1À relire l’ensemble des contributions, on est frappé à la fois des mutations et des effets de continuités de ces trente années étudiées. La continuité la plus fréquemment évoquée dans l’historiographie qu’est la grille d’analyse de la guerre froide, doit être nuancée dans cette période et pour la France, ainsi que différentes contributions le montrent. Une autre continuité avec les périodes précédentes est à l’inverse plus sensible, celle des deux opérations de réinstallation collectives qu’est l’accueil des réfugiés chiliens et de ceux d’Asie du Sud-Est. Elles sont alors portées par une forte médiatisation qui est l’une des caractéristiques nouvelles de la période. En effet si l’Organisation internationale des réfugiés a mis en place entre 1948 et 1951 une véritable industrie de relations publiques et de communication pour organiser à l’échelle mondiale la réinstallation des personnes déplacées et néo-réfugiés dans les pays du bloc occidental, la médiatisation des années 1970 innove par l’importance des mobilisations privées au sein du monde associatif et militant, comme éthiques et individuelles qui traversent les institutions publiques. Or ces deux opérations de réinstallation se différencient nettement de l’accueil des demandes d’asile spontanées, ce qui biaise les comparaisons des taux d’accords entre ces deux catégories. Plus encore, ces opérations, qui quoique collectives, pratiquent sélections et différenciations1, masquent un tournant politique lié aux enjeux sécuritaires et économiques comme aux prédictions démographiques alarmistes sur les migrations sud-nord qui sont véhiculées au sein de la nébuleuse onusienne et de l’OCDE. Enfin, les liens entre asile et décolonisation étudiés ici relèvent à la fois de la continuité, avec une pratique de protection des élites coloniales et des soutiens de la France, de même que, dans un sens plus défavorable aux demandeurs, le souci de préservation des relations diplomatiques privilégiées avec les anciennes colonies, et les difficultés engendrées par la modification des flux migratoires entre les pays d’Europe et les anciens pays colonisés. Des ruptures apparaissent comme celle des questions sécuritaires liées à la transformation profonde de la conflictualité dans cette période, notamment dans les années 1980. Des migrations forcées graves et multiples touchent alors simultanément la Corne de l’Afrique, l’Afghanistan et l’Amérique centrale (Nicaragua, Salvador et Guatemala), marquant la dissémination des guerres menées par les États-Unis et l’URSS par pays interposés. Il apparaît donc que la demande d’asile peut être, avec profit, analysée au regard de l’ensemble des paramètres des périodes étudiées, notamment les enjeux de qualification et de catégorisation de leur temps. La polarisation des débats sur l’immigration et l’asile rend particulièrement important de distinguer, dans le monde de la recherche, comme l’avait fait en son temps Claude Grignon, entre sociologie scientifique et « sociologie édifiante » quand il écrit : « Par un retournement complet, les sciences sociales se mettent à favoriser le retour du besoin de croyance que l’esprit de libre examen dont elles sont issues avait combattu et refoulé2. » Dans la pratique scientifique, ce biais peut conduire à des modes descriptifs différenciés selon les acteurs et les institutions de l’asile et instituer des « parties » qui, comme l’écrit Johana Probst « s’affrontent dans la procédure d’asile3 ».

2Ce constat donne raison à l’importance d’une historicisation des pratiques de l’asile, non seulement comme préliminaire introductif des travaux de sciences humaines et sociales sur le temps présent, mais comme véritable outil de compréhension des rapports de force et projections antagonistes qui pèsent sur eux. La connaissance historique, l’exploitation des sources primaires et leur traitement par croisement des fonds sont indispensables, pour une thématique qui s’insère inévitablement et de manière renouvelée dans des configurations politiques ou éthiques fortement polarisées4. Que l’approche soit qualifiée de sociohistoire ou d’histoire sociale, celle-ci doit intégrer un traitement rigoureux des sources individuelles, institutionnelles, associatives, non pas tant pour y rechercher une récurrence idéologique, un schéma de régulation ou un type de gouvernance efficace, mais pour y réaliser un libre examen des pratiques et des rapports de force en un temps donné. Comme si nous voulions mettre face aux « adhérences souterraines5 », la « volonté de comprendre6 ». Cette attention portée à la diachronie ne vise pas à en célébrer l’irréductibilité. Elle permet avant tout d’éviter un régime d’interprétation ex-post qui, tout en nuisant à l’intelligibilité des pratiques, est le plus souvent une quête inductive des enjeux du temps présent. Le vécu des acteurs, le sens qu’ils donnent à leur parcours dans la période, la façon dont ils présentent leur action en sont des aspects essentiels, qu’il s’agisse des hauts fonctionnaires, des agents d’une division géographique de l’Ofpra ou des demandeurs d’asile et réfugiés, par leurs écrits intimes, les récits présentés à l’administration ou leur parcours de vie sous protection7.

