Entre « prévention des abus » et libéralisation

2Dans le contexte de l’attentat des Jeux olympiques de Munich de 1972 contre l’équipe nationale israélienne, le terme de « prévention des abus du droit d’asile » prit une importance considérable dans les débats publics sur l’accueil des réfugiés et l’octroi du droit d’asile aux victimes de persécutions politiques2. Sans surprise, l’attention se focalisait sur les demandeurs d’asile provenant des pays arabes de la rive sud de la Méditerranée, en particulier ceux qui étaient issus de zones sous occupation israélienne. À l’époque, le terme « abus » était utilisé en référence à deux situations. Tout d’abord, il y avait le cas de l’utilisation de la République fédérale par des membres d’organisations militantes palestiniennes, (en particulier, les structures régionales de l’Organisation de libération de la Palestine) pour mener un combat contre l’État d’Israël. En réponse à ces actions terroristes, ces organisations furent interdites et le permis de séjour de leurs membres révoqué, mesure qui fut, de fait, appliquée dans un large spectre. Après la violente attaque terroriste perpétrée à Munich par un groupe palestinien, le droit de séjour fut retiré à presque tous les étrangers d’origine « arabe ». Cette mesure – juridiquement discutable, appliquée à un groupe de personnes réunies sous une même étiquette ethnique pour le moins vague – ne provoqua aucun débat politique sérieux au plan national.

3Cela s’explique en partie par un consensus entre l’opinion publique et la classe politique allemandes sur la responsabilité historique de l’Allemagne dans la dictature nationale-socialiste, et en particulier dans le génocide des Juifs européens. Il était jugé important de faire preuve de solidarité, symbolique et concrète, envers l’État d’Israël3. Il est probable que cette décision trouve également sa justification dans la suspicion ancienne et généralisée dont les immigrants extra-européens, censés représenter une menace à l’ordre et à la sécurité, faisaient l’objet4. Par conséquent, la seconde situation dans laquelle apparaissent les inquiétudes précédemment évoquées sur les « abus du droit d’asile », c’est lors de la reprise des discussions sur les obligations de visa pour les migrants provenant de certains pays extra-européens5. Si ces mesures s’appliquaient autant aux étudiants, aux migrants économiques qu’aux réfugiés, c’était avant tout le nombre croissant de demandeurs d’asile venus des États arabes qui provoquait le plus d’émoi, puisqu’il était vu comme le signe d’un contournement des mesures préventives qui encadraient le processus d’asile.

4Dans de telles circonstances, on pouvait s’attendre à ce que l’accueil de réfugiés chiliens situés politiquement à l’aile gauche, et même à l’extrême gauche, soit entravé par un débat politique national marqué par l’anticommunisme et la crainte de la terreur et de la révolution. Les questions parlementaires au gouvernement posées par la CDU (Union chrétienne-démocrate), alors dans l’opposition, semblent le confirmer6. Cependant, les circonstances du cas chilien étaient très différentes de celles de la période précédente.

5Lorsque l’Unidad Popular (Unité populaire, UP) était au pouvoir au Chili, les acteurs politiques et l’opinion publique allemands étaient déjà divisés sur la manière d’évaluer la situation politique du pays andin. Pour les partisans de l’école anti-communiste d’après-guerre, le gouvernement marxiste représentait une menace de propagation du communisme dans toute l’Amérique du Sud. Pour la nouvelle gauche radicale de la République fédérale, cette peur conservatrice de la révolution était précisément une raison de soutenir un possible soulèvement social émergeant au Chili. D’un autre côté, dans d’autres milieux de la social-démocratie d’Europe occidentale (y compris en Allemagne de l’Ouest), la politique du gouvernement Allende représentait une chance d’affirmation globale de leurs propres projets de réformes sociales, plutôt qu’une évolution à craindre ou encourager7. Après le renversement par la violence du gouvernement de gauche chilien et la mise en place d’une dictature militaire résolument anticommuniste (qui recevait le soutien direct des États-Unis), les divergences d’opinion face au régime de Pinochet (nommé d’après le commandant en chef de l’armée chilienne, le général Augusto Pinochet) se creusèrent en Allemagne de l’Ouest. Ils menèrent à une controverse, publique et politique, soutenue. De nombreuses voix s’élevèrent dans le camp conservateur pour désigner l’échec de l’expérience chilienne comme la preuve de l’incompatibilité de la démocratie et du socialisme. D’un autre côté, la brutalité avec laquelle l’armée chilienne avait attaqué ses opposants politiques dans le Palais de la Moneda, sa rhétorique de légitimation anticommuniste et, avant tout, son programme radical d’économie de marché étaient pris pour autant de signaux de la mise en place d’un régime capitaliste implacable et arbitraire, imposé à un point tel qu’il méritait d’être qualifié de fasciste8.

