La conception d’une politique environnementale compatible avec l’ESM

2Dès son arrivée au pouvoir, la coalition sociale-libérale subit la pression des mouvements politiques soixante-huitards revendiquant une amélioration générale de la qualité de vie et de la sécurité environnementale4. Toutefois, jusqu’à la structuration progressive d’un mouvement écologiste puissant dans la seconde moitié des années 1970, ce contexte n’avait rien de spécifiquement allemand et les revendications environnementales reçurent un écho rapide dans les politiques publiques en France, en Grande-Bretagne, mais aussi et surtout aux États-Unis qui lancèrent le National Environmental Policy Act en janvier 1970, tandis que le Conseil de l’Europe proclamait 1970 année européenne de la protection de la nature. La première grande conférence internationale sur l’environnement à Stockholm en juin 1972 incita également le gouvernement allemand à développer ses conceptions en la matière. L’essor de la politique environnementale en RFA fut donc largement guidé par des enjeux politiques et économiques internationaux.

3L’émergence de cette politique avait d’ailleurs débuté au cours de la décennie précédente suite aux premières recommandations de la commission économique de l’ONU pour l’Europe concernant la préservation de la qualité de l’air, les pollutions industrielles et la protection contre le bruit. En 1965, une première loi fédérale prévoyait l’introduction de mesures de précaution concernant la qualité de l’air. En juin 1969, la première grande pollution sur le Rhin consécutive aux rejets chimiques de l’usine Hoechst de Francfort contribua à l’émergence d’un débat public européen sur la préservation de la qualité des eaux5. En 1970-1971, le ministère de l’Intérieur (BMI) se vit confier la rédaction d’un premier programme environnemental national.

4Face à cet essor des politiques environnementales, la priorité des partisans de l’ESM fut leur intégration à l’Ordnungspolitik contre la tendance de l’écologie politique au dirigisme et au planisme6. Les réflexions contemporaines sur les limites de la croissance mondiale – illustrées en 1972 par le rapport du club de Rome – suscitaient de profonds débats au sein des États comme des institutions européennes7. Du côté de la Commission, Mansholt proposa sous forme de « testament » de l’équipe sortante une réorganisation d’ensemble des politiques économiques fondée sur les conclusions alarmantes du rapport8. Alors que le ministre de l’Intérieur, Hans-Dietrich Genscher, mobilisait Haferkamp contre ces propositions, Schlecht les qualifiait de « peinture apocalyptique de grand style » ne prenant en compte ni le contrôle des naissances, ni le progrès technique9. Il refusait notamment l’idée d’une opposition entre « croissance qualitative » et « croissance quantitative », considérant que la croissance apportait précisément les moyens durables d’une transformation de l’environnement. Tout en rappelant les conséquences environnementales du socialisme à l’Est, il n’en estimait pas moins que l’État devrait jouer un rôle plus important pour canaliser la croissance « dans une direction écologique », y compris par l’accroissement des dépenses publiques.

5Parallèlement à ces réflexions, l’industrie allemande s’alarmait des conséquences commerciales de l’essor des législations environnementales nationales sur les marchés internationaux. Inquiet des discours de Nixon proclamant 1970 « année de l’environnement » autour du slogan « Now or never », le BDI réclama une action diplomatique pour ramener l’administration américaine à la raison et limiter les conséquences pour les exportations allemandes10. Face au renforcement de la responsabilité des industriels, il demandait en outre un accroissement des aides publiques permettant de trouver un équilibre entre environnement et croissance dans le cadre du capitalisme, à défaut duquel l’État serait contraint de prendre en charge les conséquences environnementales au détriment de la libre entreprise à l’horizon d’une ou deux décennies11.

6Les discussions autour de l’adoption d’un programme fédéral pour la protection de l’environnement portèrent donc largement sur la question des coûts de la transition et en particulier de leur répartition entre les différents acteurs sociaux et internationaux. Il s’agissait notamment de savoir si le coût de l’adaptation devrait reposer sur le contribuable ou sur le consommateur : d’un côté, un préfinancement intégral par l’État risquait de coûter plus cher ; de l’autre, les entreprises ne pouvaient assumer seules l’ensemble des coûts. Le BMWi trancha donc en faveur d’une internationalisation des coûts environnementaux de la production par le producteur et le consommateur, tandis que l’État assumerait le reste12. Loin du catastrophisme ambiant, il relativisait le coût d’ensemble de la transition et proposait un plan d’investissements publics de 79,4 milliards entre 1972 et 1980 qui apparaissait limité au regard des 3 877 milliards de PNB prévus pour 1971-197513. Ces investissements seraient financés par l’emprunt, mais également par l’imposition des activités polluantes.

