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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Deuxième partie : A l'intercommunalité consacrée ?

2. « Intercommunalité, décentralisation française et construction européenne »

Henri Oberdorff

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1Avec la mise en œuvre du traité d'Union européenne, la construction de l'Europe se poursuit. Elle intéresse de plus en plus de politiques publiques. Elle a de nombreux impacts sur le système institutionnel à tous les niveaux de l'administration qu'elle soit centrale, déconcentrée ou décentralisée. L'espace européen sans frontières favorise l'émergence d'une Europe décentralisée complémentaire de l'Europe des États. Depuis la réforme des fonds structurels européens, les collectivités territoriales infra-étatiques sont devenues des partenaires de la politique régionale de la Communauté.

  • 1 Henri Oberdorff, « Les particuliarismes des relations extérieures des collectivités territoriales (...)

2Beaucoup de nos collectivités décentralisées et de leurs regroupements se proclament européens. Ils veulent ainsi non seulement se construire une nouvelle image, mais aussi mieux s'insérer dans l'espace européen. La coopération transfrontalière ou décentralisée se développe. On assiste à la mise en place de véritables réseaux de collectivités territoriales en Europe qui dépassent en intensité les traditionnels jumelages. Des communautés de travail interrégionales, des « Eurorégions » concrétisent des solidarités géographiques malgré les frontières étatiques et réalisent de nouveaux espaces de coopération décentralisée en Europe1.

3La politique de décentralisation, entreprise en France à compter de 1982, se proposait de moderniser l'organisation administrative locale. Il s'agissait de concrétiser le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Mettre la France en phase avec ses partenaires de la Communauté était un objectif. Il nous fallait en quelque sorte rattraper un certain retard sur le plan de la démocratie locale tout en réalisant une « décentralisation à la française ». À l'époque, la comparaison parfois sommaire, des systèmes administratifs européens a joué un rôle non négligeable pour les promoteurs de notre décentralisation. Par la suite, les différentes échéances communautaires ont régulièrement constitué, en France, des justifications aux transformations ou adaptations du système administratif décentralisé.

4À l'heure de l'Union européenne, comment se présente la question de l'intercommunalité française ? La réponse à une telle question n'est pas si simple surtout lorsqu'on souhaite dépasser le langage des slogans quasi publicitaires. En effet, l'Europe n'a pas vraiment de politique consacrée au regroupement intercommunal. Il n'y a pas non plus de modèle européen d'administration publique. Et pourtant, la construction européenne est souvent perçue comme mobilisatrice des changements structurels (I).

5La France décentralisée conserve de nombreux particularismes. L'exception française reste réelle même lorsqu’on a le souci des nuances. Notre identité nationale demeure ainsi vivante. Mais cette singularité n'est pas forcément exemplaire, elle peut s'avérer par trop conservatrice et déphasée par rapport aux exigences contemporaines de la gestion des affaires publiques. Ainsi, la permanence de l'émiettement communal apparaît de plus en plus comme un handicap, justement à l'heure européenne. L'observation des autres pays de l'Union européenne est édifiante à cet égard. Une telle singularité risque de devenir une forme de persévérance dans l'erreur. Devant l'impossibilité de la fusion de communes le législateur français de 1992 a choisi la voie de l'intercommunalité volontaire de projet en étendant les possibilités de coopération entre les communes. La « boite à outils » de techniques de coopération s'est enrichie de nouveaux instruments institutionnels. Il s'agit d'une forme de résignation devant la fatalité de l'endettement communal. Cette orientation est-elle suffisante ? Rien n'est moins certain, là encore, si on examine les voies empruntées par nos partenaires de l'Union européenne. Leur politique volontariste de fusion contraste beaucoup avec notre option d'incitation à la coopération intercommunale (II)

I – LE MYTHE MOBILISATEUR DU MODELE EUROPÉEN D'ADMINISTRATION PUBLIQUE

  • 2 Henri Oberdorff, « Les incidences de la Communauté européenne sur le système administratif françai (...)

6L'Europe qualifiée de « dernière utopie » par Dominique Wolton n'est pas seulement une réalité juridique et institutionnelle mais aussi une certaine idée. Elle véhicule ainsi de nombreux symboles ou mythes. Elle apparaît souvent comme la grande responsable des difficultés rencontrées par les États. Les expressions « à cause de l'Europe » ou « c'est la faute de l'Europe » sont fréquemment utilisées. Les échéances communautaires comme celles du 1er janvier 1993 ont aussi relevé du mythe. L'impact de l'idée européenne est perceptible dans le secteur de la décentralisation administrative y compris locale. Il existe ainsi une conception un peu mythique du modèle européen d'administration publique2. Néanmoins, ce modèle supposé se révèle un puissant levier mobilisateur pour les transformations administratives locales.

A – L'absence de modèle institutionnel européen préétabli

7Une observation des administrations locales des douze États membres de l'Union européenne nous révèle qu'il n'existe pas vraiment de modèle institutionnel européen préétabli d'aministration locale. Il n'y a pas non plus à proprement parler de norme européenne sur la décentralisation. Néanmoins, il est possible de discerner des convergences intéressantes.

  • 3 « Les institutions locales en Europe », PUF, 1990.
  • 4 « Administrations comparés, Les systèmes politico-administratif de l'Europe des Douze », Montchrés (...)

8Il est utile de prendre des précautions méthodologiques en ces matières. Les analyses comparatistes restent en effet toujours délicates à mener pour plusieurs raisons : l'absence de statistiques normalisées sur les institutions locales, les appellations différentes des collectivités suivant les pays ou des politiques de décentralisation n'ayant pas forcément les mêmes finalités. Les études sérieuses d'institutions comparées demeurent peu nombreuses. Cela incite parfois à des interprétations rapides et insuffisamment fiables. Ainsi pour Alain Delcamp : « Les structures locales en Europe, moins exposées aux regards et aux comparaisons que les institutions centrales ont gardé très longtemps leurs particularités, ce qui peut rendre encore périlleux certains rapprochements, notamment statistiques »3. De son côté Jacques Ziller nous met aussi en garde contre le comparatisme hâtif ou les fausses interprétations et nous invite à une certaine prudence4.