6Cependant, au-delà des discours sur la menace communiste écartée ou la confiscation fasciste du pouvoir, les récits qui étaient faits du despotisme et de la terreur de la dictature militaire chilienne eurent un effet mobilisateur bien au-delà de l’opposition de la gauche radicale non parlementaire. Dès l’automne 1973, on vit émerger en Europe de l’Ouest et dans la République fédérale un remarquable mouvement en faveur des Chiliens victimes de persécutions politiques. En partie, cette solidarité était certainement alimentée par un courant d’antiaméricanisme. Cependant, elle était également fondée dans une très grande mesure sur les principes universels des droits de l’homme et influencé par l’Église, les syndicats, des éléments du Parti social-démocrate (SPD) et certaines ONG en expansion telle qu’Amnesty International. Mais alors que la gauche radicale et des groupes d’action cherchaient à utiliser ce mouvement pour l’intégrer à une critique générale du système (et pouvaient compter en cela sur le soutien de la RDA), l’objectif principal des militants des droits de l’homme était de rendre la situation du Chili publique et de permettre ainsi aux réfugiés politiques d’être admis sur le territoire.

7Au départ, l’attention était focalisée sur la libération et le rapatriement des citoyens d’Allemagne de l’Ouest détenus dans les prisons et les camps chiliens. Mais très vite, des demandes furent faites pour que le droit d’asile soit accordé aux réfugiés qui s’étaient rués à l’ambassade de la République fédérale à Santiago du Chili pour demander de l’aide. Le ministère des Affaires étrangères d’Allemagne de l’Ouest (Auβwärtige Amt) fit des efforts pour apporter une solution rapide, discrète et pragmatique à ces quelque cent personnes qui demandaient le droit de résidence en République fédérale. L’ambassade de la République fédérale accueillit un nombre de réfugiés similaire à celui d’autres ambassades européennes. Mais le peu de lettres de protection diplomatique (diplomatischer Schutzbrief) émises jusqu’à fin 1973 reflète le traitement plus sceptique des demandeurs d’asile adopté par l’ambassade d’Allemagne de l’Ouest. En Allemagne, la gauche politique considérait les contrôles de sécurité effectués par l’Office fédéral pour la protection de la Constitution (Bundesverfassungsschutz) comme une mesure retardant indûment le processus, voire une mise en danger inutile des demandeurs d’asile persécutés. En revanche, dans les rangs des conservateurs, on voyait l’octroi du droit d’asile à d’anciens membres de l’UP et d’autres organisations de la gauche radicale comme un risque pour la sécurité de la République fédérale, qui à ce moment-là avait déjà connu les attaques terroristes du groupe de militants extrémistes de la Fraction armée rouge9 (RAF).

8Néanmoins, divers groupes d’action commencèrent bientôt à réclamer que le gouvernement accorde un droit d’asile général à toute personne persécutée par le régime de Pinochet. Nombre d’acteurs prirent des initiatives pour amener ceux qui étaient victimes de persécutions politiques au Chili jusqu’en Allemagne de l’Ouest. Des institutions religieuses et académiques, des syndicats et des partis politiques proposèrent d’accueillir des demandeurs d’asile et de leur offrir un travail. Ces acteurs se tournèrent vers le gouvernement aussi bien que directement vers la junte chilienne. Leur but était de faciliter l’octroi d’asile en fournissant aux réfugiés un travail ou une bourse d’études. Grâce à cette pression populaire, beaucoup furent sauvés de nouveaux actes de tortures et de la disparition. Le débat sur la nature du gouvernement d’Unité populaire et celle de ses membres et partisans se fit plus concret avec l’arrivée des exilés chiliens. Des membres à l’extrémité du spectre couvert par l’Unité populaire et d’autres organisations de la gauche radicale parvinrent à entrer en République fédérale et rejoignirent les mouvements de contestation et la scène culturelle de gauche. Néanmoins, ces demandeurs d’asile n’arrivèrent pas tous directement en Allemagne de l’Ouest. Certains passèrent par des États tiers, en particulier par les pays du bloc de l’Est. Les critiques conservatrices craignaient que ces exilés ne continuent leur opposition, en partie violente, à la démocratie parlementaire et deviennent ainsi un problème pour leur pays d’accueil10.