7L’introduction du principe pollueur-payeur et du principe de précaution fut ainsi d’emblée l’un des piliers de la politique fédérale avec le développement de nouvelles technologies. Théorisé par Ezra Mishan et de John Dales, le principe pollueur-payeur14 avait été repris par le Conseil de l’Europe dans sa charte de 1968 sur la pollution de l’air, puis par la Commission européenne dans son rapport de novembre 1970 sur la pollution de l’eau15. Il permettait à la fois de privilégier la responsabilisation des entreprises et des consommateurs en les incitant au respect du principe de précaution plutôt que d’agir en aval par des mesures coercitives ou pénalisantes, et dans le même temps de préserver la concurrence en mettant l’ensemble des acteurs face aux mêmes contraintes. Aux yeux du BMWi, le principe pollueur-payeur constituait le cœur d’une politique environnementale libérale principalement fondée sur une approche normative qui faisait primer le mécanisme des prix, tout en évitant la mise en place d’un interventionnisme sectoriel voire généralisé. Le principe pollueur-payeur et le principe de précaution furent donc les pilliers du programme quinquennal de politique environnementale adopté par le Bundestag le 14 octobre 197116.

8En même temps qu’une réaction politique nationale à la peur écologique de l’opinion allemande, ce programme était conçu comme « une contribution à une réponse commune au problème environnemental par la Communauté européenne ». L’approche normative de la politique environnementale allemande impliquait un renforcement de la coopération internationale, non seulement pour traiter des pollutions transfrontalières et mettre en commun les recherches, mais aussi et surtout afin d’éviter les distorsions de concurrence sur les marchés industriels17. La diplomatie environnementale allait s’attacher d’abord à l’harmonisation des normes à l’échelle européenne et mondiale pour empêcher la pénalisation des entreprises nationales par des normes allemandes plus élevées, mais aussi pour éviter l’établissement de normes protectionnistes par certains États, aussi bien que la fragmentation des marchés internationaux par des systèmes normatifs différents, en particulier entre le marché commun et les marchés américain, suisse, autrichien et scandinave. Il devenait ainsi nécessaire de favoriser l’adoption d’une législation européenne harmonisée sur des bases libérales, tout en engageant une action diplomatique commune pour la faire accepter dans le cadre de l’ONU, de l’OTAN et de l’OCDE18.

9Cette intégration étroite de la politique communautaire dans le cadre d’une coopération internationale était d’autant plus essentielle que l’industrie allemande craignait par-dessus tout l’émergence d’un écart technologique vis-à-vis des États-Unis dont les normes étaient alors plus strictes que celles de la plupart des pays européens19. Elle considérait en outre qu’elle était elle-même en avance dans de nombreux domaines sur ses concurrents européens grâce en particulier à une adaptation précoce aux standards technologiques américains que rendait nécessaire la pénétration des marchés outre-Atlantique, en particulier dans le domaine de l’automobile20. Dans de nombreux secteurs, la législation allemande naissante imposait en effet des normes plus strictes que celles de ses concurrents européens. C’était le cas de l’ordonnance d’octobre 1968 sur la pollution de l’air par les gaz d’échappement qui fixait des limitations plus élevées que celles adoptées quelques mois plus tard en France et en mars 1970 par la directive du Conseil sur la pollution de l’air21. Dans ces conditions, la diplomatie allemande, poussée par le lobby industriel, encouragea l’essor d’une politique environnementale à l’échelle internationale et communautaire.

L’orientation des politiques environnementales au sein de la Communauté

10Le traité de Rome ne conférait à la Communauté qu’une faible marge de manœuvre pour le « rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres » (art. 100) et pour prendre des dispositions nouvelles afin de « réaliser […] l’un des objets de la Communauté » (art. 235)22. La légitimité de la Communauté à agir en matière environnementale était donc contestée par certains États membres de même que de nombreux Länder qui craignaient la remise en cause de leurs propres politiques et l’harmonisation des normes sur des standards moins élevés qu’en RFA23. Parallèlement, la coordination internationale en matière environnementale était déjà assurée par l’OCDE que la RFA avait initialement ciblée comme le cadre privilégié d’une action ne se limitant pas à la CEE.

