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Intercommunalités

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Jacques Caillosse

Introduction

Sur quelques « lieux communs » de l'intercommunalité

Jacques Caillosse

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

11 – En quoi l'introduction à un pareil colloque pourrait-elle bien tenir ? Une première réponse réside dans l'exercice un peu obligé qu'appelle tout « rapport d'ouverture » : il faut bien expliquer — tâcher de le faire — le sens du programme affiché, dire les raisons de son agencement et, par là même, exposer les objectifs intellectuels poursuivis.

2Sans me soustraire totalement à cette tâche pédagogique, il me parait pour le moins logique d'interroger aussi, et par avance, l'idée même d'« intercommunalité » qui est la raison d'être de cette rencontre. Ce mot sert à désigner des représentations et des appréciations pour le moins diversifiées et contrastées des réalités locales ; il s'entend de politiques publiques conçues et mises en œuvre dans des conditions et dans des intentions bien différentes.

  • 1 Le sujet est devenu une sorte de « lieu commun » où se rencontrent responsables politiques de l'Ét (...)

3Certes, dans la profusion actuelle des discours qu'entretient l'intercommunalité1 c'est, sans nul doute, une part du « refoulé » de notre administration territoriale qui, une fois encore, fait retour. C'est donc une vieille histoire qui n’en finit pas d'être ressassée. Mais peut-être est-on mieux disposé aujourd'hui à la prendre au sérieux ; à moins que nous y soyons contraints !

  • 2 V. B. Lerousseau : « Les institutions de l'intercommunalité dans la loi du 6 février 1992 » in, «  (...)
  • 3 Cf. M. Bourjol : « L'intercommunalité, Réflexions autour d'un mythe », in Etudes offertes à J. M. (...)
  • 4 Le thème de la fin des communes trouve une expression forte dans les travaux d'H. Roussillon. V. p (...)
  • 5 Cette thèse n'est pas sans informer l'évolution en cours du droit de l'État.

42 – La seule question que, de toute évidence, l'introduction à nos travaux ne saurait éluder est assurément celle-là : qu'est-ce que le droit public et les politiques institutionnelles de l'État, qu'est-ce que les expériences locales construisent, ou cherchent à construire, qu'elles placent sous le signe de l'intercommunalité ? Ce vocable ne saurait être sûrement défini à la manière d'un concept. Il est pour cela trop accueillant. Un peu comme une « auberge espagnole » a-t-on écrit2. D'aucuns préfèrent parler de mythe3. Toujours est-il qu'il apparaît de manière récurrente dans le débat social et, désormais, sur le mode catégorique de la nécessité : intercommunalité ou fin des communes ! La formule doit être entendue dans ses deux sens : pour les uns, dans l'intercommunalité il y a comme l'annonce d'une remise en cause des communes4, pour les autres c'est la survie de ces dernières qui en dépend5.

  • 6 V. en ce sens la première partie de l'ouvrage collectif, précité, publié sous la direction de M. B (...)
  • 7 Inutile d'entreprendre l'inventaire des colloques récemment organisés autour de intercommunalité. (...)

53 – Mais avant même d'en venir à cette problématique de l'intercommunalité qui depuis la Révolution française travaille en profondeur l'identité de notre système local d'administration6, il me faut dire, brièvement, pourquoi l'intitulé de ce colloque porte délibérément la marque de l'incertitude, sinon de l'inquiétude. Soumettre notre mode d'administration territorial à l'épreuve de vérité qu'a toujours été pour lui l'intercommunalité, n'est-ce pas poursuivre une entreprise banale à force de répétition7 ?

6Aussi mon rapport introductif comportera-t-il une double interrogation : sur l'argument du présent colloque tout d'abord (I), sur la problématique de l'intercommunalité ensuite (II).

I – AUJOURD'HUI, QUEL COLLOQUE SUR L'INTERCOMMUNALITÉ ?

74 – Pourquoi une rencontre de plus sur un objet que le droit de l'État ne finit pas de construire et de reconstruire, comme s'il fallait périodiquement en remodeler les formes et en revoir les objectifs ? Y-a-t-il quelque chose de plus ou de neuf à dire sur cette « affaire. » dont tout le monde parle ? L'État, on l'a dit, à travers le traitement juridique (ou infra juridique) soutenu qu'il lui consacre. Mais aussi, de plus en plus, les élus, les entreprises, et l'Université dans la diversité de ses champs disciplinaires : historiens, géographes, économistes, sociologues, juristes, etc. ont ici composé une littérature croisée aussi intimidante par sa qualité que par son volume.

85 – Il est vrai que cette profusion du discours, officiel ou non, académique ou critique, fournit un premier motif d'interrogation. S'il faut tant parler d'intercommunalité c'est aussi parce qu'elle se fait mal. Les mots sont alors un peu le conservatoire d'un projet qu'ils « entretiennent » — comme on le dit d'une machine ou d'un moteur pour s'assurer de sa bonne marche.

9L'argument n'est pas pleinement convaincant. Sauf à investir le langage du pouvoir de produire la réalité, comme s'il suffisait de discourir sur l'intercommunalité pour mieux la faire advenir, comme si les mots pouvaient à eux seuls « forcer » les choses qui lui résistent ! On n'oubliera pas que la parole peut encore servir à occulter et à faire oublier les faits. Est-il interdit de penser que si l'on a tant disserté sur l'intercommunalité, c'était, le cas échéant, pour n'avoir pas à la faire ?

10N'en doutons pas, les recherches accumulées ici ne donnent rien à voir qui soit univoque et s'imposerait par la force de l'évidence. Elles renvoient à un espace flou toujours aléatoire, offert aux jeux des interprétations et du débat. Un colloque comme celui-ci s'en trouve justifié.

116 – Si cette rencontre trouve dans la question toujours ouverte et renouvelée du sens de notre topographie administrative sa légitimité, elle y découvrira aussi, en retour, ses propres limites. Sur l'intercommunalité nous n'avons pas plus que d'autres la prétention de dire le vrai. La forme interrogative du programme contraint à reprendre, pour les poursuivre, de vieux questionnements. Pour autant nous ne sommes pas condamnés à tourner en rond. Si aujourd'hui, de nouveau, l'intercommunalité refait surface, c'est dans le contexte transformé d'une nouvelle donne territoriale.

