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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Deuxième partie : A l'intercommunalité consacrée ?

5. « De l'efficacité des remèdes fiscaux et des concours financiers de l'État dans la lutte contre l'émiettement communal »

André Paysant

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Géographique :

France

Texte intégral

1La lutte contre l'émiettement communal peut viser à favoriser la coopération intercommunale ou les fusions de communes. Il n'est pas contestable que l'action actuelle des pouvoirs publics vise en priorité le développement de la coopération intercommunale et la contribution à la réalisation de cet objectif de la loi du 6 février 1992 a été déterminante si l'on en juge par la véritable explosion de groupements à fiscalité propre : 189 au 31 décembre 1990, 466 au 1er janvier 1993 (dont 193 communautés de communes), 853 au 1er janvier 1994 dont 293 districts et 517 communautés.

2Certes, la population agglomérée dans les 4 997 communes associées, dans les différentes formules d'intercommunalité à fiscalité propre réside surtout dans les 252 districts (8 828 000 habitants) et les 9 communautés urbaines (4 177 000 habitants) mais d'ores et déjà 3 064 000 personnes résident dans les communautés de communes et 228 000 dans les communautés de villes.

3Il n'est pas contestable que le régime fiscal offert à ces communautés (fiscalité propre, taxe professionnelle de zone ou d'agglomération) et les dérogations au régime normal des concours financiers de l'Etat dont elles ont bénéficié (dotation de développement rural, versement de la DGF dès la première année de fiscalité propre, majoration de la DGE, attributions du FCTVA l'année même de réalisation de la dépense) ont été efficaces.

4C'est pourquoi dans le cadre de cette courte intervention je n'y reviendrai pas. Par contre, on peut observer que les formules plus anciennes d'intercommunalité, et notamment les districts, connaissent des fortunes diverses et que la fusion est découragée. Comme ce colloque a lieu à Rennes, c'est-à-dire dans l'Ouest de la France, il m'a semblé intéressant d'observer comment la lutte contre l'émiettement communal avait été menée dans trois agglomérations de l'Ouest : Rennes, Caen et Cherbourg.

I – UN REGROUPEMENT EXEMPLAIRE : RENNES-DISTRICT

5L'exemplarité de Rennes-District, dont j'indiquerai les éléments, ne doit pas conduire à éliminer et à taire les conséquences ambivalentes du choix adopté.

A – L'exemplarité de RENNES-DISTRICT

6Rennes-District est exemplaire pour quatre raisons :

71 – parce qu'il a tenu compte du temps nécessaire à la naissance et au développement d'une culture d'agglomération et d'une confiance mutuelle permettant une évolution remarquable du financement des charges districales.

  • financement par contributions budgétaires des communes associées de 1970 à 1990,
  • financement par fiscalité propre à partir du 1er janvier 1991,
  • financement enfin par une taxe professionnelle d'agglomération depuis le 1er janvier 1993.
  • 1 Maurice François « La taxe professionnelle communautaire à taux unique au disrict urbain de l'aggl (...)
  • 2 Laurent Givord « La taxe professionnelle communautaire, le partage du développement », Audiar, sep (...)

82 – parce que le district s'est doté de deux instruments efficaces à la disposition des élus, permettant notamment de simuler les conséquences du choix de la taxe professionnelle d'agglomération et des différentes options en matière de répartition de la dotation de solidarité communautaire. Ces deux instruments sont les services du district dirigés par M. François dont l'excellente étude m'a permis de connaître le processus de mise en place de la taxe professionnelle d'agglomération, et faire connaître également les problèmes qu'elle suscite1 et l'Agence d'Urbanisme et de Développement Intercommunal de l'Agglomération Rennaise (AUDIAR) animée par M. Givord2. Grâce à leur disponibilité, leur proximité, leur compétence et leurs connaissances approfondies du milieu districal, ces deux organismes ont grandement facilité le passage de la fiscalité propre à la taxe professionnelle communautaire.

93 – en raison de l'énergie, déployée par de nombreux élus du district pour faire avancer les idées de coopération et de solidarité, je pense notamment à Edmond Hervé et à M. Jouhier.

