Le bonheur est dans le BOPRE ? Le début des années 1960

6Le droit du travail des réfugiés est encadré par la circulaire du 9 décembre 1954 du ministère du Travail. Elle reprend les dispositions établies par la convention de Genève, notamment son article 17, qui accorde la carte « toutes professions salariées » aux réfugiés qui peuvent justifier de trois ans de résidence en France, ou de conjoints et/ou d’enfants français. Cette délivrance de plein droit se heurte cependant à la pratique : il est nécessaire d’accomplir « de multiples réclamations7 » avant d’obtenir le sésame. De plus, cette réglementation spécifique n’exempte pas tout à fait les réfugiés du régime général des étrangers. En effet, lors de la ratification de la convention, le gouvernement français a émis une réserve sur son article 178, déclarant que les dispositions ne devaient pas « faire obstacle à l’application des lois et règlements qui fixent la proportion des salariés étrangers que les employeurs sont autorisés à occuper en France et aux obligations imposées à ceux-ci lors de l’engagement de la main-d’œuvre étrangère9 ». Les réfugiés tout juste reconnus ou en attente de reconnaissance sont ainsi soumis au régime applicable aux étrangers, celui des cartes de travail10.

7Créé en 1948, le Bureau d’orientation et de placement des réfugiés étrangers (BOPRE). constitue une institution spécifique de mise au travail des réfugiés jusqu’en 1968. Situés au 391 rue Vaugirard, à Paris, ses services permettent à tout réfugié en région parisienne, à partir du moment où il sollicite l’asile, de passer une visite médicale et d’être ensuite placé selon l’aptitude décrétée aux travaux légers, moyens ou durs, sans restriction de profession a priori, et ce dans un délai moyen compris entre quinze et vingt jours11. Le passage par le BOPRE exempte également les réfugiés de la taxe d’introduction que l’Office national de l’immigration (ONI) perçoit pour toute introduction régulière de travailleurs immigrés. Les archives des premières années de fonctionnement du BOPRE donnent à voir une commission de placement des réfugiés dans des emplois pénibles et déficitaires, sans prise en compte des projets ou des désirs des réfugiés. Des membres du Service social d’aide aux émigrants (SSAE) écrivent ainsi que le BOPRE n’oriente que vers des « emplois dans les branches demandant une sérieuse résistance physique12 ». Les exilés hongrois qui y ont accès subissent un déclassement massif13. C’est la mise en place de l’Agence nationale pour l’emploi en 1967 qui provoque la disparition d’un BOPRE qui tournait de toute manière à bas régime14. Pourtant, les associations ne cessent de s’y référer au début des années 1970, louant une institution utile, libérale15 et surtout adaptée aux réfugiés notamment « intellectuels16 ». Ainsi France terre d’asile17, appuyé par Gilbert de Chambrun, président du conseil de l’Ofpra, demande au début des années 1970 le retour du BOPRE sous la forme d’un office spécialisé dans les bureaux de l’Agence nationale pour l’emploi.

8Dans la deuxième moitié des années 1960 arrivent en France des personnes qui cherchent à bénéficier de l’asile, mais dont la situation ne relève pas de la convention de Genève, du fait de ses restrictions de temps et de lieu18. Ces « asilés19 », comme on les appelle alors, obtiennent peu à peu les droits économiques similaires à ceux des réfugiés. Une circulaire du 15 décembre 1966 établit que ces personnes pourront solliciter les services de la main-d’œuvre qui « examineront leur situation avec une bienveillance particulière20 ». Le SSAE est autorisé à leur verser de l’argent, et le BOPRE leur est ouvert. Dans son courrier qu’il adresse à la direction de la Population et des Migrations le 26 janvier 1967, Gilbert de Chambrun défend la nécessité des facilités en matière de travail pour les asilés. C’est qu’une trop grande différence en termes d’accès au travail pourrait selon lui pousser ces exilés à solliciter le statut de réfugié à l’Ofpra au lieu de rester dans le régime de l’asile de droit interne qui leur est réservé. Jusqu’à la fin des années 1960, la similarité des conditions associées à différents statuts d’étrangers en termes d’accès au travail autorise une relative fluidité entre les catégories. Ainsi les Portugais ou les Yougoslaves qui ne peuvent solliciter l’Ofpra sont régularisés comme main-d’œuvre21.

Le droit au travail des réfugiés dans la tourmente du droit des étrangers (fin des années 1960)

9La législation relative à l’immigration de travail se durcit considérablement à partir de 1968 : le ministère du Travail veut imposer le passage par l’Office national de l’immigration (ONI) pour toute émission de carte de travail22. Si les restrictions ne s’appliquent pas partout et pour toute profession avec la même rigueur, elles affectent néanmoins spécifiquement les réfugiés et suscitent les protestations des associations. Ainsi, les organisations caritatives critiquent-elles la circulaire du 27 juillet 1968 qui ne différencie pas réfugiés et étrangers : « Tous sont soumis à la même procédure de régularisation par les soins de l’ONI et, à peu de chose près, aux mêmes critères restrictifs d’admission au séjour, à l’emploi, au placement et à la formation professionnelle pour adultes23. »

10Plusieurs sujets préoccupent les associations qui aident les réfugiés. Il s’agit d’abord de l’obligation faite aux employeurs de réfugiés de payer au même titre que pour les étrangers hors accords de main-d’œuvre une taxe d’introduction d’un montant de 300 francs24, la taxe ONI, afin d’obtenir une carte de travail. Saisi par les associations, Gilbert de Chambrun, du ministère des Affaires étrangères, écrit au directeur de la Population et des Migrations, Michel Massenet, qu’il n’est pas possible d’assimiler les réfugiés aux autres étrangers, étant donné que « le recrutement des travailleurs réfugiés ne peut évidemment avoir lieu à l’étranger dans le cadre d’accords de main-d’œuvre » et qu’il paraît de ce fait injuste d’obliger leurs employeurs à participer aux frais de fonctionnement de l’ONI. Il propose une taxe allégée, d’un montant de 75 francs, qui corresponde au coût de la visite médicale25. Le 13 mai 1969, le conseil d’administration de l’ONI se rallie à cet avis26. L’argument final est que la hausse de la redevance forfaitaire doit inciter les employeurs à recourir à la procédure normale d’introduction et qu’elle vise les personnes dont la motivation essentielle de l’entrée en France est le travail, ce qui n’est pas le cas des réfugiés. Cet épisode est intéressant à double titre. Il illustre tout d’abord l’importance du coût du travail – et donc aussi de sa taxe éventuelle – dans l’accès à l’emploi des réfugiés. Il donne à voir également comment la distinction faite entre les migrants supposément motivés par le travail et ceux qui ne le sont pas, les réfugiés, sert ici à infléchir la législation en faveur de ces derniers.