  • 8 De ce point de vue, et parmi bien d'autres exemples, la lecture du supplément hebdomadaire « Heure (...)
  • 9 Jadis peu ou mal traitée, L'affaire est en train de se banaliser. Dans une documentation chargée, (...)

12Cette fois un « changement de registre » s'est produit. L'intercommunalité semble vécue différemment par ceux qui la font ou auront à la faire8. Comme si des nécessités nouvelles les condamnaient à penser et à agir autrement. C'est le territoire tout entier qui bouge. Irrémédiablement la décentralisation et la construction européenne impriment leurs marques dans une topographie administrative qu'elles contribuent à brouiller9.

137 – Certes, cette dernière est à ce point redevable d'une histoire immémoriale dont la carte communale garde le souvenir, elle est tellement indissociable d'une culture politique qu'elle sert et exprime tout à la fois, qu'il ne saurait être question de parler en la matière de bouleversement. C'est bien pourquoi ce colloque se place aussi sous le signe de l'invariance.

  • 10 L'exemple français en témoigne. Choisissant la solution préconisée par Mirabeau contre le projet d (...)

14Ne nous y trompons pas. À l'échelle de l'histoire, les découpages ou redécoupages territoriaux demeurent chose rarissime10. Et sans doute ne peut-il en aller autrement. De pareilles opérations n'ont rien d'innocent. Elles ne se limitent jamais à d'élémentaires entreprises techniques. Jamais on ne taille vraiment dans un territoire inerte. Derrière les nouvelles frontières que font voir les cartes modifiées, des espaces de vie se trouvent impliqués que l'on va ainsi consacrer mais peut-être aussi perturber. C'est à l'occasion de ces pratiques d'institutionnalisation, que le territoire se montre dans sa vérité profonde. Personne ne peut le manipuler librement, sans risques. Il n'est pas une forme malléable que les caprices des gouvernants pourraient faire varier. Il est en même temps le produit d'une histoire dont il conserve la mémoire et l'espace où une communauté humaine se projette pour y faire et reproduire son identité. Le territoire, du point de vue du lien social, n'a donc rien du cadre fortuit. C'est bien pourquoi il y a de fortes résistances des espaces institués à tous les projets visant à les redécouper, aussi bonnes qu'en soient les raisons.

  • 11 V. sur cette catégorie, l'ouvrage collectif publié sous la dir. d'A. Mabileau : « A la recherche d (...)
  • 12 Notion dont J. L. Quermonne a pu montrer la pertinence. V. sa contribution au Traité de science po (...)
  • 13 Ce que d'aucuns appellent parfois, aujourd'hui des « territoires de vie ». V. ainsi MM. Balligand (...)

158 – Pareille stabilité ne revient nullement à nier les mutations que connaissent les rapports centre-périphérie. Stimulant le « local »11 qu'elles contribuent à valoriser, la décentralisation comme la construction européenne font surgir ici et concevoir là des « territorialités » nouvelles. À côté du territoire politico-administratif, sinon malgré lui. L'intercommunalité, sous toutes ses formes, fait partie de ces politiques institutionnelles12 dont la raison d'être serait la réconciliation des territoires politico-administratifs avec les territoires sociaux13.

16Sans doute n'en sommes-nous pas encore là. Mais le débordement des vieux cadres d'organisation du « local », leur redoublement par des réseaux de relations multiples qui restructurent le territoire ou le déstructurent, c'est selon, tout cela vaut promesse d'une mutation du modèle français d'administration territoriale. D'où le titre même donné à notre rencontre.

II- AUJOURD'HUI, QUELLE PROBLÉMATIQUE DE L'INTERCOMMUNALITÉ ?

  • 14 Cf. P. Comte : « La recomposition du territoire des collectivités et la loi Joxe-Marchand », in, « (...)

179 – Encore reste-t-il à s'accorder maintenant sur le statut politique d'une « affaire » — l'intercommunalité — dans laquelle l'État mais aussi nombre d'élus locaux aimeraient voir se profiler un redécoupage significatif des territoires administratifs14, le troisième, au fond, depuis la révolution de 1789.

  • 15 Les informations produites, entre autres exemples, par le journal « Le Monde » dans son supplément(...)

18Il ne m'appartient évidemment pas, ici, de me prononcer sur le bien-fondé d'une pareille perspective. Ce serait orienter de l'extérieur et par avance un débat qui doit demeurer ouvert. En revanche, il n'est peut-être pas inutile pour introduire les réflexions qui vont suivre de rechercher dans quel espace s'inscrivent les expériences qui, de plus en plus, un peu partout, se réclament de l'intercommunalité, faisant de ce label une valeur en hausse15.

19Cet espace est à la fois intellectuel et matériel, il appartient au monde des idées comme à celui des faits. Pour mieux l'identifier, on peut envisager de combiner trois séries de données : les modes de construction de l'intercommunalité tout d'abord, ses modes de fonctionnement ensuite, la configuration dans laquelle intervient la relance de l'intercommunalité enfin.

- A -

2010 – Dans la construction de l'intercommunalité agissent ensemble, mais dans des proportions fort variables, prescriptions étatiques et aspirations locales.

21Jusqu'à la loi du 6 février 1992 l'expérience montre que, toujours, le législateur hésite entre deux attitudes.

  • 16 On pense tout spécialement ici à la loi du 16 juillet 1971, en ce qu'elle renouvelait la procédure (...)
  • 17 De telles entreprises, autoritaires, de regroupement communal ont été ainsi conduites en Belgique (...)

22L'une volontariste et autoritaire fait de l'État l'agent véritable d'une coopération obligée et plus ou moins intense, puisqu'elle peut aller jusqu'à une restructuration de la carte communale16. Prévaut alors l'idée selon laquelle, livrée à l'initiative de la base, l'intercommunalité ne peut que s'enliser. Mais il est difficile de prétendre qu'en France cette démarche ait été expérimentée avec la détermination qui a caractérisé les politiques de réduction communale conduites d'en haut par le pouvoir central, chez certains de nos voisins17.

  • 18 Dans son ouvrage précité, J. Moreau donne les chiffres suivants : il existait au 1er octobre 1991 (...)

23L'autre confie aux communes le soin d'initier leur propre coopération ou regroupement. On ne peut pas dire non plus qu'en laissant carte blanche aux élus l'État soit parvenu à endiguer les effets les plus pervers de la pulvérisation communale18.

