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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Deuxième partie : A l'intercommunalité consacrée ?

3. Intercommunalité et transports collectifs : la fin du modèle français ?

Christian Lefevre

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Géographique :

France

Texte intégral

1La France est célèbre pour avoir su établir au cours des trois dernières décennies un modèle original d'organisation des transports collectifs dans les aires urbaines. L'objet de cette communication, au delà de la description de ce modèle, sera d'en souligner les limites et l'obsolescence au regard de la complexification de l'organisation territoriale des espaces urbains.

L'INTERCOMMUNALITÉ, LA SOLUTION FRANÇAISE D'ADAPTATION DES INSTITUTIONS À L'ÉVOLUTION URBAINE

2Les hommes par la pratique de leurs activités circonscrivent des espaces spécifiques. Ils caractérisent ainsi leurs dimensions, leurs formes singulières et leurs contenus, variables selon les activités qui s'y déroulent. Ces espaces, nous les appellerons du terme générique de territoires fonctionnels car ils représentent l'expression spatiale des fonctions exercées ; ils prennent alors des dénominations diverses : territoires de solidarités, territoires des populations et des services, territoires de la convivialité quotidienne, bassins de vie, etc. Ils peuvent aussi être précisés par le type d'activités qui s'y produisent : bassins d'emploi, bassin de transport, aire de chalandise, etc. Les limites de ces territoires sont floues. Difficiles à circonscrire, on trace leurs périmètres le plus souvent à partir de la notion de déplacements et notamment de migrations pendulaires. Ces dernières servent d'ailleurs en général à circonscrire la ville, territoire fonctionnel par excellence.

3Le transport est donc un élément fondamental de l'espace urbain notamment parce qu'il assure cette fonction intermédiaire mais vitale et constitutive du territoire : l'échange, échange de biens, de services, d'informations, relations entre les hommes. Pour ce faire, la fonction transport s'est réalisée par des réseaux, matériels ou immatériels (réseaux informatiques) qui font qu'aujourd'hui les villes sont effectivement couvertes de lignes de transports (routes, voies ferrées, chemins). Ce sont ces réseaux, notamment par les flux qu'ils permettent d'acheminer, qui structurent de plus en plus les territoires.

4Ces territoires fonctionnels de tous temps ont été investis par des pouvoirs politiques qui ont cherché à les contrôler, à se les approprier. Ces pouvoirs ont organisé le territoire notamment en le bornant (création de limites, de frontières, etc) et en lui donnant des structures notamment administratives : les institutions. Ces institutions, et dans le cas qui nous occupe, les collectivités locales, ont découpé le territoire : il s'agit des communes, des départements, des régions. Nous appellerons territoires institutionnels les espaces constitutifs de ces collectivités locales.

5Les différences de rythme d'évolution entre territoires fonctionnels et territoires institutionnels sont importantes. Alors que les territoires fonctionnels évoluent vite et plus souplement, au gré des transformations technologiques, du développement économique et de l'urbanisation, les territoires institutionnels font preuve d'une rigidité et d'une lenteur plus grandes dans leurs évolutions. Il s'en suit un décalage spatial entre ces deux types de territoires dont le plus courant est le débordement des espaces d'activités sur plusieurs institutions. Ainsi, un bassin d'emploi se trouve à cheval sur plusieurs communes, voire plusieurs départements et même plusieurs régions. La nécessité de réduire ce décalage est communément admise et il convient alors d'adapter les territoires institutionnels à l'évolution économico-spatiale. C'est ce que se sont efforcés de faire la plupart des pays industrialisés depuis de nombreuses décennies en reformant leurs structures territoriales. La France est connue pour avoir soit-disant « raté » sa modernisation territoriale, c'est-à-dire qu'elle aurait échoué dans ses politiques d'élimination des trop nombreuses communes. Il y a toujours 36 500 communes en France et les agglomérations sont couvertes par plusieurs dizaines ou centaines d'entre elles (Grenoble : 114, Bordeaux : 96, Lyon : 250, Paris : 1 280). L'intercommunalité, autrement dit les formes institutionnelles de coopération entre communes, a donc été tout naturellement le moyen d'adapter les structures institutionnelles aux territoires fonctionnels.

