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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Deuxième partie : A l'intercommunalité consacrée ?

4. « Intercommunalité et environnement »

Raphaël Romi

Termini per la ricerca

Indice geografico :

France

Testo integrale

  • 1 V. J. Kimpe, « la nécessaire intercommunalité », Cahiers du CNFPT, Avril 1993 p. 69.

1L'échelon communal n'est pas toujours le plus adéquat, indiscutablement pour gérer l'environnement, pour concilier développement local et protection des milieux et ressources1. Mais si l'on peut s'accorder sur ce diagnostic, cet accord n'induit pas — contrairement à ce que voudrait une tendance technocratique largement dominante — un choix univoque.

2Ce n'est pas parce que l'on désire, calquant la recherche de l'échelle de décision sur l'échelle écologique, faire de « l'intercommunalité environnementale » que les compétences d'environnement devraient, ipso facto, participer de la justification d'un choix d'une coopération intégrée qui conduirait, en fait, à la centralisation de nombreuses compétences au profit d'une commune-centre ce qui est le schéma traditionnel souvent retenu dans la pratique (et dans le droit d'ailleurs) comme constituant le schéma idéal de coopération.

I – LES COOPÉRATIONS DE DROIT COMMUN ET L'ENVIRONNEMENT

3La tendance à confier aux districts et communautés urbaines les compétences qui touchent à l'environnement sont, en zone urbaine, compréhensibles, comme le sont les tendances des communes rurales à trouver des méthodes de collaboration.

1 – Une inclusion « faussement facultative »

4Pourtant, ni les communautés de communes, ni les communautés de villes instituées par la loi du 6 février 1992 ne reçoivent automatiquement de compétences en matière de protection de l'environnement, stricto sensu.

5L'on est donc en droit de croire que l'inclusion des compétences environnementales dans le champ d'action des nouvelles structures est facultative, et qu'en conséquence, les communes participant à une des nouvelles sructures initiées par la loi de février 1992 pourraient se préserver, peut-on dire, une capacité de résistance « environnementale » aux perversions d'un système intégrateur largement dominé par la dynamique d'un développement économique dévoreur d'espace et de ruralité.

  • 2 Article L.167 — 3 nouveau et article L. 168 — 4 nouveau du Code des communes.

6Mais ces nouvelles structures, doivent se voir transférer obligatoirement2 des « compétences qui relèvent de chacun des deux groupes suivants :

  1. aménagement de l'espace
  2. actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté »

7Sauf à ne développer qu'une perception très étroite de l'environnement, on ne voit pas comment les communautés ne deviendront pas, de fait, dominantes en matière d'environnement. De plus, tant les communautés de villes que les communautés de communes devront se voir transférer des compétences dans un groupe supplémentaire, à retenir au sein d'une seconde série de groupes, dont le premier, comme par hasard ( !) porte sur « la protection et la mise en valeur de l'environnement... » pour les communautés de communes, et sur « la protection et la mise en valeur de l'environnement, la politique du cadre de vie, la lutte contre la pollution des eaux et le l'air, la lutte contre le bruit, l'assainissement, la collecte, le traitement et l'élimination des déchets... », pour les communautés de villes.

2 – Une inclusion discutée

  • 3 Et, dans certaines communes particulièrement sensibilisées en raison de projets communautaires, co (...)

8La rationalisation de la gestion de l'environnement y gagnera peut-être. La démocratie peut-être pas. Car ces domaines sont de ceux qui ont progressé, souvent contre la volonté des élus majoritaires, à travers la pression exercée par des élus qui sont apparus dans les conseils municipaux, depuis les dernières élections, grâce au mode de scrutin en vigueur. Déjà, au sein des communautés urbaines, le mode de désignation a abouti à ce que ces élus-là soient réduits à portion congrue (un élu à la communauté urbaine de Lyon, un à Bordeaux, un à Lille pour des scores électoraux avoisinant ou dépassant sur l'ensemble de ces agglomérations les 10 pour cent3). Or, les modes de désignation des représentants dans les organes des deux types de communautés ne sont pas sensiblement différents de ceux existant encore pour les communautés urbaines (articles L. 167 - 2 et art. L. 168 - 2)... Pour les communautés de communes la proportionnelle existe certes, mais sur un corps électoral qui est limité en nombre (chaque conseil municipal élisant un nombre de représentants au prorata de sa population) ; pour les communautés de villes, c'est le scrutin uninominal à deux tours, quand le nombre de délégués est inférieur à deux, ou le scrutin majoritaire de liste qui est utilisé... Autant dire que tout est fait pour minorer les élus protestataires, dont le poids politique risque d'être notablement réduit. Sans proportionnelle, il n'est pas de représentation des minorités qui tienne, et la proportionnelle pouvait être introduite en même temps que l'idée d'un scrutin à un degré sur l'ensemble des agglomérations concernées, par plusieurs biais. Ce recul de la démocratie locale est donc voulu.