  • 19 D'une manière ou d'une autre, cette thématique occupe une place centrale dans les études consacrée (...)
  • 20 Formulation prudente à laquelle invitent les réflexions sur la nature juridique du schéma. Dépourv (...)

24Le système issu de la loi de 1992 n'échappe pas à cette tension entre prescriptions étatiques et aspirations locales19. Rappelons-nous le débat suscité au Parlement lorsqu'il y fut question de la composition des commissions départementales de la coopération intercommunale. La présidence préfectorale de ces organismes chargés d'élaborer les schémas départementaux de la coopération intercommunale apparut, dans les discussions, comme une manœuvre du Centre pour s'assurer le contrôle politique des opérations. Il fallut, pour que l'accord se fasse, réduire le rôle du représentant de l'Etat : plus qu'un ingénieur éventuel de l'intercommunalité, il en devient le secrétaire ou le notaire. S'il lui revient de publier le schéma départemental, c'est sur proposition de la commission. Il n'est en aucune façon coauteur d'un document qu'il aura le cas échéant à traduire en actes20.

  • 21 Sur ce principe, v. « La libre administration des collectivités locales-Réflexions sur la décentra (...)
  • 22 V. ma contribution (« Le local, objet juridique ») à l'ouvrage collectif « A la recherche du local (...)

25S'il a dû s'en remettre aux élus locaux pour concevoir la carte de l'intercommunalité, l'État ne reste pas moins en charge du cadre juridique, institutionnel et financier dans lequel le « local » est invité à se reterritorialiser. La catégorie juridique du « local » permet, ne l'oublions pas, à l'État de fixer collectivités dans un espace déterminé qu'il contrôle : si la gestion des affaires locales rend visible la libre administration des collectivités territoriales21, elle ne peut se faire que dans le respect de principes dont l'Etat est le créateur et le gardien22.

2611 – Les cadres juridiques à géométrie variable dans lesquelles s'insèrent les pratiques intercommunales réfléchissent d'ailleurs, à leur manière, cette dialectique persistante entre des sollicitations qui viennent d'en haut et des poussées de la base. Il n'y a pas d'autres raisons à la distinction opérée ici dans l'espace flou de l'intercommunalité entre formes « spontanées » et formes « provoquées ».

  • 23 Cf. J. M. Pontier : « Les relations entre collectivités territoriales » in « La coopération inter- (...)

27Au lieu d'emprunter des formules préparées à priori par et dans le droit de l'État, nombre de collectivités locales préfèrent la manière empirique ; plutôt qu'une liaison de type organique, jugée encombrante parce qu'elle suppose création d'une entité juridique supplémentaire, elles font le choix d'une coopération souple et modulable, de type conventionnel23.

  • 24 M. Bourjol observe dans son article, précité, offert à J. M. Auby, p. 388 que depuis le milieu des (...)
  • 25 Selon J. Moreau, il est même possible de parler de « L'état civil des communes, des départements e (...)
  • 26 Difficile d'en douter au regard de certaines des dispositions de la loi du 6 février 1992. V. par (...)
  • 27 On doit ces remarques à MM. Fatome et Moreau, étude précitée. Le problème avait déjà été traité pa (...)

28Quant à la voie institutionnelle proprement dite, elle-même demeure des plus ouvertes. En dehors de l'hypothèse, rarissime, de fusion de communes24 où les unités initiales acceptent leur propre dissolution dans une structure nouvelle, l'intercommunalité dessine des figures d'une extrême diversité. Sans douté allons-nous retrouver le cas-type suivant : création d'une personne juridique se présentant sous les traits d'un établissement public ménageant la personnalité et l'identité25 des communes préexistantes. Mais du modeste syndicat intercommunal à vocation unique à la communauté de villes, les liens entre les structures de base et l'instance nouvellement créée qui en procède n'ont ni la même intensité, ni la même nature. Ainsi passe-t-on insensiblement, au sein de la même catégorie juridique : l'établissement public, de la plus simple association aux montages intégrés les plus complexes. Voyez le statut des récentes communautés de villes et de communes : le législateur leur donne la forme éprouvée d'un établissement public dont on sait qu'il suppose le principe limitatif de spécialité, mais c'est pour mieux les assimiler à des collectivités territoriales26. On ne s'en étonnera pas. Comme d'aucuns l'avaient déjà observé, lorsque l'établissement public territorial est polyvalent, il « se trouve dans une situation qui est beaucoup plus proche de celle de la collectivité territoriale que de celle d'un établissement classique, et il est donc normal que sa structure et ses règles de fonctionnement soient, si ce n'est toujours identiques, tout au moins analogues à celles à des collectivités locales »27.

- B -

2912 – L'ambiguïté que les stratégies de construction font apparaître est plus manifeste encore dans les modes de fonctionnement. Plusieurs variables se combinent alors qui accentuent le caractère mouvant et aléatoire de tout ce qui participe de l'intercommunalité. Sans du tout prétendre à l'exhaustivité en voici quatre dont le « jeu » éclaire la part d'incertitude qui caractérise le champ d'activités fort contrastées que l'on saisit sous la dénomination d'intercommunalité.

  • 28 « Vivre ensemble », Rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, La Docu (...)
  • 29 Ces dispositions juridiques ont été minutieusement analysées par B. Lerousseau (« Les institutions (...)
  • 30 Un aperçu de ces problèmes est donné par H. Portelli : « Le gouvernement des métropoles en Europe  (...)
  • 31 Sur « La coopération intercommunale en milieu rural » cf. l'ouvrage précité répondant à ce titre.

3013 – Une première variable, territoriale, permet de mettre en valeur des différences voulues parce qu'organisées dans les textes — entre l'administration des villes et celle des champs. Ce que le fameux rapport « Vivre ensemble » réalisé sous la direction d'O. Guichard préconisait en son temps28, la loi du 6 février 1992 le fait entrer dans le droit positif qui distingue désormais communautés de communes et communautés de villes29. C'est que l'émiettement communal ne requiert pas partout un même traitement institutionnel. L'agglomération urbaine appelle un mode de gouvernement spécifique qui ne s'impose guère en zone rurale30. À l'inverse, les structures utiles à la coopération des communes les plus modestes ne répondent pas aux exigences de gestion d'une métropole31.