LE MODÈLE FRANÇAIS : L'ADMINISTRATION DES TRANSPORTS COLLECTIFS PAR L'INTERCOMMUNALITÉ

6Parmi l'ensemble des pays industrialisés, la France a établi un modèle spécifique dans sa façon de prendre en compte l'administration et la gestion des réseaux de transports collectifs urbains. Ce modèle est basé sur quatre composantes : une composante territoriale, le périmètre de transport urbain, une composante fiscale, le versement transport, une composante institutionnelle, l'autorité organisatrice intercommunale et une composante organisationnelle, l'entreprise privée prestataire de services et disposant d'un monopole d'exploitation sur le PTU. C'est un modèle qui a bien fonctionné jusqu'au milieu des années 1980 et qui marche encore dans les villes petites et moyennes.

7Le périmètre de transport urbains (PTU) : c'est une notion établie par un décret de 1949 et qui renvoie à l'époque à celle d'ensemble bâti : le PTU est donc le territoire bâti sur lequel s'organise le transport collectif ; il correspond au territoire de la ville intéressée (la ville-centre) et les ensembles bâtis de sa périphérie (article 3 du décret). Il englobe soit le territoire d'une seule commune, soit le ressort territorial d'un EPCI ayant reçu mission d'organiser les transports collectifs, soit le territoire de plusieurs communes ayant décidé d'organiser en commun un service de transport collectif. Son périmètre est fixé par le préfet. Depuis 1973, le PTU ne s'identifie plus à un espace bâti qui s'affranchissait alors des frontières administratives mais à celui de l'autorité organisatrice des transports collectifs.

8Le versement transport (VT). Il s'agit d'une taxe, non obligatoire, perçue sur les entreprises de plus de 9 salariés situées à l'intérieur d'un PTU. Elle est perçue sur la masse salariale à partir de taux qui varient selon la zone (Paris et province) dans une fourchette édictée par le Parlement. Cette taxe est perçue par l'autorité organisatrice. La perception de cette taxe est assujettie à un seuil démographique. Etabli en 1971 pour la région parisienne, le VT a été étendu en 1973 aux agglomérations de plus de 300 000 habitants, en 1974 à celles supérieures à 100 000 habitants, puis en 1982 celles de plus de 30 000 personnes ont pu y avoir accès. Le seuil a encore été réduit en 1992 à 20 000 habitants. Il s'agit d'une ressource affectée aux transports collectifs et qui représente environ 40 à 50 % des ressources d'exploitation et la quasi totalité des ressources d'investissement. Elle est donc non seulement importante pour le bon fonctionnement des transports collectifs mais demeure la clé de voûte financière du système.

9L'autorité organisatrice (AO). Il s'agit de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable des transports collectifs sur le PTU. À l'origine (avant l'établissement du VT), les communes étaient les institutions responsables des transports collectifs. Depuis la mise en place du VT (la totalité des agglomérations disposant d'un réseau de transport collectif ont mis en place le VT), les autorités organisatrices sont devenues intercommunales parce que les communes désireuses de pouvoir percevoir cette taxe se sont regroupées de façon à atteindre le seuil démographique légal. Aujourd'hui près des deux tiers des autorités organisatrices sont pluri-communales mais plus de 80 % des agglomérations de plus de 30 000 habitants sont administrées par des autorités organisatrices de ce type (voir tableau). Nul doute donc que le VT ait joué un rôle primordial dans la coopération intercommunale dans le secteur des transports collectifs même si on peut dire que depuis le milieu des années 1980 un certain nombre de communes se sont montrées réticentes à rejoindre des EPCI « transport » car cela signifiait entrer dans des structures qu'elles ne contrôlaient pas et qui avaient essentiellement à gérer des déficits grandissants pour lesquels les ressources tirées du versement-transport commençaient à se tarir.