3Une seconde réflexion nous anime, au terme de ce volume, concernant cette fois les refugee studies et leur rapport à la discipline historienne. Nous lisons depuis près de vingt ans maintenant et de manière régulière dans le champ interdisciplinaire des refugee studies, un débat sur la place de l’histoire. C’est justement en analysant la crise de la fin des années 1980 dans ce volume que l’on comprend mieux l’émergence, dans le monde anglo-saxon, de ce champ. Associant notamment l’anthropologie sociale, le droit international et la sociologie avec une orientation d’expertise des politiques publiques, cette émergence est intimement lié aux contradictions de la politique états-unienne de l’asile depuis les années 1970 entre soutien au plan Condor, adoption du Refugee Act et crise des réfugiés haïtiens, et aux nouveaux flux migratoires des pays des Suds vers les pays de l’OCDE, engagés dans une politique d’arrêt des politiques d’immigration du travail.

4Les programmes et centres de recherche qui se développent aux États-Unis, au Canada, en Suède ou au Royaume-Uni grâce notamment à l’appui financier de fondations philanthropiques, se placent alors dans une perspective globale. Ils vont également venir alimenter l’actualité d’un vieux débat, celui de la « gouvernance des migrations ». Cette question est caractéristique des périodes de crises et de restructuration des politiques d’immigration du travail. Présente dans les années 1930, elle rebondit au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour revenir sur le devant de la scène avec la « crise » des migrants de 2015 et l’entrée de l’OIM au sein du système onusien. Toutefois, comme ont pu le déplorer Karl Neumann et Tony Kushner en 2004 et 2006, Philip Marfleet en 2007 et Jérôme Elie en 2014, l’absence initiale des historiens dans les refugee studies n’a jamais été véritablement prise en considération dans le monde anglo-saxon8. Nous ne reviendrons pas ici sur le faisceau de causalités que nos collègues analysent de manière tout à fait pertinente. Nous pouvons toutefois constater que ce même temps de crise de la fin des années 1980, a, pour ce qui concerne la France, renforcé alors le champ des migrations studies, entre débats sur l’immigration et l’intégration, le racisme et la citoyenneté, soit les enjeux du vivre ensemble et d’une société républicaine ouverte. Les champs interdisciplinaires de recherche définis par leur objet commun et leur substitution à des champs disciplinaires historiquement constitués sont l’une des dynamiques de la période. Cette évolution dans la fabrication des savoirs scientifiques a un impact épistémologique sur l’objet : inclusion ou exclusion de certaines disciplines du champ, hiérarchisations implicites ou explicites entre les disciplines et les objets de recherche, attentes et/ou incitations politiques vers une science prédictive. Elle peut également donner à voir la pluralité des regards, méthodes et sensibilités dans une période de forte transition sociopolitique9.

5C’est à l’interface de ces deux approches historiographiques, que se situent les études sur les réfugiés et apatrides de nos contributeurs et contributrices dans un volume qui a souhaité intégrer quelques approches comparatives et l’étude de pratiques extra-européennes. Cet ouvrage n’est qu’une étape de réflexion et de travail collectif qui demande à être poursuivi. L’étude des transformations de l’administration de l’asile dans les années 1980 gagnerait à être replacée dans le cadre plus large de l’histoire de l’État et des pratiques administratives aux échelles nationales et d’intégration régionale, ainsi que dans l’histoire politique et celle des partis, notamment le Parti socialiste. L’enjeu de l’apatridie, essentiel, doit être également approfondi, comme la question des juifs et des Arméniens soviétiques et celle des motifs de genre qui commencent à affleurer dans les années 1980 à propos de l’Afghanistan et de l’Iran. Une approche comparée des administrations de l’asile permettrait de dépasser une vision héritée du clivage européen/extra-européen. En effet, outre la dimension instituée par le cadre bipolaire et colonial, les pratiques montrent des réalités plus complexes et différenciées, souvent sous-documentées. Plus généralement et comme nous le soulignions à la fin de notre introduction, nous plaidons pour la mobilisation du monde de la recherche en faveur des politiques d’ouverture des sources et archives, tant dans les pays d’accueil que de départ.

