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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Première partie. De l'intercommunalité escamotée...

1. « L'intercommunalité de 1958 à 1992 : généalogie d'un échec ? »

Yves Jégouzo

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Géographique :

France

Texte intégral

1Généalogie d'un échec ? Il y aurait donc échec. Même si on assortit la formule d'un point d'interrogation qui laisse un léger sursis. En outre, si échec il y a, ce serait celui de l'intercommunalité de 1958 à 1992, c'est à dire de l'œuvre des différents gouvernements de la Vème République dans leurs tentatives multiples et diverses pour mettre en œuvre une véritable coopération intercommunale. Et ceci jusqu'à ce que vint la loi d'orientation sur l'administration territoriale du 6 février 1992 relançant cette coopération sur des bases nouvelles.

2Ces hypothèses de départ ne sont pas sans poser de nombreuses questions préalables.

  • 1 M. Cascales, « La coopération intercommunale, une exigence centenaire » Datar, 1993

3La première est relative à la pertinence de la période de référence, 1958-1992. Or, force est de constater que cette période est loin d'être, en ce domaine, rectiligne. En fait, ce sont plutôt trois périodes assez fortement contrastées qui vont se suivre. La première qui de 1958 à 1974, va voir se concentrer les grandes tentatives de restructuration à partir du centre des structures communales françaises et ceci selon un modèle dit parfois autoritaire1 plus certainement de conception technocratique : ordonnance du 5 janvier 1959 créant les districts urbains, loi du 31 décembre 1966 instituant les communautés urbaines et loi du 16 juillet 1971 sur les fusions de communes. La seconde qui correspondra à la phase post-gaulliste de la Vème République et qui ira de 1974 à 1982 verra, en réaction, le triomphe de la « soft-coopération » ou de la coopération dite contractuelle, contrats de pays, etc. Enfin, dans celle qui suivra la décentralisation opérée par la loi du 2 mars 1982 l'on ne parlera plus du tout de coopération si ce n'est à la rigueur, pour en affaiblir la stabilité, notamment par l'institution du « syndicalisme à la carte » opérée par la loi du 5 janvier 1988. Et ceci jusqu'à la relance de la coopération que tente la loi du 6 février 1992.

4La seconde question préalable est relative à la nécessité et à la légitimité mêmes de la coopération intercommunale. Et là encore, force est de constater la constance sur la période considérée de certaines interrogations majeures. Sur la nécessité de la coopération ? Apparemment elle est indiscutable. Le constat est connu : pulvérisation des structures communales de la France, impuissance technique, administrative et financière des 25 255 communes de moins de 700 habitants (recensement de 1990), absence de pertinence du territoire communal au regard des nouvelles politiques publiques locales, inégalités fiscales résultant d'un découpage administratif sans rapport avec la répartition des richesses économiques et des populations, etc. Mais en même temps, reste fortement ancrée et ceci dans tous les horizons politiques l'idée selon laquelle nos 36 000 communes constituent un atout majeur de la démocratie locale française : les communes avec leurs 550 000 conseillers municipaux constituent la plus belle école de démocratie qui puisse être imaginée. L'idée également selon laquelle ces structures ne sont pas si archaïques qu'il n'y paraît en ce sens qu'elles assurent un maillage administratif du territoire qui coïncide bien avec les exigences les plus modernes de l'aménagement et de la gestion de l'espace rural.

  • 2 V. Commissariat général au plan, XIème Plan, Rapport du groupe décentralisation Doc. fr. 1993, 24

5Et pour ceux-mêmes qui plaident résolument en faveur d'une restructuration des structures communales françaises, et ce sont évidemment les plus nombreux, l'unanimité ne se fait pas sur la coopération intercommunale comme unique solution. À celle-ci sur laquelle continue à peser, qu'on le veuille ou non, la tâche originelle de la désignation de ses instances au suffrage indirect et donc d'un certain déficit démocratique2 certains préfèrent la solution d'une restructuration plus chirurgicale analogue à celle qui a été utilisée en Belgique ou en Grande-Bretagne.