RÉPARTITION DES AO TRANSPORT SELON LEUR FORME JURIDIQUE ET SELON LEUR TAILLE DÉMOGRAPHIQUE
(Source : Annuaire du GART, données 1991, Province)

RÉPARTITION DES AO TRANSPORT SELON LEUR FORME JURIDIQUE ET SELON LEUR TAILLE DÉMOGRAPHIQUE(Source : Annuaire du GART, données 1991, Province)

10La quatrième composante du modèle français est organisationnelle : ce sont les relations qui existent entre des exploitants pour la plupart privés mais ayant un rôle de prestataires de services auprès des autorités organisatrices. Jusqu'au début des années 1970, les réseaux de transports collectifs étaient exploités aux risques et périls. L'hémorragie de clientèle qui s'est produite durant les vingt-cinq années comprises entre 1950 et 1975, principalement du fait de la motorisation des ménages, a conduit à remettre en cause les concessions existantes. Alors que dans de nombreux pays industrialisés, soit au début du siècle (Pays-Bas, Italie, RFA), soit dans les années 1950 et 1960 (États-Unis, Royaume Uni) les transporteurs ont été nationalisés ou municipalisés, ceci ne s'est pas fait en France. Pour rester dans le circuit, les transporteurs se sont dessaisis de leurs actifs (flottes, entrepôts, etc) que les autorités organisatrices ont rachetés et ces dernières ont pris à leur charge les coûts d'investissement et les déficits d'exploitation, sûres du financement stable que leur apportait le versement-transport. Les transporteurs privés n'ont donc plus joué qu'un rôle de prestataires de services pour le compte des collectivités locales. Aujourd'hui, en règle générale, les réseaux de transport collectif de province sont exploités par des entreprises privées ou d'économie mixte (TRANSCET, dépendante de la Caisse des Dépôts).

11Les agglomérations françaises disposent donc de réseaux administrés par des autorités organisatrices intercommunales, exploités par des entreprises qu'elles ne contrôlent pas sur un territoire spécifique, le PTU. Qu'en est-il sur le plan territorial ? Les autorités organisatrices contrôlent-elles un PTU pertinent par rapport au territoire fonctionnel ou plus simplement par rapport à l'agglomération ? Autrement dit est-ce la logique fonctionnelle (adaptation des territoires institutionnels aux territoires fonctionnels) qui l'a emporté ou d'autres logiques, politiques, économiques, se sont-elles imposées ou ont-elles distordu le modèle préalablement exposé ?

12S'il est indéniable que les transports collectifs sont effectivement administrés par des autorités organisatrices intercommunales, il n'en demeure pas moins que les PTU sont souvent délimités au plus juste et que la logique politique, partisane ou institutionnelle (refus d'une commune d'aliéner son autonomie dans une structure intercommunale), a prévalu dans un certain nombre de cas.

13Tout d'abord on rencontre, situations rares mais qui méritent d'être soulignées, des agglomérations disposant de deux autorités organisatrices. Ainsi, dans l'agglomération tourangelle on trouve une autorité organisatrice identifiée à la ville centre et une seconde qui regroupe 18 communes suburbaines et baptisée « Syndicat Intercommunal des Transports en Communes Suburbaines (SITCS). La situation nancéenne est quelque peu assimilable à la tourangelle avec à Nancy deux exploitants également : le district sur son territoire et un syndicat mixte, créé en 1981 et associant district et département pour organiser la desserte de certaines communes suburbaines. Pour autant, à Tours comme à Nancy, si une certaine logique politique et économique s'est imposée au niveau des autorités organisatrices, grâce à l'exploitant, une autre logique fonctionnelle, celle du réseau, existe également ce qui permet aux usagers de bénéficier de services somme toute rationnels et d'une tarification homogène sur l'ensemble du territoire aggloméré.

  • 1 J. L. Delmas (1987), « D'une autorité organisatrice des transports urbains vers une autorité d'agg (...)