6Nous avons souhaité dans un second temps de cette conclusion, ouvrir des pistes de réflexions sur la décennie qui suit les années étudiées par les contributeurs de notre ouvrage. Il ne s’agit pas simplement pour nous de proposer une ouverture formaliste du sujet. En effet, les années 1990-2003 montrent la fin progressive d’une séquence historique de longue durée allant des années 1920 aux années 1980, soit un tournant structurel de l’administration de l’asile. Nous avions pu constater, dans un volume précédent, les fortes continuités qui marquaient la période 1920-1960, en dépit des bouleversements induits par la Seconde Guerre mondiale, la restauration républicaine, la création d’un office national, et la mise en place de la convention de 1951 dans le contexte bipolaire. Nous avons observé dans le présent volume que la cohérence supposée de la guerre froide demande à être nuancée. Nous avons aussi pu lire que les dynamiques de sélection et de différenciation des demandeurs d’asile postcoloniales, doivent être confrontées aux logiques sécuritaires croissantes des Nords et aux diplomaties d’influence, sur fond de discours alarmistes sur la démographie des Suds. Ainsi, les deux opérations de migrations et de réinstallations collectives des années 1970 ont partiellement masqué des inflexions initiées dans les pays libéraux occidentaux qui ont reconfiguré la demande d’asile. Tout ceci nous amène à scruter avec attention la décennie 1990-2003 qui semble inscrire les mutations dans un temps de concordances globales. Le transfert de la tutelle financière et administrative de l’Ofpra du ministère des Affaires étrangères au ministère de l’Immigration, de l’Intégration, de l’Identité nationale et du Codéveloppement (2007), puis au ministère de l’Intérieur en 2010, clôt la séquence. C’est ce que montre notamment le corpus de témoignages filmés des anciens directeurs et des agents de l’office, constitué ces dernières années dans le cadre d’un partenariat avec La Contemporaine et les archives départementales du Val-de-Marne. Nous allons évoquer ainsi successivement les changements institutionnels profonds que connaît alors l’Ofpra, l’augmentation des demandes d’asile, pour terminer sur les transformations des motifs de demande de protection et les mutations de l’instruction avec la fin du paradigme de la convention de Genève.

7Concernant les mutations institutionnelles, le témoignage d’Hélène Yakovlev, recrutée comme chargée de mission pour s’occuper du budget et des personnels par François Dopffer au moment où ce dernier est sur le point de quitter la direction de l’établissement en septembre 1991, est particulièrement intéressant. Elle nuance en effet, et cette approche est confirmée par d’autres témoignages, la rupture de la période Dopffer. C’est, selon le regard que lui permet son expérience administrative antérieure, Francis Lott (le successeur de F. Dopffer), qui fait de l’Ofpra une administration « normale », comparable à celles qu’elle avait connues précédemment dans sa carrière10. En effet, durant le mandat de Francis Lott (1991-1996) sont mis en place un budget et la titularisation des agents, prélude au recrutement par concours et au changement de profil des officiers de protection, la réorganisation des divisions géographiques, la constitution d’un organigramme « en râteau » et les efforts de « transversalité ». Cette période est donc celle d’une transformation institutionnelle mais, ainsi que le souligne le témoin, l’expérience vécue correspond davantage à une période de transition, avec la coexistence, durant plusieurs années, de cette « nouvelle » administration et de l’ancien établissement. Hélène Yakovlev constate, avec d’autres, la persistance d’une culture « familiale » et d’une conception de leur mission par les agents « plus proche de celle d’une association privée que d’un établissement public ». Parmi les exemples qu’elle évoque il est utile d’évoquer l’impulsion, par cette équipe, d’une réorganisation des divisions géographiques accompagnée d’une remise en cause des liens entre les agents en place et le pays ou le continent traité, renversant de fait la logique qui avait présidé à l’instruction des demandes d’asile depuis 1952, elle-même héritière de la pratique « consulaire » de l’entre-deux-guerres. Le témoin relève que cette opération, menée dans les divisions « Amérique latine » et « Asie » notamment, qui avaient recruté de nombreux réfugiés comme officiers de protection dans les années 1970-1980, ne peut être menée à son terme du fait du parcours et de la personnalité de nombreux agents « souvent cassés par leur parcours difficile » de réfugiés, qu’il était difficile de les contraindre à une mobilité professionnelle au nom de la carrière (il est à noter qu’Hélène Yakovlev est elle-même une petite fille d’émigrés russes même si cela n’a pas joué dans son choix d’intégrer l’Ofpra). Cette évolution incomplète est aussi relevée par Johanna Probst dans sa thèse en 2012 : « Le personnel de l’Ofpra a toujours présenté une proportion importante de personnes issues de l’immigration, souvent même (dans la génération des parents) de l’asile politique. Si cette tendance est aujourd’hui moins forte qu’auparavant, l’Ofpra emploie toujours un personnel assez diversifié du point de vue de ses origines, ce qui les oppose aux personnels du BAMF11, de formation assez homogène et sans arrière-fond migratoire12. » Les spécificités de profil des agents de l’Ofpra continuent donc d’être présentes, avec des parcours croisant les pays d’asile jusqu’à la fin des années 1990.