9Il est évident de plus, surtout pour les communautés de villes, que la construction aboutit à renforcer l'influence du centre sur la périphérie. Il aboutit inéluctablement à remettre aux majorités des grandes communes la mainmise sur les décisions d'aménagement de l'espace, au détriment de l'espace rural, et d'une certaine conception de l'environnement axée sur la préservation d'espaces naturels. Dans cette optique, parler de démocratie locale en matière d'aménagement tient de la plaisanterie cynique : mieux valait, tant qu'à y faire, changer simplement de mode de scrutin pour les élections municipales dans les grandes villes : c'eût été plus honnête mais moins discret, c'est vrai.

II – LES COOPÉRATIONS SPÉCIFIQUES

10Le propre des coopérations spécifiques est au moins de ne se construire qu'après un débat plus démocratique, à priori. Il n'est pas question de les idéaliser : le résultat n'est certes pas d'impliquer à coup sur les populations, mais la synergie créee peut être corrigée, sinon défaite, en cas de changement de majorité lors d'élections communales. La pluralité d'acteurs, comme la souplesse de la solution, peuvent parfois conduire a des collaborations plus heureuses et plus adaptées.

1 – La mise en commun volontaire des compétences d'environnement : chartes et syndicats

  • 4 G. Logié, « Essai de typologie », Territoires, février 1992, et, concernant l'environnement M. Baz (...)
  • 5 Economica, coll. « Collectivités territoriales », 1993, V. particulièrement p. 100 à 123.

11C'est en tout cas l'impression que donnent souvent les collaborations concrétisées par des chartes ou — mais peut-être un peu moins — par l'érection de syndicats. Qu'il s'agisse d'intercommunalités de « services » ou d'intercommunalités de « projet »4, les processus résultent de négociations qui sont plus équilibrées ou qui peuvent l'être. Plus souples dans la détermination du périmètre d'action de la structure de coopération, comme dans la détermination exacte des compétences, chartes et mise en place de syndicats intercommunaux sont à même, en conséquence, de permettre à la fois de répondre aux nécessités environnementales et aux exigences minimales de démocratie. François Servoin, dans son livre sur « La commune de montagne »5, retrace diverses expériences certes spécifiques à des « pays » de montagne, qui ne peuvent pas être caractérisées, bien au contraire, comme des échecs techniques ou démocratiques. Sur ce dernier point, par exemple, le choix d'une sur-représentation, même dans les districts, des communes rurales-par exemple par le maintien d'une représentation égalitaire, à raison de deux ou trois représentants par commune quelle que soit la taille des communes, participe d'une recherche intéressante : les communes les plus peuplées, dans l'acception primaire d'une définition classique de la démocratie, devraient avoir plus de représentants. Mais le correctif introduit une dimension supplémentaire qui relève aussi de la démocratie, en tant qu'elle privilégie, sur le long terme, la préservation d'un espace rural contre le grignotage éventuel de « communes-centres », ces dernières ne pouvant pas imposer seules au sein de la structure, par exemple, l'implantation d'équipements polluants aux communes périphériques, ni conduire une urbanisation sélective ou galopante, en forme de mitage... ou de « ghetthoïsation ».

12Si ce genre de problème ne se règle pas toujours au sein des SIVOM ou dans le cadre de chartes, par compromis ou par négociations, la formule est plus propice à ce type de solutions qu'à l'adoption d'une décision imposée par la commune-centre. Il est vrai, la réalité le prouve, que le résultat final, pour ce qui concerne l'occupation du territoire ou la gestion d'un problème écologique, est souvent similaire à ce qu'il serait dans le cadre d'une « structure de coopération intégrée » : ce n'est pas une raison suffisante pour ne pas souligner les potentialités de résistance au schéma dominant d'aménagement du territoire qu'offrent ces modes de collaboration-là. En quelque sorte, leur charme provient de leur archaïsme apparent, qui, en l'occurrence, pourrait bien se muer quelque jour en vivier d'alternatives.