6Tout ceci le démontre, il est difficile de répondre à la question posée, ce qui explique un peu ma défaillance à l'égard des organisateurs, dès lors qu'on la connote en termes de réussite ou d'échec. L'évaluation de la coopération paraît ici fort délicate faute d'accord même sur les critères de celle-ci. Aussi paraît-il plus sage de se limiter pour l'essentiel à un simple état des lieux. Tout en soulignant combien la décentralisation opérée en 1982 a modifié les données du problème et, en dépit des apparences, sans doute donné au développement de la coopération intercommunale sa véritable chance.

I – L'ÉTAT DES LIEUX

7Celui-ci est assez complexe à effectuer. D'une part, les données quantitatives déjà difficiles à obtenir, font apparaître un bilan global fort contrasté. On ne dispose que de quelques chiffres donnés par le Ministère de l'Intérieur et encore sont-ils souvent distribués avec beaucoup de retard et ne permettent-ils pas une approche qualitative qui soit véritablement satisfaisante. D'autre part, l'intense production institutionnelle de la période considérée contribue encore à obscurcir l'analyse.

A – Un bilan global contrasté

  • 3 DGCL, les collectivités locales en chiffres, 1993

8Pris globalement, les chiffres bruts semblent indiquer une progression considérable de la coopération intercommunale. Les dernières données fournies par le Ministère de l'Intérieur3 sont révélatrices. Les syndicats de communes à vocation unique, au nombre de 9 289 en 1972 sont 14 596 en 1991. Le nombre des SIVOM a doublé dans la même période passant de 1 243 à 2 478. Quant aux districts, notamment dans la période récente, ils ont connu un bond extraordinaire, leur nombre a été à peu près multiplié par trois, ils sont passés de 95 à 286. Seules les communautés urbaines n'ont connu aucune progression, restant au nombre de 9.

  • 4 V. Les cartes publiées par le Ministère de l'intérieur, Les collectivités locales en chiffres, 199 (...)

9En fait, derrière ces chiffres qui globalement indiquent une forte progression de la coopération intercommunale, se dissimule une réalité beaucoup plus contrastée. Contrastes géographiques, tout d'abord qui révèlent que la coopération intercommunale est pratiquée très inégalement sur le territoire français et qu'il existe à la fois des zones de faible coopération et des régions où celle-ci est extrêmement active4. Contraste surtout entre les divers types de coopération, la coopération technique, ce que Jacques Caillosse appelait tout à l'heure la coopération des réseaux, des tuyaux, connaissant un succès certain alors que la coopération de caractère plus politique dite également coopération de projet a semblé marquer le pas.

101 – Le succès de la coopération technique. L'essentiel de l'effort de structuration de l'intercommunalité enregistré sur la période 1958-1992 a visé les trois hypothèses suivantes :

11celle, que je qualifierai de classique, d'un certain nombre de services publics qui, par nature, ne peuvent s'exercer que dans un cadre intercommunal (transports urbains, etc.) et qui, sous la pression d'une demande sociale assez forte ont connu une intense progression dans la période concernée.

  • 5 source DGCL, 1991

12celle d'équipements et services publics qui, de 1958 à 1992 sous la pression conjuguée de la modernisation de la société française (développement de l'assainissement par exemple) de l'évolution des techniques (traitement des déchets, eau, etc.) et de la nécessité de réaliser des économies d'échelle ont fait l'objet d'une intercommunalisation de plus en plus systématique. On relèvera, à cet égard, que 3 375 SIVU et 455 SIVOM ont été constitués dans le domaine de l'eau, 794 SIVU et 607 SIVOM dans celui de l'assainissement, 1 400 SIVU et 117 SIVOM dans celui de l'énergie et, enfin, 644 SIVU et 793 SIVOM dans le secteur du traitement des déchets5.

13celle, enfin, où la coopération a constitué le seul remède aux effets de la désertification croissante de certaines parties du territoire et de la nécessité qui en résulte de regrouper un certain nombre d'équipements et de services publics. C'est ainsi que 1 870 SIVU et 483 SIVOM ont été constitués dans le domaine des équipements et activités scolaires et 813 SIVU et 379 SIVOM dans celui du ramassage scolaire.