8Ces spécificités héritières de l’histoire de l’office renforcent à leur tour l’absence de mobilité des agents, qui en retour alimente le caractère familial et atypique de cette administration. Cette difficulté de mobilité est l’un des obstacles auxquels se heurtent les directions successives de la période et notamment Francis Lott : le ministère des Affaires étrangères, comme le souligne Hélène Yakovlev et de nombreux témoins, est hostile à la mobilité des agents de l’Ofpra et refuse leur intégration dans les corps du ministère et si « Francis Lott voulait un chemin direct Ofpra-Intérieur pour compenser cette difficulté », cela a été impossible, le ministère de l’Intérieur s’étant mis « debout sur les freins13 ». Le choix imposé à la direction de l’Ofpra au moment de la titularisation d’un corps spécifique de fonctionnaire pour les officiers de protection, très restreint, ajoute des obstacles à la progression de carrière traditionnelle dans l’administration publique. Les témoins soulignent un autre phénomène qui handicape cette insertion de l’office dans l’administration : la forte culture syndicale des agents qui donne lieu à des conflits violents, avec des grèves, des séquestrations et des agressions verbales14. Helène Yakovlev évoque à cet égard la place singulière de la Confédération générale du travail (CGT), soutenue par les municipalités de Fontenay-sous-Bois et de Montreuil, voire par les ministères. Ce sujet demanderait à être l’objet de recherches plus approfondies en lien avec l’arrivée de la Gauche au pouvoir en 1981, puis de ses évolutions et clivages. À ce stade, contentons-nous de souligner que ce n’est pas avant les années 2010 que les agents de l’Ofpra sont intégrés dans des corps interministériels de la fonction publique.

9D’autres témoins permettent d’affiner cette évolution très progressive d’une culture de spécialiste et d’une atmosphère familiale à une nouvelle culture professionnelle en lien avec les profils des nouveaux agents, la modernisation technologique et la volonté de faire de l’office un outil expert15. C’est le cas d’Avelin Castello, jeune officier de protection arrivé à l’Ofpra par le premier recrutement par concours en janvier 2000. Sans lien avec un pays d’origine des demandeurs, il est issu d’une famille engagée, notamment dans le syndicalisme. Venant du ministère des Affaires étrangères, il est surpris à son arrivée par une administration « atypique », avec des rapports hiérarchiques peu apparents et un grand nombre de cadres anciens réfugiés ou d’origine étrangère qui donnaient à l’Ofpra sa « culture16 ». Il relève aussi que l’arrivée de ce premier groupe de lauréats du concours est très attendue par la direction pour impulser un changement dans l’établissement. Le témoin relate ainsi le pot d’accueil que leur a réservé le directeur et la formation, nouveauté de ces années, avec un tutorat, des cours théoriques, notamment avec des magistrats qui leur « apprennent comment on peut raconter les choses de façon différente sans pour autant qu’on puisse en inférer de la crédibilité », des psychologues de l’Association des victimes de la répression en exil17 (AVRE) sur l’expression du traumatisme, des visites de CADA, de préfectures. Avec le recul, il voit la coexistence de deux types de personnels comme expliquant une administration « bienveillante par rapport à la demande d’asile », dans laquelle « la transmission de l’expérience sur la connaissance des demandes d’asile est centrale18 ». Mais Avelin Castello montre également le début d’un questionnement sur l’étude des demandes d’asile par des réfugiés et l’extrême spécialisation des agents de l’office : le revers de cette ancienne culture est qu’elle « mettait la barre assez haut, être réfugié, ça se mérite » ; l’extrême spécialisation, surtout pour des cas difficiles comme le Rwanda, a pu provoquer, à ses yeux, une absence de recul, qui pouvait aller jusqu’à prendre parti dans les clivages internes du pays ou amener à des dépressions chez les agents concernés. Il se positionne ainsi comme adoptant une autre démarche avec l’importance accordée à la distance morale, à l’objectivité, à la rédaction de décisions et de comptes rendus d’entretien lisibles, afin que la juridiction, la CRR, puisse juger. Cet exemple permet d’illustrer les évolutions internes, qui doivent parfois autant aux initiatives et réflexions individuelles qu’à des impulsions venues du haut : Avelin Castello a ainsi pris l’initiative d’aller en entretien avec les demandeurs d’asile avec son ordinateur portable personnel pour transcrire les échanges. Acceptée avec réticence, la pratique s’est diffusée, jusqu’à ce qu’on lui confie le pilotage d’un groupe sur le sujet. Aujourd’hui, les entretiens se font avec un équipement informatique permettant non seulement la saisie de l’entretien mais aussi son enregistrement. Avelin Castello a par ailleurs, par l’action syndicale19 milité en faveur de l’entretien systématique. Il identifie pour sa part, comme de nombreux témoins, un tournant en 2002-2003, avec l’accroissement de l’importance des objectifs chiffrés et un sentiment de « perte du sens du métier » que de nombreux agents, selon lui, attribuaient à tort aux nouveaux locaux de 2003, instaurant une plus grande séparation entre les divisions.