11La visite médicale obligatoire constitue également un enjeu de taille. Selon le SSAE27, la modification du Code de la sécurité sociale, effective le 29 avril 1968 a conditionné l’obtention d’une carte de travail pour les réfugiés au passage d’une visite médicale. Cette visite n’était jusqu’à présent pas obligatoire dans la plupart des grandes villes de France, sauf à Paris où le BOPRE garantissait l’application de critères conciliants. Pour les associations, le problème est que les corps des réfugiés ne sont pas aussi aptes au travail physique que les corps des autres étrangers. C’est pourquoi en juin 1970, Gilbert de Chambrun adresse à la direction de la Population et des Migrations une lettre dans laquelle il reprend les vœux exprimés par le conseil de l’Ofpra, qui préconise l’adoption de « normes médicales particulières » pour les réfugiés et l’organisation de visites distinctes de celles du « gros de la main-d’œuvre immigrée28 ». Certes, une dérogation sanitaire peut être demandée en cas d’inaptitude médicale, décision fréquente selon un mémoire de France terre d’asile29, mais les délais de la procédure sont de plusieurs mois et contraignent à l’inactivité les réfugiés concernés. L’association fait également valoir que les employeurs anticipent la sélection médicale et se détournent donc des réfugiés. Elle demande ainsi en 1972 que les visites médicales perdent leur caractère sélectif et qu’elles s’inscrivent dans une logique de soin et de prévention30.

12Le durcissement des conditions de régularisation des étrangers affecte également la possibilité pour les réfugiés d’intégrer des formations professionnelles. En effet, l’AFPA31 refuse de payer la redevance forfaitaire à l’ONI pour les stagiaires réfugiés32. Les associations ou les « œuvres », à l’instar de la Cimade, le SSAE, le Secours Catholique ou le Cojasor33, font valoir fin 1970 que la formation professionnelle requiert une carte de travail qui s’obtient sous des longs délais pour les réfugiés34. Elles demandent donc des dérogations pour les personnes ayant un récépissé « a demandé l’asile », arguant du fait que moins de deux mille personnes seraient concernées, parmi lesquelles beaucoup « de femmes, d’enfants, de vieillards et d’intellectuels ayant déjà exercé une activité35 ». Cette dérogation est obtenue en juin 197136. Cependant elle ne vaut que pour des métiers pour lesquels la régularisation « au moment de leur insertion dans le marché national de l’emploi ne soulèvera aucune difficulté37 » – c’est-à-dire, en pratique, les secteurs déficitaires en main-d’œuvre nationale.

13Toutefois, le régime dérogatoire qui s’esquisse pour les réfugiés les contraint tout de même à occuper les positions subalternes de l’appareil productif français. C’est ce qu’on observe par exemple à la lecture de la circulaire du 28 février 1969 du ministère des Affaires sociales38 : alors que les départements devaient établir des métiers excédentaires ne pouvant donner lieu à régularisation, cette circulaire exempte de cette mesure certaines catégories d’étrangers, dont les réfugiés et les asilés. Néanmoins, une restriction complète d’emblée cette dérogation : il est précisé que ces demandes de régularisation, bien qu’elles puissent en droit concerner toute profession salariée, doivent « être instruites dans les conditions de fond rappelées précédemment, qu’un avis défavorable doit en principe lui être donné si l’emploi proposé à l’étranger peut-être normalement pourvu par un travailleur du marché national de l’emploi. Dans cette hypothèse, il appartiendra aux services de diriger l’étranger vers une profession déficitaire en main-d’œuvre39 ».

L’arrivée des réfugiés du Chili : l’approfondissement d’un régime à part

14L’arrivée des réfugiés du Chili à partir de novembre 1973 approfondit la spécificité du régime de mise au travail des réfugiés. Des changements s’opèrent d’abord au niveau législatif. Depuis sa ratification en février 1971, le protocole de Bellagio s’applique en France et les dispositions de la convention de Genève concernent en droit les réfugiés du monde entier40. Les principaux textes qui restreignent l’immigration de travail (circulaires Marcellin-Fontanet en 1972, suspension de l’immigration de travail en 1974) comportent des clauses d’exception pour les réfugiés et demandeurs d’asile41. Ensuite des facilités sont accordées aux réfugiés d’Amérique Latine : à partir de février 1974, les agents de l’Agence nationale pour l’emploi sont sommés d’aider tous les réfugiés, même ceux qui ne sont pas titulaires encore d’une autorisation de travail, pour la recherche d’emploi42, et même de leur donner priorité sur les autres étrangers43. Alors que les étrangers « ayant sollicité l’asile » étaient jusqu’alors dans l’obligation d’obtenir un contrat de travail d’un an pour obtenir une autorisation de travail44, la circulaire de février 1974 autorise des contrats de 6 à 12 mois, voire inférieurs à 6 mois sous dérogation, ainsi que les emplois à mi-temps ou les vacations. Elle ouvre également la voie à l’admission en formation professionnelle de ces réfugiés. Deux nouvelles dimensions de la gestion des réfugiés apparaissent : d’un côté le financement de cours de français pour les réfugiés par le Fonds d’action sociale, et de l’autre l’admission libérale des étudiants réfugiés. Le secrétariat d’État aux Universités doit ainsi produire avec la plus grande bienveillance des équivalences pour les étudiants chiliens45, auxquels il est simplement demandé une attestation sur l’honneur en cas d’absence de pièces justificatives46.