14En second lieu, les PTU sont trop étroits. Si ceci apparaît évident au regard des transformations territoriales actuelles (voir plus loin), cela est également vrai si l'on met en rapport PTU et agglomération INSEE. Les cas sont nombreux où le territoire de l'AO ne correspond pas à celui de l'agglomération, soit qu'il reste en deçà (à Bordeaux, alors que l'agglomération recouvre 40 communes, le PTU n'en compte que 27, la communauté urbaine ; à Marseille, quand l'agglomération renferme 28 communes, le PTU se limite à celle de Marseille, à Metz, pour une agglomération de 18 communes, le PTU n'en compte que 8, etc.), soit qu'il se trouve en décalage (des communes de l'agglomération ne sont pas dans le PTU alors que d'autres n'appartenant pas à l'agglomération s'y trouvent intégrées) (cas de Mulhouse, Valenciennes, Nancy). Les raisons de ces écarts peuvent être diverses mais des études plus approfondies1 laissent apparaître une logique de regroupement intercommunal qui ne doit rien à une logique d'adaptation entre territoires institutionnels et territoires fonctionnels. Pour faire bref, disons simplement que face à la nécessité du regroupement intercommunal pour atteindre les seuils fatidiques du versement-transport, les communes se sont regroupées également par affinité (politique, sociale, historique) et qu'une fois le seuil de population atteint, l'extension du PTU aux communes faisant naturellement partie de l'agglomération ne revêtait plus la même urgence. La logique fonctionnelle pouvait et peut encore très bien prendre forme dans les politiques des exploitants (affrètement de lignes en périphérie, participation au prorata des kilomètres offerts ou des passagers transportés des communes hors PTU mais desservies par le réseau), notamment lorsque les transporteurs hors PTU appartiennent aux mêmes groupes que les exploitants urbains.

15Si ce qui vient d'être dit apporte un bémol à la bonne mise en œuvre du modèle français d'organisation institutionnelle des transports collectifs, il n'en demeure pas moins que ce modèle est celui par lequel le renouveau des transports collectifs urbains s'est effectué dans les années 1970 et 1980 pour les plus grandes villes et au cours de la dernière décennie pour les villes petites et moyennes (inférieures à 100 000 habitants). Pour autant aujourd'hui, les critiques qu'il convient de faire à ce modèle sont nombreuses et importantes au point qu'elles le remettent fortement en cause dans sa capacité à redynamiser sur les plans économiques, territorial et politique les transports collectifs qui traversent une crise au moins aussi sérieuse que celle des années 1960 qui a failli voir leur disparition.

LA REMISE EN CAUSE DU MODÈLE FRANÇAIS

16Le modèle français d'organisation des transports collectifs a été produit dans les années 1960-1970 au moment d'une forte urbanisation et d'une croissance économique importante. La période actuelle est une période de profonds bouleversements territoriaux et de changements économiques fondamentaux qui en affectent directement la pertinence.

  • 2 C. Lefevre (1993), « Analyse comparative des institutions d'agglomération dans les pays industrial (...)

17De profonds bouleversements territoriaux. Toutes les enquêtes-ménages le montrent, la mobilité des populations évolue fortement : elle change de formes spatiales et les territoires de mobilité changent de nature. Les populations se déplacent de manière plus éclatée (les déplacements centre-périphérie régressent partout en pourcentage (Cetur, 1993) et de plus en plus loin (la distance moyenne des déplacements domicile-travail a pratiquement doublé entre les recensements de 1982 et de 1990 (Cetur, 1993). Par ailleurs, les aires de plus forte croissance démographique se situent aujourd'hui dans le « rural péri-urbain » (Cetur, 1993), non directement contiguës aux agglomérations. Ce phénomène, que l'on retrouve un peu partout dans les pays industrialisés, annonce un changement de nature dans la spatialité des villes : la contiguïté qui a servi de base à la constitution du modèle français (mais pas que de celui là) est aujourd'hui battue en brèche par la discontinuité spatiale des localisations permise notamment par le développement de réseaux de communication (les NTCI) qui s'affranchissent de l'espace. Pour faire bref, il est aujourd'hui possible d'habiter à la campagne et de mener un mode de vie urbain (migrations pendulaires vers la zone urbaine, accès aux services urbains par la télématique, etc.). La distinction urbain/rural perd alors beaucoup de son sens. Toutes ces évolutions signifient que les territoires de mobilité éclatent, se distendent. La séparation entre transports urbains et non urbains, fondatrice des politiques de transport en France, perd également une partie de son sens et de sa légitimité (de son opérationnalité) surtout lorsqu'elle est fondée sur une définition de contiguïté spatiale des PTU (il est en effet impossible de constituer un PTU dont certaines communes ne seraient pas adjacentes). Face à ces questions, quelles réponses institutionnelles a t-on et peut-on donner ? Deux types de réponses peuvent être avancés : l'une qui cherche à trouver des solutions à l'intérieur du système existant, une seconde, qui sans rompre avec ce dernier, ne le prend que comme élément parmi d'autres et s'inspirerait alors du modèle germanique des communautés de transport (Verkehrsverbund)2. Il reste une troisième approche qui pose plus profondément la question de la pertinence de séparer l'organisation des transports collectifs de celle de l'ensemble des déplacements et qui renvoie ainsi à la question de l'intégration institutionnelle et financière du transport dans son ensemble. Cette dernière est plus réflexive, moins probable et nous servira de conclusion.