104 – exemplaire enfin, Rennes-District l'est, car il est le premier (et à ma connaissance le seul pour l'instant) à avoir utilisé les dispositions de l'article 1609 quinquies A, du Code Général des Impôts, issu de l'article 96 II de la loi du 6 février 1992, qui permettent donc aux conseils de district existant à la date du 8 février 1992 et exerçant à cette date des compétences en matière d'aménagement de l'espace et d'actions de développement économique, de décider à la majorité des 3/4 de ses membres de percevoir la taxe professionnelle selon les dispositions de l'article 1609 nonies C, c'est à dire de percevoir comme les communautés de villes une taxe professionnelle communautaire, à l'exclusion de tout autre impôt direct local.

11Je rappellerai que cette décision à été prise le 9 novembre 1992 par 86 % des voix des membres du conseil du district (68 voix pour - 10 contre), répondant ainsi au vœu exprimé en mai 1992 par 16 Maires (sur 29), dans une lettre au Président du district lui demandant de procéder à des simulations, afin d'aboutir « à la mise en place d'une taxe professionnelle d'agglomération » afin de « développer » une solidarité réelle entre les communes riches et les communes pauvres, d'assurer une meilleure gestion de l'aménagement du territoire favorisant le développement économique, et de garantir une meilleure équité fiscale entre les entreprises.

12Il ne m'appartient pas d'exposer d'une façon détaillée comment la taxe professionnelle communautaire est répartie puisque Monsieur Laurent Givord, directeur d'études à l'AUDIAR, traitera toute à l'heure de l'évolution fiscale du district rennais. Vous me permettrez néanmoins de préciser que le produit de cette taxe professionnelle communautaire est obligatoirement réparti en trois parts (conformément aux dispositions de l'art. 1609 nonies C. G. I.). À savoir :

  • une attribution de compensation versée à chaque commune égale au produit de taxe professionnelle perçu par cette commune l'année précédant l'institution de la TP communautaire, diminuée du coût net des charges transférées.
  • une part conservée par le district pour la couverture des charges transférées.
  • enfin, le solde disponible, constitue une dotation de solidarité communautaire dont les critères de répartition entre les communes membres sont fixés librement par le conseil de district statuant à la majorité des 2/3.

13Vous constaterez tout à l'heure, l'originalité des critères choisis par Rennes-District pour organiser la solidarité financière, plus efficacement qu'en retenant les critères suggérés par la loi.

14Mais le choix exemplaire de Rennes-District en faveur de la TP communautaire n'a pas pour autant résolu tous les problèmes de l'intercommunalité. Le régime juridique de la TP communautaire entraîne, en effet, nécessairement des conséquences dont le caractère bénéfique, ou non, dépend du point de vue de l'observateur.

Β – Des conséquences ambivalentes

15Le régime de la TP communautaire a notamment des conséquences sur le montant de la DGF et sur la liberté de choix du taux de la taxe professionnelle communautaire.

161- Le montant de la DGF attribué aux districts à TP communautaire est calculé pour la dotation de base en multipliant la population par la valeur du point fixée par le Comité des finances locales, pour la dotation de péréquation, en multipliant la population par la valeur du point, et par un coefficient tenant compte de l'écart relatif de potentiel fiscal du district en question par rapport aux autres districts. Le potentiel fiscal étant calculé uniquement à partir de la taxe professionnelle.

17Dans les deux cas, il n'est pas tenu compte du coefficient d'intégration fiscale, alors qu'il en est tenu compte pour les districts levant des taxes moindres.

18De ce fait, puisque le coefficient d'intégration fiscale est d'environ 0,22 en moyenne, la dotation de DGF de Rennes-District doit être 4 à 5 fois supérieure en 1993 à ce qu'elle était en 1992. Cette augmentation compenserait largement la perte de recettes due à l'écrêtement des bases d'une entreprise située sur une commune du District, et pour 1994 représenterait un gain de l'ordre de 40 millions de francs.