9La caractéristique principale de l'administration décentralisée européenne est sa grande diversité. Chaque État dispose d'une organisation administrative locale spécifique. Il est très difficile comme le souligne Alain Delcamp d'aboutir à une classification convenable des autorités locales, collectivités ou entités auxquelles les différents systèmes européens reconnaissent une existence juridique autonome. Les structures administratives locales portent des noms divers : commune, municipalité, bourg, district urbain et ville, département, kreis, province, communauté linguistique, communauté autonome, région. Des États fédéraux allemand ou belge à la décentralisation à la française en passant par l'État autonomique espagnol, il y a plus que des nuances. La diversité des dénominations coïncide souvent avec celle des conceptions de la décentralisation et des rapports des autorités locales ou régionales avec le pouvoir central.

10Les histoires administratives ont produit des évolutions différentes. Si certains moments de l'histoire européenne nous ont rapprochés, par exemple l'influence française avec l'imposition du modèle napoléonien d'administration, l'organisation administrative territoriale des États européens est loin d'être identique La diversité apparaît en terme de niveaux d'administration locale ou régionale. Il est possible de classer les États en fonction du nombre de niveaux d'administration locale ou régionale. Les États à un seul niveau d'administration locale ne donnent qu'à la commune une réelle autonomie d'administration Il s'agit du Luxembourg, de la Grèce et du Portugal. Les États à deux niveaux d'administration locale distinguent la commune ou le district du comté ou de la province.

11Marqué par l'influence anglo-saxonne, ce groupe comprend le Royaume-Uni, l'Irlande, le Danemark et les Pays-Bas. Les Etats à trois niveaux d'administration décentralisée ont en commun de valoriser le niveau régional ou la dimension régionale des affaires publiques. Ce dernier groupe comprend des États unitaires, fédéraux ou régionalisés avec la France, l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne et l'Italie. Cette diversité des niveaux influence évidemment la question de la coopération entre les collectivités territoriales et la rend souvent indispensable pour des raisons de cohérence de l'action publique.

  • 5 « Administration comparées », déjà cité.

12Si l'on s'en tient seulement au niveau communal, on ne rencontre pas non plus l'uniformité en Europe. En effet, des différences sensibles apparaissent aussi bien pour le nombre et la taille des communes que pour les compétences exercées ou les moyens financiers locaux. Les études et les tableaux réalisés par Jacques Ziller montrent très bien cette diversité5. Le régime juridique et institutionnel des autorisés de base est aussi loin d'être identique. L'uniformité du régime municipal à la française n'est pas forcément partagée par nos partenaires de l'Union européenne, sauf pour certains États, comme la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas ou l'Italie. Au contraire, dans d'autres pays, l'autonomie locale comprend aussi l'organisation institutionnelle et admet les spécificités territoriales.

  • 6 Henri Oberdorff, « Les constitutions de l'Europe des douze », Documentation Française, 1992.
  • 7 Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985, document du Conseil de L'Europe, rappo (...)

13Cette absence d'un modèle d'aministration locale en Europe n'empêche pas d'observer quelques convergences remarquables. D'abord, les États partagent une même philosophie, la réalisation de la démocratie locale. Le principe de l'autonomie locale est souvent affirmé, comme en attestent les constitutions des douze États membres de l'Europe communautaire6. Le Conseil de l'Europe a contribué à cette généralisation de la démocratie locale en Europe, grâce à ses institutions comme la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux. La Charte européenne de l'autonomie locale de 1985 constitue aussi un instrument juridique au service de la démocratie locale. Cette charte considère que « l'existence de collectivités locales investies de responsabilités effectives permet une administration à la fois efficace et proche des citoyens » et que « la défense et le renforcement de l'autonomie locale dans les différents pays d'Europe représentent une contribution importante à la construction de l'Europe »7.

14Ensuite, au delà du principe de l'autonomie, d'autres convergences existent. Presque dans les mêmes périodes, des préoccupations similaires apparaissent dans les États. Les années soixante sont propices à la réflexion sur les questions du regroupement communal ou au moins de la coopération intercommunale institutionnalisée. Les années soixante-dix voient le développement de la question régionale. Les années quatre-vingts peuvent être considérées comme européennes avec la préoccupation de l'aménagement territorial de l'Europe communautaire. On assiste aussi pendant cette période à l'émergence de l'Europe décentralisée si les États conservent leurs particularismes d'administration locale et régionale, l'identité des préoccupations de gestion des affaires locales conduit à de véritables convergences.

B – L'impact de l'Europe communautaire sur les collectivités territoriales

15L'influence de la construction communautaire est certaine, mais aussi un peu paradoxale. En effet, les traités des Communautés européennes et le traité d'Union européenne ne présentent pas directement de modèle d'administration publique locale. Ce n'est d'ailleurs pas leur vocation. Et pourtant, on considère l'Europe comme un des facteurs d'adaptation et de transformation des collectivités territoriales. L'Europe semble agir à leur endroit comme un levier de modernisation. Il est utile de comprendre ce phénomène.

  • 8 CJCE 25 5 1982 Comm. c/Pays Bas, aff 97/81, Rec. 1833.

16L'Europe communautaire n'a pas une vocation d'administration territoriale des États membres. Ces derniers conservent une autonomie institutionnelle. Régulièrement, la Cour de justice des Communautés européennes le rappelle : « Chaque État membre est libre de répartir comme il le juge opportun les compétences sur le plan interne et de mettre en œuvre une directive au moyen de mesures prises par les autorités régionales ou locales »8. Cette autonomie s'accorde avec l'engagement de l'union européenne de respecter l'identité nationale de ses États membres (article F du traité d'Union européenne). Il n'y a donc pas de préceptes européens d'organisation administrative locale, ni de normes européennes en cette matière. Les États sont libres de prévoir et d'organiser les structures du pouvoir local.

17On peut néanmoins dégager du traité d'Union européenne une certaine philosophie de l'action publique qui engage les États vers une administration proche des citoyens, donc vers la décentralisation administrative. L'article A du traité le suggère : « Le présent traité marque une nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe, dans laquelle les décisions sont prises le plus près possible des citoyens ». Le principe de subsidiarité, au contour si complexe à définir, ne borne pas seulement les compétences de la Communauté par rapport aux États (article 3B). Il constitue aussi, à notre avis, un guide plus général dans la distribution des compétences entre les autorités publiques et influence de plus en plus les relations des États avec leurs collectivités territoriales. Apparemment, la décentralisation est un mode privilégié d'administration publique pour être au plus près des citoyens.