  • 32 On en prendra connaissance dans l'ouvrage déjà cité de J. Moreau : « Administration régionale, dép (...)
  • 33 Comme le démontre J. Moreau (« Les structures supra et infra-citadines », in « Pouvoirs locaux », (...)

31Cette division du territoire n'a rien d'une découverte. Refusant à la ville le statut d'objet juridique à part entière notre droit public ne pouvait qu'en tirer des conséquences limitées. L'importance de la population n'est bien sûr pas dépourvue d'incidences sur les règles d'organisation et de fonctionnement des communes françaises32, mais la ville ne fait, en tant que telle, l'objet d'aucune appréhension juridique globale33.

  • 34 On pense évidemment à la « politique de la ville » en ce qu'elle passe par des institutions et des (...)
  • 35 Cf. les études, de G. Darcy (« Unité et rationalité dans la construction révolutionnaire ») et R. (...)

32L'évolution du droit comme celle des pratiques administratives34 montre toutefois qu'une représentation renouvelée des territoires commence à faire son apparition. On peut parler d'un effacement des lectures les plus « intégristes » du principe révolutionnaire d'égalité, selon lesquelles l'uniformité constituerait l'expression nécessaire d'une égalité de principe entre les communes de la République35.

3314 – Une deuxième variable, appelons-là matérielle, fait voir, par delà les formes juridiques, sinon contre elles, à quoi servent vraiment les politiques d'intercommunalité.

  • 36 Sur l'emploi de cette terminologie, cf. notamment M. Bourjol : « L'intercommunalité·, art. précité (...)
  • 37 Fin janvier 94, seules 4 communautés de villes avaient vu le jour !
  • 38 C'est en particulier le cas pour Marseille (900 000 hab.), Grenoble (400 000 hab.), Clermont-Ferra (...)

34Sans doute le choix d'une structure déterminée n'a-t-il rien d'innocent. La fortune des syndicats intercommunaux désigne à coup sûr une attitude dominante globalement défensive. Il s'agit de s'en tenir à un stade élémentaire de coopération, de type confédéral36. Aujourd'hui, l'allergie des élus locaux à la communauté de villes en dit long sur la crainte collective d'un engagement incontrôlable dans une dynamique institutionnelle de type fédéral37. Du coup, l'écart se creuse entre le projet politique formalisé dans le droit de l'État et les usages matériels du texte. En créant une communauté de communes pour exorciser la peur de la communauté de villes, nombre de grosses agglomérations font délibérément le choix de l'ambiguïté38. La formule retenue est certes de nature à fédérer les composantes d'une unité métropolitaine, mais, en l'occurrence, la nouvelle entité administrative ne devrait pas compromettre l'organisation existante de l'espace urbain De la même manière, dans la prolifération des districts au cours de la période précédant le vote de la loi de 1992, n'y-a-t-il pas un souci commun de prévenir les risques en tout cas, ce qui est vécu en ces termes — d'une intercommunalité d'intégration ?

  • 39 On l'a dit de nombre, de nombre de districts, même s'il est difficile de produire des chiffres pré (...)
  • 40 Peut-être pourrait-on examiner sous cet angle le cas de « Rennes District··. V. infra la contribut (...)

35Pour autant, on se gardera de lire dans les formules juridiques empruntées les politiques réellement conduites. Soit parce que les compétences posées comme obligatoires par les textes sont loin d'être toujours exercées39. Soit — encore que l'hypothèse soit assurément plus rare — parce que la structure intercommunale démontre une aptitude à tirer des textes le meilleur parti intégrateur40.

3615 – Une troisième variable, politique, montre, celle-là, qu'à la question de l'exercice du pouvoir dans les instances intercommunales il est toute une gamme de réponses possibles. À dire vrai, le problème est double. Il concerne tant la représentation des communes dans les instances de coopération que celle des populations par les organismes décisionnels.

  • 41 Un bilan plus général des institutions d'agglomération est esquissé dans les études citées, supra, (...)

37Pour ce qui concerne le cas français41, les textes eux-mêmes réfléchissent une volonté persistante de compromis entre les principaux acteurs de la scène locale en général et de son expression urbaine en particulier.

  • 42 . Une présentation synthétique de ces règles fort complexes régissant la vie juridique des EPCI. e (...)

38C'est pourquoi prévaut un système institutionnel plus fragmenté qu'intégré : pour ne pas compromettre l'autonomie communale, il va falloir assurer la représentation directe — combien même elle pourrait s'avérer paralysante — de l'ensemble des structures administratives de base. Dans la logique du syndicalisme communal, cette représentation sera même strictement égalitaire. Le syndicat de communes de la loi du 22 mars 1880 en a été la version la plus achevée : la règle est alors une stricte égalité entre communes quelle qu'en soit la population. Au point que toute décision suppose l'unanimité. Il faudra attendre l'ordonnance du 5 janvier 1959 rendant possible la création des SIVOM pour voir le principe d'une majorité qualifiée se substituer au dogme de l'unanimité. Ce principe caractérisé désormais, on le sait, toute l'intercommunalité, y compris dans les cadres renouvelés que lui donne la loi du 6 février 1992. Il trouve application toute la vie durant des personnes juridiques qui lui donnent corps et sens : depuis leur naissance jusqu'à leur éventuelle disparition42.

  • 43 Ces questions sont au centre de la réflexion de J. Montain-Domenach, publiée infra.

39C'est pourquoi encore seules les communes demeurent investies de la représentation directe des populations. Faute d'être le produit du suffrage universel direct, les organes de coopération sont privés de la légitimité démocratique. Ce déficit de démocratie est d'autant plus discutable que l'administration intercommunale s'éloigne des modèles de coopération les plus simples pour se rapprocher des formes plus sophistiquées de gouvernement urbain43.

  • 44 Variable traitée, ici, par MM. Givord et Paysant. Cf. infra leurs contributions.
  • 45 Cf. G. Gilbert et A. Guengant : « L'émiettement communal et la fiscalité··, « Pouvoirs », n° 60, 1 (...)
  • 46 Sur ces questions cf. A. Guengant et R. Muzellec : « Les aspects budgétaires, comptables et fiscau (...)