14Mais, la caractéristique commune de toutes ces formes de coopération est son caractère automatique, quasiment mécanique, le fait que les communes n'ont guère le choix, c'est ou coopérer ou être dans l'impossibilité de réaliser des services indispensables. La coopération constitue la condition nécessaire soit du maintien de certains services publics qui ne peuvent plus se perpétuer dans les mêmes conditions techniques et économiques, soit de la création de nouveaux équipements ou services publics exigés par les populations. Par contre, cette coopération s'est beaucoup plus rarement accompagnée d'une réflexion globale sur la gestion des espaces de solidarité qu'elle dessinait peu à peu au gré du développement des réseaux ou des services d'intérêt commun.

152 – L'échec de la coopération politique. Depuis 1959 avec la création des districts, le législateur s'est efforcé d'inciter à une nouvelle forme de coopération que l'on qualifiera par commodité de politique en ce sens qu'elle comporte deux caractéristiques communes : une intégration beaucoup plus forte des communes au sein d'une structure intercommunale (le district et surtout la communauté) qui s'autonomise largement par rapport aux communes du fait de l'existence d'une fiscalité propre, instrument majeur de péréquation des richesses fiscales au sein de l'agglomération ou du pays ; l'attribution à ces institutions de coopération de compétences obligatoires devant, à terme, faire de celles-ci un second niveau d'administration locale.

16Or, en ce domaine, il est possible de parler d'échec. Echec quantitatif tout d'abord. Outre les quatre communautés urbaines créées par la loi de 1966, cinq autres seulement se sont constituées sur une base majoritaire et ce mouvement de création est complètement interrompu depuis plus de 20 ans (la dernière née des communautés urbaines, celle de Brest, a été créée en 1973). La conclusion est moins nette pour les districts. Mais, leur nombre a longtemps plafonné à 150 environ (153 en 1985) et c'est seulement dans la période récente que le mouvement de création des districts a connu une accélération considérable passant de 165 en 1988 à 286 actuellement (tout en soulignant les ambiguïtés de cette évolution qui précéda immédiatement la loi d'orientation d'administration territoriale du 6 février 1992).

  • 6 V.C. Lefevre, « les institutions d'agglomération », Datar, 1993.
  • 7 « Le système administratif français », Montchrestien 1992, 62.

17Mais, surtout, échec qualitatif, Jacques Caillosse l'a indiqué tout à l'heure, nombreux sont les districts qui n'exercent qu'une partie de leurs compétences obligatoires (en 1988, 40 % seulement des districts exerçaient réellement la compétence lutte contre l'incendie alors que celle-ci est obligatoire) ou les SIVOM qui n'utilisent pas pleinement leurs compétences statutaires6. Quant aux communautés urbaines, alors que l'intention du législateur était, comme le souligne P. Sadran7 de leur donner la responsabilité des « politiques structurantes » et ainsi de les transformer insensiblement en super-communes d'agglomération, elles n'ont en général pas véritablement réussi à jouer ce rôle, s'engluant largement dans la gestion technique des services et équipements lourds d'agglomération.

18Le résultat de ceci est très clair. Dans les onze compétences les plus couramment exercées par les établissements publics de coopération intercommunale on ne trouve aucune de ces politiques stratégiques qui commandent la gestion rationnelle des territoires et que sont l'aménagement, le développement économique, le développement culturel, la politique de l'habitat ou la gestion de l'environnement, compétences qui seront celles des futures communautés de communes ou de villes. On n'y trouve que les secteurs techniques que j'évoquais tout à l'heure. De manière encore plus significative, lorsque la loi du 7 janvier 1983 donne aux établissements publics de coopération intercommunale la première de ces compétences stratégiques, le schéma directeur (c'est la seule compétence que les lois de 1983 aient transféré à l'échelon intercommunal et non pas à l'échelon communal) et qui ne peut être élaboré que selon une procédure intercommunale, le résultat sera la paralysie à peu près complète de cet outil d'aménagement puisque de 1983 à 1988, seulement deux schémas directeurs seront élaborés selon la nouvelle procédure décentralisée (dont celui de l'île de Ré qui constituait la condition mise par l'État à la construction du pont). Ce qui légitime parfaitement la tentation pour les services de l'État de recentraliser cette compétence que ce soit sous la forme de directives territoriales d'aménagement (projet de loi Bianco de 1992) ou de prescriptions particulières d'aménagement et d'urbanisme (projets actuels du Ministère de l'Équipement).