2 – La coopération dans le cadre des Parcs naturels régionaux

13Le cas de figure des parcs naturels régionaux est différent, même s'il aboutit à la participation de plusieurs communes à un syndicat, la plupart du temps : la différence ainsi que la marge de manœuvre qui peut résulter de cette participation-là, proviennent de ce que les communes ne sont pas incluses dans un rapport de force purement intercommunal, mais dans un jeu à plusieurs acteurs qui mêle aux rivalités entre communes des rivalités entre acteurs départementaux et régionaux.

14Si l'on considère à titre d'exemple la charte, en cours de négociation de renouvellement du Parc naturel régional Normandie-Maine, l'on constate qu'au sein du Comité du syndicat mixte gestionnaire, figurent avec voix délibérative outre les deux conseils régionaux, quatre conseils départementaux et les communes rurales adhérentes plus les « villes-porte » et les « villes d'appui » : la coopération retenue vise ainsi à transcender les limites très étroites — trop étroites — et inadaptées aux réalités écologiques de la décentralisation traditionnelle.

15La structure, ouverte à l'adhésion de communes qui ne figurent pas dans le périmètre (les « villes-porte »), permet la juxtaposition de la coopération au sein du parc avec quatre chartes intercommunales, vingt-et-un SIVOM, quatre districts, trois syndicats de pays...

16La complexité est évidente, mais n'est-elle pas en un sens la rançon de la souplesse ? Les virtualités viennent alors à la fois de cette complexité qui favorise l'émergence de débats, et évidemment, au moins théoriquement, du support idéologique qui sous-tend la création d'un Parc naturel régional (la recherche d'un équilibre entre protection des écosystèmes et développement régional).

17Au total, on le voit, s'interroger à travers le prisme de l'environnement sur l'intercommunalité conduit apparemment — et ne conduit qu'à poser des problèmes élémentaires de démocratie locale et d'aménagement du territoire. Mais au moins, cette lecture particulière a-t-elle le mérite de poser ces problèmes classiques de manière iconoclaste en tenant compte de l'irréversibilité des choix d'aménagement du territoire.

18Le conservatisme « écologique » qui conduirait à une nette préférence pour des structures de coopération souples ou spécifiques serait alors, intimement lié à la recherche de la démocratie, alors que la « révolution » actuelle des structures communales ne serait que le fruit d'un choix univoque et imposé, par là profondément antidémocratique, et qui ne laisserait aux aspects environnementaux qu'une influence résiduelle dans les processus de décision. Le débat est ouvert...

DÉBAT

19Le président

20Jean-Claude Hélin

21Je remercie Raphaël Romi pour ses propos que, personnellement, je trouve toujours plus stimulateurs que provocateurs. Le débat est donc ouvert ; je suis tout de même très frappé par le fait que les deux dernières interventions posent de nouveau les questions que nous avons abordées ce matin de façon différente. Et notamment sur les problèmes de la démocratie représentative et sur la représentation d'intérêts catégoriels au sein des institutions.

22J'ai bien entendu par ailleurs le plaidoyer de Raphaël Romi pour l'adaptation, la souplesse, la réversibilité. Je pense effectivement qu'après la recherche de modèles rationnels légaux, simples, susceptibles de s'appliquer sur l'ensemble du territoire, on voit apparaître l'idée que la nécessité de la souplesse implique le détermination de territoires différents, d'institutions différentes voire même des modes de représentation différents.

23Concluant une manifestation au Sénat sur la décentralisation, Jean-Claude Thœnig avait tenu ce propos « la gestion des sociétés complexes implique sans doute un minimum de flou et de redondance » ; je me demande si finalement on ne doit pas en tenir compte. Nous n'avons pas de jardin complètement organisé, mais c'est peut être grace à cela que les choses fonctionnent. Je laisse maintenant la parole à la salle pour les questions.

24Bernard Dupuis

25(Maire de Saint-Lô)

26Je suis conseiller régional de Basse-Normandie et j'ai écouté avec beaucoup d'intérêt ce que vous avez dit. Je voudrais me permettre de faire le lien avec ces interventions-là et celles de ce matin pour lesquelles j'ai pensé un moment intervenir.