4016 – Reste la variable financière et fiscale44. Les régimes de financement de l'intercommunalité sont un autre indicateur de la manière dont les élus locaux entendent travailler sur l'organisation des territoires. Autant la fiscalité de superposition qui place les instances de coopération sous la dépendance directe des communes ne peut qu'aboutir à conforter le statu-quo territorial45, autant l'institution d'une fiscalité de substitution qui investit les organes intercommunaux d'un pouvoir fiscal propre peut servir des projets plus radicaux de recomposition potentielle des territoires. L'infortune déjà évoquée des communautés de villes signale évidemment la méfiance qu'éprouvent les élus communaux à l'égard d'une forme poussée d'intégration fiscale où l'instance fédérative se substitue aux communes pour la perception de la taxe professionnelle46.

- C -

  • 47 La presse nationale et régionale fait même état de résultats encourageants. « Succès pour l'interc (...)

4117 – Cette présentation des « lieux communs » de l'intercommunalité ne pouvait sérieusement s'achever en évitant la question, fort hasardeuse il est vrai, du sort maintenant promis à la topographie de l'administration locale française. Dès lors qu'elle ne revêt pas les formes les plus intégrées ou les plus fédérales, l'intercommunalité semble bénéficier d'un réel engouement47. L'affaire n'est pourtant pas si simple : de sérieux handicaps demeurent.

4218 – On en conviendra : une configuration globalement favorable aux projets intercommunaux semble s'ouvrir. Au soutien de cette proposition les arguments ne manquent pas. Ils obligent à voir dans l'actuel maillage administratif du territoire une contrainte, plus qu'une ressource politique.

  • 48 On se reportera aux développements que propose, infra, à ce sujet Y. Jegouzo.

43Il y a tout d'abord la dynamique institutionnelle créée par plus de dix ans de décentralisation48. En élargissant les champs de compétences des collectivités locales, en incitant les territoires à prendre conscience d'eux-mêmes et à développer entre eux une concurrence de type commercial, les réformes conduites depuis le début des années 80 obligent les communes à repenser les rapports qu'elles entretiennent avec l'espace. L'intercommunalité n'intervient certes pas comme le traitement structurel obligé des effets de décentralisation, qu'ils soient vertueux — c'est le cas lorsque des solidarités nouvelles se dessinent, ou pervers — dans l'hypothèse où les écarts se creusent entre communes riches et communes pauvres. Toutefois, par le remue-ménage territorial qu'elle a déclenché, la décentralisation n'est sûrement pas étrangère aux progrès de l'intercommunalité, combien même celle-ci agirait aussi à la manière d'un mythe.

  • 49 Cette argumentation est défendue, ici-même, par H. Oberdorff.

44Ensuite vient l'Europe ; réelle ou fantasmée, elle offre aux partisans les plus résolus de l'intercommunalité, une ressource inépuisable de légitimation. De la confrontation entre le système français d'administration locale et celui de nos voisins, sont tirés les arguments les plus intimidants. Si, longtemps, on a pu se satisfaire de l'émiettement communal français comme d'une sorte de réserve démocratique, l'argument semble frappé de désuétude, dès lors que c'est à l'échelle de l'Europe toute entière qu'est repensée la question des territoires49.

45L'évolution en cours du droit fournit une troisième série d'indices. Sans doute sommes-nous là dans l'ordre du discours. Et les évolutions perceptibles sur ce registre sont autant des effets juridiques d'une réalité matérielle en mouvement qu'une source propre de changements. Il n'empêche que dans cette configuration inédite travaillée par la décentralisation et l'Europe, la conversion de l'Etat à des formes d'intercommunalité plus radicales offre aux acteurs locaux des points d'appui supplémentaires non négligeables. Le travail parlementaire de formalisation juridique a d'ailleurs, on le sait, accompagné et informé un important débat social qui a contribué à faire progresser la cause intercommunale.

  • 50 C'est ce qu'observent fort bien J. A. Mazeres et S. Regourd : « Du modèle communautaire et territo (...)

46Un quatrième argument est à rechercher sur un autre plan. Du cote des déploiements locaux de la logique managériale50. N'allons pas croire qu'on s'éloigne ainsi des préoccupations territoriales. Non seulement parce que l'espace lui-même se constitue toujours plus en enjeu des rapports marchands mais encore parce qu'en cherchant à retrouver le modèle de l'entreprise jusque dans la gestion des intérêts publics, on en vient, logiquement, à douter de la pertinence économique des découpages institutionnels. Les structures de regroupement tirent leur légitimité du caractère contre-productif de l'émiettement communal.

  • 51 Les chiffres produits par la DGCL sont de ce point de vue éloquents v. intra les précisions apport (...)

47Du dernier argument on peut dire qu'il est la résultante attendue de tous les autres. Les signes se multiplient d'une érosion des vieilles résistances locales à l'intercommunalité51. Selon un sondage publié par « Le journal des maires » en novembre 1992, 58 % des maires consultés se disaient prêts à adhérer à une communauté de villes. Il est vrai que 68 % d'entre eux voyaient, en même temps, dans cette démarche une sorte de premier pas vers un regroupement forcé des communes ! Indication édifiante. Elle signale à quel point les ressources nouvelles de l'intercommunalité pourraient être vulnérables. Comme si le phénomène de conversion à l'intercommunalité demeurait travaillé en profondeur par le « retour du refoulé ».

4819 – Les avances bien réelles accomplies dans le domaine de la coopération intercommunale permettent-elles, d'ores et déjà, de parler d'une transformation du modèle français d'administration locale ? À défaut d'une réponse catégorique à cette question on peut au moins réfléchir à certaines exigences que la relance intercommunale devra satisfaire pour n'être pas neutralisée ou « parasitée ».

49Il importe tout d'abord que ce mouvement ne soit pas une simple juxtaposition de stratégies locales visant à redoubler les structures existantes. Il lui faut s'imposer rapidement comme le mode normal de traitement de l'atomisation communale, et plus spécialement encore du déficit de gouvernement urbain dont souffre la ville française. L'échec des communautés de villes montre qu'en la matière les résistances à l'innovation n'ont guère été entamées.

  • 52 S'il est un thème sur lequel juristes et sociologues, ont bien du mal à se comprendre, c'est celui (...)

50Il faudrait ensuite que la relance intercommunale s'accompagne de la rationalisation et de la modernisation de l'organisation territoriale de l'État. Autant dire que le succès de l'intercommunalité dépend encore de celui d'une déconcentration régulièrement annoncée par des textes, mais dont le caractère récurrent signale l'échec pratique52.

