Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Intercommunalités

 | 
Jacques Caillosse

Deuxième partie : A l'intercommunalité consacrée ?

7. « L'intercommunalité : nouvelle chance pour la citoyenneté locale ou relance notabiliaire ? »

Jacqueline Domenach

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1La réforme de la coopération intercommunale inscrite dans la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a favorisé le développement d'une réflexion sur la démocratie au sein des structures intercommunales. Jusqu'à la fin des années 1980, cette question avait soulevé très peu d'intérêt dans la doctrine juridique et politique et dans les débats publics.

2Pourtant, l'intercommunalité a été au centre de multiples discussions et a fait l'objet de nombreuses réformes depuis le début des années 1950. Mais, le législateur n'avait jamais abordé le problème de la démocratie au sein des structures de coopération. L'enjeu essentiel du mouvement de l'intercommunalité se situait sur un plan tout à fait différent. Les élus locaux, lors de l'élaboration des différents textes relatifs à la coopération intercommunale, se sont mobilisés pour défendre le respect de leurs prérogatives au sein des groupements territoriaux. Ils ont toujours opposé un refus total à toute solution autoritaire de la redéfinition de la carte communale. Dans ce contexte, la logique de rationalisation de l'administration locale défendue par le pouvoir central, notamment à partir des années 1970, ne pourra s'imposer. La référence aux modèles des autres pays européens, qui ont su, au nom de l'efficacité, recomposer le territoire local, n'aura guère d'influence sur le système français.

3Le moment le plus significatif de cette opposition est sans aucun doute l'échec de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 relative aux fusions de communes. Ce texte contenait un élément tout à fait original, puisqu'il introduisait la procédure du référendum pour réaliser la fusion. La loi avait donc pour objectif, dans le respect des minorités, de mobiliser la population pour faciliter la reforme du territoire communal. Mais, l'introduction de la pratique démocratique venait sérieusement perturber le pouvoir traditionnel des notables locaux. Cependant, cette innovation ne concernait pas la question de la pratique démocratique au sein des instances de décision des structures intercommunales. Elle représentait davantage un mode de solution pour réaliser la transformation des territoires locaux. Les résultats de cette réforme, qui avait soulevé de nombreuses critiques, notamment au sein du Sénat, furent très décevants.

  • 1 « Vivre ensemble », Rapport de la commission du développement des responsabilités locales présidée (...)

4Ce mouvement est révélateur des difficultés de la conciliation (pour ne pas dire de l'incompatibilité) entre intercommunalité et démocratie. La question du pouvoir des élus municipaux focalise et épuise tout le processus du regroupement communal dans de nouvelles structures et, de ce fait, exclut toute référence à la place du citoyen. Dans ce contexte, les élus peuvent prétendre, en critiquant les impératifs « bureaucratiques » du centre, détenir une légitimité suffisante face aux revendications qui se développent en faveur de la démocratie locale. Ainsi, la démocratie s'inscrit toute entière dans la lutte pour le respect des communes contre la redéfinition d'une carte communale imposée depuis Paris. M. Guichard dans son rapport « Vivre ensemble » met un terme à ce difficile conflit, en adhérant à l'idée que le maintien de toutes les communes est une caractéristique nécessaire du paysage administratif français.1

5Cette situation se trouve confortée par la conception qui domine très largement la définition des regroupements intercommunaux. En effet, le réseau de l'intercommunalité correspond tant au niveau juridique que politique, à un outil de gestion des services publics locaux et non pas à l'affirmation de nouveaux lieux de pouvoir. Cependant, si une telle interprétation peut aisément s'appliquer à la majorité des syndicats de communes, elle est difficilement transposable aux nouvelles formes de collaboration que sont les communautés urbaines. Pourtant, même dans ce cadre de coopération plus intégrée, la question de la démocratie n'est pas abordée.

6Ces tendances, qui caractérisent l'évolution de l'intercommunalité en France, ont peu favorisé les réflexions sur les conditions d'exercice du pouvoir au sein des établissements publics territoriaux. Le dialogue entre le pouvoir central et les autorités locales, qui a caractérisé le mouvement de réforme de l'intercommunalité, va permettre la définition d'un équilibre entre les intérêts de l'État et ceux des élus. Ainsi, le pouvoir central, par l'intermédiaire du préfet notamment, contrôle, au moins partiellement, la définition de la carte intercommunale, tandis que les élus maîtrisent le processus de décision dans ce domaine en conservant très largement l'initiative. Dans cette relation entre le préfet et les notables, les citoyens sont oubliés et nul ne ressent le besoin d'une référence à la démocratie. La légitimité politique des élus constitue une réponse suffisante.

  • 2 Y. Meny, La république des fiefs, in « L'état de la décentralisation, Cahiers Français », n° 256, (...)

7Cependant, ce modèle semble partiellement mis en cause aujourd'hui. Les conditions de l'exercice du pouvoir au sein de structures intercommunales sont devenues un objet de discussion, aussi bien dans les débats parlementaires que dans les rapports officiels ou encore dans les analyses doctrinales. S'il est difficile de comprendre l'émergence quelque peu inattendue de la citoyenneté dans le débat sur l'intercommunalité, on peut repérer quelques éléments explicatifs de ce phénomène. Tout d'abord, après dix ans d'application de la réforme de la décentralisation, l'exercice du pouvoir local rencontre un mouvement de contestation. À partir des années 1980, la trop rapide assimilation opérée, en particulier par le législateur, entre décentralisation et démocratie, est désormais soumise à des critiques. La prise de conscience de la nécessité de définir des contre-pouvoirs à l'exercice du pouvoir local est partagée par beaucoup. À cette évolution, correspond une tendance plus générale, qui a débuté à la fin des années 1970, et qui vise l'amélioration des relations entre l'administration et les administrés, la nécessite de définir de nouvelles modalités de contrôle du pouvoir de l'administration ou encore le besoin de poser les conditions d'une plus grande transparence de l'administration. Ces orientations s'appliquent désormais totalement au pouvoir local, parfois accusé de « présidentialisation », de concentration et d'absence de transparence face à la faiblesse des contrôles. Certains n'hésitent pas à parler de « la République des fiefs » et de « tribalisme local » ou du « sacre des notables »2

8Au-delà de ces explications d'ordre général, les nouvelles perspectives définies en matière de coopération intercommunale jouent également un rôle important. Dans l'esprit du législateur de 1992, l'intercommunalité n'est plus seulement une réponse aux problèmes de gestion des services publics locaux, mais elle doit servir directement la définition d'espaces de solidarité, au niveau rural comme au niveau urbain. Les objectifs assignés aux communautés de communes et aux communautés de villes dépassent donc largement la vocation traditionnelle de l'intercommunalité et englobent la définition de politiques locales sur de nouveaux territoires. Il est intéressant de noter que l'article L. 167-3 précise que « la communauté de communes a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace en milieu rural », tandis que l'article L. 168-4 souligne que l'objet de la communauté de villes est « d'associer des communes au sein d'un périmètre de solidarité urbaine en vue du développement concerté de l'agglomération. »

9Cette qualification du rôle des groupements de communes introduit, au moins sur le plan théorique, la question du politique et par voie de conséquence celle de la place du citoyen au niveau d'un territoire qui est désormais le lieu de la définition d'un projet global, et cela indépendamment du territoire communal. La mise en place de ces structures devrait être encouragée par un système fiscal rénové.

10Cependant, le législateur de 1992 n'a pas tiré toutes les conséquences de cette conception originale de la coopération intercommunale au niveau de l'exercice du pouvoir. Aucune dispositions particulière n'a en effet été adoptée en matière de démocratie locale. Le législateur a préféré étendre aux établissements publics territoriaux certaines dispositions relatives aux modalités de la participation des citoyens au sein des collectivités locales. Cette méthode « douce » a le mérite de ne pas opérer de différences entre collectivités et groupements dans le domaine des droits des citoyens et des droits des élus. Une telle distinction aurait pu apparaître largement suspecte aux yeux des élus et aurait sans doute soulevé une polémique susceptible de bloquer le processus de réforme. Mais surtout, cette solution présente l'avantage d'introduire une grande souplesse. Le législateur a pu faire des choix parmi les nouvelles modalités retenues pour renforcer la démocratie locale. Il a défini ce qui était acceptable pour les structures intercommunales et ce qu'il était préférable d'exclure. C'est ainsi que si les droits des citoyens en matière d'information peuvent aisément être étendus aux établissements publics territoriaux, la consultation a été exclusivement réservée aux collectivités locales. Malgré les limites du texte de 1992, les diverses mesures adoptées constituent une étape en faveur de la consécration de certains droits pour les administrés vis à vis du pouvoir intercommunal, même si le citoyen n'a encore qu'une place très réduite.