19On observe que l'attribution de la dotation d'aménagement dont bénéficient désormais les groupements de communes, (application de la loi du 31 décembre 1993, portant réforme de la DGF), est répartie par le Comité des finances locales entre quatre catégories de groupements dont « les communautés de villes et les groupements de communes faisant application des dispositions de l'article 1609 nonies CGI » constituent la 2eme catégorie, et que la loi prévoit que le coefficient d'intégration fiscale ne leur est pas applicable. Sur ce plan donc, il n'y a pas de changements. Mais il est vain d'espérer obtenir du Comité des finances locales une augmentation de l'attribution moyenne par habitant fixée le 14 janvier 1993 à 120 Francs pour le District, et les communautés de villes (confirmée par le Comité des finances locales du 27 janvier 1994).

202- Le taux de la TP communautaire est pour la première année égal au maximum du taux moyen pondéré de taxe professionnelle des communes-membres, l'année précédente, augmenté du taux du groupement à fiscalité propre s'il existait précédemment. Ensuite, le taux de taxe professionnelle ne doit pas évoluer plus vite que le taux de taxe d'habitation ou que le taux moyen pondéré des « taxes-ménages ». Autrement dit le taux de TP est « verrouillé » par les variations des taux des impôts-ménages levés par les communes-membres l'année précédente (cf art. 1636 Β decies. CGI).

21Ces règles peuvent permettre aux communes-membres de limiter la croissance des dépenses du district, sauf croissance des bases de la TP communautaire. On évite ainsi une inflation des dépenses mais on risque par contre de susciter des conflits entre le conseil de district et les conseils municipaux, quant à l'évolution des taux de la taxe professionnelle communautaire et des « impôts-ménages ». La préférence donnée à l'intérêt districal ou à la sauvegarde de l'autonomie communale détermine l'appréciation que l'on peut porter sur ce mécanisme.

II – UNE COOPÉRATION HÉSITANTE : LE DISTRICT DU GRAND CAEN

22Créé en décembre 1990, pour une durée de six ans, le District du Grand Caen regroupe 18 communes dont la population totale s'élève à 190 640 habitants dont 112 872 pour Caen et 24 798 pour Hérouville-Saint Clair. À l'origine, le district ne disposait que de deux compétences obligatoires, à savoir la gestion du centre de secours et d'incendie et le traitement des eaux usées. Très rapidement il a étendu ses compétences au périphérique de Caen et à l'enseignement supérieur en 1991, à l'habitat en 1992 et il vient de décider d'envisager une extension de ses responsabilités à certaines actions de développement économique.

23Doté depuis le 1er janvier 1991 d'une fiscalité propre, le district s'est efforcé de faire adopter en 1993, le principe de la prise de compétence économique et de la mise en place d'une taxe professionnelle d'agglomération.

24Face à l'opposition de sept communes du district, qui ne souhaitaient pas que le « district devienne une super-commune avec intégration fiscale » et préconisaient « un écrêtement conventionnel des taxes professionnelles les plus importantes », et afin d'éviter un éclatement du district un compromis a été élaboré le 4 février 1994 qui prévoit la prolongation du district pour une durée illimitée et une modification de la composition du Conseil districal dont le nombre de membres passe de 47 à 56, grâce au doublement de la représentation des petites communes.

25Un protocole d'accord précise que le passage éventuel à une taxe professionnelle de district ne pourra être décidé qu'à l'unanimité (alors que la loi n'exige qu'une majorité des 3/4) et que toute augmentation de plus de 7,5 % des taux d'imposition ne pourra être décidée qu'a la majorité des 2/3 des conseillers districaux, alors qu'en principe la majorité simple suffit. Le même protocole précise par ailleurs que la prise de toute nouvelle compétence sera précédée d'une étude « exposant les conséquences budgétaires en section d'investissement et en section de fonctionnement ».

26Ce bref exposé de la brève histoire du District du grand Caen fait apparaître qu'en matière de coopération intercommunale il est nécessaire de tenir compte du temps et de la nécessité de créer une volonté politique commune avant de décider des extensions de compétences et un changement de système fiscal. Il fait apparaître également qu'au delà des textes et au delà de l'application des règles d'adoption des décisions budgétaires ou fiscales par les organismes districaux, il importe d'attacher une attention extrême à la psychologie des élus et à la démocratie locale afin d'aboutir non pas à des décisions imposées par une majorité étriquée mais à des décisions consensuelles résultant de la conviction commune que le district est un instrument indispensable à une coopération bénéfique pour l'ensemble des participants.