27Premier élément par rapport aux Parcs naturels régionaux. Je connais le Parc Normandie-Maine et je crois que votre présentation est assez idéaliste. Je suis membre du bureau du Parc régional des marais du Bassin du Cotentin et je peux vous assurer que la mise en régie est totale, et je crois efficace d'ailleurs, par les conseillers régionaux et généraux, (c'est Monsieur Jégouzo qui évoquait la mise en régie par le département). C'est un sénateur, vice-président du Conseil général qui est le président, et donc l'animateur principal de l'affaire. Pourquoi ? Vous avez un petit Parc mais qui compte quand même une centaine de communes —vous connaissez l'émiettement communal extrême de notre région, qui concourent pour 5 ou 6 % à l'ensemble du budget, donc ces communes n'ont aucun poids. Le schéma théorique est tout à fait intéressant, le schéma pratique me semble tout à fait autre.

28Ceci dit, je voudrais revenir à une autre contradiction théorique. Vous dites que l'environnement est très fortement lié à la gestion de l'espace de développement économique qui est, vous l'avez expliqué une des compétences obligatoires de la coopération de base ; c'est à dire que les compétences sont extrêmement liées. Or vous soulignez qu'il serait intéressant finalement que ce ne soit pas les mêmes systèmes de coopération qui les gèrent.

29Je voudrais intervenir également sur un autre aspect. En tant que maire d'une petite ville moyenne pour laquelle le problème de l'environnement doit être une préoccupation urbaine très forte, je dirais qu'en raison de l'émiettement communal d'une région comme celle du Bocage, une politique forte en matière d'environnement ne peut se faire que si la ville y est totalement participante.

30Or, je constate dans le bocage normand que le lien entre la ville et l'espace rural au niveau coopération n'arrive pas a se faire, a l'exception, vous le savez peut être de Flers de l'Orne qui a très bien réussi à monter une communauté de villes sur un ensemble de communes.

31Selon moi le problème tient en particulier au fait que la coopération intercommunale s'établit essentiellement sur la base des cantons, n'y a-t-il pas là un grand problème qui n'a pas été évoqué ce matin ?

32Raphaël Romi

33L'aménagement de l'espace est avant tout un problème de démocratie. On n'aménage pas l'espace comme cela, pour lui-même, on l'aménage pour les gens qui l'habitent.

34Il y 4 composantes à la démocratie :

35- l'initiative, l'action, le contrepoids, la résistance.

36Personnellement je crois qu'il est possible, si l'on considère les problèmes d'aménagement du territoire, pour une commune qui préserve des compétences environnementales de résister à des projets d'aménagement lourds néfastes aux populations ou en tout cas qui ne serviraient que la commune centre.

37Je crois qu'en cela, faire échapper à la compétence générale « aménagement de l'espace », une compétence « environnement » certes résiduelle, c'est une manière d'offrir aux communes périphériques une capacité de résistance, une capacité d'identification, et la possibilité de maintenir autant que faire se peut un tissu naturel, un tissu rural, un tissu planté, contre des projets qui sont extrêmement betonneurs. Pour avoir été élu, Yves Jégouzo a parlé de son expérience d'élu local, moi je peux parler également un peu de la mienne, pour avoir été élu minoritaire d'une commune de Lyon, la commune de Caluire. Cette commune qui possédait des compétences environnementales était directement menacée par un projet de tunnel autoroutier qui devait passer dans l'un des derniers espaces maraîchers de l'agglomération lyonnaise. Je peux vous dire qu'il a été heureux que la commune de Caluire ait cette possibilité de résistance environnementale et qu'elle ait obtenu le classement en zone ND.

38Je suis d'accord avec vous, c'est peut-être une lutte du passé contre la mobilisation nécessaire à l'heure européenne des grandes agglomérations. Mais, je suis assez sensible quand même à cette préservation d'un certain charme rural auprès des communes-centres.