15La gestion des réfugiés du Chili apporte son lot d’innovations logistiques dans la mise au travail des réfugiés. L’association France terre d’asile (FTDA), créée deux ans plus tôt, parvient à faire en sorte que les réfugiés soient pris en charge non plus au titre de conventions internationales, mais dans le cadre de l’aide sociale. Le système de centres pour réfugiés est créé. Il comprend en 1974 une trentaine de centres ouverts47, dans lesquels sont hébergés 966 réfugiés en mai 197448. Les centres permettent des contacts serrés avec l’ANPE, une centralisation des demandes de formation professionnelle, ainsi que des demandes d’emploi et de recherche de logements. FTDA met ensuite en place une cellule de prospection d’emploi, munie d’un central téléphonique, dirigée par Yvette Gueye, bénévole de l’association. Sa mission est d’apparier les 320 personnes réfugiées intéressées par un travail et les offres de travail faites à FTDA. Les professions des réfugiés, à dominante artistique, intellectuelle, et encadrement, sont listées et envoyées par la poste aux différents comités d’aide (voir document 1).

Document 1. – Liste de professions n^o 2 envoyée par le service d’emploi de FTDA en avril 1974.

16En région parisienne, sur les 320 réfugiés inscrits chez Yvette Gueye, 70 % ont trouvé du travail. Parmi ceux-là, 60 % ont obtenu leur premier emploi grâce au service de FTDA, 30 % par les comités locaux et les municipalités, 5 % par des recherches personnelles et 5 % par l’ANPE49. Le déclassement des réfugiés n’affecte pas uniformément les professions, les artistes, journalistes et sociologues ont ainsi beaucoup plus de mal à trouver un emploi équivalent à leur emploi antérieur que les cadres du bâtiment ou les cadres techniques (voir tableau 1).

17Si certains ont parlé d’accueil exceptionnel des réfugiés du Chili, c’est que des mesures dérogatoires en termes d’accès au travail leur ont été accordées, que leur prise en charge a pris des formes matérielles et juridiques inédites et que cet épisode a été l’occasion d’une mobilisation organisée d’associations et de comités de la société civile. Une nouvelle association se crée d’ailleurs, l’AMPSRF (Association aux médecins et aux personnels de santé réfugiés en France), qui jouera un rôle significatif dans la décennie suivante pour l’ouverture des professions médicales aux réfugiés.

18Trois limites viennent cependant nuancer les avancées obtenues en termes d’accès au travail et à la formation pour les réfugiés du Chili. D’abord, elles ne s’appliquent qu’à un petit nombre de personnes, et non à l’ensemble des réfugiés. Ensuite, elles facilitent l’entrée sur le marché du travail, mais les réfugiés, chiliens ou non, sont soumis jusqu’à leur troisième année de résidence, au régime des cartes de travail, dont la validité est restreinte à une catégorie professionnelle et un département50. Enfin, toutes ces mesures sont prises par circulaires, et non par un vote du Parlement, ce qui produit un « droit secret et instable » caractéristique de l’administration des étrangers de cette période51.

19La décennie qui suit, du début des années 1970 au début des années 1980, voit ces limites dépassées. C’est le moment de l’extension des droits économiques et sociaux selon deux lignes directrices que Claude Guillon, ancienne directrice du SSAE, décrit ainsi : d’abord, « les réfugiés doivent avoir la même protection sociale que les Français, et, en conséquence, accéder sans condition à tous les dispositifs sociaux existants » ; ensuite, « tout demandeur d’asile étant un réfugié potentiel, il doit bénéficier des mêmes droits sociaux que les réfugiés statutaires afin de ne pas retarder l’insertion dans la société française52 ».

L’extension des droits et des dispositifs d’accès au travail

21De 1975 au début des années 1980, une série de mesures approfondissent la spécificité du régime réglementaire des réfugiés et des demandeurs d’asile vis-à-vis du travail. Cette extension des droits suit deux lignes de développement : d’une part, elle passe d’une logique de nationalité à une logique de statut ; d’autre part, elle rapproche progressivement les droits sociaux des demandeurs d’asile de ceux des réfugiés.

22La modification du régime documentaire des réfugiés concerne d’abord la production d’autorisations de travail. Les premiers droits dérogatoires sont ouverts aux Cambodgiens et Vietnamiens en mai 1975, qui peuvent obtenir une autorisation provisoire de travail pour recherche d’emploi avant même que leur situation administrative ou juridique ne soit résolue53. En juin de la même année, une circulaire du ministre du Travail préconise d’« assurer dans les meilleurs délais le placement des ressortissants » vietnamiens et khmers, ainsi que « la délivrance […] des autorisations de travail nécessaires54 ». Les Laotiens ont quant à eux les mêmes droits que les citoyens français au regard du travail et des prestations sociales, du fait d’une convention signée entre la France et le Laos en 1954, mais ceux qui demandent l’asile bénéficient des mêmes mesures que les Vietnamiens et les Khmers, à partir de mai 197655. C’est à cette même date que le ministère du Travail décide, en vue de « la mise au travail immédiate des réfugiés, objectif du gouvernement56 », d’exempter les réfugiés « en provenance du Sud-Est asiatique » du contrôle médical de l’ONI. L’exemption de la visite médicale à tous les réfugiés et demandeurs d’asile ayant une autorisation provisoire de travail est acquise en février 197757.