19Ce premier bilan, toutefois, est celui de la coopération traditionnelle, celle qui s'effectue selon le modèle de l'établissement public. Il doit être complété et corrigé par l'examen des nombreuses formes de coopération qui se sont multipliées depuis 1958.

B – L'ingénierie institionnelle de la coopération intercommunale

20Le développement de la coopération intercommunale s'est fait au prix d'une ingénierie institutionnelle assez exceptionnelle dont la subtilité ne contribue pas à clarifier la géographie de l'intercommunalité française.

1 – L'extrême diversification des formes de coopération

21Celle-ci résulte à la fois de la diversification assez extraordinaire du modèle de base, l'établissement public de coopération intercommunale et, surtout, de l'apparition de modèles concurrents qui assez curieusement ont été souvent privilégiés par les communes sur le terrain de la coopération stratégique ou de projet.

22a- Le procédé officiel de la coopération intercommunale, le seul que connaisse le Code des communes, est l'établissement public à caractère administratif. Mais, depuis 1958 et, encore plus dans le dernières années, le législateur s'est lancé à partir de ce modèle, dans de multiples variations institutionnelles qui posent question.

23En effet à côté du syndicat de communes (avec ses deux variantes majeures le SIVU et le SIVOM), du district et de la communauté urbaine (sans compter, depuis la loi du 6 février 1992, la communauté de villes et la communauté de communes), la période 1958-1992 a vu naître un nombre considérable de nouvelles catégories d'EPCI :

  • le syndicat mixte auquel le législateur fait une place de plus en plus prépondérante (loi du 7 janvier 1983 à propos de l'élaboration des schémas directeurs, loi du 8 janvier 1993 sur les parcs naturels régionaux) et qui comporte lui-même deux variantes, celle qui est formée des seules collectivités locales (C. communes, art. L 166-5) et celle qui est ouverte à l'ensemble des acteurs publics territoriaux publics (art. L 166-1).
  • le syndicat intercommunal d'études et de programmation (SIEP) visé également par la loi du 7 janvier 1983.
  • la communauté locale de l'eau instituée par la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 qui peut prendre l'une des formes d'EPCI régies par le Titre VI du Livre 1er du Code des communes.
  • et, enfin, l'établissement public foncier institué par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991 qui constitue, sans doute, le premier prototype d'une génération d'EPCI du troisième type puisqu'il s'agit à la fois d'un établissement public de coopération créé dans les conditions habituelles des syndicats de communes et autres EPCI, qu'il dispose d'une fiscalité propre (la taxe spéciale d'équipement) et que la loi lui attribue expressément le caractère industriel et commercial (ce qui constitue une innovation certaine en dépit du doute qu'avait laissé planer l'avis du Conseil d'État du 18 février 1975) et ceci bien qu'il gère des activités ayant le caractère de service public administratif.

24Derrière cet activisme législatif se dessinent, en fait, deux modèles nouveaux de coopération.

25Le premier auquel répond parfaitement le syndicat mixte sous ses diverses formes est celui de la coopération verticale permettant d'associer les communes aux autres catégories de collectivités territoriales, régions, départements, voire autres EPCI ainsi qu'à d'autres catégories de personnes publiques (ONF, Chambres de commerce, etc.). Il a connu un succès considérable compte tenu de l'enchevêtrement croissant des compétences entre les différents niveaux de collectivités et de la nécessité pour celles-ci de co-administrer un nombre croissant de politiques publiques.