  • 53 Cf J C Thœnig : « La décentralisation : dix ans déjà et après », in, « La décentralisation 10 ans (...)

51Il faudrait peut-être enfin réfléchir davantage à ce que veut dire la réforme administrative en général ? Nous en sommes à constater, pour le déplorer, l'existence de décalages et de distorsions entre des territoires réels présentés comme pertinents et les territoires institutionnels. Le problème est que ces territoires pertinents ne sont pas les mêmes pour tout le monde. Chacun découpant à partir de ses préoccupations propres (l'emploi, la culture, l'environnement, les transports, etc.) le territoire susceptible de les mieux satisfaire. Il faut donc admettre qu'entre tous ces territoires sociaux et les territoires politico-administratifs, l'adéquation n'est jamais possible. Et sans doute le sera-t-elle de moins en moins, car entre le temps long des institutions et le temps court des rapports sociaux l'écart ne peut que se creuser. Pareil contexte ne nous impose-t-il pas de savoir rendre hommage au « flou » ? Le sociologue le fait53. Le juriste pourrait le faire aussi : les formules conventionnelles à géométrie variable ne sont-elles pas susceptibles de servir mieux la gestion d'un territoire devenu aléatoire ?

  • 54 L'expression est à prendre ici dans le sens que retient P. Rosanvallon dans son livre : « La crise (...)
  • 55 Si l'on en croit Y. Meny : « La République des fief », « Pouvoirs », n° 60, 1992, précité p. 17 et (...)
  • 56 Outre l'ouvrage du même Y. Meny « La corruption de la République », Fayard, 1992, cf. le dossier q (...)
  • 57 Ce qu'aborde à sa manière, dans le présent ouvrage, Y. Madiot.
  • 58 En ce sens, C. Gremion : « Le malaise de l'administration territoriale : rupture d'un équilibre », (...)

5220 – Le colloque de Rennes est intervenu à un moment où, parce qu'elle est devenue irréversible, la décentralisation interroge l'État, en charge plus que jamais d'un territoire qui développe des tendances centrifuges. À un moment où s'entrecroisent des certitudes fortifiées concernant l'opportunité de la décentralisation et des inquiétudes grandissantes : le Centre ne saurait demeurer indifférent aux effets les plus pervers d'une politique conçue et voulue pour répondre à la crise de l'État-Providence54 : logique des fiefs55, corruption56, déséquilibres du territoire57, dévalorisation de l'État et de ses fonctions traditionnelles58.

  • 59 Ce que montre par exemple le séminaire organisé à Grenoble le 18 février 1994 sur « Le retour des (...)
  • 60 D'où la vigilance particulière de l'État lorsque l'intercommunalité se déploie aux frontières. C'e (...)

53Sans doute y-a-t-il au total plus d'inquiétudes que de certitudes. C'est pourquoi le thème du retour de l'État redevient si actuel, réinvestit l'espace politique et l'espace intellectuel59. Sur ce thème, les variations se multiplient, à travers les politiques de la ville, la réforme de la déconcentration, les débats autour de l'aménagement du territoire... Ce retour de l'État, n'est-il pas perceptible jusque dans la récente évolution du droit de l'intercommunalité ? Ici encore on se gardera de certitudes trop catégoriques : l'intercommunalité n'est pas réductible à une politique d'État mais elle ne peut produire d'effets que sur un territoire dont l'organisation relève du pouvoir politique de l'État60.

Notes

1 Le sujet est devenu une sorte de « lieu commun » où se rencontrent responsables politiques de l'État et élus locaux, fonctionnaires et chefs d'entreprises, universitaires et chercheurs, etc.

2 V. B. Lerousseau : « Les institutions de l'intercommunalité dans la loi du 6 février 1992 » in, « Intercommunalité et coopération intercommunale », sous la direction de M. Bourjol, LGDJ, 1993, p. 37 et s.

3 Cf. M. Bourjol : « L'intercommunalité, Réflexions autour d'un mythe », in Etudes offertes à J. M. Auby, Dalloz, 1992, p. 381 et s.

4 Le thème de la fin des communes trouve une expression forte dans les travaux d'H. Roussillon. V. par exemple sa contribution à l'ouvrage collectif dirigé par J. Moreau et M. Verpeaux : « Révolution et décentralisation », Economica, 1992.

5 Cette thèse n'est pas sans informer l'évolution en cours du droit de l'État.

6 V. en ce sens la première partie de l'ouvrage collectif, précité, publié sous la direction de M. Bourjol et l'étude d'H. Roussillon, op. cit.

7 Inutile d'entreprendre l'inventaire des colloques récemment organisés autour de intercommunalité. Espérons que les travaux présentés ici contribueront à enrichir la réflexion déjà produite sur le sujet.

8 De ce point de vue, et parmi bien d'autres exemples, la lecture du supplément hebdomadaire « Heures locales » du journal « Le Monde » est on ne peut plus édifiante.

9 Jadis peu ou mal traitée, L'affaire est en train de se banaliser. Dans une documentation chargée, cf. notamment : J. Biancarelli : « La communauté et les collectivités locales » RFAP n° 48, 1988, p. 557 et s. ; le dossier spécial « CEE et collectivités locales » de l'AJDA 1991 n° 12 ; l'ouvrage collectif dirigé par H. Portelli : « La décentralisation française et l'Europe », Ed. « Pouvoirs locaux », 1993. V. encore M. Bourjol (sous la dir. de) : « La commune, l'État et le droit », LGDJ, 1990 et « Intercommunalité et Union européenne » LGDJ, 1994.

10 L'exemple français en témoigne. Choisissant la solution préconisée par Mirabeau contre le projet de Thouret d'instituer 720 communes, la Révolution ne peut faire advenir que le département (cf. l'ouvrage collectif précité publié sous la dir. de M. J. Moreau et M. Verpeaux : « Révolution et décentralisation », Economica, 1992). La région ne s'impose que dans le cours de la deuxième moitié du XXème siècle.

11 V. sur cette catégorie, l'ouvrage collectif publié sous la dir. d'A. Mabileau : « A la recherche du local », Ed. l'Harmattan, 1993.

12 Notion dont J. L. Quermonne a pu montrer la pertinence. V. sa contribution au Traité de science politique de M. Grawitz et J. Leca, tome 4, « Les politiques publiques » p. 6l et s.