18Au delà de ces aspects théoriques, comment l'Europe communautaire influence les collectivités territoriales et les incite à des processus de modernisation ? Le droit communautaire joue un rôle unificateur sans forcer à l'uniformité administrative. L'application simultanée des mêmes normes ou dispositions communautaires par les collectivités infra-étatiques européennes, dans les domaines des marchés publics, des services publics ou de la fonction publique, tend à les rapprocher. De même, la libre circulation des personnes, des marchandises, des capitaux et des services comporte de nombreux effets induits sur l'activité et les politiques des collectivités infra-étatiques. Elles s'évertuent à tirer parti des effets positifs sur le plan économique de l'ouverture des frontières. Cela se justifie pleinement lorsqu'on sait que les collectivités locales constituent dans l'Europe des douze une véritable puissance économique et financière (RFAP n° 60, 1991).

  • 9 Yves Doutriaux, La politique régionale de la CEE 1991.

19La politique régionale de la Communauté européenne, surtout depuis la réforme des fonds structurels intervenue en 1988 et 1989, influence l'ensemble du territoire européen et ses collectivités infra-étatiques9. L'un des grands principes de cette nouvelle politique régionale est le partenariat. Il suppose une concertation suffisante entre la Commission, l'État-membre et les autorités régionales et locales. Ces dernières deviennent ainsi des partenaires dans la mise en œuvre d'une politique européenne. Les États européens tiennent diversement compte de cette évolution. Le Comité des régions instauré par le traité d'Union européenne découle naturellement de cette évolution du rôle des collectivités territoriales en Europe. On assiste à une institutionnalisation de la consultation des collectivités territoriales européennes. La valorisation incontestable du niveau régional ne doit pas faire oublier l'importance des autres niveaux de collectivités locales. Le titre du Comité des régions est trompeur à cet égard.

  • 10 Josseline de Clausade, « L'adaptation de l'administration française à l'Europe », Documentation Fr (...)
  • 11 In « Administration et Collectivités locales françaises, quel avenir dans l'Europe ? » Documentati (...)

20L'Europe communautaire par l'espace qu'elle crée incite aussi, d'une part aux comparaisons des systèmes administratifs, d'autre part à leur mise en concurrence en terme d'efficacité administrative. Nous sommes ainsi entrés dans un climat général, parfois exagéré, de défi européen pour nos administrations. Les comparaisons de plus en plus effectuées ne consistent pas seulement à permettre une meilleure compréhension des systèmes, mais visent surtout à juger leurs performances respectives dans une sorte de compétition administrative et technique. Notre organisation administrative est incitée à relever « le défi européen qui peut se simplifier en trois termes : compétitivité, rapidité, efficacité »10. Comme le souligne Yves Jégouzo : « le discours ambiant met en avant la concurrence européenne... Mais on doit se demander ce qu'est la concurrence entre les collectivités territoriales à l'échelon européen »11. Notre système administratif local est-il performant par rapport à ces exigences fonctionnelles, c'est la question qui nous réunit aujourd'hui ?

II – LA PERSISTANCE DE L'EXCEPTION LOCALE FRANÇAISE : UN HANDICAP À L'HEURE EUROPÉENNE ?

  • 12 J.C Thœnig in « La Décentralisation dix ans après », Pouvoirs n° 60 p. 16
  • 13 Pierre Sadran, « Le système administratif français », Montchréstien 1992.

21Avec les réformes décentralisatrices des années quatre-vingts, la France a montré qu'elle pouvait reprendre le chemin de la modernité politique et administrative. « Le pays semblait une des rares démocraties occidentales à la traîne depuis 1945. Il a su se réveiller à temps et à montré qu'il était un des rares pays ou la décentralisation pouvait vivre dans un contexte politiquement consensuel, qui attire une véritable attention du grand nombre (de la population) et induise des changements significatifs de l'exercice du pouvoir »12. Mais en même temps, les choix opérés à ce moment ont volontairement laissé de côté quelques questions aujourd'hui récurrentes, la multiplication des niveaux autonomes de décision et surtout l'émiettement communal Ce faisant cette décentralisation a non seulement permis l'émergence d'une « République des fiefs », selon la très juste expression d'Yves Meny, mais aussi confirmé la permanence de l'exception française13.

A – La singularité française de l'émiettement communal

22L'émiettement communal français reste une des caractéristiques de notre système administratif local. Il est réel. Il semble parfois représenter une forme de fatalité insurmontable. Il est classique de dire que la France a, avec ses 36 600 communes, un nombre de communes supérieur à celui de l'ensemble des onze autres pays de la Communauté européenne qui s'élève à 33 069. Aujourd'hui, ce n'est plus tout-à-fait exact si l'on compte les communes allemandes après la réunification et l'intégration des 7 565 communes des Länder de l'Est à l'ensemble fédéral. Ainsi, la situation des autres États européens se présente approximativement comme suit : Allemagne fédérale, 8 592 communes (pour les Länder de l'Ouest) ; Belgique, 589 communes ; Danemark, 275 communes ; Espagne, 8 150 communes ; Grande-Bretagne, 481 districts ; Grèce, 5 771 communes ; Irlande, 88 communes ; Italie, 8 000 communes ; Luxembourg, 118 communes ; Pays-Bas, 700 communes ; Portugal, 305 communes.

  • 14 Chiffres repris du travail de J. Ziller déjà cité p. 180.
  • 15 P. Sadran, déjà cité p. 57.

23La singularité française reste forte en terme de surabondance des petites communes et de faiblesse de leurs populations. Ainsi plus de 60 % de nos communes ont moins de 500 habitants, près de 90 % moins de 2 000 habitants. Les comparaisons avec d'autres États nous montrent qu'en Espagne et en Grèce 60 % et 51 % des communes n'ont aussi que moins de 500 habitants. Près de 3 000 communes françaises n'ont même pas 100 habitants. En terme de population, la taille moyenne des communes françaises est de 1 580 habitants, ce qui la rend comparable seulement à celle des communes de Grèce avec une moyenne de 1 740 habitants. Par contre, ce chiffre nous éloigne de tous les autres États de l'Europe des douze. Il est intéressant de relever la taille moyenne des autres communes européennes : 16 890 habitants pour les communes belges, 7 050 pour les communes allemandes avant la réunification, 7 190 pour les communes italiennes, 129 040 pour les collectivités de base du Royaume-Uni14. Ce phénomène d'émiettement communal français se pose avec plus d'acuité du fait de l'urbanisation constante et croissante de notre pays. « Désormais les trois quarts des français vivent en ville ; bourgs et villages, qui se désertifient s'éloignent de plus en plus d'un « optimum dimensionnel » peut-être mythique, auquel on semble en tout cas avoir définitivement renoncé »15.