9Toutefois si une chose démontre la stabilité intérieure et la libéralité de la République fédérale, c’est bien le fait qu’en dépit de ces peurs, la politique ne fit pas marche arrière vers une simple défense d’entrée des exilés. Au lieu de cela, les pratiques d’octroi du droit d’asile connurent une phase de détente internationale alors que les États européens tentaient de trouver une position commune sur l’application des normes internationales relatives aux droits de l’homme. Cette évolution attira plus d’attention sur le cas chilien que sur d’autres et ce dernier devint un exemple frappant11. D’un côté, les querelles politiques de 1974-1975 autour de l’octroi du droit d’asile aux victimes de persécutions politiques sous le régime de Pinochet mirent en évidence les limites du consensus parmi les partis politiques du Parlement sur les questions des politiques d’asile libéralisées de la République fédérale allemande. Néanmoins, d’un autre côté, ce cas donne un exemple d’une tendance en faveur du principe universel de protection des victimes de persécutions politiques vivant sous la dictature, tous bords politiques confondus. La décision prise en faveur de ces victimes, indépendamment de leurs sensibilités politiques, témoigne de la stabilité intérieure du pays et du processus de transformation de la culture politique de la République fédérale depuis les années 195012.

10Signe d’une libéralisation de la politique en matière de réfugiés, cette décision allait en effet de pair avec des changements significatifs du droit d’asile. En 1959, la Cour constitutionnelle fédérale avait décrété que l’asile politique ne devait pas être garanti sur la seule base de la convention de Genève relative au statut des réfugiés13. Cela avait provoqué un conflit juridique dont la portée s’étendit bien au-delà du débat sur la libéralité ou le caractère restrictif des pratiques et des politiques d’asile de la République fédérale. Ce conflit se centra sur une question : les intérêts de l’État l’emportaient-ils sur la loi fondamentale ou bien l’action du gouvernement devait-elle s’aligner sur les normes constitutionnelles14 ? Finalement, en 1975, le Tribunal administratif fédéral décréta que le droit d’asile mentionné à la ligne 2 de l’article 16 de la loi fondamentale ne comprenait pas de limites intrinsèques. Cette décision reconnaissait que ce droit fondamental s’appliquait aussi aux réfugiés et que la nationalité étrangère ne devait pas défavoriser un demandeur d’asile ni pendant la procédure de demande ni après l’octroi du droit d’asile15. Ainsi, l’octroi du droit d’asile ne devait pas être fondé sur les intérêts ou sur la sécurité de l’État mais uniquement sur la persécution politique dont le demandeur avait été reconnu victime.

Les « émigrés politiques » de la RDA : demander l’asile dans un pays que des millions de personnes ont fui

11Il est frappant de constater que la question de l’asile, bien qu’elle ait joué un rôle important dans la culture politique des deux États allemands, ne fut instrumentalisée par aucun des deux camps pour s’adresser des critiques directes durant la période de la guerre froide. La RDA était sous contrôle, et donc essentiellement synonyme, du parti au pouvoir : le Parti socialiste unifié allemand (Sozialistiche Einheitspartei Deutschlands, SED). Par conséquent, l’élaboration des politiques (par opposition au traitement réel réservé aux réfugiés) était dans l’ensemble dégagée de l’ambiguïté et des contradictions qui caractérisaient la politique initiale de l’Allemagne de l’Ouest en matière de réfugiés. Selon l’article 10 de la constitution de la RDA de 1949, l’asile était accordé aux étrangers « persécutés à l’étranger du fait de leur lutte pour les principes énoncés dans cette constitution16 ». Dans l’article 23 de la constitution ultérieure et désormais socialiste de 1968, le droit d’asile en RDA devint une disposition purement discrétionnaire17. Dans de tels cas, la décision était prise par le Politbüro du SED ou le secrétaire du Comité central. De là, les directives étaient remises au ministre de l’Intérieur, qui avait supervisé la mise en place de la loi sur les étrangers, et à d’autres institutions étatiques et non étatiques, qui se préoccupaient principalement de l’intégration sociale des émigrés dits politiques. Le contrôle direct sur ces processus revenait au département des Relations internationales du Comité central, ce qui menait à une politique d’admission subordonnée aux intérêts de politique internationale du SED18.

12Jusque dans les années 1970, on peut identifier deux tendances dans l’octroi de l’asile au sein de l’État-SED. D’une part, le soutien aux « partis frères » communistes peut être vu comme une tentative de poursuivre une politique de solidarité internationaliste et révolutionnaire. Ce soutien était toutefois déterminé en grande partie par les conflits de la guerre froide et restait dépendant de la politique étrangère de l’Union soviétique. D’autre part, il y avait une certaine inquiétude à l’égard des émigrants venus de « jeunes États-nations », anciennes colonies occidentales pour la plupart. Cette pratique correspondait à la poursuite d’intérêts nationaux et servait un but de politique étrangère : une meilleure reconnaissance de la RDA sur le plan international. Le soutien de « forces progressistes » dans le « combat contre l’impérialisme » était visible dans les programmes de formations professionnelles ou même l’admission de membres et de fonctionnaires des pays africains et asiatiques. Ici, les frontières séparant politique étrangère indirecte, aide au développement et assistance humanitaire restaient floues19. Toutefois cette seconde tendance dans l’octroi de l’asile se trouvait parfois en porte-à-faux avec la première, puisque les mouvements anticolonialistes n’étaient pas nécessairement communistes, ni même favorables au communisme/socialisme.