13 Ce que d'aucuns appellent parfois, aujourd'hui des « territoires de vie ». V. ainsi MM. Balligand et Macquart : « La fin du territoire jacobin », A. Michel, 1990. On trouvera dans les contributions de C. Lefevre et de R. Romi publiées infra une réflexion sur ce problème de « réconciliation », valant pour les champs des transports collectifs et de l'environnement.

14 Cf. P. Comte : « La recomposition du territoire des collectivités et la loi Joxe-Marchand », in, « Institutions et territoire », P. U de Lyon, 1993.

15 Les informations produites, entre autres exemples, par le journal « Le Monde » dans son supplément « Heures locales » (op. cit.) témoignent de la réalité comme de la diversité du phénomène.

16 On pense tout spécialement ici à la loi du 16 juillet 1971, en ce qu'elle renouvelait la procédure de fusion des communes (cf. J. Moreau : « Administration régionale, départementale et municipale », Mémento Dalloz, 10ème édition, 1994, p. 73 et s.) En relève encore, dans une certaine mesure, la loi du 31 décembre 1966 : ce texte ne se borne pas à instituer le régime juridique général de la communauté urbaine ; il crée, on le sait, quatre communautés pour les agglomérations de Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg.

17 De telles entreprises, autoritaires, de regroupement communal ont été ainsi conduites en Belgique (2 549 communes en 1974, 590 actuellement), au Danemark (où les unités de base ont été ramenées de 1 387 à 274, en 1974), en Suède (les communes rurales y ont été réduites en 2 étapes de 2 500 à 227), en Allemagne Fédérale (depuis 1985, les unités de base n'y ont pas moins de 5 000 habitants), au Pays-Bas (où dès 1951 la fusion a fait passer le nombre des communes de 1 010 à 775), en Grande Bretagne(où les autorités locales ont été réduites de 2 500 à 402, en 1972), etc. Chiffres reproduits dans l'ouvrage « La coopération intercommunale en milieu rural-Un outil de développement », les Cahiers de l'intercommunalité, Syros, 1992.

18 Dans son ouvrage précité, J. Moreau donne les chiffres suivants : il existait au 1er octobre 1991 14 596 SIVU, 2 478 SIVOM, 217 districts. Quant aux communautés urbaines, leur nombre (9) n'a pas varié depuis la dernière création, à Brest, en 1973 !

19 D'une manière ou d'une autre, cette thématique occupe une place centrale dans les études consacrées à ce texte. Cf. notamment celle de B. Lerousseau, précitée.

20 Formulation prudente à laquelle invitent les réflexions sur la nature juridique du schéma. Dépourvu de force obligatoire, il se veut un guide de l'intercommunalité. En ce sens l'article de B. Lerousseau, op. cit.

21 Sur ce principe, v. « La libre administration des collectivités locales-Réflexions sur la décentralisation », sous la dir. de J. Moreau et G. Darcy, Economica, PU d'Aix-Marseille, 1984.

22 V. ma contribution (« Le local, objet juridique ») à l'ouvrage collectif « A la recherche du local », déjà cité.
Cette présence de l'État est spécialement visible dans le cas de la coopération communale transfrontalière. Cf. infra, la communication de J. B. Auby. Elle est encore sensible dans les formes que prend l'intercommunalité sur la zone littorale. Les analyses de J. M. Becet publiées infra sont là pour le montrer.

23 Cf. J. M. Pontier : « Les relations entre collectivités territoriales » in « La coopération inter-collectivités territoriales », les Cahiers du CNFPT, juin 1988, p. 14 et s. Cf. encore E. Fatome et J. Moreau : « L'établissement public territorial, mode de gestion du service public ? », AJDA 1988, p. 704 et s.

24 M. Bourjol observe dans son article, précité, offert à J. M. Auby, p. 388 que depuis le milieu des années 70, le nombre des « défusions » dépassé celui des fusions.
Sur ce phénomène, v. encore, G. Logie : « La coopération intercommunale en milieu rural. Un outil de développement », op. cit.

25 Selon J. Moreau, il est même possible de parler de « L'état civil des communes, des départements et des régions » (in Etudes offertes à J. M. Auby, Dalloz, op. cit., p. 431 et s.).

26 Difficile d'en douter au regard de certaines des dispositions de la loi du 6 février 1992. V. par exemple l'article 72 ainsi rédigé : « L'article L-165-1 du Code des Communes est ainsi rédigé : La communauté urbaine est un établissement public de coopération intercommunale dont les attributions et les régies de fonctionnement sont identiques à celles des collectivités territoriales, sous réserve de dispositions spécifiques fixées au présent code ».

27 On doit ces remarques à MM. Fatome et Moreau, étude précitée. Le problème avait déjà été traité par A. de Laubadere dans un article des Mélanges Couzinet (Toulouse, 1974, p. 411 et s.) sous le titre : « Vicissitudes d'une distinction classique : établissement public et collectivité territoriale ».

28 « Vivre ensemble », Rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, La Documentation française, 1976.

29 Ces dispositions juridiques ont été minutieusement analysées par B. Lerousseau (« Les institutions de l'intercommunalité dans la loi du 6février 1992 », op. cit.).

30 Un aperçu de ces problèmes est donné par H. Portelli : « Le gouvernement des métropoles en Europe », Pouvoirs locaux n° 9, 1991, p. 101 et s. V. encore C. Lefevre : « Les institutions d'agglomération », in J. C. Nemery et S. Wachter (sous la dir. de) : « Entre l'Europe et la décentralisation : les institutions territoriales françaises », Datar-Editions de l'Aube, 1993, p. 125 et s., et, J. Caillosse : « Réflexions sur un processus aléatoire-L'émergence d'une capitale périphérique : Lyon ? », RDP, 1989, p. 1635 et s.

31 Sur « La coopération intercommunale en milieu rural » cf. l'ouvrage précité répondant à ce titre.

32 On en prendra connaissance dans l'ouvrage déjà cité de J. Moreau : « Administration régionale, départementale et municipale ». Sur les problèmes spécifiques posés par l'administration des « grandes villes », cf F. D'arcy et C. Domenach : « Une administration nouvelle : les grandes villes », AJDA, 1976, p. 506 et s. ; C. Debbasch et J. M. Pontier : « L'administration des grandes villes en France », RFAP, 1981, n° 18.