24Ces comparaisons sont édifiantes. Les statistiques, même moyennement fiables, sont parlantes. Cela nous permet de mesurer la réalité de notre administration locale ainsi que celle de l'autonomie locale réelle. Pour justifier le maintien de cet émiettement, plusieurs arguments sont avancés : les Français sont attachés à leur clocher et au patrimoine historique communal, la fusion autoritaire des communes n'est pas démocratique, donc n'est politiquement pas admissible, la démocratie locale est réelle par le quasi-bénévolat civique de 500 000 élus locaux. Ces arguments ne sont pas sans pertinence, mais ils empêchent une modernisation de notre système administratif local. C'est aussi cela l'exception française.

25Cette balkanisation institutionnelle n'est-elle pas un handicap supplémentaire à l'heure européenne ? Sans faire une analyse technocratique de cette situation, il est possible d'en relever les inconvénients théoriques et pratiques, justement dans le contexte européen. La décentralisation accentuée à partir de 1982, en refusant d'attaquer de front l'émiettement communal, reste une fiction juridique pour beaucoup de communes. Le mythe de l'égalité communale, complétée par une uniformité administrative, organise en réalité une inégalité de fait. Le dynamisme des élus locaux ruraux est à l'évidence freiné par la taille et surtout les moyens financiers des petites communes. Comment les petites communes peuvent-elles utiliser l'ensemble des compétences proposées par les lois de décentralisation ? On peut se demander si le processus de décentralisation n'a pas été surtout conçu pour les communes moyennes et grandes et pas les autres.

26L'administration locale de notre territoire reste défaillante compte tenu de son émiettement, mais aussi de son uniformité institutionnelle. Cette dernière ne prend pas vraiment en considération les spécificités rurales ou les nouvelles exigences urbaines. Le développement des politiques publiques de la ville et de l'espace rural dont la responsablité administrative territoriale est confiée au préfet, notamment de région, peut être interprété comme une incapacité des autorités décentralisées dans le cadre actuel. L'observation des expériences différenciées de gestion rurale ou urbaine est très utile : les villes autonomes allemandes (88 Kreise freie Städte) ou les Länder-villes (Berlin, Brême ou Hambourg), les districts métropolitains ou non-métropolitains au Royaume-Uni... Le pragmatisme de certains de nos voisins a aussi des vertus. Le jardin à la française, là aussi, peut apparaître comme une vue de l'esprit mal adaptée aux évolutions sociologiques de notre territoire. Faut-il nous laisser tenter par le jardin à l'anglaise ?

  • 16 voir « Les villes européennes », Documentation française, 1989, voir aussi Y. Madiot, « L'aménagem (...)

27À l'heure européenne, cet émiettement rend illusoire l'accès de nos communes à l'espace européen, par exemple pour attirer vers leurs territoires des activités économiques et bénéficier des effets induits du marché intérieur européen. On peut considérer qu'une centaine de communes françaises sont susceptibles de bénéficier réellement des retombées de l'environnement européen, en laissant de côté celles de la politique régionale européenne. Par ailleurs, les travaux menés par le GIP Reclus de Montpellier nous montrent que seulement onze villes françaises ont réellement une taille européenne, ce qui reste bien modeste16. Les cadres juridiques confirmés par les lois de décentralisation ne sont pas forcément à même d'augmenter le nombre de ces villes de dimension européenne.

28Cette spécificité française locale appelle des palliatifs, incite à rechercher des compensations entre les collectivités. Elle justifie le maintien du département-collectivité territoriale comme niveau de péréquation entre les communes rurales. Elle exige la mise en place de rééquilibrages financiers entre les communes riches et les autres, par exemple dans le cadre du développement de la politique de la ville.

B – L'intercommunalité volontaire de projet : une réponse partielle

  • 17 P. Sadran, déjà cité p. 66.

29Notre pays, après avoir tenté, sans grand enthousiasme, il est vrai, la voie de la fusion de communes, est revenu à la démarche de la coopération intercommunale. L'échec des plans de fusion intervenus entre 1971 et 1974 est clair, ils n'ont permis que 804 fusions regroupant 1 972 communes, chiffre bien modeste au regard du nombre total de nos communes. Cet échec est en soi extrêmement révélateur de l'exception française. « Les limites, mais aussi toute l'ambiguïté du volontarisme rationalisateur de l'État, apparaissent dans ce qui fait figure de cas d'école, expérimenté en grandeur nature : l'échec patent de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions de communes. L'histoire en est particulièrement édifiante »17. La formulation des directives adressées aux préfets de l'époque est très révélatrice des ambiguïtés vélléitaires du pouvoir central : « Vous devez proposer les solutions qu'une étude objective vous semble imposer avec le souci de ne pas rester en deçà de ce qui est indispensable au regard de l'intérêt général » (circulaire aux préfets du 27 juillet 1971).

30Le pays de la révolution y compris administrative est aussi celui qui a montré la plus grande incapacité à procéder au regroupement communal. Pendant la même période plusieurs États ont montré qu'ils pouvaient être plus volontaires et parfois même plus autoritaires. Ainsi, l'Allemagne fédérale a procédé à une profonde réforme de ses structures locales de 1965 à 1975 en réduisant à la fois son nombre de Kreise et de villes autonomes de 560 à 323 et son nombre de communes de 24 278 à 8 514. Elle devra vraisemblablement faire de même avec les communes des Länder de l'Est. La réforme communale allemande a été guidée par un souci de rentabilité économique et d'efficacité par la recherche dans chaque Land du fameux « optimum dimensionnel » situé entre 7 000 et 10 000 habitants. Cette réforme ne s'est pas opérée sans déclencher de vives critiques sur son déficit démocratique et la perte d'un nombre appréciable d'élus locaux estimés à 12 300. Ainsi, Helmut Schmidt dira en 1977 : « On a détruit sans raison impérative des liens sacrés de plusieurs générations et des structures issues de l'histoire ».