  • 3 Commissariat général au plan, Groupe « Décentralisation : bilans et perspectives », présidé par Mm (...)

11Mais l'évolution de la conception de l'intercommunalité telle qu'elle résulte de la loi du 6 février 1992 n'impose-t-elle pas une reconnaissance plus importante de droits aux citoyens dans le cadre de la coopération intercommunale ? Une telle perspective est clairement posée dans le rapport du XIe Plan rédigé par le groupe « décentralisation : bilans et perspectives » présidé par Mme Buron et intitulé : « décentralisation : l'âge de raison ». Ce texte souligne notamment que « sur le plan politique, force est d'admettre que cette coopération intercommunale transfère à un organisme du second degré l'élaboration et la gestion des politiques de développement et d'aménagement, la conception et la gestion des services essentiels pour la vie des citoyens ou des activités économiques. Ce phénomène est de nature à amplifier le décalage souvent mis en exergue entre la société civile et la classe politique ». Face à ce constat, le rapport conclut : « en définitive, le rapprochement du citoyen et des élus communautaires passe par une réforme profonde du mode de désignation de ces élus, tout au moins lorsqu'il s'agit d'une structure de coopération à fiscalité propre »3.

  • 4 Loi n° 85-1404 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives parlem (...)
  • 5 Groupe de travail sur la coopération intercommunale constitué en juillet 1987 autour du sénateur B (...)

12De telles propositions visent évidemment à éviter la concentration du pouvoir des élus au sein d'organes décisionnels et à renforcer les contrôles sur l'administration locale. Il s'agit de définir de nouveaux équilibres face aux risques de renforcement du pouvoir notabiliaire au sein des organismes élus au second degré. Un tel danger est d'autant plus grand que les deux lois sur la limitation du cumul des mandats du 30 décembre 1985 ne visent en aucun cas les postes de président des structures de coopération intercommunale4. À ce propos, dès 1987 le rapport Barbier soulignait déjà la corrélation étroite qui existe entre les notables locaux et la présidence des syndicats à vocation multiple (SIVOM)5. Les jeux subtils de pouvoirs qui caractérisent la désignation des représentants au sein des instances de décision des structures intercommunales appartiennent, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires, aux seuls élus locaux. Les citoyens sont totalement exclus de ce mode de représentation au second degré. Un tel système, compatible avec la conception traditionnelle de l'intercommunalité fondée sur l'idée de gestion des services publics locaux, est devenu largement désuet. Il est contraire aux exigences de la démocratie qui s'impose désormais à l'organisation de ces lieux chargés de définir les principales politiques locales.

  • 6 A. Mabileau, « Le système local en France », Coll. Clés Politique, Montchrestien, Paris, 1993.

13Toutefois, l'irruption du citoyen risque de perturber profondément les données traditionnelles du système politico-administratif local. La référence à la démocratie pourrait aboutir à l'établissement d'une concurrence de légitimités entre le niveau communal et les échelons intercommunaux. La nature même du système politico-administratif local risquerait de se trouver profondément modifiée6. Mais une telle évolution est pourtant inhérente au modèle retenu par le législateur en 1992 et conçu sur la base de la définition d'espaces de solidarité. La constitution de nouveaux territoires, sur la base d'une participation des citoyens, conduirait à la formation de véritables espaces politiques. Une telle évolution serait susceptible de limiter considérablement le pouvoir traditionnel des élus communaux et d'ouvrir des perspectives originales. L'introduction de la démocratie au niveau des structures intercommunales est, par conséquent, un facteur nécessaire, mais qui risque de bouleverser le système politico-administratif traditionnel.

I – DU CITOYEN OUBLIÉ AU RETOUR DE L'ADMINISTRÉ AU SEIN DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

  • 7 Article L. 163-5 du Code des Communes.

14La coopération intercommunale a été mise en place en dehors de toute référence explicite à la démocratie et à la place du citoyen. Le mode d'élection au second degré des instances dirigeantes des structures intercommunales suffisait à donner une légitimité à l'exercice du pouvoir. C'est seulement en 1992, et pour la première fois, qu'un texte introduit des dispositions sur le développement des droits des citoyens au sein des groupements intercommunaux7. Le choix du législateur vise seulement à étendre aux établissements publics territoriaux certaines dispositions relatives au renforcement de la démocratie au sein des collectivités locales. Ainsi, ce dispositif, pour aussi novateur qu'il soit, conduit à consacrer de nouveaux droits en faveur des administrés, mais il ne consacre pas une véritable citoyenneté au niveau du pouvoir intercommunal.

A – Un réseau de notables qui ignore la question du citoyen

15Au sein du système de coopération intercommunale, que l'on peut dénommer traditionnel, en raison des réformes intervenues dans la loi du 6 février 1992, les droits des citoyens comme ceux des administrés sont totalement ignorés. L'exercice du pouvoir au sein des instances de décision des structures intercommunales résulte de la seule initiative des représentants des communes qui désignent leurs délégués.

16C'est tout d'abord sur le plan interne que la démocratie est peu développée. Ainsi, l'information des élus des communes-membres par les instances de décision de l'établissement public est très imparfaite. La question essentielle de l'exercice du pouvoir au sein de ces structures se résume au problème de la représentation des communes. En effet, la composition au sein du comité syndical repose sur le système de l'élection au second degré et sur le principe d'une représentation égalitaire des communes-membres, sauf règles contraires adoptées dans les statuts. Par conséquent, la désignation des délégués des communes au sein du comité syndical est une affaire strictement interne au pouvoir local et les citoyens de la commune n'ont aucun droit de regard. La légitimité politique des élus communaux constitue une garantie pour le respect de la démocratie. Tant que la coopération correspond à des objectifs d'ordre technique et vise principalement la gestion de services publics, cette forme de légitimité peut apparaître suffisante. Cependant, l'évolution de la coopération vers des structures plus intégrées, responsables de la mise en œuvre de politiques locales et disposant d'une fiscalité propre modifie la réflexion sur les conditions de l'exercice du pouvoir au sein de telles instances. La légitimité fondée sur la seule élection au second degré devient insuffisante et il est nécessaire de rechercher des solutions nouvelles. Pourtant, ces données n'ont pas permis de modifier en profondeur les termes du débat.

17Il est vrai que le choix du conseil municipal peut porter sur tout citoyen réunissant les conditions requises pour faire partie d'un conseil municipal. Cette désignation peut donc être indépendante de la fonction municipale. Une telle disposition a semble-t-il eu peu d'incidences dans la pratique. Cette solution ne répond pas à des préoccupations de démocratisation, mais vise davantage à la nécessité de faire face à l'insuffisance de candidatures.

18Ce modèle de gouvernement a profité avant tout au président de l'établissement public territorial. Afin de préciser la nature de la fonction présidentielle, la loi relative à l'amélioration de la décentralisation du 5 janvier 1988 a clarifié les prérogatives des présidents des établissements publics territoriaux.

19Ce mode d'organisation du pouvoir de décision des instances intercommunales n'a été l'objet que de rares contestations ou critiques. C'est plutôt l'indifférence qui caractérise jusqu'à la fin des années 1980 cette question.

  • 8 ADELS, Revue « Territoires », voir en particulier le n°333 de décembre 1992, « Quelles démocraties (...)
  • 9 ADELS, Revue « Territoires », mars 1992, n° 326, p. 13

20Le thème de la démocratie intercommunale est en particulier absent des études doctrinales et des réflexions théoriques et politiques. Ainsi l'ADELS, Association pour la démocratie et l'education locale et sociale, qui a développé de multiples analyses sur la démocratie locale et la participation des citoyens au niveau des communes8 ne s'est saisie du problème du pouvoir dans les instances intercommunales que depuis les années 1990/1991. L'ADELS aborde notamment dans un court article de la revue « Territoires » la question des élus intercommunaux et de la visibilité démocratique. L'association souligne que « tout système démocratique ne vaut que dans la mesure où il instaure une responsabilité des élus face aux citoyens. Dans notre organisation intercommunale, les deux fondements de cette responsabilité n'existent pas »9.