26Le second réside, devant le semi-échec des formules traditionnelles de coopération sur ce point, dans la tentative de créer des instruments institutionnels nouveaux dotés de compétences limitées à ces domaines stratégiques que sont l'aménagement (le SIEP), la politique foncière (les EPF) ou la gestion de l'environnement (communautés locales de l'eau). En dépit de certaines exceptions (les SIEP ont joué un rôle certain dans la relance actuelle de certains schémas directeurs), sa réussite paraît fort incertaine, la coopération politique des collectivités locales ayant plutôt privilégié des formes plus souples que l'établissement public.

27b- L'apparition de deux modèles concurrents de coopération parait, en effet, l'une des constantes les plus fortes de la période 1958-1992.

28Le premier, d'ordre institutionnel, réside dans le recours à des structures privées de coopération dont l'association régie par la loi de 1901 constitue sans doute la plus prisée. Outre les agences d'urbanisme mises en place à la suite de la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967 pour élaborer les schémas directeurs et les POS des grandes agglomérations et, plus largement, pour concevoir et piloter leurs politiques d'aménagement, les comités d'expansion, les multiples associations liées au développement local ont démontré l'attrait de la formule. La société d'économie mixte qui a connu un essor considérable depuis la loi du 7 juillet 1983 (leur nombre est passé de 546 à 1 266 au 1er octobre 1993) bien qu'elle ne constitue pas officiellement un instrument de coopération entre les communes, joue, en fait, un rôle éminent de coordination des politiques communales dans des secteurs tels que l'aménagement (178 SEM) ou la gestion des services publics industriels et commerciaux intercommunaux des agglomérations (402 SEM).

29Le second est le contrat dont la loi du 7 janvier 1983 fait un mode essentiel de coopération en disposant dans son article 6 que les « collectivités territoriales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l'une d'elle s'engage à mettre à la disposition d'une autre collectivité ses services et ses moyens afin de lui faciliter l'exercice de ses compétences ». Cette politique contractuelle a connu également un développement considérable que ce soit sous la forme prévue par la loi du 7 janvier 1983 des chartes intercommunales de développement et d'aménagement (300 en 1993) ou dans le cadre des multiples contrats de prestation de service qui se sont développés sous les formes les plus diverses.

  • 8 V. A. Guengant, « Quelle coopération locale ? » Colloque de Bordeaux sur la réforme de l'administr (...)

30Or, et bien que cette conclusion mérite des études approfondies pour être mieux vérifiée, il apparaît assez évident que cette coopération souple a beaucoup mieux réussi que l'établissement public dans le domaine de la coopération politique ou de « projet » concernant des politiques locales telles que le développement économique, l'aménagement de l'espace, l'habitat, etc. Les raisons en ont été analysées8. Ces modèles présentent aux yeux des élus l'avantage de concilier le respect de l'autonomie communale avec la nécessité d'une réflexion intercommunale et d'une coordination des politiques locales ou comme l'écrit A. Guengant « d'exploiter les économies de grande dimension sans renoncer aux avantages de la petite taille ». En outre, ils permettent l'institution d'un partenariat avec le secteur privé. Mais, le succès de cette « soft-coopération » n'est pas sans ambiguïté. Il dissimule parfois la volonté de privatiser une partie des fonctions communales. Et, la coopération contractuelle correspond au moins autant à la volonté de l'État, de la région ou du département de mobiliser les communes autour des objectifs qui sont les leurs qu'à la seule recherche de solidarités intercommunales.

2 – L'inextricable géographie de la coopération

  • 9 V. dans ces sens les remarques de M. Barbier, « La décentralisation, dix ans après, » LGDJ 1993, 1 (...)