  • 18 « La Belgique, le coup de force », Territoires, janvier 1992.
  • 19 « Pragmatismes en Grande Bretagne », Territoires, janvier 1992.

31La Belgique nous montre aussi qu'il est possible de procéder autoritairement à des regroupements, lorsque des formules souples ne réussissent pas suffisamment18. Son cas est pour nous intéressant. En effet, c'est l'échec des méthodes incitatives de 1961 et 1971 qui engage le gouvernement belge sur la voie énergique et volontaire de 1975. Les élus locaux et provinciaux ont pu donner leur avis, sans pouvoir substantiellement freiner ou modifier le plan ministériel. Le nombre des communes a ainsi pu passer de 2 359 à 596 en faisant disparaître les communes de moins de 1 000 habitants. L'une des explications majeures de cette réussite réside beaucoup dans l'incompatibilité entre la fonction d'élu local et celle de parlementaire. De son cote le Danemark a lui aussi réduit le nombre de ses structures décentralisées, de 1958 à 1974, en passant de 22 districts et 1 388 communes respectivement à 14 et 275, soit une division par cinq pour ces dernières. Enfin, la Grande-Bretagne, par des réformes successives en 1972, 1975 et 1985-86, a aussi diminué le nombre de ses autorités locales en Angleterre, en Ecosse et au Pays de Galles. Le nombre total des autorités locales est alors ramené de 1 500 à 444. Comme le dit justement un auteur : « Au Royaume-Uni, le pouvoir central ne s'est jamais donné comme mission de garantir l'unité du pays, la géographie le dispensant de cette tâche »19.

  • 20 déjà cité, Pouvoirs n° 60.

32La stratégie législative française de 1992 autour de la coopération intercommunale peut s'interpréter, soit comme une forme de résignation devant l'impossible fusion de communes, soit comme une lucidité politique devant l'attachement historique et sentimental des français à leurs communes : on peut néanmoins s'étonner du manque de courage de notre classe politique devant cette question. Comme le dit Jean-Claude Thœnig : « la décentralisation met en branle un scénario de pourrissement des bourgs ruraux comme si tout le monde était d'accord pour ne pas poser le problème sur l'agenda politique... En attendant la coopération intercommunale servira de substitut fonctionnel »20.

33La loi sur l'administration territoriale de la République a ainsi ajouté aux modalités existantes de coopération intercommunale, les communautés de communes et les communautés de villes. Pour la loi, le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d'élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité. Elle prévoit aussi une procédure de mise en œuvre avec la commission départementale de la coopération intercommunale chargée d'élaborer un schéma départemental de coopération intercommunale. La mise en place de la loi montre que la communauté de communes semble avoir largement les faveurs des communes puisqu’on peut en dénombrer au 1er janvier 1994 près de 548. L'institution de communautés de villes séduit moins avec seulement 4 exemples. Ces nouvelles structures de coopération intercommunale s'ajoutent ainsi aux institutions déjà existantes comme les 14 596 syndicats à vocation unique, les 2 478 SIVOM, les 371 districts, les 9 communautés urbaines, les 9 syndicats d'agglomération nouvelle ou les 975 syndicats mixtes. La loi de 1992 a apparemment créé un nouvel engouement pour la coopération intercommunale. La France est ainsi le pays ou l'émiettement communal est le plus grand mais aussi ou la coopération intercommunale est la plus développée en Europe. Nous semblons donc compenser l'émiettement par l'intensité de la coopération.

  • 21 déjà cité, pouvoirs n° 60.

34L'observation des démarches des autres États européens nous permet d'envisager avec Alain Delcamp trois types d'États : « les États privilégiant la coopération institutionnelle, les États ayant privilégié la fusion et enfin les États où la coopération demeure embryonnaire malgré une absence de modification structurelle »21.

35Dans le premier groupe, on trouve la France, l'Espagne, et les Pays-Bas. Ces deux derniers pratiquent la coopération intercommunale et ont récemment modifié leurs législations dans ce domaine.

36La loi néerlandaise de 1950 autorisait la création de commissions intercommunales et d'autorités intercommunales au nombre de 1 520 : la réforme intervenue à compter de 1985 vise à améliorer les modalités de la coopération, notamment par une division du territoire en zones de coopération, tout en maintenant son caractère volontaire. Les coopérations peuvent être à vocation unique ou multiple. Elles concernent surtout les domaines suivants : la lutte contre l'incendie, les services d'ambulance, la formation professionnelle ou les écoles de musique. La loi de 1985 prévoit trois types de coopération : une structure publique de coopération, un organisme mixte sans personnalité juridique ou une entente autour d'une municipalité principale. On peut trouver plusieurs similitudes avec nos modes de coopération intercommunale.

37Pour l'Espagne, même si la coopération intrercommunale est moins développée qu'en France ou aux Pays-Bas, on peut distinguer plusieurs modalités de coopération : les mancommunidades (forme de syndicat de communes proche de notre conception de l'établissement public), les associations de communes prévues par la loi du 2 avril 1985 ou les contrats entre les collectivités (décret législatif du 18 avril 1986). Dans ce pays la coopération intercommunale a un fondement constitutionnel en vertu de l'article 141—3 de la Constitution. Il semble exister 527 syndicats de communes, concernant plus de 4 000 communes, assurant des services de nature comparable aux nôtres : voirie, prévention des incendies, éclairage public, transports...

38Dans le second groupe d'États, on trouve l'Allemagne, la Belgique, le Danemark ou le Royaume-Uni. Ces pays ont d'abord porté leur effort sur la fusion des communes pour rationnaliser l'administration locale. Si le Danemark et le Royaume-Uni ont en partie délaissé la pratique de la coopération intercommunale, compte-tenu de l'importance des fusions, les deux autres pays ont maintenu des mécanismes de cette nature. Pour l'Allemagne, les formes de coopération varient suivant les Länder. Mais de manière générale, il est possible de distinguer : des unions de communes (Verbandsgemeiden en Rhénanie-Palatinat avec 164 unions regroupant 2 271 communes), des communautés administratives (Verwaltungsgemeinschaften en Bavière avec 393 communautés regroupant 1 287 communes), ou des syndicats de communes à vocation spéciale. Ainsi l'Allemagne associe une démarche de fusion avec le maintien de la coopération intercommunale. La Belgique fait de même avec les intercommunales définies par la loi du 22 décembre 1986 rénovant les dispositions législatives de 1922.