21Totalement exclu du champ de la coopération intercommunale, le citoyen est désormais pris en compte dans les débats actuels sur l'intercommunalité. Cette évolution qui, comme nous l'avons rapidement signalé dans l'introduction, résulte d'une multitude de facteurs, est également liée au renouveau de l'intercommunalité tel qu'il résulte du texte du 6 février 1992. Mais la loi sur l'administration territoriale de la République est loin de constituer un bouleversement. Le législateur a limité de façon significative les conséquences qui peuvent découler de la nécessaire relation entre coopération intercommunale et citoyenneté. Les parlementaires ont choisi de définir un équilibre subtil entre les nouveaux droits accordés aux citoyens et les prérogatives des élus. Les citoyens acquièrent seulement des droits d'administrés.

Β – L'affirmation de droits nouveaux au profit des administrés

22Le modèle notabiliaire est-il partiellement mis en cause par la loi du 6 février 1992 et par les dispositions sur la participation des citoyens à la vie locale ? Il convient tout d'abord de remarquer que pour la première fois, un texte étend à la coopération intercommunale certains principes et dispositions de la démocratie locale. Mais la loi opère une distinction significative entre les droits désormais reconnus aux habitants des collectivités locales et définis comme des corollaires de la libre administration des collectivités locales et les droits des citoyens dans les instances intercommunales. Le texte consacre, en effet, deux catégories de droits aux habitants : le droit d'être informé des affaires locales et le droit d'être consulté. Mais le principe de consultation des habitants ne s'applique pas aux établissements de coopération intercommunale. Cette limite posée par la loi du 6 février 1992 est révélatrice des enjeux que pose l'introduction de la démocratie au sein de la coopération intercommunale. Si le législateur accepte que les citoyens aient une place dans la coopération intercommunale, celle-ci doit rester limitée et encadrée. C'est donc davantage en termes de droits des administrés que de droits des citoyens que la loi organise les relations entre le pouvoir de décision des groupements et la société locale.

  • 10 Loi du 6 février 1992, voir l'article de J. M. Becet, loi n° 92-125 du 6 février 1992 et démocrati (...)

23Ces droits visent pour l'essentiel l'information des habitants. Dans ce but, les collectivités locales doivent organiser un débat sur les orientations générales du budget et cela dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Au niveau communal, cette obligation ne s'impose qu'aux communes de 3 500 habitants et plus. Cette nouvelle disposition est étendue aux établissements publics de coopération intercommunale et aux syndicats mixtes de l'art. L 165.5 du Code des communes, qui comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus10.

  • 11 Idem.

24Les autres obligations imposées aux collectivités locales en matière d'information sont également applicables aux structures de coopération : il s'agit principalement de l'information sur les budgets adoptés qui sont mis à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption. Pour apporter une information plus précise aux habitants, le législateur précise également que d'autres documents doivent être mis en annexe du document budgétaire et en particulier des données synthétiques sur la situation financière des communes, la liste des concours attribués aux associations etc. L'information concerne aussi les documents relatifs à l'exploitation des services publics délégués11.

25Enfin, le droit d'être informé de toute décision prise au sein des structures intercommunales est clairement affirmé par la loi ATR et, comme pour l'ensemble des collectivités locales, vise non plus seulement tout habitant ou tout contribuable, mais aussi toute personne physique ou morale.

  • 12 J. Caillosse, « L'expérience française de la décentralisation et la question de la démocratie loca (...)

26Ce droit à l'information s'inscrit dans le développement engagé depuis déjà de nombreuses années dans le domaine d'une plus grande transparence de l'administration vis à vis des administrés. Cette reconnaissance est inhérente aux relations entre représentants et représentés et il peut paraître presque surprenant que le législateur codifie de telles obligations pour l'administration12.

27Ces dispositions sont complétés par des mesures sur les conditions de publicité des actes réglementaires de l'assemblée délibérante ou de l'organe exécutif qui doivent faire l'objet d'un affichage, mais aussi d'une publication dans un recueil des actes administratifs.

28La loi ATR pose, en outre, le principe de la participation des habitants à la vie locale sous la forme d'une consultation de ces derniers, et cela à l'initiative des élus. Une telle consultation ne peut avoir valeur que d'un avis. Cette reconnaissance limitée du droit des habitants à être associés au processus de décision ne concerne pas les établissements de coopération intercommunale. Il en est de même de la possibilité de créer au sein des communes des comités consultatifs. Ces limites révèlent les difficultés d'introduire au sein des structures de coopération intercommunale des dispositifs de démocratie participative. De plus, le fait que le législateur ait adopté quelques dispositions particulières pour les établissements publics de coopération intercommunale confirme cette interprétation. Ainsi, l'article 26 de la loi du 6 février 1992 impose pour ces structures la création d'une commission consultative compétente pour un ou plusieurs services publics locaux exploites en régie ou dans le cadre d'une convention de gestion déléguée. Le législateur fait obligation aux établissements concernés d'inclure dans cette commission des représentants d'associations d'usagers du ou des services concernés. Une telle obligation correspond à la conception traditionnelle qui caractérise encore le système de l'intercommunalité et à la vision technique et gestionnaire. Les droits de l'usager du service public ne sauraient remplacer ceux des citoyens.

29La loi du 6 février 1992 est l'expression de la volonté de la majorité des élus qui souhaitent conserver leurs prérogatives. Or, toute réflexion sur la place du citoyen au niveau intercommunal risque de bouleverser le système politico-administratif local traditionnel et les jeux de pouvoir.

II – DE LA DÉMOCRATIE INTERCOMMUNALE À LA MISE EN CAUSE DU SYSTEME POLITICO-ADMINISTRATIF LOCAL

30Au-delà de l'étude des textes, il est intéressant de foire référence à certaines pratiques qui montrent que la question de la citoyenneté est un enjeu important dans la gestion des structures intercommunales. Mais, ces expériences encore marginales révèlent les obstacles auxquels se trouve confrontée toute évolution vers une plus grande participation des citoyens dans l'intercommunalité. Le débat est désormais largement ouvert et les enjeux sur le pouvoir local sont fondamentaux.

A – Des expériences originales mais isolées

  • 13 ADELS, « Pour un audit de la démocratie locale », dactylographié, 20 novembre 1991.

31Certaines expériences prouvent qu'il est possible d'introduire des modalités de démocratie au sein de l'organisation communale, sans qu'une telle solution ne vienne perturber trop fortement les équilibres qui définissent les relations entre les communes-membres de la structure et le groupement. Pour appuyer cette thèse, nous nous référerons à un exemple, celui du pays de Colombey-les-Belles13.

32L'établissement public de coopération intercommunale de Colombey-les-Belles comprend 39 communes et 9 300 habitants. Il est situé en Meurthe-et-Moselle dans le Sud-Toulois, à une quarantaine de kilomètres de Nancy. Les compétences exercées par cette structure sont principalement le développement économique, la mise en valeur touristique, l'action sanitaire et sociale et la formation des hommes. Cette coopération est très largement fondée sur la participation directe des habitants. Mais ce modèle est le résultat d'une histoire particulière, difficilement applicable dans le cadre de la création des structures intercommunales traditionnelles, et également la conséquence de la rencontre de volontés politiques.

  • 14 « Le Monde » des 6 et 7 février 1994.

33Rappelons brièvement l'importance des facteurs historiques. L'actuel président de l'établissement public avait créé en 1978 une association de « défense du canton de Colombey ». Cette initiative avait pour but de trouver des solutions à la crise que traversait le pays et qui se traduisait par le départ des habitants. Michel Dinet, l'actuel président de la structure intercommunale, souhaite redonner vie au canton. Par l'intermédiaire de l'association, celui-ci mobilise les élus locaux et la population des différentes communes, afin de répondre aux problèmes urgents et de définir des solutions adéquates. Selon les termes mêmes de l'initiateur de cette expérience, il était nécessaire « que le développement local fasse l'objet d'une approche globale »14. Ce travail en commun, à l'initiative des élus, fait également participer la population locale au projet et le bilan est jugé positif. Après les élections municipales de 1983, les initiateurs de l'association sont conscients de la nécessité d'évoluer vers une structure plus efficace. Pour répondre à cet objectif, ils optent pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale. L'expérience antérieure va faciliter l'adhésion des différentes communes concernées, et les différences de sensibilité politique n'auront guère d'influence. En 1991, le syndicat intercommunal à vocation multiple se transforme en district à fiscalité propre.

34A la tête de cette structure, le président a opté pour un mode de représentation original qui permet d'associer des élus et des non élus. En outre, la structure intercommunale s'est dotée de groupes de travail qui ont été constitués en fonction des principales compétences du district. Ces groupes sont ouverts à tout citoyen qui peut ainsi donner son point de vue. La mobilisation des habitants est importante. Enfin, les présidents des groupes de travail participent aux arbitrages budgétaires de l'établissement public, au même titre que les élus membres du bureau. Leurs propositions sont ensuite soumises à l'assemblée générale de pays, organe qui réunit à la fois les membres des groupes de travail et les délégués des communes.