23Ces dispositions réglementaires favorables sont étendues à l’ensemble des réfugiés et demandeurs d’asile en août 1976, qui acquièrent de ce fait un droit d’accès aux services de l’Agence nationale pour l’emploi58. Ainsi en 1976, « les réfugiés devant être considérés comme appartenant au marché national de l’emploi, ils ont accès à la formation professionnelle dans les mêmes conditions que les nationaux », et ce dans une « interprétation extensive de la notion de réfugié59 ». Si des formations professionnelles sont organisées spécifiquement pour les réfugiés du Sud-Est asiatique, l’ensemble des stagiaires réfugiés à la formation professionnelle sont rémunérés à 90 % du SMIC durant la formation, et figurent hors quota de stagiaires étrangers60. L’allocation d’insertion nouvellement créée est ouverte aux réfugiés et demandeurs d’asile en 1978, ainsi que les prestations familiales et les allocations logement61. Une circulaire d’avril 1978 vient rappeler « qu’il est de pratique administrative constante d’admettre les réfugiés inscrits comme demandeurs d’emploi au bénéfice de l’aide publique sans qu’ils aient à justifier des références de travail habituellement requises62 ». La suppression de la carte de travail pour les réfugiés en 1980 constitue l’acmé de ce mouvement de dérogation réglementaire. Désormais, les autorisations de travail produites pour les demandeurs d’asile sont valides pour toute activité professionnelle salariée63, et « ni les restrictions générales à l’immigration ni la situation de l’emploi dans une branche ou une région donnée ne peuvent lui être opposées64 ». La carte de commerçant étranger reste cependant nécessaire en 1980 pour les réfugiés souhaitant exercer cette profession65.

24De nouveaux dispositifs se mettent en place pour les réfugiés, qui ont des effets sur leur mise au travail. Des services spécialisés « réfugiés du Sud-Est asiatique » voient le jour dans les antennes locales de l’ANPE66, et après de multiples relances de la part de France terre d’asile67, un poste de conseiller professionnel est financé en 1978 par l’ANPE pour prodiguer aux réfugiés conseils professionnels et orientation vers les stages de formation professionnelle68. En 1982, l’Accueil de pré-orientation des travailleurs migrants (APTM) et l’ANPE signent de même une convention établissant un service de centralisation des offres et demandes d’emploi pour les ressortissants du Sud-Est asiatique69. Surtout, l’arrivée des réfugiés du Sud-Est asiatique systématise le recours aux centres provisoires d’hébergement (CPH), financés par la direction de l’Action sociale et coordonnés par France terre d’asile. Ces centres servent de base au dispositif de formation socioprofessionnelle à destination des réfugiés du Sud-Est asiatique. Il existe en effet pour ces derniers deux types de formation : un stage d’adaptation socioprofessionnelle d’une durée moyenne de 520 heures, ainsi que des cours de français, coordonnés par la Cimade, d’une durée moyenne de 180 heures70.

25Cette accumulation de mesures facilitant l’accès au travail et à la formation des réfugiés vient donner corps à des catégories juridiques (réfugiés et demandeurs d’asile) en les distinguant du régime des étrangers qui se durcit à la même époque71.

Une mobilisation exceptionnelle

26Comment expliquer ce mouvement d’extension des droits ? Plusieurs pistes ont déjà été établies par des travaux précédents72. Nous voulons ici spécifier leur mécanisme pour ce qui concerne l’accès au travail et à la formation des réfugiés.

27Tout d’abord, la mise en place de ce qui a été appelé le « dispositif national d’accueil » des réfugiés du Sud-Est asiatique a été portée par une volonté d’État, qui se concrétise notamment par la création du Comité national d’entraide (CNE) – association de façade initiée par le gouvernement. Un des principaux buts du CNE est « d’œuvrer en vue de l’insertion des réfugiés dans la vie active […], car aucun autre organisme n’a reçu de mission particulière à ce sujet. Dans ce but, il a créé des délégations dans tous les départements où se trouvent des réfugiés73 ». On trouve à la tête de ces délégations des notables, et notamment des militaires, capables de mobiliser des réseaux locaux74. Ainsi, « pendant le deuxième semestre 1977, 1 400 emplois ont été fournis par le comité, par prospection (bottin, annonces dans les journaux, annonces aux vitrines des magasins), appels téléphoniques des employeurs, visites de ceux-ci, relations personnelles et listes quotidiennes de l’ANPE de Paris75 ». Si le bureau de France terre d’asile se lance dans l’accueil des personnes déplacées, c’est parce que la demande vient des autorités et que cela « permettrait de toucher les milieux traditionnels qui ont des moyens », mais aussi pour contrecarrer leur réputation de « rouges » acquise après l’épisode des réfugiés du Chili76.

28La proximité entre le CNE et les autorités, notamment ministérielles, a pu favoriser l’adoption de mesures visant à faciliter l’accès des réfugiés et demandeurs d’asile à l’emploi ou à des formations. Il est fait état dans les archives d’interventions multiples du CNE concernant l’équivalence des diplômes, le « secours aux anciens serviteurs de la France » pour être reclassé ou l’obtention de bourses77. C’est notamment vrai pour des « hauts fonctionnaires, diplomates, et officiers supérieurs [que] le ministère de la Défense a bien voulu intégrer78 ». Cette mobilisation ciblée donne à voir la proximité entre des élites militaires et les anciens fonctionnaires français vis-à-vis desquels « la France considère qu’elle a des obligations morales79 ».