39Le troisième groupe d'États tout en prévoyant des dispositions de coopération ne les pratique que modestement si l'on s'en tient aux statistiques. Il s'agit de la Grèce, de l'Italie et du Portugal. L'Italie dispose de deux systèmes de coopération, d'une part les communautés de montagne, d'autre part les « comprensori », associations de communes pour la gestion commune de services publics.

  • 22 « Décentralisation : l'âge de raison ». Groupe de travail de préparation du XIème plan Documentati (...)
  • 23 V. infra la contribution de Jacqueline Domenach, « L'intercommunalité : une nouvelle chance pour l (...)

40Notre approche de la coopération intercommunale comme palliatif à l'absence ou à l'impossibilité de la fusion est-elle la bonne méthode ? Peut-on dire l'inverse lorsqu'on est accueilli par un district ? Ce choix pour la coopération reste une forme de compromis, surtout lorsqu'il repose sur des projets de développement communs dans des périmètres de solidarité. Il se comprend. Notre système de coopération intercommunale a aussi des inconvénients. La complexité du tissu administratif territorial en découle. L'émiettement communal se conjugue avec un émiettement de la coopération intercommunale, avec des formes administratives variées. La lisibilité de l'ensemble est faible. On comprend les propositions de simplification ou de « disparition des structures de coopération enchevêtrées, redondantes ou peu actives »22. La fonctionnalité, le caractère strictement opérationnel des structures de coopération ne sont pas forcément garants d'une bonne démocratie locale. D'une part, les compétences des communes s'amenuisent, forme d'euthanasie administrative douce, d'autre part le contrôle des citoyens sur les structures de coopération reste modeste. A tout le moins, l'élection au suffrage universel des représentants de certaines instances de coopération intercommunale serait la bienvenue. La question de la démocratie est ici essentielle23. On peut aussi considérer que la coopération intercommunale constitue pour la France une forme de passage obligé vers des regroupements plus décisifs.

41Ne faudrait-il pas rouvrir le dossier de la fusion et compléter ensuite utilement ces fusions par une coopération intercommunale simplifiée ? Il n'est pas certain qu'il soit judicieux à terme d'abandonner définitivement les projets de fusion. Certains de nos voisins européens nous montrent que cela est possible et souvent souhaitable. Cela donnerait plus de force à la coopération intercommunale à l'heure européenne.

DÉBAT

42Le Président

43Jean-Claude Hélin

44Après ces trois exposés, la parole est à la salle et aux questions. Je souhaiterais que celles-ci soient brèves et qu'il s'agisse d'authentiques questions, pour que la multiplicité des déclarations éventuelles ne gêne pas le débat.

45Un intervenant de la salle

46Simplement quelques questions : la première sur le rôle de l'État. Pour certains, l'État doit être l'élément moteur de l'intercommunalité. Je n'en suis pas sûr. Dans le rapport du Plan sur la politique de la ville un des axes majeurs qui avait été avancé, c'était de mettre en avant des structures d'agglomération puissantes, allant jusqu'à évoquer la désignation au suffrage universel des élus. Je n'ai jamais entendu un Ministre, un Préfet, reprendre ces thèmes dans les négociations dans le cadre des contrats de villes. Il y a donc un problème au niveau de l'État. Je pose la question parce que se pose effectivement le problème du rôle de l'État, de ses services. Et il est certain par ailleurs qu'une structure intercommunale puissante remet en cause complètement les autres collectivités. Enfin est-ce qu'un des facteurs d'accélération de l'intercommunalité ne tiendra pas demain à l'irruption du citoyen ? On en n'a pas parlé pour l'instant. L'irruption du citoyen sous quelle forme ? Les collectivités locales, j'y travaille, sont actuellement dans une situation financière extrêmement difficile (comme l'État, d'ailleurs). Est-ce que demain on ne peut pas imaginer que des citoyens fassent réellement irruption dans cette question qui est restée actuellement un débat très technique et politique, tout simplement par excès de pression fiscale ?

47Jean-Claude Hélin

48Je vous remercie Monsieur, d'avoir rappelé que la question dont nous débattons ce matin qui est celle de l'intercommunalité, est indissociable de la question territoriale dans son ensemble, de la question du pouvoir et qu'elle intéresse effectivement l'ensemble des niveaux et l'administration de l'Etat. Vous avez aussi raison de rappeler que nous n'avons pas parlé ce matin de la question du citoyen et de sa place et de la question : l'intercommunalité pour quoi faire ? On voit bien que faire des tuyaux, faire des réseaux, ça sert au citoyen mais qu'elle est la place de celui-ci dans les processus de décision et celle des élus. Qui veut répondre ?

49Yves Jégouzo

50Je ne sais pas ce que l'État veut ou non. L'intercommunalité ça dépend des périodes. Je remarquerai quand même une chose, c'est que l'intercommunalité n'a progressé que lorsque l'État s'y mettait. Je prends un exemple que j’ai vécu, puisque j'ai été en d'autres temps élu local et notamment vice-président d'un district. Ce district n'a pris une compétence stratégique, l'action foncière, que parce que l'État avait à l'époque développé une politique contractuelle qui était la politique des programmes d'action foncière : « mettez en place une politique d'intervention foncière à l'échelon de l'agglomération accompagnant le schéma directeur et vous aurez une subvention importante ! » Dans la négociation avec l'ensemble des communes cet élément était déterminant. Sans cela, l'extension de compétences n'aurait jamais eu lieu. On a également observé que cette politique contractuelle avait été à l'époque à l'origine de la création du SIVOM de Nantes : il n'y avait aucune coopération dans l'agglomération nantaise, et c'est à l'occasion du programme d'action foncière, donc d'une politique contractuelle de l'État, que la coopération a progressé. Chaque fois qu'il y a une volonté politique forte de l'État, il me semble que la coopération a progressé. Il est certain que la loi d'orientation sur l'administration territoriale est partie d'abord de l'État. Etait-elle véritablement demandée par les élus ? Je pense qu'il y avait de leur part une certaine attente. Enfin il y en a dans cette salle, ils pourraient l'exprimer beaucoup mieux que moi. J'ai assisté à plusieurs colloques qui précédaient l'élaboration de cette loi, notamment des colloques organisés avec l'AMF. J'y ai entendu effectivement un discours nouveau de la part d'élus locaux disant : « ce n'est plus possible de continuer comme cela », c'est-à-dire qu'il y avait un sentiment de déblocage qui a facilité les choses. Mais il y a quand même eu de la part du Ministre de l'Intérieur un travail de pédagogie et une volonté qui ont été déterminantes. Par contre le citoyen dans la coopération intercommunale c'est souvent celui qui s'y retrouve le moins. Je garde le souvenir de conseils de district absolument inintéressants, on passait en revue des dossiers d'appel d'offres de tuyaux etc., sans aucun débat démocratique. Le système technocratique fonctionnait à plein. C'est simplement lorsque des compétences stratégiques sont rentrées dans le champ d'activité du District que les choses sont devenues intéressantes, avec le foncier, le schéma directeur. Avec bien entendu une limite : si on transfère trop de compétences de politiques nobles à l'établissement public de coopération intercommunale, il faudra poser la question de son élection au suffrage universel direct. Mais alors on sera une exception encore plus grande à l'échelon européen puisqu'on aura 4 niveaux.