35Si, juridiquement cette participation des citoyens ne doit pas avoir d'influence directe dans le processus de décision, politiquement il est impossible au conseil de district de ne pas tenir compte des avis formulés. Une telle conséquence se trouve renforcée par le fait que la presse locale rend compte régulièrement des débats qui se déroulent au sein de l'assemblée générale de pays.

36Cette expérience montre qu'une structure intercommunale peut favoriser l'association très large de la population au processus de décision. Cependant, une telle orientation n'est possible que si diverses conditions sont réunies et elle n'est donc pas facilement transposable au système de coopération classique. Ce modèle est le résultat d'un long processus, fondé à l'origine sur la mobilisation des élus et sur celle de la population face au déclin de la société locale. Cette mobilisation a permis de définir un objectif commun centré autour du développement local du territoire. On peut déduire de cet exemple que la participation des citoyens dans une structure intercommunale est davantage le résultat d'une longue pratique, que la conséquence de dispositions législatives. Par contre, là où l'intercommunalité n'a pas rencontré une telle mobilisation politique et là où elle n'est depuis longtemps que le résultat de la seule stratégie des élus locaux, il paraît difficile d'introduire de telles pratiques participatives.

37L'objectif posé par le législateur de 1992 vise la définition de nouveaux espaces de solidarité et constitue, de ce fait, un facteur favorable à l'association réelle des citoyens autour de la mise en œuvre d'un projet. Un tel projet peut-il s'imposer tant au niveau rural qu'au niveau de l'agglomération ? Il semble possible d'affirmer que la dimension des nouveaux territoires n'est pas un élément essentiel de la réussite ou de l'échec de la pratique de la citoyenneté. Il est seulement nécessaire de savoir innover lorsque l'intercommunalité ne se résume plus à la seule gestion de services publics locaux, mais vise justement la définition de nouveaux espaces de solidarité qu'ils soient ruraux ou urbains au sens de la loi du 6 février 1992. Pourtant, le législateur n'a pas tiré toutes les conséquences de la nouvelle définition de l'intercommunalité et a préféré ménager les intérêts des élus des communes et garantir leurs prérogatives. L'absence de prise en compte de la démocratie dans la coopération intercommunale résulte en réalité des obstacles intrinsèques à la nature même du système politico-administratif local.

B – La difficile relation entre démocratie et intercommunalité

38Poser la question de la démocratie au sein des structures de coopération intercommunale conduit à resituer au cœur du champ du politique la question du rapport entre le territoire et le pouvoir. L'introduction de l'élection directe des représentants des établissements publics territoriaux semble pourtant être une conséquence logique de la nouvelle conception de l'intercommunalité telle qu'elle a été retenue par la loi sur l'administration territoriale de la République. En effet, les références aux notions d'espaces de solidarité, à la définition de projets communs de développement et d'aménagement, la mise en place d'une fiscalité propre aux groupements sont autant d'aspects qui ne permettent plus d'occulter le problème de la légitimité du pouvoir au sein de ces instances de décision. Il n'est plus possible de se référer au fait que l'intercommunalité ne serait qu'un outil de gestion plus efficace des services publics locaux aux mains des élus locaux.

39Cependant, en liant étroitement l'idée de projets d'intérêt commun spécifiques à un territoire et la dimension politique, l'exercice traditionnel du pouvoir des notables locaux se trouve bouleversé. À travers la revendication de l'introduction de mécanismes de démocratie au sein des structures responsables de la définition des politiques applicables aux nouveaux territoires, on assiste à la création de nouveaux espaces politiques. Ceux-ci pourraient devenir autant de défis face aux territoires traditionnels existants. Une telle évolution conduirait inévitablement à mettre en concurrence deux territoires sur un même espace : le territoire communal et l'espace de solidarité. Face à un tel enjeu, on peut aisément comprendre que les élus hésitent à remettre en cause les conditions de l'existence de leur pouvoir et qu'ils demeurent favorables au système représentatif et à l'élection au second degré des représentants des instances de décision intercommunales.

  • 15 Rapport du XIème plan, pré-cité, p.24.
  • 16 ADELS, Revue « Territoires », mars 1992, op. cit.

40Pourtant, malgré les enjeux importants d'un tel débat, les propositions en faveur d'une élection directe des représentants des organes de décision des structures de coopération commencent à être officiellement énoncées. Pour ne prendre que quelques exemples, il suffit de se référer au rapport du XIe plan du groupe de travail sur la décentralisation, bilans et perspectives, placé sous la présidence de Mme Buron. Ce groupe constate notamment que « le rapprochement du citoyen et des élus communautaires passe par une réforme profonde du mode de désignation de ces élus, tout au moins lorsqu'il s'agit d'une structure à fiscalité propre », et il pose le principe suivant lequel « le citoyen doit être directement impliqué dans le choix de ses élus »15. De cette conclusion, le rapporteur propose deux : types de solutions : soit « l'élection directe au suffrage universel dans la circonscription du groupement », mais il souligne qu'une telle réforme aurait « un effet de rupture par rapport à la situation actuelle », soit admettre « une procédure plus sophistiquée pour éviter les multiples conflits engendrés par le suffrage universel direct. Cette dernière consisterait dans la désignation, par vote préférentiel en faveur des délégués communautaires lors des élections municipales ». L'ADELS propose une solution voisine. L'association fait tout d'abord le constat que « la délégation que donne le citoyen à l'élu intercommunal n'est pas suffisamment directe pour que par son vote le citoyen ait la capacité de sanctionner, ou de conforter, les choix politiques, les modes de gestion ou les résultats des actions menées en son nom ». Puis, elle conclut que « à l'évidence, la lisibilité démocratique de nos institutions intercommunales est à régler rapidement » et considère que « la solution passe par un nouveau niveau d'élection au suffrage direct »16

41De telles propositions, qui n'auraient pu être formulées il y a encore quelques années, sont révélatrices de l'évolution des idées dans le domaine de  intercommunalité et de la démocratie. Cependant, de telles propositions peuvent conduire à un bouleversement du statut politique des communes. Le vote direct des citoyens sur la base du territoire intercommunal est un défi pour le pouvoir des élus communaux et il se heurte au pouvoir traditionnel des notables locaux. Une telle perspective imposerait implicitement la recomposition des territoires. En effet, l'élection directe porte en elle-même la redéfinition des espaces politiques. Il est difficile d'admettre que dans le système politico-administratif local, il existe une élection au suffrage universel direct pour désigner les représentants à la fois au niveau communal et au niveau intercommunal. Il faudra opter pour un seul territoire où seront organisées les élections au suffrage universel direct, sauf à admettre le renforcement du pouvoir des notables dans le jeu électoral.

42L'introduction de la démocratie au cœur de l'intercommunalité ne peut dans l'état actuel des équilibres qui caractérisent le système politico-administratif local que résulter soit de pratiques originales, soit de démarches progressives. Mais les nouvelles orientations de l'intercommunalité, en posant la question du territoire, visent implicitement, mais de manière essentielle, celle de la légitimité du pouvoir communal par rapport à de nouveaux lieux de décision qui sont susceptibles de donner du sens à de nouveaux espaces.

DÉBAT

43Le président

44Jean-Pierre Sueur

45Je remercie beaucoup Mme Domenach pour son exposé qui nous a montré à quel point on ne joue pas avec le suffrage universel. C'est un sujet brûlant. On ne peut pas dire trop vite : élisons au suffrage universel. Il y a des structures trop fortes dans tout cela. Vous avez mis en rapport certaines interrogations : pourquoi a-t-on posé telle ou telle contrainte sur les communes et pas sur les structures intercommunales en terme de communication ou de rapport à l'électeur ? Pourquoi la minorité est elle possible dans un cadre et ne l'est-elle pas dans d'autres ? Tout cela marche ensemble. On n'a pas constitué l'intercommunalité de la même manière que la commune parce qu'on sait bien que c'est impossible. Si l'on va vers l'élection au suffrage universel des agglomérations par exemple, des structures d'agglomération ou des structures intercommunales élues, cela induit des conséquences très lourdes. Ça ne peut pas être quelque chose d'anodin ou qui viendrait innocemment se rajouter à ce qui existe. Ce n'est pas possible. Ça a des effets déstructurants du reste.

