentir. Bien souvent ce n’est pas exclusif mais cela tourne autour du développement ou du soutien économique, des problèmes de l’eau, des problèmes des déchets... À partir de cette identification de domaines de compétences sur lesquels il fallait renforcer l’intercommunalité, on a fait la part des choses entre les domaines strictement techniques (pour lesquels les structures sans fiscalité propre suffisent à entreprendre des actions pertinentes) des autres domaines d’intervention, du type développement économique, aménagement de l’espace au sens large, sur lesquels une intercommunalité de projets à fiscalité propre apparaît comme le support optimal, pour atteindre les objectifs voulus.

10On notera que dans les meilleurs projets de schémas on a combiné ces trois approches : administrative, territoriale, sectorielle. Ce que l’on peut encore observer c’est que l’approche strictement économique ou l’approche strictement fiscale des projets de schémas est assez souvent occultée. Elle a été sûrement au cœur des débats des commissions mais on ne l’a pas formalisée à proprement parler dans les documents tels qu’ils transparaissent.

11IV – Rapidement, je vous présenterai pour terminer trois flashes sur les trois départements que je vous avais annoncés :

12En Ille-et-Vilaine, je ne vous apprends pas grand chose. C’est un département qui était déjà riche d’une intercommunalité, travaillant notamment sur le développement économique et sur le partage de la taxe professionnelle. C’est un département où il y a 350 communes. Il existe plus de 230 structures de coopération intercommunale dont 25 structures à fiscalité propre. 2 districts dont 1 très gros et 22 communautés de communes, qui, pour l’essentiel, se sont constituées en 1992 et en 1993. Ici on se trouve dans le cas de figure que j’évoquais, c’est-à-dire une marge de manœuvre assez réduite au niveau du schéma départemental, compte tenu du maillage déjà très fort du département par des structures à fiscalité propre.

13C’est pour ça que (en dehors de tout ce que je vous ai expliqué : bilan existant, discours sur la méthode), les véritables propositions du schéma, sont relativement réduites puisque le projet de schéma en Ille-et-Vilaine ne propose que la création de 4 communautés de communes et l’adhésion de quelques communes à un district déjà existant.

14Dans le département de l’Isère, c’est un petit peu la même chose. Il y a une intercommunalité déjà excessivement riche puisqu’il existe en gros 380 structures de coopération intercommunale dont 7 districts et 19 communautés de communes.

1519 communautés de communes qui se sont constituées pour l’essentiel au cours de l’année 1993, donc hors du schéma départemental de coopération. De la même manière qu’en Ille-et-Vilaine le projet de schéma est assez réduit, puisqu’il ne contient que la proposition de création de 4 communautés de communes et la création d’1 ou 2 districts.

16Le département de la Moselle, est un département dans lequel l’approche a bien combiné les 3 critères que j’ai identifiés tout à l’heure, c’est-à-dire à la fois l’approche administrative, territoriale et l’approche sectorielle.

17C’est sûrement au niveau de l’approche sectorielle et de l’approche par compétence que le travail a été le plus fouillé. C’est un département qui a un fort taux de structures intercommunales déjà existantes. À peu près 320 structures pour 700 communes environ. Il n’existe que 9 districts et 2 communautés de communes. La potentialité est plus forte au niveau de la création de nouvelles structures à fiscalité propre. Les propositions du schéma sont plus consistantes. La volonté de mailler tout le territoire se limite généralement à mailler à peu près 1/3 du territoire départemental par des propositions contenues dans le projet de schéma. Dans le département de la Moselle, 6 propositions de création de communautés de communes, 2 propositions de création de districts et la création de quelques syndicats intercommunaux puisque là aussi, compte tenu d’une réflexion sectorielle sur les questions de l’eau ou des déchets, il est apparu que des structures syndicales, notamment des syndicats mixtes, pouvaient constituer la bonne réponse juridique.

18Voilà le bilan que l’on peut dresser, à ce jour, dans une phase où l’élaboration des schémas n’est pas encore terminée. Il sera bien entendu intéressant de voir, à la lumière des schémas dans leur forme définitive, quelles seront les options définitivement retenues et les suites qui seront effectivement réservées à ces propositions.

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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