13Après le coup d’État militaire sanglant perpétré contre le gouvernement élu du président Salvador Allende de l’Unité populaire, près de 2 000 réfugiés chiliens fuirent vers l’Europe et cherchèrent refuge en RDA jusqu’au milieu des années 197020. Ils furent le dernier grand groupe de migrants à entrer en RDA. Les apparitions publiques orchestrées de membres proéminents du SED aux côtés d’émigrés chiliens lors de manifestations contre la dictature militaire de Pinochet servaient non seulement à renforcer le statut de l’État-SED par contraste avec les nations « capitalistes » ou occidentales (en particulier la République fédérale où l’hésitation politique initiale et les débats publics avaient retardé la décision d’accepter les réfugiés politiques chiliens – un fait que l’État-SED continuait à utiliser à son avantage dans sa propagande même après l’acceptation de ce groupe dans la République fédérale) mais aussi à prouver qu’il existait un consensus fondamental entre la direction du parti et la population est-allemande. Les émigrés chiliens étaient présentés à la population est-allemande – vivant derrière le mur de Berlin – comme des combattants de la liberté qui avaient trouvé en RDA des opportunités nouvelles et qui méritaient de bénéficier de la solidarité est-allemande. Les dirigeants utilisaient l’arrivée des émigrés chiliens comme une nouvelle preuve de la mission humaniste de l’État-SED. Les réfugiés étaient censés montrer à la population est-allemande que la RDA était un pays rempli de promesses, argument d’une importance croissante à une époque où la direction du SED menait une campagne d’intimidation envers les artistes critiques du régime et alors que beaucoup d’Allemands de l’Est quittaient la RDA pour la République fédérale21.

14Cependant, l’absence de droits individuels accordés aux demandeurs d’asile étrangers en RDA pendant et même après la procédure de demande et le fait qu’ils étaient assujettis aux intérêts de politique extérieure des dirigeants du SED contrastent nettement avec l’importance affichée de leur protection dans la propagande du SED22. Parce qu’ils avaient franchi la ligne de démarcation entre l’Est et l’Ouest pendant la guerre froide, les émigrés politiques se trouvaient dans une position ambiguë en ce qui concernait le traitement qui leur était réservé par leur pays d’accueil et leur attitude vis-à-vis de ce dernier. Leurs convictions de gauche étaient liées à un sentiment de loyauté politique envers leur pays d’accueil mais, en même temps, à un attachement affectif à leur patrie. Ces deux sentiments n’étaient qu’en partie compatibles avec l’orientation nationaliste traditionnelle allemande (fondée sur l’ethnicité) de la RDA et les opportunités limitées qu’offrait la société est-allemande23. La revendication du SED d’un accès au « progrès sociétal » par le « combat contre l’impérialisme », c’est-à-dire contre « l’Ouest capitaliste », n’était pas seulement un beau discours idéologique ou une simple façade24.

15Cependant, cette revendication ne prenait pas en compte l’éventualité d’un conflit intérieur et, par conséquent, empêchait le régime de traiter ouvertement des difficultés quotidiennes, nées de la cohabitation entre natifs et émigrés politiques, en général comme dans les cas particuliers. En invoquant « l’internationalisme prolétarien », il était tout à fait possible, pour l’État-SED aussi bien que pour les citoyens de RDA, d’adopter dans la vie quotidienne des préjugés homophobes ou des stéréotypes nationalistes, sans hésitation et sans entrer en conflit avec les principes de l’État socialiste. Il n’était pas rare que ces pratiques sociales mettent précisément en danger l’offre générale de protection qui était le socle du droit d’asile séculaire. Les émigrés qui ne voulaient pas se résigner ou qui n’étaient pas prêts à accepter un tel arrangement ne pouvaient éviter les sanctions étatiques qu’en quittant l’État-SED pour l’ouest – comme tant de citoyens de RDA l’avaient fait avant eux25.

16Ainsi, l’asile politique en RDA se trouvait dans une position particulièrement ambivalente, pris entre un octroi du droit d’asile aléatoire mais généreux et une hostilité envers l’altérité des réfugiés. Comparée à l’évolution de la politique d’asile de la République fédérale, la situation de la RDA demeura relativement statique tout au long de son existence. Quelles que soient les attitudes de la population locale envers les réfugiés et sa façon de les traiter, la politique du SED n’était pas ouvertement contestée. Même si les communistes est-allemands assuraient agir en vertu du principe de l’internationalisme, leur pratique de l’asile politique peut être vue comme une poursuite de la politique migratoire nationaliste allemande traditionnelle, répondant à la définition d’une population allemande homogène.