31L'une des conséquences de l'extraordinaire travail d'ingénierie institutionnelle auquel se sont livrés le législateur d'une part, les communes d'autre part, est d'avoir favorisé la constitution d'une carte de l'intercommunalité d'une extraordinaire complexité qui nécessiterait, pour être dressée avec exactitude et, surtout, mise régulièrement à jour, un travail de recensement et des études considérables. Une même commune appartient le plus souvent à un nombre considérable de structures intercommunales9 de nature et de compétences diverses dont on peut entrevoir l'étendue lors des renouvellements des conseils municipaux lorsque ceux-ci doivent y désigner l'interminable liste de leurs représentants. Surtout, ces structures se recoupent ou s'emboîtent selon des schémas de plus en plus complexes qu'ont permis les diverses formules institutionnelles créées depuis 1958, syndicats mixtes permettant d'associer un EPCI et quelques communes dissidentes pour l'exercice d'une compétence donnée, « syndicat a la carte » constitué selon le modèle prévu par la loi du 5 janvier 1988, etc.

32Bien que la simplicité ne doive pas être la règle d'or de toute bonne administration et qu'il soit logique qu'existent des structures distinctes lorsque les domaines de coopération concernent des périmètres différents, cette situation soulève problème dans la mesure où la rationalité et la lisibilité démocratique de cette cartographie sont loin d'être évidentes. Tel est d'ailleurs l'un des constats majeurs qui se trouvaient à l'origine de la loi d'orientation sur l'administration territoriale du 6 février 1992 et des schémas départementaux de coopération dont elle prévoit la mise en œuvre dans le but de simplifier la carte de l'intercommunalité. Mais c'est aussi un sujet d'inquiétude qu'il est possible de nourrir quant à sa mise en œuvre dans la mesure où le mouvement de création des communautés de communes paraît avoir largement anticipé la conduite à son terme de cette réflexion préalable.

II – LES INCIDENCES DE LA DÉCENTRALISATION SUR L'INTERCOMMUNALITÉ

33Cela a été souligné d'emblée, l'établissement d'un bilan de la coopération intercommunale sur la période 1968-1992 est rendu complexe par le changement considérable qu'a entraîné la décentralisation opérée par les lois Defferre de 1982-1983. Celle-ci a totalement changé les données du problème de la gestion des territoires intercommunaux. À terme, la relance de l'intercommunalité apparaît la condition de la réussite de la décentralisation.

A – Les nouvelles données de la gestion des territoires intercommunaux

34Si les lois de décentralisation ont, sauf exception, fait l'impasse sur l'intercommunalité, elles ont, par contre, totalement changé les données du problème, d'une part, en raison du recul de l'État qui en est la conséquence et, d'autre part, des nouvelles responsabilités qui sont attribuées aux communes.

1 – L'effacement relatif de l'État

35La décentralisation a eu deux effets directs sur la place de l'État dans le jeu institutionnel local.

361 – Le premier est l'effacement, au moins provisoire, de certains mécanismes de régulation de la gestion du territoire. Le constat est simple. Avant 1982, la coopération intercommunale était peut-être moins développée qu'elle ne l'est actuellement, au moins à la seule lecture des statistiques (v. supra). Mais, cette situation d'inorganisation était largement compensée par le fait que l'État avait conservé entre ses mains les principaux instruments de régulation permettant d'organiser le développement des agglomérations ou la gestion de l'espace rural. Les pouvoirs de l'État dans des domaines tels que l'urbanisme (schémas directeurs, POS, autorisations d'urbanisme, etc.), les transports (coordination des transports), les constructions scolaires, l'aménagement rural, etc. lui donnaient la maîtrise juridique et technique des grandes politiques intercommunales. Et cette maîtrise était accrue par le jeu de l'ancien système des subventions spécifiques, qu'elles soient articulées autour des programmes dérivés de la planification (programme de modernisation et d'équipement des agglomérations du VIe Plan) ou, à partir de 1974, avec la politique contractuelle (contrats de pays, programmes d'action foncière, chartes des parcs naturels régionaux, etc.).

37Cet appareil de régulation des territoires intercommunaux a été brutalement démantelé à partir de 1982 du fait à la fois des transferts de compétences opérés au profit des communes, du remplacement des subventions spécifiques par la dotation globale d'équipement et, enfin, de la mise en sommeil de la politique d'aménagement du territoire. De ce fait, la mise en place de mécanismes de régulation issus de la décentralisation devient, après 1982, une nécessité absolue.