46Hugues Clepkens

47(Administrateur territorial)

48Dans les actuelles modalités pratiques et concrètes d'intervention des citoyens au plan local, on ne trouve pas beaucoup de solutions. L'une d'entre elles permet au contribuable, sinon au citoyen, d'intervenir en justice pour prendre la défense de la commune lorsqu'elle ne l'a pas fait elle-même (Art. 316-5 du Code des communes). Si je ne me trompe pas, cet article n'est pas ouvert aux structures intercommunales actuellement. Ce qui montre que l'on pourrait déjà faire des petites avancées, peu révolutionnaires, mais qui ouvriraient des possibilités d'intervention des citoyens, au moins dans les structures intercommunales lorsqu'il s'agit de défendre des intérêts de contribuables. On peut penser à des affaires comme celle du SIVOM de la Baule en ce moment qui pourrait ouvrir des champs d'action éventuels. Plus largement, si le problème de la citoyenneté au niveau intercommunal se pose si fort aujourd'hui, n'est-ce pas parce qu'il cristallise une évolution qui vient de la décentralisation, mais pas seulement depuis 82, depuis toute la décentralisation qui a voulu privilégier le pouvoir municipal en tant que pouvoir de l'institution, de la personne morale, au détriment du pouvoir communal, c'est-à-dire le pouvoir de la communauté d'habitants ? Finalement, cette évolution qui date d'un siècle à peu près atteint son apogée aujourd'hui au niveau intercommunal. C'est le pouvoir des institutions qui a été privilégié par tout le dispositif, jamais celui de la population ; et on a le résultat voulu. Lorsqu'on lit certains rapports internes au Ministère de l'Intérieur des années 1890, on découvre qu'on a voulu mettre en place des syndicats intercommunaux pour retirer du pouvoir politique au niveau communal. C'était fait pour ça. Finalement, aujourd'hui, on a le résultat de cette évolution. Ce n'est pas forcément surprenant. La question n'est-elle pas justement : « qu'est-ce-que doit être le pouvoir de la population au niveau local aujourd'hui ? doit-il être différent de ce qu'il a été jusqu'à présent ? ». Et ce problème se pose autant au plan local qu'au plan intercommunal. Je n'ai pas l'impression que ce soit spécifique au plan intercommunal.

49Jacqueline Domenach

50Cette dimension que vous venez de souligner me paraît très importante, cette signification du pouvoir communal historiquement, mais il y a quand même une accélération depuis 1982. L'analyse que l'on peut faire des dix ans de décentralisation en termes de démocratie rejaillit inévitablement sur la question du rapport intercommunalité et démocratie. Il y a tout un mouvement lié au contrôle ou à l'insuffisance des contrôles, au problème de l'insuffisance de transparence, la présidentialisation du pouvoir. Il y a tout un débat depuis 10 ans qui s'est nettement renforcé montrant qu'on est allé un peu vite dans la confusion décentralisation/démocratie. On avait l'impression que poussés vers la décentralisation, on trouverait de la démocratie, alors qu'on demeurait prisonniers de schémas de pouvoir extrêmement classiques. Il me semble que dans le texte de 1982 et dans le discours du Ministre de l'époque, Gaston Defferre, c'était l'opposition État/collectivités locales qui tenait lieu de structure dominante. C'est pour cela que le débat sur l'intercommunalité, s'il légitimait beaucoup la démocratie locale, dans le même temps, renforçait les liens État/élus locaux.

51Il y avait ce double jeu qui s'est fait au détriment de toute réflexion, y compris des analyses doctrinales. C'est ce que je disais tout à l'heure sur la question réelle de la démocratie, et de la participation des habitants à la décision locale, qu'elle soit communale ou intercommunale. À ce sujet, je voudrais introduire un élément qui ne figure pas dans mon exposé. Il y a une autre question que l'on résoud mal : on avait choisi des lieux de définition de politiques qu'on pensait clairs, alors que ce n'est pas possible (c'est ce matin qu'on parlait de la complexité, du flou, etc). Dans la mesure où beaucoup de politiques vont associer État et collectivités locales, dans la mesure où la notion même de prise de décision, de mise en œuvre d'actions, ne résulte pas simplement du pouvoir local, l'État se trouve impliqué, il y a un travail extrêmement étroit d'interpartenariat. Là aussi la question de la démocratie devrait se poser. Au fond, en plaçant uniquement le problème de la démocratie sur le local, on évacue complètement l'intervention de l'État. On est toujours victimes aujourd'hui de notre fameuse distinction du politique et de l'administratif. Or les services extérieurs de l'État sont des lieux de décision et de distribution de finances extrêmement importants. Vous allez me dire : la loi de finances est votée par nos représentants, donc on est sauvés ! Ceci dit, cette question est très peu soulevée et on y répond uniquement en terme de transparence, en termes de droit des administrés mais jamais en termes de droit du citoyen.

52Jacques Le Bohec

53Je souhaiterais faire deux remarques. Première remarque : je me demande si les termes qu'on utilise habituellement dans le langage politique, comme dans le langage du droit administratif, à savoir « citoyens », « administrés », « usagers », « électeurs » sont totalement pertinents pour faire avancer la réflexion. Je me demande si en parlant de « citoyens », « administrés », « usagers », on n'élimine pas tout un ensemble de liens entre ces gens qui sont tout à la fois membres de familles, d'associations, d'entreprises, qui ont des intérêts dans telle ou telle commune, qui sont membres du conseil municipal ou pas ou qui ont des parents qui y sont. La problématique de la participation du citoyen prend un autre sens quand il s'agit de construire des nouveaux vestiaires pour le club de foot. Il est certain qu'alors le Président du club de foot participe à la décision même s'il n'est pas membre du conseil municipal, et il fait pression sur le Maire pour qu'il débloque la subvention municipale nécessaire à la construction des nouveaux vestiaires. C'est pour ça qu'il me semble qu'il n'est pas tout à fait pertinent de parler en termes de « citoyens », comme s'ils étaient des « atomisés », simplement perçus en tant que contribuables ou électeurs potentiels. La deuxième remarque est à propos du terme de « démocratie ». On se trouve, concernant toute discussion sur la démocratie, face à un problème de définition. Vous avez donné plusieurs définitions de la démocratie. Vous avez mis plutôt l'accent sur l'idée de participation des habitants, vous avez beaucoup utilisé l'idée de représentation. Ces deux types de définition, on les retrouve historiquement : la participation, c'est plutôt une définition étymologique, et l'approche représentative a plutôt été forgée par SIEYÈS à travers la notion de souveraineté nationale au moment de la Révolution. On peut se demander si toute discussion se formulant sur le mode : intercommunalité et démocratie, ne gagnerait pas à une clarification de la polysémie du concept même de démocratie. Vous avez parlé aussi de contre-pouvoir. Est-ce que ça n'est pas une autre définition de la démocratie, cette limitation du pouvoir à laquelle faisait allusion Montesquieu ?

54Jacqueline Domenach

55Je n'aurai qu'une réponse très simple à apporter. Je n'ai pas donné de sens à la démocratie. Sinon, on ferait un colloque sur la démocratie. Mon but n'était pas là. Je n'avais pas l'intention de définir a priori la démocratie. Je suis partie de l'hypothèse que vouloir créer de l'espace, du territoire avec du sens, comme lieu de définition de politiques sur la base de la solidarité, c'est créer de l'espace politique. Créer de l'espace politique, ça suppose de réfléchir sur les conditions dans lesquelles se fait le processus de décision et le rapport entre le décideur ou le représentant et les nouveaux citoyens. Je dis « les nouveaux » parce que ces citoyens, pour le moment, ils se situent dans un espace qui est l'espace communal. Tout d'un coup, on leur dit : vous êtes dans un espace qui a du sens, qui est différent, c'est l'agglomération, c'est le pays, etc. Je suis partie sur ce principe-là. Vous citiez SIEYÈS. Pour moi, c'est un anti-démocratique. Pour moi, SIEYÈS, c'est la nation représentée. Cela justifie le suffrage sensitaire. À partir du moment où l'on prend des grands concepts, on va se retrouver sans solution. SIEYÈS, c'est la république contre la démocratie, la république pas même au sens de respublica, c'est la république au sens où un groupe a su prendre le pouvoir.

56Raphaël Romi

57Pour revenir à du plus prosaïque, il y a quelque chose dans la loi du 6 février 1992 qui résume très bien les rapports entre démocratie et intercommunalité : c'est le pratique du référendum. Enfin, ce n'est pas à proprement parler un référendum, c'est une consultation des habitants.