Répondre en adaptant le système existant

18Deux types de solutions peuvent intervenir : l'extension spatiale des PTU à d'autres communes et la participation du département dans le cadre de syndicats mixtes. Ces deux solutions ont été expérimentées dans diverses agglomérations sans beaucoup de succès.

  • 3 P. Lassave (1987), « L'expérience des plans de déplacements urbains : 1983-1986 », Cetur, Paris, e (...)

19L'extension spatiale des PTU, qui se situe dans une logique d'intercommunalité, a correspondu à une adaptation progressive du territoire des autorités organisatrices à l'évolution de l'urbanisation et du sentiment de solidarité au niveau de l'agglomération. Mais au delà des exemples que l'on peut trouver de-ci de-là, il y a bien eu, au milieu des années 1980 une politique quelque peu volontariste de l'État pour relancer la dynamique intercommunale dans les transports publics. Cette politique est clairement exprimée dans la Loi d'Orientation des Transports Intérieurs (LOTI) et notamment dans le cadre d'un nouvel instrument de planification, le Plan de Déplacement Urbain (PDU). La LOTI établit qu'en effet, un PDU doit être établi à l'intérieur du PTU. Les recommandations de la DTT, qui finance une partie des PDU, insistent sur le côté novateur de la démarche « PDU »3 et notamment sur le fait que la planification doit prendre en compte un territoire pertinent qui peut très bien déborder de celui compris dans le périmètre de transport urbain. Pour ce faire, le PDU doit être mis en œuvre, non pas par l'autorité organisatrice, mais par un Syndicat Intercommunal d'Etude et de Programmation (SIEP) recouvrant un territoire plus vaste et ayant vocation à se substituer à l'autorité organisatrice, une fois le PDU approuvé. Cette formule a été utilisée dans plusieurs agglomérations (Saint-Brieuc, Annecy) mais a échoué dans de nombreuses autres (Mulhouse, Strasbourg) où les autorités organisatrices en place n'ont pas su intégrer de nouvelles collectivités locales. Bien qu'il n'y ait pas eu d'évaluation globale des PDU, notamment sur ces aspects là, l'extension des PTU ne semble pas avoir été fortement utilisée et lorsqu'elle l'a été n'a touché qu'un tout petit nombre de communes. D'autre part, il ne semble pas non plus qu'on ait assisté à la fusion de PTU lorsque ces derniers étaient contigus, comme c'est le cas dans la région Nord-Pas-de-Calais. Le cas de la région Ile-de-France est également démonstratif que l'extension des PTU ne s'effectue pas non plus forcément dans une optique fonctionnelle. Là encore, la logique institutionnelle est prégnante ; ainsi, lorsqu'il a été question d'étendre la Région des Transports Parisiens (le PTU), cette extension s'est faite sur une base institutionnelle (désormais la RTP s'identifie à la RIF) alors que des territoires hors RIF qui étaient depuis longtemps en forte interdépendance avec la région parisienne, comme le sud de l'Oise (Creil-Senlis) ont été « oubliés ».

  • 4 Article précité, note 1.