33 Comme le démontre J. Moreau (« Les structures supra et infra-citadines », in « Pouvoirs locaux », n° 1, 1989, p. 78 et s.) : « Le droit administratif français ignore la ville ». V. aussi, P. Janin : « L'espace saisi par le droit dans la loi d'orientation pour la ville. Discours juridique et appréhension de la réalité », in « Institutions et territoire », PUL, 1993, p. 61 et s.

34 On pense évidemment à la « politique de la ville » en ce qu'elle passe par des institutions et des actions juridiques singulières.

35 Cf. les études, de G. Darcy (« Unité et rationalité dans la construction révolutionnaire ») et R. Debbasch (« Décentralisation et unité territoriale··) in « Révolution et décentralisation » sous la dir. de J. Moreau et M. Verpeaux, Economica, 1992. V. aussi P. Legendre : « Histoire de l'administration de 1750 à nos jour » P.U.F., 1968, p. 105 et s.

36 Sur l'emploi de cette terminologie, cf. notamment M. Bourjol : « L'intercommunalité·, art. précité des Etudes offertes à J. M. Auby.

37 Fin janvier 94, seules 4 communautés de villes avaient vu le jour !

38 C'est en particulier le cas pour Marseille (900 000 hab.), Grenoble (400 000 hab.), Clermont-Ferrand (225 000 hab.).

39 On l'a dit de nombre, de nombre de districts, même s'il est difficile de produire des chiffres précis. J. Moreau (ouvrage précité, p. 94) en parle dans les termes suivants : « Le fonctionnement réel des districts est mal connu. Un quart d'entre eux fonctionne bien, mais il est probable qu'un nombre sensiblement plus élevé n'exerce même pas leurs compétences de plein droit.

40 Peut-être pourrait-on examiner sous cet angle le cas de « Rennes District··. V. infra la contribution d'E. Hervé et les analyses qu'en proposent, du point de vue de la fiscalité, MM. Givord et A. Paysant.

41 Un bilan plus général des institutions d'agglomération est esquissé dans les études citées, supra, de MM. Lefere et Portelli.

42 . Une présentation synthétique de ces règles fort complexes régissant la vie juridique des EPCI. est donnée par J. Moreau dans son mémento Dalloz, précité. Autre chose serait d'observer les règles effectivement suivies : en pratique, l'unanimité continue souvent de prévaloir.

43 Ces questions sont au centre de la réflexion de J. Montain-Domenach, publiée infra.

44 Variable traitée, ici, par MM. Givord et Paysant. Cf. infra leurs contributions.

45 Cf. G. Gilbert et A. Guengant : « L'émiettement communal et la fiscalité··, « Pouvoirs », n° 60, 1992. « La décentralisation··, p. 85 et s.

46 Sur ces questions cf. A. Guengant et R. Muzellec : « Les aspects budgétaires, comptables et fiscaux de la loi d'administration territoriale·, « Les cahiers du CNFPT··, n° 37, nouvelle série, décembre 1992, p. 43 et s. V. encore MM. Gilbert et Guengant : « La fiscalité locale en question··, Montchrestien, Coll. Clés, 1991 ; R. Muzellec « Finances locales··, Mémento Dalloz, 1994, et, A. Paysant : « Finances locales··, PUF, Coll. droit fondamental, 1993.

47 La presse nationale et régionale fait même état de résultats encourageants. « Succès pour l'intercommunalité· titre le supplément « Heures Locales » du Monde en date des 23-24 janvier 1994. Pour sa part « Ouest-France » fait savoir que 150 communautés de communes existent dans les douze départements de l'Ouest (cf. l'article de G. Poirier. « Communes : on se sert les coudes », 12-13 février 1994).

48 On se reportera aux développements que propose, infra, à ce sujet Y. Jegouzo.

49 Cette argumentation est défendue, ici-même, par H. Oberdorff.

50 C'est ce qu'observent fort bien J. A. Mazeres et S. Regourd : « Du modèle communautaire et territorial au modèle fonctionnel de l'entreprise », in « La commune, l'État et le droit », ouvrage précité, p. 292 et s. Pour une analyse des effets stratégiques de cette logique, cf. P. Le Gales et M. Oberti « Les stratégies des villes », in « Entre l'Europe et la décentralisation... », op. cit., p. 107 et s.

51 Les chiffres produits par la DGCL sont de ce point de vue éloquents v. intra les précisions apportées par MM. Bouniol et Labia.

52 S'il est un thème sur lequel juristes et sociologues, ont bien du mal à se comprendre, c'est celui-là. Une mésentente qui s'éclaire fort bien, si l'on admet l'écart entre le discours des textes et leur « manœuvre ». L'histoire répétitive de la déconcentration invite à coup sûr à ne pas lire dans le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration, l'expression anticipée de la réalité. Pour une lecture « ouverte » de ce texte, cf. P. Bernard : « La déconcentration au cœur de l'administration territoriale de la République », la Revue administrative, n° 274, 1993, p. 357 et s.

53 Cf J C Thœnig : « La décentralisation : dix ans déjà et après », in, « La décentralisation 10 ans après », sous la dir. de MM. G. Gilbert et A. Delcamp, LGDJ, 1993, p. 89 et s.

54 L'expression est à prendre ici dans le sens que retient P. Rosanvallon dans son livre : « La crise de l'État-Providence », Le Seuil, 1981.

55 Si l'on en croit Y. Meny : « La République des fief », « Pouvoirs », n° 60, 1992, précité p. 17 et s.

56 Outre l'ouvrage du même Y. Meny « La corruption de la République », Fayard, 1992, cf. le dossier que consacre « Pouvoirs locaux », n° 6, octobre 1990, p. XII et s. à ce thème.

57 Ce qu'aborde à sa manière, dans le présent ouvrage, Y. Madiot.

58 En ce sens, C. Gremion : « Le malaise de l'administration territoriale : rupture d'un équilibre », « Pouvoirs locaux », n° 6, octobre 1990, p. XII et s.

59 Ce que montre par exemple le séminaire organisé à Grenoble le 18 février 1994 sur « Le retour des préfets » par la section Rhône-Alpes de l'IFSA.

60 D'où la vigilance particulière de l'État lorsque l'intercommunalité se déploie aux frontières. C'est pourquoi J. B. Auby parle ici d'« intercommunalité sous surveillance ».

© Presses universitaires de Rennes, 1995

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