58Il y a un principe énoncé dans l'article 10 selon lequel les habitants de la commune ont le droit d'être informés et consultés. Il est précisé que cette consultation ne peut avoir lieu que dans le cadre de la commune et qu'elle ne peut porter que sur les compétences de la commune. Telle est la démocratie. Et ce qui est présenté comme une innovation démocratique de la loi du 6 février 1992 ne joue que pour l'échelon communal. Mais, comme dans le même temps et dans le même texte on travaille à ce qu'un certain nombre des compétences de la commune (c'est-à-dire ce sur quoi peuvent porter les consultations) passent à des structures gouvernées, elles, au nom de l'efficacité par des représentants élus de manière moins démocratique, on se retrouve, dans le même texte, avec des éléments qui sont relativement ou apparemment contradictoires.

59J'aurais aimé que, pour insuffler un peu de citoyenneté dans les structures intercommunales, sans aller jusqu'à l'élection au suffrage direct, on permette que soient menées des consultations sur les problèmes intercommunaux. Pour le coup on aurait pu créer, progressivement, par implication des citoyens un nouvel espace politique. Du moins aurait-on vu si les citoyens en voulaient ou pas.

60Jacqueline Domenach

61Je reviendrais bien à un propos que tu as tenu ce matin. L'exemple donné visait une opposition, sur une question d'environnement à Caluire, entre la ville-centre et les autres villes. C'est vrai que l'intercommunalité n'efface pas d'éventuels intérêts différents sur des espaces qui demeurent. Il ne suffit pas de dire tout d'un coup : on a des espaces de solidarité qui renaissent. En fait la question est : ce pouvoir est-il plus fort, peut-il gommer des contradictions d'intérêts qui existent dans les frontières intérieures ? C'est comme le fédéralisme. De la même manière que tu dis, sur l'environnement : « heureusement que Caluire a pu imposer telle ou telle règle contre la ville-centre qui voulait lui imposer sa logique », est-ce que faire naître un pouvoir d'agglomération aujourd'hui, ce n'est pas penser aussi à des conflits toujours possibles et à la façon de les prendre en compte ?

62Jean-Pierre Sueur

63Sur cette question du référendum, il y a eu un grand débat aussi bien à l'Assemblée qu'au Sénat. Moi, je me suis vigoureusement opposé à ce que l'on puisse faire des référendums sur une base intercommunale parce que je pense, comme vous l'avez expliqué tout à l'heure, qu'il y a une logique. Ou bien on élit au suffrage universel la structure intercommunale, et dans ce cas, il s'en déduit la possibilité que celle-ci puisse consulter la population. Mais il n'est vraiment pas cohérent de donner à une assemblée qui n'est pas élue au suffrage universel le droit, le pouvoir d'organiser une consultation de la population. C'est possible aujourd'hui s'il y a des délibérations conjointes et concordantes, compatibles et identiques dans l'ensemble des communes du champ intercommunal. En plus, c'est très complexe parce que ce n'est plus une seule consultation, c'est x consultations.

64J'ajouterai que je suis assez réticent sur cette histoire même de consultation sur les sujets communaux. C'est très bien que ça puisse exister, à condition que ce soit une liberté en plus dont peuvent user les élus. Vous savez aussi qu'on n'a pu introduire cela qu'en mettant des restrictions fortes parce qu'il y avait un certain nombre de gens à vouloir que toute minorité puisse déclencher au moins une fois par an une consultation. C'est quelque chose qui peut rendre le « local » ingouvernable. C'est peut-être aussi une conception de la démocratie.

65Je crois que la démocratie consiste à élire des gens qui ont à régler une multitude de problèmes. Mais vous savez les problèmes posés par ces consultations. La première a eu lieu dans le Cher. C'était sur des histoires relatives à l'immigration qui n'étaient pas strictement de la compétence communale. Ensuite on a eu énormément de choses : construction d'une usine de traitement des ordures ménagères ou choix d'une formule de transports en commun. La grande difficulté est qu'en général, tout le monde est pour bénéficier du traitement des ordures ménagères. Ceux qui sont à une certaine distance de l'équipement sont pour, et plus vous vous rapprochez du site potentiel de l'équipement, plus les gens sont contre.

66Il faut une puissance publique qui accepte de dire « on fait telle chose, ça représente tels avantages, tels inconvénients, mais on l'assume. » Je ne suis pas sûr qu'on puisse régler « par la bande » en quelque sorte le problème de la démocratie par l'injonction de consultations.

67Mme Geneviève Danchin

68(District du plateau de Saclay)

69Je suis frappée par le fait que ce débat sur la démocratie est soulevé par les professionnels de l'intercommunalité qui se trouvent ici rassemblés. Il y a ici des gens qui connaissent bien les problèmes de l'intercommunalité parce qu'ils sont élus, fonctionnaires intercommunaux, universitaires, spécialiés dans l'intercommunalité. Je ne pense pas que la question se pose encore beaucoup au niveau du citoyen de base, administré qui ignore totalement la différence entre un district, une communauté de communes, une communauté de villes et une communauté urbaine ; qui ne sait pas ce que ça fait, ni comment ça fonctionne. Mais ce qui me frappe c'est que le thème est revenu aujourd'hui, alors même que ce n'était pas le thème de l'intervention ; qu'il est soulevé par les gens qui y travaillent, que ça correspond exactement aux inquiétudes des élus pour lesquels je travaille. J'ai l'impression qu'il y a de nouvelles formes d'intercommunalité qui ne sont pas encore très actives mais cherchent à établir des solidarités et des projets, et que cela inquiète ceux qui ont pour rôle de les mettre en œuvre parce qu'ils se rendent compte qu'ils sont très loin de leurs conseils municipaux et de leurs administrés pour faire des projets extrêmement importants. D'une certaine manière, ils ont l'inquiétude de ne pas être mandatés, pour l'instant, pour de tels projets.

70Henri Oberdorff

71A partir du moment où il y a un espace politique, cela suppose qu'il y ait de la démocratie représentative. Cela paraît tout à fait indispensable. Or maintenant il y a toute une série de lieux qui sont de réels lieux d'espaces politiques où il n'y a pas de démocratie représentative, et, inversement, des lieux où il n'y a plus vraiment de pouvoir politique restent des lieux de démocratie représentative, il y a là un grand paradoxe. Je crois qu'il y a une observation dont on pourrait tenir compte, la région. Elle est un bon exemple. Au fur et à mesure que la région monte en puissance, on passe à une collectivité territoriale. Je trouve que c'est assez intéressant comme démarche, ce passage de l'établissement public à la collectivité et, de manière quasi-indispensable bien évidemment, ce passage à l'élection au suffrage universel. L'histoire de la région me paraît un exemple intéressant à suivre par rapport à la dimension démocratique.

72Jacqueline Domenach

73Avec cet aspect intéressant qu'on a conservé la circonscription départementale pour éviter une révolution trop grande. Il y a quand même quelque chose de différent : la création de la région fait advenir un nouvel espace qui ne venait pas trop en contradiction (enfin c'est tout le problème) avec les départements. Mais il me semble que stratégiquement c'est plus compliqué au niveau des rapports de l'espace communal à l'intercommunalité qu'au niveau du rapport région/département. C'est plus difficile parce que le rapport avec la population est plus direct. C'est plus compliqué mais l'exemple est juste.

74Maurice François

75(Directeur du district de Rennes)