10Concernant les liens entre ces inflexions et le contexte politique, Michel Raimbaud, directeur de l’Ofpra de juin 2000 à février 2003 précise dans son entretien que sa mission était d’apaiser le climat social mais aussi de regrouper tous les services dans les nouveaux locaux, préparant le déménagement de 2003, et d’informatiser l’office pour que chaque agent ait un ordinateur puis un accès Internet. C’est aussi une période de réflexion préparatoire sur la séparation de la CRR de l’Ofpra, une évolution qui sera achevée en 2009. Le témoin se souvient aussi de la pression que fait peser le ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy, sur l’office, surtout au lendemain des élections présidentielles de 2002, où Jean-Marie Le Pen arrive au second tour devant Lionel Jospin20.

11Une autre évolution majeure et souvent méconnue de l’activité de protection de l’Ofpra a lieu dans cette même période. Depuis 1952, l’établissement assurait en effet cette mission, en parallèle de l’éligibilité, dans la continuité de ce qui avait été mis en place en 1928 et poursuivi dans la convention de Genève de 1951. L’établissement constituait un consulat général pour les réfugiés, et ses sections nationales puis divisions géographiques, établissaient des documents extrêmement divers pour les réfugiés, en lieu et place de leur consulat : actes d’état civil, certification de diplômes, d’accomplissement des obligations militaires, certificats de coutume fixant le droit applicable aux actes d’état civil, certifications de signatures, traductions, etc. Cette mission, rarement objet de travaux de recherche, n’en est pas moins capitale. À partir de 1975, la protection des réfugiés du Sud-Est asiatique va provoquer une désorganisation de cette mission, non seulement en raison du nombre important de documents à établir et du sous-dimensionnement des services, mais aussi du fait de la complexité nouvelle et de la difficulté à se fonder sur des documents fiables. Deux évolutions s’enclenchent alors : la création d’une division de la gestion de l’état-civil en mars 1989, qui devient en 1992 la Division de la protection, dépossède les divisions géographiques de ce volet de leur activité et de l’ensemble des relations interpersonnelles au long cours qui existaient entre les officiers et les réfugiés statutaires ; la restriction progressive des pièces délivrées par l’office aux seules pièces d’état-civil aboutit dans le même temps à la mise en place du livret de famille du réfugié (1991). On assiste alors aussi aux prémices de l’administration numérique avec la mise en place d’un service télématique de délivrance des actes par minitel en 199521. Cette évolution conduit à la fin de la délivrance du certificat de réfugié, document renouvelé auparavant tous les trois et cinq ans et destiné à permettre la délivrance de la carte de séjour et du permis de travail en 2004.

12Concernant l’augmentation des demandes d’asile et la complexité croissante de la question, on sait que le discours sur une demande d’asile destinée à contourner les lois d’immigration restrictives, émerge dans les années 1980. Toutefois, ses conséquences prennent plutôt place dans la période postérieure à 199122. Au niveau européen, cette phase est celle qui suit les accords de Schengen dont le premier a été signé en 1985, l’instauration d’une libre circulation en Europe posant la question du déplacement du contrôle migratoire aux frontières de l’Union européenne et celle d’une gestion européenne de l’asile. En France, l’un des marqueurs de cette période est la circulaire de la Première ministre Édith Cresson du 26 septembre 1991 modifiant les dispositions de la circulaire du 17 mai 1985 qui accordait automatiquement une autorisation de travail aux demandeurs d’asile, leur faisant alors bénéficier d’un droit réservé jusqu’alors aux réfugiés statutaires. Ainsi, à partir de 1991, les demandeurs d’asile sont soumis aux règles du droit commun applicables aux travailleurs étrangers pour la délivrance d’une autorisation de travail, la situation de l’emploi leur étant opposable. Ils continuent de bénéficier de l’allocation d’insertion pendant la durée de l’examen de leur dossier par l’Ofpra et, le cas échéant, la commission des recours. Ces inflexions sont justifiées par une argumentation pointant l’augmentation très conséquente des flux.