51Jean-Claude Hélin

52Je dois rappeler que la création du SIVOM à Nantes a été très liée à la crainte de la création autoritaire d'une communauté urbaine. De ce point de vue le volontarisme étatique avait pesé négativement, par rejet d'une formule jugée trop contraignante pour une formule moins contraignante.

53Huguette Legros

54(Maire-adjoint de Cherbourg. Présidente de l'association « 1995. Grand Cherbourg ».)

55Je ne regrette pas de m'être levée à 5 heures du matin pour vous écouter C'est effectivement très enrichissant. Je suis Maire-Adjoint de Cherbourg qui est la ville-centre d'une communauté urbaine et, à ce titre, nous militons pour la fusion de communes. La conclusion de M. Oberdorff, tout-à-l'heure, « il faudrait ouvrir le dossier de fusion », je dois dire, me va droit au cœur. Mais je voudrais poser une question à M. Jégouzo qui propose deux scénarios dans les zones urbaines : ou le retour de l'État, ou bien les collectivités locales sont capables de coopération de style stratégique, et je voudrais poser la question tout-à-fait honnêtement. Est-ce que vous croyez qu'aujourd'hui les élus (moi je les ai découvert il y a 5 ans, je n'étais pas du tout dans la vie politique) sont en mesure de s'entendre pour mettre en place une stratégie, par exemple dans une communauté de communes où dans une communauté urbaine. Personnellement, j'ai un regard très désespéré sur l'entente possible des élus entre eux lorsqu'ils sont Maires de communes qui se touchent. On a l'impression qu'ils travaillent pour eux mêmes et non pour l'intérêt collectif.

56Yves Jégouzo

57Ce ne sont pas les scenarios que j'ai proposés, ce sont des scénarios que je vois se développer. Je pense que si l'intercommunalité ne se développe pas l'État va intervenir. Je crois que les choses vont aller assez vite. Simplement ce que l'on ne peut pas envisager c'est un système à deux vitesses. Or il y a des agglomérations qui s'organisent et qui par exemple élaborent le schéma directeur (vous savez que dans le rapport de Conseil d'État, il était envisagé de supprimer le schéma directeur et de remplacer cela par des directives territoriales d'aménagement. Il semble que ceci soit complètement abandonné et à mon avis je crois que c'est bien), des agglomérations qui sont capables de mener des politiques stratégiques, et il me semble que Rennes en est un exemple. Dans ces agglomérations il n'est pas nécessaire que l'État intervienne. Et puis il y en a d'autres où manifestement la régulation n'a pas joué. Là l'État pourrait mettre en place des directives d'aménagement. Ainsi, dans la région parisienne, si l'État ne s'en occupe pas, on ne voit pas très bien comment ça va continuer à fonctionner. À Marseille, il était temps aussi ! Je me demande si on ne pourrait pas avoir deux systèmes. Lorsqu'il y a absence de coopération, et bien pour l'État, je dirai que c'est le principe de subsidiarité : il constate que la compétence stratégique de la collectivité n'a pas pu s'exercer, et, au nom de ses responsabilités, il réintervient. Cela me parait très simple.

58Un autre intervenant de la salle

59Je vais poursuivre le point de vue de l'élu puisqu’on a abordé la question du citoyen. Je comptais également la poser parce qu'elle me paraît fondamentale. Donc du point de vue de l'élu, la loi ATR a suscité bien des questions. Elle me paraît brouiller les cartes au niveau du citoyen dans la mesure où il existait des structures de coopération intercommunale qui fonctionnaient très bien, c'est le cas du district qui me paraît une bonne formule. On a créé en plus du district de nouvelles structures que sont la communauté de communes et la communauté de villes. Pourquoi avoir créé ces deux structures supplémentaires qui contribuent à brouiller les cartes du point de vue du citoyen et même des élus, j'en suis sûr, alors qu'il était plus simple d'étendre la formule du district en zone urbaine. On connaît les difficultés des communautés urbaines, donc pourquoi ne pas étendre le district en zone urbaine avec la fiscalité propre bien sûr, et la communauté de communes en zone rurale ? Par ailleurs la loi ATR 92 n'a pas eu le courage de décréter le suffrage universel direct dans les structures de coopération intercommunale telles que le district ; de même n'a-t-elle pas imposé l'organisation de référendums locaux sur de grands projets de transport en commun ou d'aménagement urbain.

60Geneviève Danchin

61(District du Plateau de Saclay)

62Ce n'est pas vraiment une question mais je tiens à apporter à l'exposé de M. Oberdorff, sur les conclusions duquel je suis absolument d'accord, un petit complément à propos de l'Ile-de-France, qui a été peu évoquée. Il existe 1 000 organismes intercommunaux en Ile-de-France, c'est quelque chose, qui est complètement hors cadre normal. Aucun système législatif actuel ne correspond aux collectivités locales d'Ile-de-France sauf celles qui sont complètement en périphérie. C'est un domaine sur lequel j'ai beaucoup travaillé à l'occasion de SDAU. Le système législatif de l'intercommunalité ne correspond absolument pas au cas d'une métropole. C'est sans doute une des raisons pour lesquelles on parle rarement du problème de l'Ile-de-France dans l'analyse des structures intercommunales.