76Par rapport aux communautés de communes en zone rurale (c'est une question, mais je me demande si c'est encore une question aujourd'hui), ce que l'on constate c'est que depuis longtemps les petites communes adhéraient à de nombreux syndicats. Lorsqu'une communauté de communes se constitue, elle récupère une partie des compétences des syndicats et malheureusement pas toutes, parce que c'est juridiquement très compliqué (on en sait quelque chose à Rennes). Donc, elle se substitue aux communes dans les syndicats pour lesquels elle n'a pu récupérer les compétences. On s'aperçoit alors, dans la mesure où on lève la fiscalité propre au niveau de la communauté de communes, que la majeure partie des budgets communaux des petites communes rurales était constituée des participations à divers syndicats (tout était pratiquement dans des syndicats : la voirie, l'eau, l'assainissement quand cela existait, le transport, les ordures ménagères etc.). Tout cela disparaît subitement du budget, et que reste-t-il dans le budget ? Et bien effectivement les dépenses obligatoires de la commune rurale, c'est à dire l'entretien du cimetière, de l'église etc. On n'est plus très loin de ce que prévoyait Alain Peyrefitte en 1974 « Qu'on laisse donc aux Maires et Communes ce à quoi l'Histoire les a destinés, qu'on leur laisse un peu d'argent de poche, mais que les responsabilités financières et administratives se situent à un niveau vraiment capable de les exercer. » C'est vrai que cela pose un vrai problème au niveau de l'élection surtout lorsque l'on entend un conseiller général (je n'ai rien contre les conseillers généraux, en particulier) mais celui-là est vice-président aux finances d'un Conseil général (ce n'est pas l'Ille-et-Vilaine, c'est beaucoup plus au sud) qui disait très clairement et publiquement : « Vous comprenez, moi j'ai réglé le problème. Je suis conseiller municipal surtout pas maire mais, je suis Président du SIVOM (depuis il est devenu district), je truste tous les grands problèmes (c'est-à-dire les équipements, les grands services, etc.). Comme je suis vice-président aux finances au Conseil général j'apporte les crédits, et je les dépense. Mais vous comprenez, comme je n'ai pas une âme d'assistante sociale, je laisse cela à mes chers collègues maires des petites communes qui sont effectivement très contents de rencontrer l'administré. Moi je gère les vrais problèmes ». Je crois qu'entre ces deux situations, il va bien falloir trancher. Parce que cela me parait extrêmement grave de laisser subsister une telle situation soit-disant au nom de la démocratie. Dans un cas on se retrouve avec des élus qui se font interpeller par les habitants, parce que les impôts augmentent notamment, mais ils n'en sont pas forcément totalement responsables. Simplement, ce sont les élus que l'on identifie immédiatement, alors qu'ils n'ont pratiquement plus de moyens et si peu de pouvoirs. Et puis de l'autre côté, effectivement, les secteurs intercommunaux trustés par d'autres collectivités, en fait au bénéfice d'un ou de deux grands notables. Ce qui peut aboutir à quelque chose de grave, me semble-t-il, pour la démocratie dans la mesure où le citoyen risque de ne plus être capable d'identifier le bon interlocuteur alors que subsistera, dans bon nombre de cas, une multitude de structures intercommunales enchevêtrées les unes dans les autres.

77Jacqueline Domenach

78Votre intervention m'a fait penser à un autre oubli de ma part : la question du cumul. Vous expliquez très bien le rôle des notables, et la question est aussi qu'on n'a pas travaillé sur le cumul entre une fonction locale et celle de président d'un gros syndicat. La loi sur les cumuls elle-même a des effets qui n'ont pas bouleversé profondément ce qui existait auparavant. Sur ce plan vous avez raison. Mais il semble qu'effectivement, en tout cas en milieu rural, il y ait une sorte de cartographie des communautés de communes qui empiète sur celle des syndicats de communes. La notion de substitution est un casse-tête épouvantable parce qu'il faut amorcer des tas de modèles pour essayer de se rendre compte comment va fonctionner ce pouvoir de substitution, et ces exemples (j'ai travaillé avec la DGCL là-dessus), montrent que la notion d'espace de solidarité n'est pas aussi claire que cela : les collectivités utilisent, partiellement en tout cas, l'outil communauté de communes y compris pour des intérêts financiers mais elles conservent en même temps un pied dans un syndicat. Il y a des réseaux absolument inextricables désormais et c'est une carte, particulièrement en milieu rural, où l'on n'arrive pas bien à s'y retrouver.

79M. Laurent

80(Chargé d’un travail sur les communes de l’an 2000)

81Il me semble que pour la plupart des équipements collectifs fondamentaux (c'est à dire le réseau routier, les lycées, les hôpitaux etc.) les communes et l'intercommunalité sont trop petites, ce qui pose un grave problème au citoyen. Par exemple, une personne qui habite à 20 ou 30 kms de Rennes, lorsqu'elle est à Paris et qu'on lui demande d'où elle est, répond : je suis de Rennes. En réalité, elle est déjà à l'extérieur du district. C'est un problème fondamental, je crois, que celui de la dimension de la commune et de l'échelon à trouver entre la commune et la région. Concernant la dimension de la commune, les études que j'ai pu faire à l'INSEE montrent que les plus attirantes dans tous les tissus qui nous entourent sont les communes autour de 1 000 à 2 000 habitants (disons que cela va de 500 habitants à 4 000). À cet égard, l'intercommunalité est souvent à un niveau trop vaste pour pouvoir se substituer aux communes. Récemment au sud de Rennes, une commune de 2 000 habitants composée de deux gros grumeaux de population bien distincte a éclatée en deux communes (il ne s'agissait pas d'une défusion, je pense que déjà à la Révolution il y avait une commune unique) et tout le monde a trouvé cela très bien : 1 000 habitants, c'est une communauté de base parfaite pour faire une commune. Voilà pour le niveau communal. Je crois que la loi sur l'intercommunalité risque d'échouer. Si l'on veut faire quelque chose qui rende les communes caduques, qui les fasse vieillir, il ne faut pas faire quelque chose de trop vaste. Les secrétaires d'État aux collectivités locales de toute l'Europe se sont réunis il y a à peu près une vingtaine d'années au Portugal, avec Marc Bécam côté français. Ils lui ont dit : « nous nous sommes trompés, nous avons détruit dans notre univers rural des choses extrêmement précieuses, ne nous imitez pas. Mais nous ne pouvons pas revenir en arrière. » Vous pouvez être sûrs qu'en Allemagne de l'Est, ils ne vont pas détruire leur tissu communal, comme ils l'ont fait à l'Ouest. Et je pense que c'est une très bonne chose. Maintenant, au niveau supra-communal et non pas intercommunal, il faut faire de petits départements : 50-100 communes facilement. C'est le niveau du district scolaire. Pierre Emmanuel l'avait écrit. Le niveau du district scolaire est probablement un très bon niveau. C'est un niveau d'équipements collectifs, c'est un bassin d'emploi etc. C'est le niveau où l'on peut s'approprier l'hôpital, les routes, le lycée etc. Il ne fallait pas faire de l'intercommunalité mais de la supra-communalité, en réduisant le nombre des départements. Le département a longtemps cumulé un rôle régional, car il n'y avait pas de région, et un rôle supra-communal. Maintenant que la région existe, redimensionnons le département pour en faire un échelon supra-communal.

82Un intervenant de la salle

83Je n'ai pas de solution à proposer comme mon voisin mais je voudrais revenir sur la notion de participation du citoyen-usager-administré. Je m'appuierai sur des exemples de l'environnement. Du fait des compétences de l'État, du fait des niveaux où se traitent ces questions d'environnement, on voit bien que tout se passe à un niveau très très éloigné du citoyen, très abstrait, très technocratique. La co-administration entre le Préfet et le département devrait être intéressante parce que c'est bien au niveau du Préfet et du Conseil général que l'on va par exemple négocier l'application d'un plan départemental des ordures ménagères. En France le citoyen n'existe pas, sauf quand on vient lui mettre la décharge d'ordures sous sa fenêtre. L'autre jour, j'ai encore vu des gens dans cette situation, qui venaient me demander ce que c'était que ces fameuses commissions locales de surveillance des exploitations d'ordures ménagères ; des gens qui se demandaient comment cela allait être monté, quelles procédures on allait suivre, quel système démocratique on allait y mettre. Apparemment on n'y a pas trop pensé. Finalement, cela rejoint ce que disait M. le Directeur du district tout à l'heure : dès qu'il y a des affaires importantes, on les évacue au niveau de la rationalité et de la décision technocratique, dans les sphères supérieures.