29L’étude des membres constituant à l’époque les bureaux et conseils d’administration de FTDA donne à voir des élites multipositionnées80 disposant de l’oreille attentive des ministères. On y retrouve entre autres Jacques Debu-Bridel81, Edgar Pisani82, M. et M^me Postel-Vinay83, Maurice Grimaud84 ou encore les époux de Wangen85. Le directeur de l’Ofpra en 1973, M. Pons, est décrit lors d’une conférence organisée par FTDA comme « ami de certains d’entre nous86 ». Louis Fougère, conseiller d’État et membre du comité d’honneur de l’association, participe à la commission juridique sur le droit au travail salarié des réfugiés politiques en France. En 1975, il « propose de joindre l’entourage du président de la République, M. Canna, qu’il connait bien, afin de voir avec lui à quel niveau gouvernemental ou administratif il y a lieu d’intervenir en premier lieu87 ». Cette proximité des élites associatives et administratives autorise la circulation d’argumentaires et l’efficacité des sollicitations. Henriette Taviani, passée par la préfectorale, représentante de la France au haut-commissariat pour les réfugiés entre 1972 et 1985, puis présidente de France terre d’asile, déclare ainsi avoir toujours « trouvé auprès des grandes directions de ministères, et tout particulièrement au sein du ministère de la Solidarité, les encouragements et les soutiens concrets dont nous avions besoin88 ». Ainsi Pierre Fournier, directeur de la direction de la Population et des Migrations (DPM) en 1976, reprend mot pour mot l’argumentaire de la « Note sur le droit au travail salarié des réfugiés politiques » écrite en 1975 par FTDA pour déduire de la convention de Genève la nécessité de soustraire les réfugiés et demandeurs d’asile au régime des cartes de travail89. La création de l’AMPSRF prend sens également dans le cadre de cette mobilisation des puissants. Née de la rencontre entre Alexandre Minkowski, influent médecin de Port-Royal, et des médecins chiliens, l’association a pu mobiliser facilement l’Ordre des médecins, le ministère de la Santé et des médecins de toute la France, pour clarifier et faciliter les conditions d’exercice des professionnels de santé réfugiés90.

30Certes, la mobilisation des intellectuels et la campagne médiatique sur les boat people91 à l’été 1979 ont suscité la création de groupes de soutien et un certain esprit d’accueil, à même de favoriser l’obtention d’emplois pour les réfugiés. Cette campagne arrive cependant après l’adoption des principales mesures facilitant l’accès au marché du travail des réfugiés et demandeurs d’asile. De plus, France terre d’asile fustige en septembre 1979 la concurrence entre les initiatives spontanées et organisées, ainsi que l’inutilité du « deux tiers des offres d’emplois » émises par les particuliers. Enfin, l’association se montre critique du rétrécissement sémantique opéré lors de la campagne médiatique, qui aurait validé l’équation « réfugié = indochinois = anticommuniste92 ».

De la race à la classe : la subalternisation des publics de l’asile

31Cependant, le mouvement d’extension des droits n’a pas entravé les mécanismes de relégation des réfugiés et demandeurs d’asile aux segments déficitaires et subalternes de l’organisation économique française. Déjà en 1975, un rapport de FTDA93 signale que la « déqualification est la règle », excepté pour les travailleurs manuels et les « bons spécialistes ». Un rapport de 198194 établit que deux tiers des réfugiés du Sud-Est asiatique sont manœuvres « dans des secteurs où existent déjà des proportions importantes de travailleurs étrangers ». Selon une étude du Secours Catholique, « la moitié des réfugiés asiatiques la France a accueillis gagnent moins de 2 900 francs95 par mois et occupent des emplois sans qualification dans l’industrie96 ». À Bordeaux, les deux tiers des réfugiés actifs du Sud-Est asiatique du centre de la rue Montméjean travaillent comme manœuvres à l’usine Ford. L’équipe FTDA observe « indépendamment de la formation, des processus de ségrégation » dans le domaine de l’emploi97.

32Cette assignation à une position de classe subalterne est traversée de part en part par des discours et des pratiques racistes. François Ponchaud, auteur d’une étude importante sur l’insertion professionnelle des réfugiés du Sud-Est asiatique98, écrit en 1977 un texte, intitulé « Approches de la mentalité khmère99 », dans lequel il soutient que « les Asiatiques sont plus intuitifs que discursifs » et que « la prévision de l’avenir relève de notre univers cartésien : le réfugié aura tendance à ne se mettre en quête de travail et de logement que lorsqu’il aura le couteau sur la gorge ». L’essentialisme raciste rationalise ici la pression faite aux réfugiés pour travailler le plus vite possible. Karine Meslin a étudié comment la vieille antienne raciste autour de l’« ouvrier asiatique, docile et malléable100 » participait à la mise au travail des réfugiés du Sud-Est asiatique, et à la justification de leurs difficiles conditions de travail101. De même un rapport sur les réfugiés en France stipule en 1981 que « les Asiatiques sont appréciés pour leur habileté, leur efficacité et leur grande docilité102 ».

33Le traitement réservé aux Hmong est exemplaire de l’articulation entre assignation raciste et gestion coloniale. Les membres de cette communauté103 sont affectés à des formations dans des professions agricoles – forestage, reboisement, agriculture – dans les territoires « dévitalisés » comme la Lozère où les Cévennes104. Lors de journées d’étude à propos de ces formations, un intervenant, le père Delcros, estime qu’il est « indispensable que les moniteurs possèdent un minimum de connaissance du monde asiatique », notamment concernant « l’importance du climat psychologique des Indochinois, malléables, dociles, et qui apprennent facilement105 ». Pierre Dupont-Gonin, ancien administrateur en Indochine, conseiller technique spécialiste des Hmong106, considère que ces derniers, originaires de milieu rural, doivent rester en milieu rural. Ancien inspecteur des douanes en Guyane, Dupont-Gonin met en place avec le CNE l’« Opération Guyane », soit l’envoi de 1 000 Hmong à partir de 1977 dans des centres isolés à Cacao, puis à Mana, afin de valoriser le territoire de l’ancienne colonie et « insérer » les Hmong dont il présume la bonne intégration du fait d’un climat semblable à celui du Laos107. Le Colonel d’Humières, capitaine en Indochine, formateur de jeunes musulmans en Algérie, pétainiste invétéré108, et membre du CNE, met en place à Port-Leucate un centre de formation des Hmong « en vue de leur installation en milieu rural109 ». Les Hmong y résident deux mois puis travaillent gratuitement à mi-temps pendant quatre mois pour un potentiel futur employeur. La condamnation de ces projets proviendra aussi bien d’associations comme FTDA que des principaux concernés. En octobre 1979, « les buts “ruraux” du [centre de Port-Leucate] sont maintenant connus dans les camps de Thaïlande et les Hmong se montrent réticents110 ». Un rapport de 1981 acte de « certaines erreurs d’orientation » de ces « expériences d’insertion de groupes familiaux Hmong en zone rurale » du fait d’une « mauvaise connaissance du passé de ces réfugiés111 ». Ces projets ruraux sont peu à peu abandonnés, à l’exception de la Guyane, et la majorité des Hmong se déplacent vers des zones urbaines pour occuper des emplois d’ouvriers spécialisés dans l’industrie112.