Mise en perspective des évolutions et tensions de la politique d’asile de la République fédérale

17À l’inverse de la RDA, la politique changeante de la République fédérale envers les réfugiés a été un sujet permanent de conflits et de nouvelles interprétations depuis la fin des années 1950, preuve des manquements de sa politique initiale en matière de réfugiés. Dans les premières années de la République fédérale, l’octroi de l’asile aux victimes de persécutions politiques dépendait du climat politique pendant la guerre froide26. L’admission des demandeurs d’asile chiliens en 1974-1975 et l’arrêt du Tribunal administratif fédéral du 10 octobre 1975 statuant que l’ordonnance constitutionnelle sur l’asile devait être absolue27 furent deux moments marquants des interminables débats sur le contenu et l’application du droit d’asile. La décision d’accorder l’asile aux victimes de persécutions politiques fut prise dans un contexte social qui différait sensiblement de celui des années 1950-1960. En raison des succès de politique étrangère de la coalition sociale-libérale d’après 1969 et de la stabilité intérieure grandissante de la société ouest-allemande, le droit d’asile de l’Allemagne fédérale semblait ne plus jouer son rôle de preuve de l’orientation démocratique occidentale de la République fédérale. Le débat sur l’entrée et le droit d’asile octroyés aux réfugiés chiliens montre que le consensus anticommuniste qui prévalait dans l’opinion et la classe politique de la jeune République fédérale ne se traduisait pas simplement par un consensus sur la nécessité d’accorder protection aux victimes de persécutions politiques en général (surtout quand ces personnes provenaient de pays non européens), d’où le débat politique enflammé qui fit surface pour savoir si les communistes chiliens victimes de persécutions politiques devaient ou non se voir accorder l’asile en République fédérale28. Finalement, le point le plus important fut le revirement politique de la République fédérale sur la question de la migration de main-d’œuvre. On passa d’une politique de recrutement actif de travailleurs étrangers à une politique de restrictions sur l’immigration, ce qui fit de l’asile la seule façon possible pour les migrants d’entrer en Allemagne de l’Ouest.

18Les restrictions grandissantes de la politique de recrutement de main-d’œuvre immigrée allèrent de pair avec le changement plus général de la direction des mouvements migratoires vers l’Europe, et en particulier vers l’Europe de l’Ouest. Les formes modernes de communication et de transports permettaient à la fois aux nouvelles des conflits internationaux de pénétrer dans les foyers des Allemands de l’Ouest aisés, et aux réfugiés originaires de ces régions de pouvoir, au moins en théorie, voyager pour demander l’asile en République fédérale29. Au même moment, i. e. à partir du milieu des années 1970, les neuf États membres de la Communauté européenne (CEE), y compris l’Allemagne, instaurèrent une forme de coopération intergouvernementale pour harmoniser leurs politiques migratoires et particulièrement leurs pratiques du droit d’asile. En surface, les discussions portaient sur l’élimination des contrôles aux frontières entre les États membre de la CEE mais aussi, de façon moins visible, sur les conséquences de telles mesures sur les frontières extérieures de la Communauté. Des directives politiques en vue d’un accord sur les questions de l’asile, de la politique migratoire et sur une stratégie coordonnée de prévention de la criminalité et du terrorisme furent élaborées au sein d’un collectif non officiel baptisé groupe Trevi. Les conclusions de ce groupe, composé des ministres de l’Intérieur des États membres de la CEE et d’experts, furent ensuite présentées au Conseil européen plutôt qu’au Parlement européen. La raison de ce choix était la suivante : selon un jugement de la Cour européenne de juillet 1987, la politique à l’égard des étrangers et la politique d’asile relevaient des gouvernements nationaux. Autrement dit : la commission de la Communauté européenne n’avait pas d’autorité dans ce domaine politique. De ce fait, la politique à l’égard des étrangers et la politique d’asile dans la Communauté européenne des années 1970 et 1980 étaient marquées par les intérêts nationaux et leurs susceptibilités. À cela s’ajoutaient les différentes traditions en droit et administration, les règlements correspondants pour l’entrée sur le territoire et pour les visas, de même que les différentes procédures d’asile, les pratiques de reconnaissance et d’expulsion. Le résultat était une politique du plus petit dénominateur commun. C’est pour cela que des observateurs critiques se demandaient si la politique des réfugiés et d’asile se caractérisait par une vision de l’« Europe contre le reste du monde30 ». Malgré l’expérience du cas chilien et le fait que la menace terroriste de l’époque venait principalement de criminels nationaux violents comme la Fraction armée rouge ouest-allemande et les Brigades rouges italiennes, le droit d’asile ne fut dès lors plus envisagé au niveau européen comme une question humanitaire ou relative aux droits de l’homme, mais plutôt comme un problème de sécurité intérieure. Celui-ci était fortement lié à la lutte contre l’immigration illégale, ce qui explique le modèle essentiellement restrictif du droit d’asile européen au début du xxi^e siècle31.