84Jean-Pierre Sueur

85Je voudrais poser une question supplémentaire. Regardons les élections aujourd'hui. Finalement, il y a deux élections qui intéressent les gens : le Président de la République et le Maire. Pourquoi ? Parce que ce sont des personnages, à des titres divers, dont les gens pensent qu'ils ont une certaine importance. Les autres élections sont référées aux précédentes. Ainsi, les législatives fonctionnent en couple avec les présidentielles, avec des effets de confirmation ou des effets inverses. En ce qui concerne les élections régionales, on se pose toujours la question de savoir quand on va les faire pour que les gens se sentent plus motivés peut-être. Et il y a le problème des élections cantonales : vécues très diversement à la ville et à la campagne. Imaginez un peu le scénario suivant : il y a des agglomérations urbaines dans ce pays à l'intérieur desquelles la ville-centre a un dessin qui est devenu tout à fait aléatoire. Prenez une agglomération, regardez sa carte et puis, dessinez à l'intérieur de cela, géographiquement, la ville-centre. Vous y voyez des choses complètement bizarroïdes : il n'y a aucune rationalité. C'est totalement arbitraire, c'est le fruit de l'histoire. Et si l'on se disait : rebaptisons l'agglomération du nom de la ville-centre et posons, par exemple, que Rennes ou Brest, Orléans, Marseille, Strasbourg etc. c'est l'ensemble de l'agglomération. Il y a là un niveau de démocratie qui doit s'instaurer parce qu'il y a beaucoup de choix qui sont faits à ce niveau là. Deuxièmement, il y a un autre niveau de démocratie qui est la communauté de 5 000 à 20 000 habitants disons. On voit bien que les transports en commun, on ne va pas les gérer à ce niveau là, on va les gérer au niveau de l'agglomération, mais il y a beaucoup de choses que l'on va pouvoir et devoir gérer à ce niveau, qui est le niveau de la proximité. Donc, est-ce qu'on ne pourrait pas dire, on réorganise les choses. En disant, nous avons deux niveaux. Le niveau de la proximité (convivialité) et le niveau de l'agglomération urbaine. Dans l'espace rural, le niveau de la communauté de communes, mais au sens large. Il me semble que l'esprit de la loi était de faire des communautés de communes assez grandes, de manière à correspondre à des pays, à des endroits où l'on puisse faire de l'aménagement du territoire. Autrement dit de manière à ce qu'elles forment un espace d'aménagement du territoire. Nous avons deux niveaux : ce niveau-là qui représentera un territoire et, en deçà, le niveau qu'il faut garder de la cellule de base, de la démocratie. Si on dit que l'on a aujourd'hui quatre niveaux : l'État, la région, le département et l'intercommunalité et la commune, il ne faut pas que l'on arrive à cinq niveaux parce que cela devient impossible. Est-ce qu'il ne peut pas y avoir une évolution pour conserver trois niveaux finalement : le niveau de la convivialité, de la proximité, le niveau de l'espace structurant qui reste relativement proche, mais beaucoup plus large que la plupart de nos communes. Et, dans ce cas là, la question du département peut évoluer, parce que si vous avez d'un côté la région et de l'autre côté une poussière de communes, il est évident qu'entre la commune et l'échelon régional il manque quelque chose. Mais si vous avez la région et des espaces (qu'ils soient urbains ou ruraux ou peut-être mixtes) structurés par rapport à la région, la question du département peut se poser autrement.

86Il y a un deuxième problème qui est le problème de la faisabilité : est-il possible d'évoluer vers un schéma de ce type étant donné qu'un gouvernement G, devra toujours faire passer une loi L, devant un Parlement composé des deux instances élues selon les modalités M, que nous connaissons.

87Christophe Chabrot

88(Doctorant)

89Depuis ce matin, la chose a l'air entendu du dialogue entre la décentralisation et l'intercommunalité. Mais je me pose sérieusement des questions. Monsieur Jégouzo nous a rappelé qu'en 1982 c'était l'intercommunalité qui était tombée en panne en laissant la décentralisation et le processus démocratique contribuer à une réorganisation du territoire. Mais, avec le tournant des années 1990, il semblerait que ce soit la décentralisation qui soit en panne. On assiste à un retour en force de l'État et on focalise les centres d'intérêts sur l'intercommunalité. Je me demande donc si l'intercommunalité ne reprendrait pas en main la valorisation du territoire et ne commencerait pas à agir en parasite de la décentralisation. On vient de voir toute la journée que l'intercommunalité ne comporte pas d'esprit démocratique puisqu'elle s'occupe essentiellement de la gestion technique du territoire. On a entendu M. le Ministre dire qu'on ne joue pas avec le suffrage universel, c'est un sujet bien trop brûlant. Alors j'aimerais savoir si vous considérez que la décentralisation a trop joué avec le suffrage universel, auquel cas il faut la remplacer par l'intercommunalité. Mais de toute façon, comme nous l'a rappelé Mme Domenach, on ne peut pas faire l'impasse sur le citoyen. Autrement dit, que ce soit dans la décentralisation ou dans l'intercommunalité, on aboutit à la question : où est l'homme dans le système qui est mis en place ?

90Monsieur le Ministre, vous m'avez rendu un très grand service parce que vous avez répondu à la question que j'aurais posé à Mme Domenach, qui n'a pas répondu à votre question. Celle-ci nous a fait un exposé technique extrêmement argumenté, intéressant. Mais elle ne s'étonnera pas que je lui dise que je ne suis pas tout à fait d'accord avec ce qu'elle a dit. C'est la démocratie. Comme vous avez cité la revue « Territoire » et notamment l'ADELS (Association pour la démocratie et l'éducation locale et sociale), je vous rappellerai que votre ancien maire, Monsieur Hubert Dubedout a été très actif à l'intérieur de l'ADELS. Rappelez-vous. Vous avez dit on en parle depuis très peu de ce sujet, qui a été le sujet du colloque de l'ADELS, il y a quatre ans exactement, au Sénat, et qui s'intitulait : « Territoires et démocratie ». Congrès qui était à l'époque sous la présidence de M. Michel Rocard, alors Premier Ministre. Ce dernier, à l'issue de ce congrès, est venu nous donner en exclusivité le contenu de ce qu'allait être la loi Joxe-Marchand-Sueur (excusez-moi, j'ai oublié Jean-Michel Baylet, il faut être équitable). Je suis un peu inquiet parce que la réponse du Ministre est excellente. J'ai parlé ce matin d'une bonne loi, la loi idéale c'est celle qu'il vient de vous donner. C'est celle là qu'il aurait dû adopter et j'aurais envie de lui dire, que ne l'avez vous pas fait ! J'arrêterai là, mais je reviendrai au sujet qui était le votre : « Citoyen et Démocratie ». L'ADELS avait donc développé ce point lors du colloque sur le thème « Territoire et démocratie » et je vous assure que la notion de citoyenneté et de suffrage universel avait été réellement posée et avait rassemblé la plupart des participants. Vous dites : on prend des risques en voulant précipiter les choses, il faut du temps au temps etc. On a entendu ça. Mais vous prenez des risques à ne rien faire parce que si vous ne reconnaissez pas la place du citoyen dans des échelons qui sont pertinents, l'agglomération et l'Europe et bien vous ne ferez avancer ni l'Europe, ni les structures intercommunales.

91Jean-Pierre Sueur

92Dans le « que ne l'avez vous fait », je me sens tout à fait concerné. Nous avons fait le maximum de ce que nous avons pu faire, avec la majorité ou plutôt l'absence de majorité dont nous disposions. Mais je crois que question absence ou présence de majorité, les choses ont quelque peu changé. Il reste donc beaucoup de possibilités pour évoluer. Je crois que c'est un sujet qui est extrêmement difficile parce qu'il y a :

  • Premièrement la question de la réforme, possible, souhaitable.
  • Deuxièmement la question de la faisabilité de la reforme.

Notes

1 « Vivre ensemble », Rapport de la commission du développement des responsabilités locales présidée par O. Guichard, La documentation française, 1976.

2 Y. Meny, La république des fiefs, in « L'état de la décentralisation, Cahiers Français », n° 256, p. 60 à 65. J. Rodin, « Le sacre des notables », Fayard, Coll. L'espace du politique, 1985.

3 Commissariat général au plan, Groupe « Décentralisation : bilans et perspectives », présidé par Mme Buron, Le Moniteur, La Documentation française, Paris, 1993.

4 Loi n° 85-1404 tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives parlementaires, complétée par la loi n° 85-1406, tendant à limiter le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives.

5 Groupe de travail sur la coopération intercommunale constitué en juillet 1987 autour du sénateur Barbier qui a remis son rapport en novembre 1987, Départements et communes, Janvier 1988, n° 37, p. 66.

6 A. Mabileau, « Le système local en France », Coll. Clés Politique, Montchrestien, Paris, 1993.

7 Article L. 163-5 du Code des Communes.

8 ADELS, Revue « Territoires », voir en particulier le n°333 de décembre 1992, « Quelles démocraties participatives ? »

9 ADELS, Revue « Territoires », mars 1992, n° 326, p. 13

10 Loi du 6 février 1992, voir l'article de J. M. Becet, loi n° 92-125 du 6 février 1992 et démocratie locale, in « Les cahiers du CNFPT », n° 37, décembre 1992, p. 70.

11 Idem.

12 J. Caillosse, « L'expérience française de la décentralisation et la question de la démocratie locale aujourd'hui », in Les Cahiers du CNFPT, n° 37, décembre 1992.

13 ADELS, « Pour un audit de la démocratie locale », dactylographié, 20 novembre 1991.

14 « Le Monde » des 6 et 7 février 1994.

15 Rapport du XIème plan, pré-cité, p.24.

16 ADELS, Revue « Territoires », mars 1992, op. cit.

© Presses universitaires de Rennes, 1995

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540