13C’est ensuite la période de mise en place de l’asile à la frontière. La loi Quilès de juillet 1992 introduit, dans l’Ordonnance de novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France, un article qui dispose que

« l’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui soit n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français, soit demande son admission au titre de l’asile, peut être maintenu dans une zone d’attente située dans une gare ouverte au trafic international et désigné par arrêté, un port ou à proximité du lieu de débarquement, ou dans un aéroport pendant le temps strictement nécessaire à son départ et, s’il est demandeur d’asile, à un examen tendant à déterminer si sa demande n’est pas manifestement infondée23 ».

14Ce dispositif va s’appliquer à divers espaces frontaliers du territoire français sur une période de dix ans et notamment à l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle de Paris24. L’Ofpra affecte au départ des officiers de protection pour donner leur avis sur la décision d’admission au territoire. Cette décision donne alors lieu, selon les témoins, à une mise en cause personnelle d’une rare violence du secrétaire général de l’époque, Pierre Moreau25 conduisant à sa démission. Hélène Yakovlev s’en souvient comme son « pire souvenir de l’office » et relève que ce magistrat, nommé par François Dopffer26, était le plus fin défenseur du droit d’asile de la direction, et le plus impliqué. Dans le même temps, l’augmentation de la demande d’asile provoque une véritable crise interne de l’institution. François Terral, directeur de l’Ofpra entre le 25 juin 1996 et le 25 juin 2000 souligne avoir vécu une période d’augmentation exponentielle des demandes, qui sont multipliées par deux pendant son mandat. Il témoigne avoir consacré son temps à essayer de faire entendre au pouvoir politique qu’il était difficile de faire face avec des moyens en diminution, les ministères et Matignon restant sur une position inchangée à la période précédente, qui avait été celle d’une baisse des demandes27. Michel Raimbaud28, son successeur, se souvient avoir « passé son temps à recruter » et avoir consacré beaucoup d’énergie à établir des statistiques d’activité à cause de délais de traitement « encore énormes » : « On était à environ 50 000 [demandes] par an et le stock était faramineux. »

15La question des flux et des entrées sur le territoire gérées de plus en plus au niveau européen doit aussi être mise en regard avec la mise en place des Country of origin informations (COI), qui consacre l’européanisation, à la fois horizontale et verticale des procédures d’asile, comme l’étudie Damian Rosset29. Si le terme de COI se réfère à toutes les informations qui permettent d’établir les faits liés au pays d’origine pour évaluer le risque de persécution encouru par le demandeur d’asile en cas de retour, mais aussi pour examiner la vraisemblance de son récit, notamment la cohérence de celui-ci avec des éléments factuels connus, la démarche de documentation sur les pays d’origine est depuis l’origine une question cruciale pour l’éligibilité. Si elle était longtemps fondée sur une connaissance « personnelle » des officiers de protection réfugiés et sur les éléments recueillis auprès des ambassades de France et du ministère des Affaires étrangères, le besoin de nouvelles sources apparaît dans les années 1980. Tant du côté de l’Ofpra que des associations d’aide aux demandeurs d’asile et aux réfugiés, ce besoin est relevé et conduit pendant quelques années à ce que la documentation de l’Ofpra soit assurée par Documentation-Réfugiés30. Le début des années 1990 marque là encore une évolution majeure avec la diminution des subventions et la fin de Documentation-Réfugiés. Dès lors, dans les années 1990-2003, de nombreuses instances de l’asile créent leurs propres centres de documentation. Dans le même temps, le Conseil européen crée le Centre d’information, de réflexion et d’échange en matière d’asile (CIREA, juin 1992). Forum consultatif et informel, sans pouvoir exécutif, le CIREA réunit essentiellement des fonctionnaires des administrations nationales de l’asile. Il sert de plateforme d’échange d’informations diverses sur les demandeurs d’asile et les routes migratoires, ainsi que sur les législations et jurisprudences nationales concernant l’asile. Il publie également des rapports conjoints sur les pays d’origine. Au sein de l’Ofpra, un service dédié de documentation est créé en 1992 et prend de l’ampleur au fil des années. Là encore, il modifie les modalités de construction des savoirs des agents sur l’asile et notamment les connaissances interpersonnelles, les cultures nationales des agents réfugiés, les lectures individuelles, les transmissions orales et savoirs ordinaires, les personnes ressources et intermédiaires communautaires et associatifs. En ce sens, il s’intègre dans un processus plus général de poussée technocratique d’objectivation et de montée des corps experts. Sur le plan européen, la directive dite « qualification » de 2004, puis, en décembre 2005, la directive dite « procédure » entérinent le rôle des COI en tant qu’exigence légale dans les procédures d’asile, les encadrant avec des obligations de qualité et de fiabilité. Cette évolution est accompagnée de contacts et de partages d’informations de plus en plus réguliers et organisés entre les agents des administrations de l’asile au sein de l’UE.