19Aux yeux du personnel politique et de l’opinion ouest-allemands, les changements multidimensionnels de la situation migratoire se reflétaient dans un enjeu central : le nombre toujours croissant de demandeurs d’asile. Jusqu’au début des années 1970, les chiffres de demandeurs d’asile se situaient entre 2 500 et 5 600 personnes par an. Ce n’est que dans les années qui suivirent le Printemps de Prague, i. e. en 1969-1970, que ces chiffres dépassèrent largement les 5 600 personnes. En 1976, le nombre de demandes dépassa pour la première fois la barre des 10 000. Et dès 1980, les chiffres avaient même dépassé les 100 000. Cependant, il n’était pas question seulement de chiffres. À la même époque, la composition des origines de ces demandeurs d’asile avait elle aussi changé. Jusqu’au milieu des années 1970, les demandes d’asile en République fédérale émanaient majoritairement de réfugiés venus des dictatures communistes d’Europe centrale et de l’Est. En 1970, par exemple, 85 % du total des demandeurs d’asile étaient originaires d’Europe de l’Est (7 393 pour un total de 8 645 personnes). Cependant, avec l’augmentation spectaculaire du nombre total de demandeurs d’asile, en particulier ceux qui arrivaient de pays non européens (surtout des points chauds de conflits internationaux dans plusieurs zones d’Afrique, du Moyen-Orient et d’Asie), la proportion des réfugiés venus du bloc de l’Est diminua. En 1975, les personnes provenant d’Europe de l’Est représentaient seulement 26 % des demandeurs d’asile au total (2 595 pour un total de 9 627 personnes). Ce pourcentage fluctuait, et il atteint son niveau le plus bas au milieu des années 1980 (10 644 Européens de l’Est pour un total de 73 832 demandeurs d’asile en 1985) avant de remonter à la fin de la décennie entre 45 % et 55 % selon l’année. La période de domination des demandeurs d’asile d’Europe de l’Est était terminée, et le segment non européen était beaucoup plus présent dans les sphères publiques et politiques de la République fédérale32.

20Les problèmes logistiques liés à l’accueil du nombre croissant de réfugiés et de demandeurs d’asile étaient un autre élément qui affectait la politique d’asile et sa mise en œuvre. L’unique centre d’accueil public existant à l’époque était situé à Zindorf, en Bavière. Quand le nombre de demandeurs d’asile augmenta, ce camp, dont la capacité d’accueil était limitée, se trouva surchargé et les conditions de vie y devinrent inacceptables. Le gouvernement du land de Bavière fit alors pression pour obtenir des ajustements dans la répartition locale des réfugiés. Lors de la conférence des ministres de l’Intérieur de l’État fédéral de février 1974, il fut donc décidé que les demandeurs d’asile seraient répartis entre les différents länder. Les demandeurs d’asile arrivant en République fédérale devaient dorénavant être accueillis par le premier land dans lequel ils s’étaient présentés aux autorités. Ou bien, si leur nombre était excessif, ils seraient répartis entre d’autres länder selon un quota fixe avant même que la procédure de reconnaissance ait été lancée33. Ces changements significatifs de la procédure d’asile marquèrent la fin du rôle institutionnel particulier joué par l’État libre de Bavière dans la politique du droit des réfugiés et de l’asile. Dans un même temps, ils renforcèrent le rôle des autres länder dans les procédures d’asile. Cette nouvelle répartition fut à l’origine de conflits constants entre le gouvernement fédéral, les länder, et les municipalités concernées pour déterminer à qui il revenait d’accueillir les demandeurs d’asile, et d’endosser les obligations qui en découlaient et les efforts financiers nécessaires. Compte tenu de la crise naissante des finances publiques à la fin des années 1970, en particulier au niveau municipal et fédéral, et étant donné l’attitude ambiguë et même dédaigneuse de nombreux responsables politiques locaux et régionaux envers les réfugiés étrangers, on vit surgir des appels de plusieurs partis soit à l’accélération, soit au durcissement des procédures34.