20Si l'on regarde la composition des autorités organisatrices, on remarque l'existence de 11 syndicats mixtes, tous dans les plus grandes agglomérations. Contrairement à une hypothèse que l'on pourrait faire et qui établirait que l'intervention des départements dans les autorités organisatrices urbaines serait la marque de la prise en compte de territoires de mobilité plus vastes, la quasi-totalité de ces syndicats mixtes sont très anciens et la situation actuelle résulte plus d'un héritage historique que d'une adaptation. Du reste, dans un article récent (1992), P. Ménérault4 montre la faible implication politique des départements dans ces autorités organisatrices, les laissant sous le contrôle des EPCI, notamment des communautés urbaines (cas de Lille, Lyon et Strasbourg). Par ailleurs, il semblerait que l'évolution actuelle aille plutôt dans le sens d'une autonomisation des autorités organisatrices urbaines par rapport aux départements comme l'indiqueraient les nombreuses exclusions de départements des autorités organisatrices (c'est à dire la transformation de syndicats mixtes en SIVU « Transport » (Douai, Saint-Etienne) ou en autres EPCI (Le Creusot, Maubeuge).

Répondre en dépassant l'intercommunalité par le recours aux échelons intermédiaires (intergouvernementalité)

21Au delà de l'implication géographique des échelons intermédiaires comme le département ou la région dans les nouveaux territoires de mobilité, deux éléments jouent un rôle important qui plaident pour l'intervention de ces collectivités locales dans l'organisation des transports collectifs urbains : les énormes besoins de financement en matière d'infrastructures et leurs nouvelles responsabilités dans le domaine du transport public.

22Les besoins en infrastructures de transport collectif sont de plus en plus considérables. Aujourd'hui, la plupart des agglomérations ont des projets de création de Transport Collectif en Site Propre (TCSP) du type tramway, métro léger ou site propre routier, ainsi que des remises en service et un développement de lignes ferroviaires suburbaines, dont l'aire de desserte débordé largement les PTU. Pour toutes ces infrastructures, et notamment pour les dernières, les ressources tirées du versement-transport sont insuffisantes et pour certaines illégitimes dans la mesure où elles se situent pour une grande partie hors PTU. Force est donc de recourir à un financement complexe et multiple, provenant des collectivités locales (départements et régions) impliquées de par leur assise territoriale et leurs nouvelles compétences dans la gestion des nouveaux territoires de mobilité. L'exemple du RER grenoblois est illustratif de cette évolution, avec la création en 1989 d'un syndicat mixte associant la région Rhône-Alpes et les 7 départements qui la composent, le SOFRA (Syndicat pour l'organisation des transports ferroviaires en Rhône-Alpes). C'est ce syndicat qui est l'autorité organisatrice et dans le cadre de la création d'une ligne cadencée entre Grenoble et Voiron, il finance les infrastructures, le déficit d'exploitation étant compensé par le département.

23Par ailleurs, la Loi d'Orientation des Transports Intérieurs (LOTI), votée en 1982, confère aux régions et aux départements des compétences spécifiques en matière de transport public : aux régions le transport ferroviaire et aux départements le transport sur route. Régions et départements deviennent donc de plein droit de nouvelles autorités organisatrices en dehors des PTU mais ayant une implication, notamment financière, dans certaines infrastructures urbaines. La situation institutionnelle est donc fort complexe et l'ingéniérie institutionnelle et financière s'avère indispensable pour parvenir à faire évoluer en harmonie (intégration physique, temporelle et tarifaire) réseaux de transport et territoires. Pour continuer sur l'exemple grenoblois, nous pouvons dire qu'aujourd'hui la région urbaine de Grenoble est organisée par un syndicat mixte (SMTC, Syndicat mixte des transports en commun) associant le département de l'Isère avec un syndicat intercommunal regroupant la plupart des communes de l'agglomération. Hors PTU, mais administrant une ligne suburbaine desservant la zone centrale (et demain de nouvelles lignes ferroviaires seront mises en service), nous trouvons le SOFRA, dominé par le département. Dans des territoires plus urbanisées comme la région lilloise, la situation institutionnelle est encore plus complexe puisque de nombreux PTU se jouxtent (plusieurs autorités organisatrices intercommunales donc), le département dispose d'un bon réseau d'autocars assurant de fait une desserte de nature urbaine et la région est présente par un réseau ferroviaire fortement maillé, tous ces interlocuteurs devant concourir à la mise en place d'un réseau de transport collectif performant sur le territoire urbain pertinent qui n'a plus grand chose à voir avec les PTU existants. Dans le cas de Grenoble comme dans celui de la région lilloise, comme dans l'ensemble des autres aires urbaines françaises, il n'existe aujourd'hui aucun instrument institutionnel permettant d'avoir une vue d'ensemble et une stratégie de développement au niveau de ces aires urbaines. Seule la modalité spécifiquement française du cumul des mandats peut permettre qu'un élu, maire d'une commune, président d'un EPCI « transport » et membre du Conseil général, par exemple, puisse disposer de ce nécessaire regard et de ces nécessaires moyens. Ceci n'est pas partout réalisable et n'est pas forcément souhaitable, mais en l'absence de transformations profondes de notre système institutionnel, c'est tout ce que nous avons pour parvenir à gérer la complexité croissante de l'imbrication territoriale.