11Dans ce contexte, il fallut attendre juillet 1971 pour que la Commission adopte une première communication sur la politique environnementale qui soulignait la nécessité d’intégrer l’environnement à la politique communautaire24. La DG III (« Affaires industrielles ») s’inspira notamment du programme d’action allemand qui était en cours d’adoption25. S’estimant politiquement plus avancé, le gouvernement allemand suggéra la généralisation au niveau européen d’outils adoptés en RFA tels que les procédures de test de qualité de l’air et de l’eau, ainsi que le système fédéral d’information pour la planification environnementale (UMPLIS). Le BMI se positionna ainsi comme le « moteur de la politique environnementale communautaire » et de l’européanisation des problèmes environnementaux sur la base d’une conception générale fondée sur des orientations libérales, non simplement sur des mesures d’accompagnement dirigiste et centralisé par de grands projets communautaires comme le prévoyait initialement la Commission26. Parmi ces orientations figuraient le développement de « technologies écologiques », ainsi que le principe pollueur-payeur et le principe de précaution qui bénéficiaient déjà d’une relative adhésion de beaucoup d’États membres27. Surtout, l’enjeu central de l’élaboration d’une politique communautaire devait être le développement de normes communautaires permettant de peser dans les négociations internationales, tout en définissant des standards communautaires, à la fois précis et élevés, sur le modèle allemand28.

12Ces conceptions se heurtaient toutefois à l’hostilité de la plupart des partenaires européens qui cherchaient avant tout à définir des politiques pragmatiques sous la responsabilité des États. Le gouvernement français proposa en janvier 1972 un mémorandum rejetant l’extension des compétences communautaires dans le domaine environnemental29. Tout en soutenant l’idée d’une politique environnementale européenne, le gouvernement allemand adopta un positionnement critique envers les projets de programme interventionniste avancés par la Commission et rejeta avec le Danemark et les Pays-Bas une généralisation des subventions au nom des règles de la concurrence. La nécessité d’une stratégie commune fut toutefois mise en évidence par le manque de poids des Neuf lors de la conférence internationale de Stockholm du 5 au 16 juin 197230. Le BMI promut dès lors l’idée d’une conférence des ministres de l’Environnement de la CEE et intégra la politique environnementale à l’initiative de Brandt pour relancer l’Europe sociale lors du sommet de Paris du 19 au 21 octobre 197231. Le chancelier y insista sur l’intégration de la protection de l’environnement au sein d’une conception de longue durée du développement économique et social, suggérant de faire du principe pollueur-payeur la « maxime fondamentale d’une politique environnementale européenne32 ». Le Conseil adopta sur cette base l’idée d’une législation européenne en matière d’environnement associée à un programme d’action dont les grands axes devaient être précisés par la conférence des ministres de l’Environnement organisée à Bonn les 30 et 31 octobre. Les ministres s’accordèrent alors sur quelques principes : la responsabilité du pollueur, la prévention plutôt que la réparation, le respect des règles de la concurrence. La diplomatie allemande pouvait d’emblée se féliciter d’être parvenue à faire prévaloir une conception orientée vers les principes du marché libre33.

13Au-delà d’un accord de principe sur la responsabilisation du pollueur, l’enjeu des négociations portait sur la généralisation de son application, tandis que certains États – en particulier la France, la Grande-Bretagne et l’Italie – cherchaient à introduire des exceptions favorisant l’interventionnisme politique national, notamment dans des secteurs sensibles comme l’automobile. Allant plus loin que le programme d’action proposé par la Commission, la RFA obtint avec l’appui des Pays-Bas l’intégration de l’harmonisation des principes et des normes entre les États membres. C’est sur cette base, largement inspirée du programme allemand, que fut adopté en juillet 1973 le premier programme d’action environnementale de la Communauté qui se fondait sur le principe pollueur-payeur, le principe de précaution et le principe de subsidiarité entre l’action des États et celle de la Commission, ainsi que sur l’objectif d’une croissance durable conciliant à la fois écologie et économie, normes environnementales et politique de la concurrence34.