21Les débats sur le droit fondamental à l’asile en République fédérale prirent place dans une atmosphère politique explosive. Depuis la fin des années 1970, le droit constitutionnel à l’asile faisait l’objet de pressions grandissantes. Dès 1980, la politique d’immigration et de droit d’asile était passée de la position de sujet réservé aux experts et aux officiers ministériels à celle d’enjeu majeur pour la politique intérieure de la République fédérale et de la sphère publique. Le parti d’opposition chrétien-démocrate (CDU) put accroître sa notoriété grâce à son implantation solide au niveau fédéral, mais aussi en raison de l’approche mesurée et hésitante du gouvernement fédéral social-libéral en matière de politique migratoire générale. La CDU accusa la coalition au pouvoir de passivité sur la question du droit d’asile35. Toutefois, la baisse du nombre de demandeurs après l’arrivée au pouvoir de la CDU en 1982 ne fut que temporaire. Et, du fait des bouleversements politiques en Europe de l’Est à la fin des années 1980, les chiffres ne tombèrent jamais à moins de 100 000 demandeurs d’asile par an36. Pour limiter cela, les responsables politiques ouest-allemands introduisirent des réglementations plus sévères et des restrictions aux procédures d’asile. Ce qui entraîna au total 17 réformes de loi majeures par le gouvernement fédéral ainsi que des résolutions juridiquement contraignantes adoptées en conférence des ministres fédéraux de l’Intérieur.

22L’impact de ces réformes des pratiques procédurales eut probablement été moins grave pour les demandeurs d’asile si la magistrature fédérale n’avait pas eu tendance à interpréter le droit d’asile de manière toujours plus restrictive. Même avant la vague de réformes, le tribunal administratif fédéral avait déjà changé son interprétation légale de ce qui constituait une persécution politique afin que la crainte subjective de la persécution exprimée par le demandeur d’asile ne soit plus un enjeu décisif dans la procédure de reconnaissance de son statut. En lieu et place, les mobiles politiques des États qui exerçaient des persécutions devinrent le point de mire des considérations de la Cour. Ainsi, en dépit de la référence explicite dans le droit international au caractère subjectif de la crainte de persécution, cette notion avait perdu toute pertinence pour le droit d’asile de la République fédérale de l’époque. Conséquence dramatique, la crainte d’être soumis à la torture dans son pays d’origine, comme par exemple en Turquie, n’était désormais plus une raison suffisante pour demander l’asile. Au lieu de cela, c’était l’intention plus « objectivable » à l’origine de la torture qui était le facteur décisif. Les intentions qui poussaient les dictatures communistes à la torture au début des années 1980 étaient en principe retenues comme raison suffisante pour accorder l’asile. Cependant, les tribunaux fédéraux étaient prêts à considérer l’usage de la torture en Turquie, membre de l’OTAN, comme une mesure étatique vraisemblablement légitime. Ces différences faites entre la torture en dictature communiste opposée à celle commise par une dictature militaire pro-occidentale suscitèrent un débat politique chargé d’émotions sur la valeur générale des droits de l’homme. À la lumière de ces controverses, la Cour constitutionnelle fédérale décida en 1990 de reconnaître la torture en général comme motif d’asile37.

23Dans les débats publics, le poids que les réfugiés et les demandeurs d’asile faisaient peser sur l’État providence en crise et la prétendue menace de cette nouvelle génération d’étrangers influençaient la représentation médiatique des populations concernées et des questions sociopolitiques. Contrairement à ce qui avait été le cas plus tôt dans la période de la guerre froide, nul ne semblait se soucier des motifs qui avaient poussé les réfugiés à fuir leur patrie ou de leurs histoires de persécution. Dans bien des cas, on ne les croyait même pas38. De fait, l’exceptionnelle mobilisation des politiques publiques sur la question du droit d’asile, de la fin des années 1970 au début des années 1990, ne peut s’expliquer uniquement ni par les expériences malheureuses de beaucoup de réfugiés étrangers39 ni par les défis auxquels faisait face l’État providence du pays perçu comme ayant atteint ses limites40. On peut plutôt constater que les enjeux de politiques d’asile et de droit des réfugiés furent toujours liés à la question essentielle des fondements politiques et moraux de la société ouest-allemande. Certains estimaient qu’une ample politique d’immigration et d’asile était le symbole d’une rupture définitive avec l’histoire d’une Allemagne fondée sur la race. Pour d’autres, une politique si généreuse était impensable puisqu’elle aurait pour effets de rompre avec le paradigme d’une Allemagne qui n’était pas un pays d’immigration et la perte de son identité historique, culturelle et ethnique41. Jusqu’au début des années 1990, aucun des deux camps ne parvint à peser suffisamment sur le plan politique pour donner lieu à de réels changements, ce qui conduisit à une impasse qui, paradoxalement, se dissipa avec la fin de la RDA.

24Après que les événements de 1989 eurent prouvé que la majorité des Allemands de l’Est avaient rejeté fondamentalement le « socialisme aux couleurs de la RDA », il n’était pas surprenant qu’une majorité n’apprécie guère le nombre croissant de demandeurs d’asile dans l’Allemagne unifiée, l’accueil de réfugiés politiques qui était une composante de la politique du SED ne reflétait pas nécessairement l’opinion publique.