63Patrick Le Gales

64(Chercheur. CRAP, Rennes)

65Je suis très intéressé par l'exposé de M. Oberdorff et ce qu'il a dit sur le mythe mobilisateur de l'Europe. Il nous a expliqué qu'il n'y avait pas de modèle administratif européen. Est-ce que vous pensez que ce sera la même chose dans l'avenir, parce que la DATAR est très inquiète en raison de la pression des Allemands sur le modèle ? Ça peut changer. J'ai été mal à l'aise en revanche dans la deuxième partie de l'exposé où vous avez expliqué que le système français était un handicap pour l'Europe. Vous nous dites : pourquoi n'y a-t-il plus d'optimum fonctionnel (qui était un des arguments forts pour la fusion dans les années 1960) ? Il me semble que des travaux ont répondu à cette question. Ils ont expliqué que cela n'avait aucun sens, que pour différents services il y avait différents types d'optimum fonctionnel. Il me semble que lorsque vous faites vos comparaisons vous sous-estimez le fait que la France a répondu à ce problème d'optimum en inventant l'intercommunalité, c'est-à-dire une politique différente, ou en ayant des groupes de services urbains. La comparaison institutionnelle est un peu rapide. Vous me rappelez un petit peu mes collègues anglais regardant la France et disant : « il n'y a pas d'aménagement sérieux en France », faute d'avoir compris le rôle fondamental des SEM et de la Caisse des Dépôts. Je me demande si votre contribution ne pose pas un problème : vous nous avez dit, finalement, la fusion c'est efficace et c'est important. Je vous rappelle quand même, mais peut-être ne serez vous pas d'accord avec moi, que les Britanniques font maintenant le constat que la fusion a été un échec du point de vue fonctionnel et qu'ils sont en permanence à rebricoler leurs frontières. Est-ce que vous n'allez pas un peu vite sur le handicap français en justifiant la fusion de communes. Dernière petite remarque sur la comparaison qui souligne la persistance de l'exceptionnalité française en partant du point de vue de l'émiettement des communes. Je suis absolument persuadé que si on était en Italie, en Allemagne ou en Angleterre, on nous aurait dit la persistance de l'exception anglaise en prenant un autre critère où la persistance de l'exception italienne...

66Henri Oberdorff

67Sur la première question : est-ce qu’il y aurait un modèle européen ? Ce n'est pas dans les compétences de l'Europe de s'intéresser à ces questions. S'il faut que je réponde très vite, je dirai simplement : il n'y a pas de modèle dans le système communautaire et je ne vois pas pourquoi il y en aurait un. Ça ne rentre pas dans les compétences communautaires. On me suggère qu’il y a la région, mais les régions sont assez différentes dans l'ensemble des 12 pays de la Communauté européenne. Quand vous dites qu'on a répondu aux questions de la fusion je crois que vous ouvrez un long débat. Sur ce registre, ce que je suggère c'est qu'au fond, la fusion des communes permettrait de résoudre des préoccupations qui découlent de l'intercommunalité. L'intercommunalité résulte en quelque sorte de l'absence de fusion. Quant à l'optimum dimensionnel, je n'ai pas dit fonctionnel, c'est un problème de taille, d'ensemble de population, pas seulement de fonctions.

68Jean-Claude Hélin

69Je vous remercie pour ces interventions et vous sais gré de leur brièveté. Sans abandonner la problématique générale : « l'intercommunalité entre pressions étatiques et aspirations locales », nous allons avoir un pied dans l'intercommunalité en actes car les deux interventions qui vont suivre, celle de notre collègue Christian Lefevre sur « l'intercommunalité et transports collectifs » et celle de notre collègue Raphaël Romi, « intercommunalité et environnement », renvoient non seulement comme le titre de cette deuxième partie de la matinée semble le suggérer aux exigences liées à la recomposition des territoires locaux mais bel et bien déjà à des questions extrêmement pratiques de gestion locale. Je vais donc laisser la parole à M. Christian Lefevre sur le premier thème : « intercommunalité et transports collectifs ».

Notes

1 Henri Oberdorff, « Les particuliarismes des relations extérieures des collectivités territoriales dans la Communnauté européenne », Colloque Montréal, Entretiens Jacques Cartier, Octobre 1992.

2 Henri Oberdorff, « Les incidences de la Communauté européenne sur le système administratif français ». Colloque Montréal-Université de Québec, avril 1993.

3 « Les institutions locales en Europe », PUF, 1990.

4 « Administrations comparés, Les systèmes politico-administratif de l'Europe des Douze », Montchréstien, 1993.

5 « Administration comparées », déjà cité.

6 Henri Oberdorff, « Les constitutions de l'Europe des douze », Documentation Française, 1992.

7 Charte européenne de l'autonomie locale du 15 octobre 1985, document du Conseil de L'Europe, rapport explicatif, Strasbourg 1986.

8 CJCE 25 5 1982 Comm. c/Pays Bas, aff 97/81, Rec. 1833.

9 Yves Doutriaux, La politique régionale de la CEE 1991.

10 Josseline de Clausade, « L'adaptation de l'administration française à l'Europe », Documentation Française, 1991.

11 In « Administration et Collectivités locales françaises, quel avenir dans l'Europe ? » Documentation française, IIAP, 1990.

12 J.C Thœnig in « La Décentralisation dix ans après », Pouvoirs n° 60 p. 16

13 Pierre Sadran, « Le système administratif français », Montchréstien 1992.

14 Chiffres repris du travail de J. Ziller déjà cité p. 180.

15 P. Sadran, déjà cité p. 57.

16 voir « Les villes européennes », Documentation française, 1989, voir aussi Y. Madiot, « L'aménagement du territoire », Masson, 1993.

17 P. Sadran, déjà cité p. 66.

18 « La Belgique, le coup de force », Territoires, janvier 1992.

19 « Pragmatismes en Grande Bretagne », Territoires, janvier 1992.

20 déjà cité, Pouvoirs n° 60.

21 déjà cité, pouvoirs n° 60.

22 « Décentralisation : l'âge de raison ». Groupe de travail de préparation du XIème plan Documentation française, 1993.

23 V. infra la contribution de Jacqueline Domenach, « L'intercommunalité : une nouvelle chance pour la citoyenneté locale ou relance notabiliaire ? »

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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