  • 10 V. « L'administation de l'État à l'épreuve de la décentralisation », sous la direction de J. P. Co (...)

382 – Et ceci d'autant plus que la décentralisation a eu sur l'administration de l'État une seconde série de conséquences dont les effets ont été assez rapidement mesurés10 : les transferts de compétences se sont accompagnés d'une forte limitation de la capacité d'intervention des services territoriaux de l'État allant du démantèlement partiel (partition des DDASS) à une réduction sensible des effectifs et des moyens (DDE, DDAF etc.). Ce qui ne permet plus à l'État, alors même que serait envisagée une certaine recentralisation, d'assurer les missions d'administration et d'encadrement du territoire, notamment rural, qui étaient les siennes antérieurement.

2 – L'évolution des responsabilités locales

39Le modèle de décentralisation retenu par le législateur en 1982, s'il a permis une réussite rapide de la réforme sur le terrain politique, a fortement contribué à accroître l'acuité du problème de l'intercommunalité. Alors que les projets antérieurs et, notamment celui de la Commission Guichard de 1976 faisaient du développement de l'intercommunalité (création de communautés de communes ou de communautés urbaines) la condition préalable de l'abandon par l'État de ses compétences stratégiques de gestion du territoire, les lois de 1982 et de 1983 ont pris le parti d'accorder à toutes les collectivités locales quels que soient leurs moyens, quel que soit le degré de structuration des territoires intercommunaux, des compétences strictement identiques. Ce qui a eu des conséquences variables selon les territoires concernés.

  • 11 V. notamment le rapport n° 2 608 de l'Assemblée Nationale du 15 avril 1992 sur la situation du mon (...)

40Dans les zones rurales, le transfert juridique de compétences importantes s'est effectué au profit de communes qui, pour la plupart, sont dans l'impossibilité de les exercer. En outre, le palliatif de la mise à disposition de certains services de l'État tels que les DDE ou les DDAF que la loi du 7 janvier 1983 avait organisé assez habilement perd progressivement de son efficacité du fait de la perte de substance que connaissent les services de l'État. La décentralisation conjuguée avec le desserrement du réseau administratif de l'État et la disparition de nombreux services publics de proximité (perceptions, écoles, postes, etc.) conduit au développement en milieu rural des nombreuses « friches administratives » qu'après de nombreux rapports11 met en lumière l'actuel débat sur l'aménagement du territoire.

41Dans les zones urbaines, l'impact du modèle de décentralisation choisi en 1982 n'est pas moindre. Tous les observateurs s'accordent à reconnaître que la disparition de régulations étatiques non relayées par des mécanismes intercommunaux de substitution ont généré des stratégies de compétition entre les communes d'une même agglomération. Après dix ans de dérégulation administrative des agglomérations commencent à apparaître certains dysfonctionnements importants qu'ont accru les actuels mécanismes de répartition de la richesse fiscale locale et, notamment, l'injustifiable système de la taxe professionnelle. Le plus visible est l'accroissement des inégalités entre les communes d'une même agglomération qu'a mis en pleine lumière le problème des banlieues et qui a conduit l'État, depuis la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991, a réintervenir dans le développement urbain. Mais une prise de conscience se fait également jour des inconvénients économiques de cette compétition intercommunale non corrigée par la coopération : de nombreux analystes y voient, notamment, l'une des causes de la crise immobilière que connaît la région parisienne depuis trois ans et qui est largement le résultat d'une accumulation de politiques communales concurrentes exacerbées par des motifs fiscaux et financiers.

Β – La relance de l'intercommunalité, un enjeu accru

42Dans ce contexte, l'intercommunalité paraît au centre des enjeux actuels de la décentralisation. Avec, à nouveau des scenarios très différents selon que l'on considère l'espace rural ou les agglomérations.

  • 12 V. Y. Jégouzo, « Communes rurales, décentralisation et intercommunalité », in « La décentralisatio (...)