39Il y a une autre solution qui est peut-être la solution de l'avenir. Puisqu'il faut à mon avis des contrepoids et des résistances pour qu'il y ait vraiment démocratie dans l'aménagement de l'espace, on peut intégrer les contrepoids et les résistances par un travail sur la représentation. Mais alors c'est vrai, nous ne sommes pas très loin de considérer l'intercommunalité comme une étape nécessaire, peut-être réversible, vers la fusion. Il y a alors matière à faire élire les conseils au suffrage direct en préservant la proportionnelle mais aussi en ôtant un certain nombre de pouvoirs et un petit peu de sa place au maire, et en établissant peut-être des contrepouvoirs un peu plus sérieux à la puissance présidentielle de ce dernier telle qu'elle existe aujourd'hui dans les schémas institutionnels dominants.

40Yves Jégouzo

41Je crois que vous avez posé effectivement d'une manière tout à fait juste le problème du canton. Il va être dans l'espace rural au cœur des débats. Est-ce que le canton est un bon territoire de coopération ? Je dirais que dans l'hypothèse que j'évoquais de la mise en régie départementale, le canton a le relais institutionnel désigné qui est le conseiller général. Alors toute la question est de savoir si le territoire est bon. Et là je crois qu'il faudrait développer des études.

42Il me semble qu'elles ont été faites sur l'Ille-et-Vilaine, qui avait essayé de faire une cartographie de la totalité des syndicats intercommunaux existants et de comparer ceux-ci avec la carte des cantons. Je crois que l'on arrivait à un résultat qui était à peu près correspondant. Est-ce vrai partout ? je n'en sais strictement rien. Avec les schémas départementaux, je m'étais dit qu'on allait faire ce travail d'identification des territoires et qu'on découvrirait parfois que c'était le canton et parfois que ce n'était pas lui. Il s'agit d'une question décisive parce que le canton peut retrouver ici sa signification institutionnelle. Ce ce qui n'est aujourd'hui qu'une circonscription électorale, redeviendrait une circonscription administrative. C'est, je le crois, un grand débat.

43Jean-Claude Hélin

44Je pense que la question que l'on sent bien poindre là, est celle du décalage permanent entre la recherche d'un espace administratif, support d'institutions démocratiques et des espaces fonctionnels qui sont nécessairement pluriels. Chaque fois que l'on a voulu rechercher l'espace administratif dont on pouvait penser qu'il allait servir de support à la totalité de l'exercice des compétences, on s'est rendu compte que cela ne pouvait jamais correspondre aux problèmes que les sociétés avaient à résoudre et il a fallu chaque fois inventer de nouveaux découpages.

45Raphaël Romi

46Je voudrais préciser, dans le droit fil de ce qui n'était pas tout à fait une question, que je ne suis pas oppose à la fusion. Mais comme le sujet ici est l'intercommunalité, la question est de savoir si l'on ne pourrait pas considérer l'intercommunalité comme une étape d'expérimentation de la fusion. Cela poserait un choix qui n'a pas été fait et qui est sans doute un peu iconoclaste : on fait de l'intercommunalité par exemple pour 5 ans, en faisant l'expérience au bout de 2 ans d'une élection directe et puis si cela marche, soit on reconduit pour une période d'expérimentation d'encore 5 ans (parce que 5 ans c'est un peu court pour cela voir si cela marche vraiment), soit on arrête si cela ne marche pas. Au terme de la période de 10 ans, soit on va vers la fusion soit chacun « reprend ses billes » et cherche autre chose. Moi je trouve que la démocratie avant tout c'est le droit à l'hésitation. On n'a pas à imposer un choix univoque d'administration. Cela ne doit se faire que si cela correspond vraiment au besoin d'un territoire. Le besoin d'un territoire c'est quelque chose qui se cherche dans la durée. Je ne pense pas d'ailleurs que le législateur soit le plus apte à chercher.

Note

1 V. J. Kimpe, « la nécessaire intercommunalité », Cahiers du CNFPT, Avril 1993 p. 69.

2 Article L.167 — 3 nouveau et article L. 168 — 4 nouveau du Code des communes.

3 Et, dans certaines communes particulièrement sensibilisées en raison de projets communautaires, comme par exemple Caluire, avoisinant les vingt pour cent...

4 G. Logié, « Essai de typologie », Territoires, février 1992, et, concernant l'environnement M. Bazin, « L'environnement, un enjeu pour l'intercommunalité », Cahiers du CNFPT, avril 1993 p. 62 et s.

5 Economica, coll. « Collectivités territoriales », 1993, V. particulièrement p. 100 à 123.

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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