34En 1982 une étude conjointe de la Cimade, FTDA et du SSAE analyse « l’insertion des réfugiés africains en France113 » entre 1975 et 1982. Elle avance que malgré des niveaux de formations variés, les réfugiés africains sont cantonnés dans des emplois non qualifiés en sortie de centre, notamment dans la restauration (plonge), nettoyage, gardiennage et manœuvre de bas niveau, du fait du « racisme latent ». Les emplois payés au SMIC sont souvent précaires et temporaires. Les formations de « réadaptation » dans les centres de préformation ne concernent pour la plupart que des emplois peu qualifiés, « spécifiques (cariste, soudeur) et qui ne débouchent pas toujours sur un emploi114 ».

La situation se dégrade : l’essoufflement de la solidarité et des crédits publics au début des années 1980

36Dès le début des années 1980, les signes de l’essoufflement des opérations de soutien aux publics de l’asile, notamment en termes de recherche d’emploi, se font sentir116. On peut lire dans une note de la DPM117 que les « réfugiés sont davantage sujets au chômage et à la marginalisation qui en découle que la moyenne des Français ». Ainsi seuls 50 à 60 % des réfugiés du Sud-Est asiatique trouvent un emploi stable en sortie de centre118. Cette dégradation de l’insertion économique des réfugiés est due à plusieurs facteurs – l’augmentation du chômage, l’origine sociale plus défavorisée des demandeurs d’asile – et accompagne le remplacement progressif des demandeurs d’asile du Sud-Est asiatique par des demandeurs provenant de toutes les régions du monde, mais surtout d’Afrique (voir tableau 3).

37La disparition des comités d’accueil contribue à rendre plus difficile l’obtention d’un premier emploi pour les réfugiés et demandeurs d’asile. Une étude effectuée dans des centres d’hébergement de la région Ouest, notamment à Rennes et à Limoges, est à ce titre éclairante. Elle montre qu’entre 1980 et 1987, la part des sans-emploi parmi les réfugiés hébergés en centre provisoire d’hébergement a fortement augmenté, dans les deux centres, du fait non seulement de la baisse des emplois trouvés par le centre, mais surtout du fait de la disparition des comités d’accueil (voir tableau 4). Cette temporalité du soutien des comités renforce les inégalités de genre : les femmes réfugiées du Sud-Est asiatique qui se mettent à la recherche d’emploi quelques années après leur arrivée, souvent après avoir eu des enfants, ne peuvent en profiter autant que les hommes119.

38Les crédits publics ne suivent pas l’augmentation de la demande d’asile au début des années 1980. En août 1983, le SSAE n’a plus les fonds suffisants pour débloquer les aides financières (2 000 francs) destinées aux solliciteurs d’asile et aux réfugiés les deux premiers mois de leur arrivée120. Ces aides, qui n’ont pas été revalorisées depuis 1978, sont passées de l’équivalent (en euros 2020), de 1 100 € en 1978 à 627 € en 1983121. Le taux de prise en charge des réfugiés politiques en formation professionnelle baisse de 90 % du SMIC à 40 % du SMIC en 1982122. Le Fonds social européen se désengage du financement des cours de français à partir de 1980. Sylviane de Wangen dénonce en 1984 un système sans aucune cohérence, le tarissement des offres linguistiques et la difficulté à rémunérer les moniteurs de français123. En mars 1983, l’insuffisance du budget du Fonds d’action sociale (FAS) restreint l’accès aux cours de français aux seuls réfugiés statutaires et demandeurs d’asile venus sur quota ou avec visa d’établissement, c’est-à-dire les personnes qui ont un accès privilégié aux centres d’hébergement124. Les associations identifient une diminution du niveau de qualification initiale des réfugiés et demandeurs d’asile, qui, dans un contexte de baisse de l’emploi industriel non qualifié125, rend les cours de français inadéquats et l’obtention d’un emploi plus difficile. En 1984, 54 % des réfugiés du Sud-Est asiatique en état de travailler sortent des centres sans emploi ni stage, contre 42 % au premier semestre 1982 et moins de 10 % en 1973126. Les demandeurs d’asile non admis en centre ont un accès réduit aux ressources de formations linguistiques ou professionnelles. Ceux qui y sont y restent plus longtemps qu’avant127. Certains centres mettent en place des systèmes disciplinaires pour mettre au travail les personnes hébergées. Ainsi, le CRARRDA128, association gestionnaire d’un centre en Rhône-Alpes, envoie une lettre mensuelle aux résidents qui leur rappelle le temps restant avant leur départ, évite « de recourir aux aides sociales et supprime le pécule quotidien distribué aux pensionnaires si ceux-ci manquent d’assiduité aux cours », au nom de la « responsabilisation rapide129 » de ses résidents.

39Les seuls gains obtenus pour les exilés au début des années 1980 concernent tout d’abord la création en juillet 1984 de la carte de résident de dix ans, qui est délivrée à plusieurs catégories d’étrangers, dont les réfugiés statutaires. Elle permet la sécurisation de leur séjour. On peut également mentionner l’adoption de mesures visant à faciliter l’accès au marché du travail pour les ressortissants polonais et libanais, à la suite des événements survenus dans ces deux pays en 1981-1982. L’arsenal mis en place est intéressant à double titre. Il constitue tout d’abord une protection économique sans protection internationale, une sorte de droit du travail humanitaire qui dessine un statut de « quasi-réfugié130 ». Il reprend ensuite l’ensemble des facilités acquises progressivement pour les réfugiés et demandeurs d’asile durant la décennie précédente – autorisation de travail provisoire, contribution forfaitaire ONI réduite, application « bienveillante » de l’opposabilité de l’emploi, accès aux services de l’ANPE. Enfin, la circulaire du 17 mai 1985 rend automatique la production d’un titre unique de travail et de séjour pour les demandeurs d’asile ainsi que son renouvellement jusqu’à décision de l’Ofpra ou de la commission des recours, jugulant l’« anarchie préfectorale131 » qui régnait jusqu’alors.