43En zone rurale, deux scénarios paraissent actuellement se dessiner. Le premier, indiscutablement le plus probable tant il est déjà inscrit dans les faits, est « la mise en régie départementale » de nombreux territoires ruraux sous-administrés et qui ne pourront trouver les moyens de leur survie que dans l'appui massif des services du département12. Le second, plus exigeant mais également plus conforme à l'esprit des lois de décentralisation qui, il faut le rappeler, proscrivaient la tutelle d'un niveau de collectivité sur une autre passe par une relance vigoureuse de la coopération intercommunale. Il apparaît certain, toutefois, que celle-ci doit s'orienter vers des formes nouvelles dont les parcs naturels régionaux, sans doute une des plus grandes réussites de la période récente en ce domaine, esquissent le modèle. C'est celui d'une coopération mixte associant structurellement les communes rurales au département ou à la région. Ce type de coopération qui devrait également organiser, selon des formes à trouver, un partenariat avec les agents économiques permet seul de réaliser vers l'espace rural les transferts financiers — pour ne pas dire les transfusions — qui sont la condition de sa survie. Les premières expériences réalisées en ce domaine démontrent que cette coopération se situe souvent naturellement dans le cadre cantonal ou intercantonal ce qui peut conduire à combiner ce modèle de gestion avec la « mise en régie départementale » à travers la personne du conseiller général.

44Dans les zones urbaines, l'alternative apparaît également de même nature. Le premier scénario qui est celui qu'esquisse la loi d'orientation pour l'administration territoriale du 6 février 1992 et qu'envisagent avec une particulière vigueur les projets actuels du Ministère de l'Intérieur, repose sur l'apparition rapide de structures d'agglomération se dotant des compétences stratégiques qu'organise la loi. La circonstance que plus de 200 communautés de communes se soient déjà constituées, que des agglomérations aussi rétives à la coopération que l'agglomération marseillaise aient opté pour cette voie, permet d'en envisager le succès. À défaut devrait sans doute se mettre en place le scénario qu'esquissait le projet de loi Bianco déposé fin 1992 et portant réforme de l'urbanisme, celui d'un retour de l'État comme garant de la cohérence du développement urbain intercommunal.

45L'innovation consisterait sans doute à développer parallèlement ces deux démarches, la seconde n'étant que supplétive, n'intervenant que dès lors que les communes auraient démontré leur incapacité à gérer leur intercommunalité. Ce qui ne serait, finalement, qu'une application correcte du principe de subsidiarité. Là réside sans doute l'un des enjeux de l'actuel débat sur l'aménagement du territoire.

Notes

1 M. Cascales, « La coopération intercommunale, une exigence centenaire » Datar, 1993

2 V. Commissariat général au plan, XIème Plan, Rapport du groupe décentralisation Doc. fr. 1993, 24

3 DGCL, les collectivités locales en chiffres, 1993

4 V. Les cartes publiées par le Ministère de l'intérieur, Les collectivités locales en chiffres, 1993.

5 source DGCL, 1991

6 V.C. Lefevre, « les institutions d'agglomération », Datar, 1993.

7 « Le système administratif français », Montchrestien 1992, 62.

8 V. A. Guengant, « Quelle coopération locale ? » Colloque de Bordeaux sur la réforme de l'administration territoriale, Pouvoirs locaux n° 6, 1990 ; P. Bernard, « Une exigence française renouvelée : la coopération territoriale », AJDA 1988, 705.

9 V. dans ces sens les remarques de M. Barbier, « La décentralisation, dix ans après, » LGDJ 1993, 197.

10 V. « L'administation de l'État à l'épreuve de la décentralisation », sous la direction de J. P. Costa et Y. Jégouzo, STH, 1988.

11 V. notamment le rapport n° 2 608 de l'Assemblée Nationale du 15 avril 1992 sur la situation du monde rural et les perspectives d'avenir de l'espace rural

12 V. Y. Jégouzo, « Communes rurales, décentralisation et intercommunalité », in « La décentralisation, dix ans après », op. cit. 183.

Auteur

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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