Après la réunification : perspectives

25Au début des années 1990, cette attitude allemande commune donna aux responsables politiques libéraux-conservateurs l’élan suffisant pour introduire une réforme constitutionnelle dans le droit fondamental à l’asile, connue comme « le compromis en matière d’asile ». Cette réforme reposait sur l’idée que le droit d’asile resterait dans la Constitution mais que l’accès à ce droit serait en grande partie limité. Certains considéraient cette réforme comme une défaite des défenseurs d’un droit à l’asile généreux et sans restriction. Toutefois, si l’on considère que de nombreuses voix s’élevaient alors pour réclamer l’élimination totale du droit à l’asile, ce compromis en dit long sur l’étendue de la place des droits de l’homme dans la culture politique de l’Allemagne unifiée42. Cela montrait aussi que les débats sur la place respective de l’État-nation et des droits de l’homme dans le domaine de la politique migratoire n’avaient pas disparu. Au contraire, de nombreux éléments indiquent un conflit continu, même si ces questions seront de plus en plus traitées au niveau européen43. Pourtant ces conflits ne peuvent s’expliquer comme une conséquence de la nature d’une réforme qui « coupait la poire en deux ». Historiquement, une tension latente entre le principe de souveraineté de l’État-nation moderne et celui de l’universalité des droits de l’homme était liée à cette question44. De la fondation de la République fédérale à la réforme constitutionnelle de 1993, le droit d’asile fit maintes fois l’objet de nouvelles interprétations45. L’amendement de 1993 n’avait donc rien de nouveau. Mais en tant que compromis entre, d’un côté, un droit d’asile libéral mettant l’accent sur les droits humains et, de l’autre, une conception politique traditionnelle d’une appartenance à la nation allemande fondée sur l’ethnicité, c’était un acte fondateur dans la création d’une Allemagne unifiée.

26Pour en revenir au contenu du compromis et ses retombées, de sévères restrictions au droit d’asile furent imposées par l’ajout de la « règle de l’État tiers » dans la reformulation de l’article 16a de la Loi fondamentale. Ce principe suggérait que les potentiels demandeurs d’asile avaient déjà eu la possibilité de déposer une demande d’asile dans les pays voisins de l’Allemagne unifiée et que, de ce fait, l’Allemagne n’avait pas à les examiner46. Dans les années qui suivirent, tous les gouvernements allemands s’efforcèrent d’orienter les règlements européens sur le droit d’asile vers un modèle dans lequel la responsabilité des décisions prises sur l’octroi d’asile était transférée aux pays situés aux frontières de l’Union européenne. Depuis 1993, l’Allemagne a réduit l’infrastructure même d’un traitement des demandes d’asile charitable et conforme à la loi qui aurait été nécessaire dans ce que les uns appellent « la crise d’immigration » de 2015 et d’autres désignent comme « l’été d’immigration ». Cela tient à la diminution progressive du nombre de demandeurs d’asile en Allemagne qui passa sous le seuil « magique » des 100 000 en 2003, dix ans après le « compromis en matière d’asile47 », ce qui pose la question de comprendre si l’amendement constitutionnel est vraiment responsable de cette baisse. Dans la perception du public aussi bien que dans les actions des responsables politiques, cette évolution a entretenu l’illusion que l’on pouvait protéger sa propre société des effets des crises internationales en régulant l’immigration. Tant que les masses des demandeurs d’asile restaient en Europe du Sud et du Sud-Est, le gouvernement allemand rejetait également l’idée de répartir à l’échelle européenne les demandeurs d’asile selon un système de quota et ne consentait qu’à offrir des compensations financières48.

27En raison de la situation au Moyen-Orient et à l’ouest des Balkans, à l’été 2015 au plus tard, ce système de blocage des réfugiés aux frontières de l’Union européenne s’est effondré. L’Allemagne, pays-clé de l’Union européenne sur les plans géographique, économique et politique est redevenue la destination phare de centaines de milliers de réfugiés qui y cherchaient asile49. Les réactions de la société allemande rappellent de bien des façons les événements d’avant 1993 : réactions de panique en politique et dans les médias, mobilisation de mouvements xénophobes et racistes et actes de violence visant les lieux d’hébergement des réfugiés et les réfugiés eux-mêmes50. Cependant, il apparaît cette fois que des problèmes émergents peuvent être surmontés quand la volonté d’assistance des citoyens et des groupes d’initiative trouve face à elle des institutions gouvernementales prêtes à agir. Et quand les organes administratifs sont incompétents ou réticents, c’est là que l’engagement de volontaires peut éviter à l’État de faillir à une mission humanitaire51. Toutefois, à sa racine, le débat reste le même depuis des décennies : les Allemands et les Européens choisiront-ils l’action solidaire et humanitaire respectant les principes des droits de l’homme ? Ou retourneront-ils à une vie derrière les clôtures, barrières et autres murs, plaçant leurs espoirs dans le retour de l’État-nation européen du xix^e siècle ?