III – UNE FUSION BLOQUÉE : LE GRAND CHERBOURG

27Stade ultime de la coopération intercommunale la fusion a été encouragée notamment par le décret du 28 août 1964 qui instituait des majorations de 10 à 30 % des subventions d'équipement et par la loi du 9 juillet 1966 qui prévoyait un mécanisme progressif d'intégration fiscale.

28Plus récemment, la loi du 16 juillet 1971 a accentué les majorations de subventions d'équipement (+ 50 %) et amélioré les procédures d'intégration fiscale progressive (cf Code des communes art. L 235.7 et L 235. 10 à 12).

29Les résultats ont été décevants et on peut penser que ce constat d'échec a déterminé les pouvoirs publics à s'orienter vers des formules de regroupement ou de coopération intercommunale. Mais ce qui caractérise la situation actuelle c'est que les pouvoirs publics non seulement n'encouragent plus les fusions mais les pénalisent.

30L'exemple de la communauté urbaine de Cherbourg permet d'illustrer ce constat. Créée volontairement en 1971 elle regroupe six communes et totalise 95 574 habitants dont 28 773 pour Cherbourg soit environ 30 %. Donc une communauté urbaine assez équilibrée si vous voulez, en ce sens qu'il y a des communes-membres qui sont presque aussi importantes que la commune-centre.

31En 1992, cinq des six communes et le conseil de la communauté urbaine ont décidé d'engager une étude sur l'évolution institutionnelle de l'agglomération. Menée par les services municipaux en liaison avec la DGCL et avec le concours de la direction des services fiscaux de la Manche, cette étude a envisagé une hypothèse de fusion-association fondée sur les dispositions des articles 66 et suivants de la loi du 31 décembre 1982, modifiés par la loi du 6 février 1992.

32Sur le plan institutionnel, cette fusion entraînerait l'élection au suffrage universel d'un conseil municipal du Grand Cherbourg et l'élection dans chaque commune associée d'un conseil d'arrondissement élu également au suffrage universel chargé de gérer les équipements de proximité. Il n'est pas contestable que cette structure serait beaucoup plus démocratique que celle des actuelles communautés urbaines

33Mais un obstacle financier a été révélé par la simulation effectuée par la DGCL sur les conséquences de la fusion sur la DGF. Dans le cas de fusion, en effet, la communauté urbaine disparait et avec elle la DGF dont elle bénéficiait.

34Alors qu'en 1993 le montant des sommes perçues au titre de la DGF par les communes-membres de la communauté urbaine (141 254 324 F) et par la communauté urbaine elle-même (49 601 254F), atteignait un total de 190 855 578 F, en cas de fusion pour cette même année 1993, la nouvelle commune aurait perçu 145 151 035 F soit 45 704 543 F de moins, soit environ 10 % des recettes de fonctionnement des six communes et de la communauté urbaine de Cherbourg.

35Après une rencontre avec M. Hœffel le 23 novembre 1993, il est apparu aux élus de l'agglomération qu'aucune réponse ne serait apportée avant 1996. Quant aux amendements présentés lors de la discussion de la réforme de la DGF tendant, en cas de fusion volontaire de communes précédemment regroupées au sein d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre entraînant la dissolution dudit établissement, à maintenir au profit de la commune issue de la fusion la DGF attribuée à l'établissement public l'année précédent la fusion, ils ont été repoussés.

36« A un moment où les moyens financiers affectés à la DGF sont réduits il nous faut opérer un choix. Nous avons choisi de privilégier la coopération intercommunale fondée sur des projets et basée sur l'adhésion volontaire » a déclaré M. Hœffel le 2 décembre 1993 à l'Assemblée nationale. On ne saurait être plus précis.

37En raison du blocage actuel des fusions et du développement de l'intercommunalité à fiscalité propre, peut-on imaginer pour favoriser la démocratie locale d'élire au suffrage universel les assemblées qui votent l'impôt ? C'est une question, je pense, qui mérite d'être posée.

Notes

1 Maurice François « La taxe professionnelle communautaire à taux unique au disrict urbain de l'agglomération rennaise », sept. 93. Rennes-District P. 1 à 23.

2 Laurent Givord « La taxe professionnelle communautaire, le partage du développement », Audiar, sept. 1993.

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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