Les conséquences matérielles de la suspicion

40L’appauvrissement et la relégation des publics de l’asile aux travaux pénibles concernent plus encore certaines nationalités. L’extension des droits avait été obtenue par une mobilisation en faveur des réfugiés du Sud-Est asiatique, le durcissement des traitements des demandeurs d’asile prend sens dans le cadre d’une campagne de répression administrative et médiatique à l’encontre des demandeurs d’asile africains. Déjà en 1979, la Cimade faisait l’observation suivante :

« Dans le contexte actuel d’augmentation du chômage, depuis que les demandeurs d’asile d’origine africaine sont plus nombreux, une politique délibérée d’allongement des délais des régularisations est pratiquée par les autorités françaises, dans le but de décourager les demandes. De nombreuses tracasseries administratives accompagnent actuellement les premières démarches du réfugié, une discrimination très nette s’exerçant contre les Africains et les ressortissants des pays du Maghreb132. »

41Au début des années 1980 une campagne de discrédit de la demande d’asile des ressortissants africains renforce la discrimination administrative à leur égard. Un télégramme d’avril 1982 du ministère de l’Intérieur133 demande aux préfectures de ne pas délivrer d’autorisation de séjour aux demandeurs d’asile zaïrois, angolais et congolais, le temps de faire une enquête avant même la décision de l’Ofpra, au motif que des ressortissants de ces pays ont utilisé plusieurs identités afin d’obtenir des prestations sociales. Les associations dénoncent la suspicion ainsi jetée sur les demandeurs d’asile de ces nationalités134, d’autant que le ministère de l’Intérieur avance des « explications assez embrouillées sur les motifs urgents qui ont déclenché l’envoi de ce télégramme135 ». Daniel Fabre, délégué interministériel aux réfugiés de 1983 à 1986, déclarera dans La Croix, le 6 mars 1984, que le cumul des fausses identités concerne quelques dizaines de cas par an tout au plus136. Mais à cette offensive ministérielle s’additionnent les interventions du secrétaire général de l’Ofpra137, M. Rosset et du directeur M. Fieschi, qui, l’un par son livre Blanc cassé, l’autre par ses interviews, déclarent que les motivations principales des demandeurs d’asile sont la fraude et la recherche du gain, et ciblent spécifiquement les demandeurs d’asile africains138. Le Figaro s’engage pleinement dans cette campagne de diffamation en identifiant les « 3 000 Africains, venus en France par des voies souvent insolites » à des « chômeurs en puissance139 ».

42Cette assimilation des demandeurs d’asile africains à leur « minorité du pire140 » a des effets matériels concrets. Elle crée tout d’abord des zones blanches, périodes sans droit durant lesquelles les exilés ne touchent aucune aide et n’ont pas le droit de travailler. Ainsi à Lyon, en 1983, les demandeurs d’asile n’ont aucune ressource pendant les deux premiers mois de leur arrivée en France, temps pris par les Renseignements généraux pour leur enquête préalable141. La diminution des crédits des formations se double d’une sous-dotation matérielle de l’Ofpra qui a pour conséquence l’allongement des délais de procédure. Les demandes d’asile durent jusqu’à quatre ou cinq ans avec le recours, et les associations dénoncent l’existence de ce stock de dossiers142. La condition de demandeur d’asile est limitée d’abord par les autorisations provisoires de travail qui nécessitent un renouvellement tous les trois mois, ensuite parce que la perception des allocations-chômage ne peut excéder une année.

43La précarité administrative étend ainsi dans la durée la précarité matérielle. Exemple en est donné d’un ancien fonctionnaire du ministère de l’Intérieur zaïrois, rencontré en 1988 à Béziers par Michel Rouah lors d’une enquête sur le devenir des réfugiés :

« Perspectives : le point noir est l’absence de statut : comme pour beaucoup, Africains en particulier, la commission des recours exige des délais très longs, le rejet probable entraînerait une demande de régularisation. Pas de titre de séjour supérieur à 3 mois, donc pas de stage possible pour l’intéressé que tente la comptabilité ou l’informatique ; le racisme de certains collègues a également été un frein à une promotion interne qui était intervenue dans son dernier emploi. Une bonne insertion de la famille, mais le trajet professionnel est pour l’instant bloqué143. »

44Les études sur l’insertion des réfugiés de la fin des années 1980 font état de propos racistes explicites de la part d’employeurs auprès des centres d’hébergement, qui renforcent, pour les demandeurs d’asile noirs, les effets du racisme structurel qui les affecte. On lit ainsi dans l’étude de 1988 de Catherine Fle sur la région Ouest :

« S’agissant des employeurs, il y a une équation quasi générale entre “réfugiés = Sud-Est asiatique = boat people”, confusion créée et largement entretenue par les mass media […] Le résultat est que toutes les propositions d’emploi faites par les employeurs ne s’adressent qu’aux RSEA144. Les stéréotypes du style “ils sont habiles de leurs mains” sont tenaces. Par contre, “quand c’est noir, on n’en veut pas” ou “plus ils sont colorés et plus ils sont lymphatiques” sont des propos couramment tenus par les chefs du personnel. Après un travail de persuasion et d’explications du CPH les Africains peuvent être embauchés, à défaut de RSEA ou quand il s’agit d’un emploi refusé par un RSEA (travail en plein air, travaux de force ou travaux en zone rurale145). »

45De même, dans une étude effectuée à la même époque en région Rhône-Alpes, on apprend que « certains employeurs ont des préférences pour telle ou telle ethnie (européens et asiatiques en général), et il n’est pas facile de leur proposer des gens n’ayant pas le profil type de ce qu’ils considèrent comme le “bon ouvrier146” ».