14L’action communautaire du gouvernement allemand visait également à contrôler et à réorienter les politiques nationales. Brandt et Genscher avaient ainsi proposé au Conseil européen le développement d’un droit européen de l’environnement en créant une charte européenne de l’environnement35. Au printemps 1973, la RFA fit pression sur la Commission pour qu’elle lance un inventaire des aides publiques nationales dans le domaine environnemental, afin de rompre avec la logique interventionniste. Dans le même temps, certaines aides furent introduites par le gouvernement allemand pour compenser temporairement les distorsions de concurrence créées par des normes plus élevées en RFA, en particulier en matière d’émissions36. La Commission contesta d’abord ces aides, considérant que les normes environnementales faisaient partie des conditions nationales de la concurrence37. Inversement, le BMWi estimait qu’il convenait de dissocier la politique environnementale des subventions industrielles pour appliquer le principe pollueur-payeur et faire financer la transition par les entreprises polluantes tout en évitant de les pénaliser grâce à un système d’avantages fiscaux. Il réclamait donc qu’au nom de la protection du consommateur et du citoyen la compétition entre les systèmes juridiques et sociaux soit en partie limitée pour permettre à l’État de jouer son rôle d’arbitre du fonctionnement du marché38. Ce débat interrogeait en fait la place des politiques environnementales dans la compétition des systèmes. La Commission se rangea finalement à la conception allemande et proposa un encadrement des aides fiscales à la reconversion environnementale par le biais d’une période de transition pour une application progressive du principe pollueur-payeur entre 1975 et 198039.

15Au-delà de cette orientation libérale de la politique communautaire, le gouvernement allemand réclama à la Commission et à ses partenaires une harmonisation rapide des normes en matière d’émissions et notamment de la teneur en souffre des gaz d’échappement automobiles. En 1974, la RFA avait en effet aligné ses normes d’émission sur celles du marché américain et d’autres pays de l’OCDE (Japon, Suisse, Suède) tout en lançant un programme de recherche sur les « moteurs propres ». Afin de garantir la pérennité de ses exportations automobiles, la diplomatie allemande poussa à restreindre les délais d’adaptation aux innovations techniques contre une partie des lobbies industriels nationaux en France, en Italie et en Irlande40. Épaulée par le Danemark et les Pays-Bas, elle obtint dès mai 1974 l’adoption par le Conseil d’une deuxième directive généralisant la limitation des émissions de gaz d’échappement.

16La crise énergétique, autant que les difficultés d’harmonisation des normes nationales, allaient toutefois conduire à une stagnation de la politique européenne de l’environnement au cours de la seconde moitié des années 1970. Ces tensions mirent également en évidence la dépendance particulière de la RFA envers ses exportations ainsi que ses importations de carburants. Dans ces conditions, il devenait particulièrement nécessaire de concevoir une politique énergétique conciliable avec les objectifs de la politique environnementale tout en préservant les principes du fonctionnement de l’ESM.

Préserver le marché libre face à la crise de l’énergie

17Dès les années 1950, la diplomatie allemande avait défini deux objectifs fondamentaux en matière de politique énergétique : la pérennisation des approvisionnements face à une dépendance extérieure croissante et l’intégration de la politique énergétique dans le cadre du marché libre. Ces deux objectifs visaient à garantir la compétitivité hors prix d’une industrie allemande particulièrement consommatrice d’énergie41. Erhard avait ainsi favorisé la libéralisation du marché du charbon à partir de 1956, tout en s’opposant à la CECA puis à Euratom dans lesquels il voyait la création de marchés séparés et contrôlés42. Cette conception libérale de la politique énergétique devait continuer de prévaloir en RFA en dépit des difficultés croissantes d’approvisionnement dans les années 1960 et surtout 1970.

18La moindre rentabilité du charbon allemand et la forte hausse de la consommation favorisèrent une prise de conscience de la dépendance européenne envers les marchés extérieurs au cours de la décennie précédant le premier choc pétrolier43. Grâce à la qualité de son charbon, la RFA demeura toutefois moins dépendante que ses partenaires d’un pétrole qui ne représentait en 1973 que 56,2 % de ses approvisionnements, pour un taux d’indépendance énergétique dépassant 40 %44. Dans ce contexte, le gouvernement allemand développa une conception de la transformation de la politique énergétique guidée par les forces du marché, s’appuyant davantage sur la prospection de nouveaux approvisionnements et de nouvelles énergies que sur un pilotage keynésien et la régulation du secteur par l’État qui avait pourtant la faveur de Brandt et du Conseil des experts économiques45. Cette conception était influencée par les travaux d’orientation ordolibérale de Hans Karl Schneider, professeur d’économie à l’université de Cologne, ancien élève de Theodor Wessel et membre du conseil scientifique du BMWi46. Elle fut mise en œuvre par le directeur du département de politique énergétique du BMWi, le juriste Ulf Lantzke, fondateur de l’Agence internationale de l’énergie qu’il dirigea par la suite de 1974 à 1984. C’est sur cette base que le gouvernement fédéral adopta en septembre 1973 un programme fondé sur la diversification des approvisionnements et le soutien aux énergies nouvelles.