16Le dernier facteur que nous souhaitions évoquer ici, concerne les transformations des motifs de demande de protection, la mise en acte de la fin du paradigme de la convention de Genève, et les transformations, en réponse, des pratiques et des règles. Ces évolutions ont lieu à la fois au niveau national et européen. Texte rédigé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, dans une période d’affrontement bipolaire d’États forts, la convention de Genève n’a pas été conçue pour protéger les réfugiés de guerre, c’est-à-dire ceux qui fuient une situation de violence généralisée. La définition du réfugié y est centrée sur la crainte de la persécution pour un certain nombre de motifs limitativement énumérés parmi lesquels ne figurent pas les conflits armés31 et la proposition du CICR d’inclure « toute personne forcée par des événements graves de chercher refuge en dehors de son pays » avait été rejetée32. Depuis 1952, l’Ofpra et la commission des recours des réfugiés33 (CRR) considèrent, tout comme le HCR, que les dangers résultant d’une guerre civile ou d’une situation de conflit généralisé ne constituent pas des persécutions au sens de la convention de Genève. Le protocole de Bellagio de 1967 ratifié par la France en 1971 ne modifie pas cette situation et le guide des procédures du HCR de 1979 précise « les personnes qui sont contraintes de quitter leur pays d’origine à la suite de conflits armés nationaux ou internationaux ne sont pas normalement considérées comme des réfugiés au regard de la convention de 1951 ou du protocole de 196734 ». La jurisprudence Dankha du Conseil d’État35 a constitué un assouplissement limité des auteurs de persécutions en permettant d’assimiler les actes commis par des particuliers à des persécutions lorsqu’ils ont été perpétrés avec l’encouragement ou la tolérance volontaire des autorités publiques, excluant dès lors les cas d’impuissance de l’Etat à assurer la protection à ses concitoyens.

17Texte de son époque, la convention de Genève ne mentionne pas le sexe ou le genre parmi les motifs limitativement énumérés pouvant donner droit à la reconnaissance du statut de réfugié. Or, depuis le début des années 1980 des demandes, venant d’Afghanistan ou d’Iran notamment, évoquent les menaces dirigées contre les femmes du fait de leur sexe, sans que ce motif puisse leur donner droit au statut36. La question des personnes fuyant la violence généralisée, celle des auteurs de persécutions non étatiques et non volontairement tolérés ou encouragés par l’État ainsi que celle du motif du genre, auquel va bientôt s’ajouter celui de l’orientation sexuelle par exemple, vont être à l’origine de profondes évolutions dans les années 1990, qui se prolongent jusqu’à ce jour.

18Les guerres en ex-Yougoslavie qui se déclenchent en juin 1991 sont le moment de rupture à cet égard. On voit tout d’abord se développer des solutions ad hoc consistant à accorder le droit au séjour à ceux qui ne peuvent bénéficier de la protection de la convention du fait des restrictions évoquées précédemment37. Par ailleurs, en juillet 1992, au cours d’une réunion intergouvernementale à Genève sous les auspices du HCR, les États européens ont exprimé leurs réticences quant à l’octroi du statut de réfugié aux personnes fuyant l’ex-Yougoslavie. Malgré tout, pour qu’elles puissent être accueillies en grand nombre et de façon urgente, le HCR a proposé un compromis qui a été adopté par les États européens : un accueil temporaire assorti d’un permis de séjour à durée déterminée. C’est donc un droit d’asile territorial, appelé protection temporaire ou droit de refuge pour raison humanitaire, qui a été offert à un grand nombre d’ex-Yougoslaves38. La directive sur le droit à la « protection temporaire » (DPT) adoptée en 200139 au lendemain du conflit, conclut le processus. Cet asile temporaire mis en place au niveau européen sera activé pour la première fois afin de protéger les réfugiés ukrainiens en 202240. La guerre civile en Algérie (décembre 1991-février 2002) soulève elle aussi de façon très aiguë les mêmes difficultés que les guerres en ex-Yougoslavie, auxquelles s’ajoute la mise en exergue des craintes de persécution du fait du genre.