46Les demandeurs d’asile africains et sri-lankais sont enfin les plus touchés par la baisse du taux de reconnaissance du statut de réfugiés, dont on peut prendre la mesure avec les statistiques de l’Ofpra147 (voir graphique 1). Les déboutés de l’asile se trouvent dans des situations de vie précaires, contraints à travailler illégalement pour survivre, même si des coopératives sont créées afin d’obtenir une régularisation au titre du travail. De plus, à partir de 1982, l’organisme en charge du versement de l’allocation forfaitaire de chômage décide de ne plus verser cette allocation aux demandeurs d’asile qui obtiennent un premier refus de l’Ofpra, sans même attendre la décision de la commission des recours148.

Graphique 1. – Variation du taux de reconnaissance de l’Ofpra par continent entre 1979 et 1991.

La relégation progressive des demandeurs d’asile à l’inactivité

47L’année 1991 constitue une date charnière dans la gestion des publics de l’asile, du fait de la mise en place du système de centres pour demandeurs d’asile et de la suppression des autorisations de travail systématiques pour les demandeurs d’asile. Mais cette décision est l’aboutissement d’une érosion progressive des droits sociaux et économiques des demandeurs d’asile. Comme le rappelle Claude Guillon, « de 1983 à 1985, des dispositions techniques retirèrent le bénéfice des allocations familiales et de l’allocation logement aux demandeurs d’asile ainsi que l’accès aux dispositifs de formation, puis aux cours de français, sauf dans les centres d’hébergement149 ». Les cibles de ces restrictions sont décrites ainsi par la DPM :

« Des demandeurs d’asile “inopinés” – ceux que l’on a ni choisis, ni “contingentés” – qui préoccupent actuellement les autorités des pays d’asile. La France est concernée par les problèmes qu’ils posent dès l’instant notamment, qu’une proportion notable d’entre eux ne présente leur demande d’asile que pour passer outre à l’arrêt de l’immigration de main d’œuvre150. »

48La grande idée de l’administration des étrangers, qui connaitra jusqu’à aujourd’hui un succès continu sous la figure de « l’appel d’air », c’est que plus les conditions de vie des demandeurs d’asile seront misérables, moins ils seront nombreux à venir en France. Ainsi, en mai 1983, l’accès aux centres de formation professionnelle est fermé pour les demandeurs d’asile151. En 1985, l’État veut modifier la convention avec FTDA qui règle le dispositif national d’accueil en orientant les demandeurs d’asile vers un dispositif d’hébergement « allégé », c’est-à-dire sans cours de français ni cours d’adaptation professionnelle152. Dans son rapport, M. Saint-Jean, administrateur civil à la DPM, estime révolu le « temps des demi-mesures153 ». Il préconise la « suppression totale des avantages sociaux aux demandeurs d’asile154 » et le remplacement du titre de demande de carte de séjour par une autorisation temporaire de séjour qui supprime le droit d’exercice d’une activité professionnelle, ainsi que la perception afférente des allocations d’insertion. Le décret du 27 avril 1987 exclut les demandeurs d’asile du bénéfice des prestations familiales. L’érosion des droits sociaux et économiques des demandeurs d’asile marque le passage d’une conception recognitive du statut de réfugié – tout demandeur d’asile est réfugié jusqu’à preuve du contraire – à une conception dubitative – les demandeurs d’asile « n’ont pas vocation à demeurer durablement [en France], sauf si le statut de réfugié leur est reconnu155 ». En 1989, le sénateur communiste Georges Hage interpelle le ministère de l’Intérieur sur la situation critique de nombre de demandeurs d’asile avec un titre de séjour provisoire : la loi du 1^er décembre 1988 leur interdit la perception du revenu minimum d’insertion156 (RMI).

49Le droit au travail des demandeurs d’asile a longtemps fait figure de ligne rouge pour l’administration des réfugiés. Daniel Fabre déclarait en 1984 qu’« une dissuasion radicale consisterait à accueillir les demandeurs de façon très rébarbative dans des camps. On pourrait aussi les priver de subsistance, en leur refusant le droit au travail. Ce sont là des mesures que le gouvernement a écartées, tout comme d’ailleurs l’assignation à résidence, au nom de notre tradition d’accueil157 ». En novembre 1989, Gérard Moreau, directeur de la DPM, affirmait que « l’autorisation de travail donnée aux demandeurs d’asile ne saurait être remise en cause : interdire le travail, comme en Allemagne fédérale, conduit soit à multiplier en très grand nombre des centres d’hébergement, à un coût budgétaire majeur, soit à forcer les intéressés au travail clandestin158 ». Mais le gouvernement nourrit la croyance dans la figure des « faux réfugiés » détournant le droit d’asile et espère faire baisser les chiffres du chômage en en retirant 50 000 demandeurs d’asile, le tout dans un contexte de fin de guerre froide qui a ôté à l’asile une grande partie de sa dimension stratégique159. La circulaire du 27 septembre 1991 déconnecte la demande d’asile de l’autorisation de travail. Elle initie une « politique d’inactivité160 » à l’égard des demandeurs d’asile et achève la dualisation du système de l’asile entamée au début de la décennie. D’un côté, les réfugiés statutaires et les demandeurs d’asile avec visa d’établissement disposent de droits sociaux étendus, et de centres (les CPH) proposant des formations linguistiques et professionnelles. De l’autre, les demandeurs d’asile « inopinés » n’ont droit qu’à un pécule de survie, des droits sociaux restreints au minimum, et n’ont accès qu’à un système d’hébergement allégé, dont la capacité ne dépasse pas 5 % du total des demandes de 1991. La précarité légale accroît l’attractivité de l’emploi illégal pour les demandeurs d’asile161, tandis que les déboutés de l’asile s’organisent et luttent en 1991 pour leur régularisation162.