19La définition d’une politique énergétique communautaire se heurtait toutefois à la divergence des conceptions économiques des États membres47. La vision allemande s’opposait ici encore à l’interventionnisme français et aux tentatives de réglementer le marché pétrolier ou de renchérir les prix de l’énergie pour répondre à la crise. Dans le domaine du nucléaire, la diplomatie allemande avait aussi rejeté en 1971 les propositions françaises de relance sur la base d’un contrôle du marché de l’uranium48. Elle s’opposa également à la création hors de la Communauté d’une Agence européenne intergouvernementale de l’énergie dans laquelle elle voyait une réminiscence d’une organisation centralisée de contrôle des marchés49. La RFA s’employa ainsi à contrer l’émergence d’une politique de sécurisation des approvisionnements et des marchés par le jeu diplomatique et par l’intervention étatique telle que la pratiquaient la France, la Grande-Bretagne et les États-Unis. Schmidt proposa au contraire en décembre 1973 de répondre au choc pétrolier par une politique commune de libre marché fondée sur la diversification des approvisionnements – qui était alors au cœur de l’Ostpolitik50 –, le développement d’énergies nouvelles à l’échelle communautaire grâce aux politiques structurelles, ainsi qu’une mise en commun d’une partie des réserves nationales51. Si la profondeur des désaccords qui se confirmèrent lors du sommet de Copenhague en décembre 1973 ne permit pas d’orienter clairement la politique communautaire dans cette direction, la diplomatie allemande introduisait ainsi l’idée d’une européanisation de long terme du problème des approvisionnements énergétiques qui devait influencer l’année suivante la création d’un Comité de l’Énergie et le lancement d’une politique destinée à réduire la dépendance énergétique européenne à l’horizon 1985.

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20Face aux appels à un changement radical de modèle économique, à l’essor des politiques environnementales nationales et à la crise des approvisionnements énergétiques, la diplomatie allemande était donc parvenue à amorcer une européanisation orientée vers la préservation du marché libre et « l’économisation de l’environnement ». Tout en s’opposant à une dérive interventionniste préconisée par certains États et une partie de la Commission sur la base de soutiens massifs à la transition écologique et d’une sécurisation centralisée des approvisionnements énergétiques, elle avait favorisé l’adoption au niveau communautaire comme national de politiques environnementales et énergétiques intégrées au reste de l’économie sur la base de principes libéraux. Elle avait ainsi contribué à généraliser l’application systématique du principe pollueur-payeur dans le cadre de l’OCDE comme de la CEE. Si la crise économique de la seconde moitié des années 1970 allait contribuer à renforcer les logiques interventionnistes, les principes adoptés au cours de la première moitié de la décennie permettaient de préserver l’orientation vers le marché libre en faisant primer la protection du consommateur et de l’emploi industriel, ainsi qu’une approche par les normes plutôt que par les politiques publiques.

21Davantange encore qu’une pression politique qui demeura relative jusqu’au milieu des années 1970, l’évolution précoce des marchés des pays tiers et l’impératif industriel d’un alignement des standards de production à l’export poussèrent la diplomatie allemande à jouer un rôle moteur dans la définition de ces nouvelles politiques au niveau européen52. Après une phase de définition des principes de la législation allemande entre 1965 et 1971, cette dernière servit – selon la formule de Genscher – de « bleu pour la politique environnementale européenne53 ». Elle apporta une contribution déterminante à l’émergence d’une politique communautaire et à l’alignement progressif de ses partenaires sur les principes communs d’une « culture européenne de sécurité environnementale » correspondant aux impératifs du développement durable : principe pollueur-payeur, principe de précaution, européanisation du problème des approvisionnements54.

22Cette européanisation des politiques environnementales et énergétiques participait finalement de la réorientation de la stratégie diplomatique allemande vers l’intégration des problématiques économiques et sociales dans le cadre européen. Là aussi, la RFA considérait plus précocement que ses partenaires les limites d’une action nationale pour traiter des problématiques globales et se montrait donc prête à d’importants abandons de souveraineté, sous réserve d’une institutionnalisation des principes de l’Ordnungspolitik.