EN GUISE DE CONCLUSION : DU TRANSPORT COLLECTIF AU DÉPLACEMENT

24La notion de déplacement (intermodalité, territoires pertinents, politique globale de la mobilité) apparaît aujourd'hui comme l'élément autour duquel devraient se forger à l'avenir les politiques de transport. Cette notion a été mise en avant dans la LOTI où les plans de déplacements urbains étaient justement chargés de la mettre en œuvre. Si cette notion a du mal à prendre corps, l'organisation institutionnelle y est pour beaucoup. En effet, nous avons d'un côté des structures intercommunales chargées des transports en commun et de l'autre une myriade de communes dont la gestion de la voirie et de la circulation représente une compétence qu'elles conservent jalousement. Le groupement des autorités responsables des transports (GART), association des autorités organisatrices, réclame depuis maintenant plusieurs années la constitution d'autorités de déplacements, c'est-à-dire disposant de compétences non seulement sur les transports en commun mais encore sur la circulation et la voirie. Tout le monde s'accorde à trouver éminemment souhaitable une telle innovation (qui n'existe non plus nulle part ailleurs dans le monde) sans que rien de concret n'aboutisse. Le modèle français d'organisation des transports collectifs a eu cet effet pervers qu'au delà de la relance des transports collectifs qu'il a permis, il a aussi fortement contribué à son isolement, à sa sectorialisation dans l'ensemble non seulement des politiques de transports (séparation entre l'urbain et le non urbain, transport en commun d'un côté, circulation de l'autre) mais des politiques urbaines en général. La nécessaire intégration institutionnelle que contient la notion de déplacement heurte alors de plein fouet logique intercommunale et logique communale en créant deux systèmes qui sont fonctionnellement complémentaires mais politiquement concurrents.

Notes

1 J. L. Delmas (1987), « D'une autorité organisatrice des transports urbains vers une autorité d'agglomération pour l'organisation des déplacements », Mémoire de DEA Transports, ENPC-Paris XII ; et, P. Ménérault (1992), « Le cadre géo-institutionnel de l'organisation des réseaux de transports publics urbains de province en France », RTS, 34, juin.

2 C. Lefevre (1993), « Analyse comparative des institutions d'agglomération dans les pays industrialisés », Rapport pour la Datar, Groupe Prospective « Territoires et Institutions », Paris.

3 P. Lassave (1987), « L'expérience des plans de déplacements urbains : 1983-1986 », Cetur, Paris, et, C. Lefevre et J. M. Offner (1990), « Les transports urbains en question : usages, décisions, territoires », Celse, Paris.

4 Article précité, note 1.

Table des illustrations

Titre RÉPARTITION DES AO TRANSPORT SELON LEUR FORME JURIDIQUE ET SELON LEUR TAILLE DÉMOGRAPHIQUE(Source : Annuaire du GART, données 1991, Province)
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© Presses universitaires de Rennes, 1995

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