19Les crises yougoslaves et algériennes sont à l’origine de certaines dispositions de la loi du 11 mai 1998 dite loi Chevènement ou loi Réséda, inspirée par le rapport de l’historien Patrick Weil41. Elle consacre la faculté d’accorder l’asile sur deux fondements distincts de la convention de Genève : l’asile « constitutionnel » et l’asile territorial. La loi dispose en premier lieu que la qualité de réfugié peut être accordée sur le fondement tiré du quatrième alinéa du préambule de la constitution de 1946, aux personnes persécutées en raison de leur action pour la liberté42. En pratique, la délivrance de certificats de réfugié sur le fondement constitutionnel est demeurée marginale (cinq en 2002 et trois pour les neuf premiers mois de l’année 2020), mais cet asile réveille le sens de l’asile libéral du xix^e siècle. La loi du 11 mai 1998 institue en second lieu l’asile territorial pour « tout étranger, victime de persécution non étatique, ayant établi que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu’il y est exposé à des traitements contraires à l’article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales43 ». Cette disposition légalise une pratique jusqu’alors réglée par des instructions ministérielles limitées : souvent alerté par l’Ofpra ou la CRR, le ministre de l’Intérieur Paul Quilès avait notamment utilisé cette pratique pour accueillir des ressortissants d’ex-Yougoslavie à partir de 1992 ; par la suite, en application d’un télégramme non publié du 22 décembre 1993 du ministre de l’Intérieur, plus de trois mille Algériens menacés dans leur pays « du fait des activités des groupes islamistes » se sont vus octroyer un titre de séjour entre 1994 et 199844. La loi Chevènement précise bien la place de l’Ofpra dans le dispositif puisqu’elle stipule dans son article 31 : « L’article 2 de la loi n^o 52-893 du 25 juillet 1952 précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé : Sans préjudice des autres voies d’admission à l’asile territorial, le directeur de l’office ou le président de la commission des recours saisit le ministre de l’Intérieur du cas de toute personne à laquelle la qualité de réfugié n’a pas été reconnue mais dont ils estiment qu’elle relève de l’asile territorial45. »

20Il s’agissait ainsi, selon les recommandations du rapport de Patrick Weil, d’une part, de consacrer la faculté reconnue à l’administration d’attribuer l’asile territorial selon ses propres critères au titre des prérogatives traditionnelles de souveraineté de la République et d’autre part, de remédier aux lacunes du droit d’asile liées tant aux critères d’éligibilité au statut de réfugié qu’à la jurisprudence dans ce domaine qui refuse de reconnaître les persécutions non étatiques. L’asile territorial ne tient compte en effet ni du motif de la persécution, ni de l’origine de cette persécution.

21Le dernier tournant majeur de cette période se situe au niveau européen et nous l’avons déjà abordé dans cette conclusion sur certains aspects particuliers. Il faut rappeler qu’entré en vigueur en novembre 1993, le traité de Maastricht institue une Union européenne entre les douze États membres de la Communauté (Allemagne, Belgique, Danemark, Espagne, France, Grèce, Irlande, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni) et rassemble trois champs d’action, ou « piliers » regroupés sous un « chapeau » commun, dont l’intitulé officiel est pour la première fois « l’Union européenne » : la Communauté européenne (qui remplace la CEE) avec des compétences supranationales étendues, à laquelle s’ajoutent les deux autres communautés (CECA et communauté Euratom) ; la coopération en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures (JAI), laquelle englobe les questions d’asile et vise à créer une politique commune d’asile. Le premier pilier relève de l’action communautaire, les deux autres de la coopération intergouvernementale. Le groupe Asile46 travaille ainsi à la position commune du 4 mars 1996 sur l’application harmonisée de la définition du terme « réfugié » figurant à l’article 1 de la convention de Genève du 28 juillet 195147. Jean-François Terral qui dirigeait la DFAE au ministère des Affaires étrangères en février 1992, lors de la présidence française et de ces premières réunions, se souvient des échanges importants entourant la question de guerre civile comme celle des femmes menacées en raison de leur genre48. Ces discussions, reproduites dans d’autres instances, vont conduire à l’adoption de directives européennes, dont la directive « qualification49 » transcrites par avance dans le droit français par la loi de décembre 2003 instaurant la protection subsidiaire.

22Les années 1990-2003 constituent donc un tournant majeur dans l’histoire de l’administration de l’asile à plus d’un titre, transformant profondément les institutions et les pratiques, les profils des agents et les modalités d’instruction, les espaces politiques et juridiques de référence comme les motivations de demandes de protection tout autant que la façon d’y répondre. Notre ouvrage clôture donc bien une phase et son historicité apparaît de manière de plus en plus vive du fait de son altérité croissante avec ceux qui l’observent aujourd’hui. Toutefois, elle a exprimé en son temps, et de manière comparable au temps présent, des enjeux majeurs du politique et des droits de l’homme à l’échelle globale.