URL originale : https://books.openedition.org/pur/235782
L’Ofpra au tournant des années 1979-1980
p. 145-164
Texte intégral
1Les archives de l’Office de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) permettent de reconstituer les préoccupations principales de l’office en ces années charnières, marquées par une augmentation sensible de l’activité et des difficultés de gestion tant du budget que du personnel. Mais aussi, à la faveur de l’élargissement des pays d’origine des demandeurs d’asile, de mettre en évidence des problématiques nouvelles1.
1. Un paradoxe dans l’activité de l’office
2Les principaux indicateurs du rapport d’activité traduisent une charge de travail nettement accrue en 1979 avec une forte augmentation du nombre de visiteurs (+ 30 % à 42 552), des courriers reçus (+ 31 % à 62 107), des courriers envoyés (+ 43 % à 67 883) et des documents délivrés (+ 68 % à 70 504). D’autres indicateurs la confirment : ouverture de près de 14 000 dossiers, octroi de 14 220 titres de réfugié (dont 10 890 pour l’Asie du Sud-Est) et renouvellement de 17 491 titres, augmentation des rejets (2 514 contre 894 en 1978) et du nombre de recours (2 328 contre 594 en 1978) devant la commission de recours des réfugiés (CRR), occasionnant la production de 1 721 mémoires en défense contre 722 en 1978. Malgré cette activité intense, le nombre des réfugiés inscrits a paradoxalement diminué de 4 % pour revenir à 146 2702. Cette réduction découle du retrait, qualifié de massif, du statut aux Espagnols conformément aux directives gouvernementales rendues publiques le 30 janvier 19793. 18 905 certificats ont ainsi été retirés4, occasionnant une surcharge de travail pour la section espagnole5 puisque celle-ci doit notifier le retrait à l’intéressé6 mais aussi par bordereau à trois autres destinataires (Intérieur, préfecture, délégation en France du HCR). Des Espagnols qui n’avaient pas demandé le statut et séjournaient comme travailleur étranger ont sollicité l’asile pour garantir leur séjour en France, avec peu de succès puisqu’il leur était difficile de justifier de craintes de persécutions. Ce retrait massif provoque des problèmes pratiques, notamment sociaux, pour les anciens réfugiés.
3Le conseil d’administration du 21 novembre 1978 rappelle qu’« il avait été décidé en 1977, à l’unanimité, que le non-renouvellement de ces cartes serait accompagné du maintien des droits acquis par ces réfugiés, notamment sur le plan social, du fait de leur longue présence en France ; or le directeur de l’office a pu constater que des difficultés apparaissent dans trois domaines : le versement des allocations complémentaires de vieillesse ; le versement des pensions pour dommages de guerre et enfin la délivrance des titres de voyage7 ». Le directeur s’étant demandé s’il ne serait pas possible d’inviter ces réfugiés à demander des passeports à leurs consulats sans pour autant faire acte d’allégeance, cette solution est écartée par le représentant du ministre de la Justice et par la représentante en France du HCR. Sur les deux autres points, le représentant du secrétaire d’État à l’Action sociale indique que les deux décrets nécessaires seront signés par le ministre de la Santé avant fin 1978. Le conseil d’administration du 22 novembre 1979 revient sur la question du maintien aux anciens réfugiés espagnols du versement de l’allocation handicapés (cf. 7.1). Le représentant du ministère de la Santé ayant donné au SSAE l’assurance que les droits acquis seraient sauvegardés dans ce domaine, le conseil note « qu’il reste à obtenir que cette allocation soit versée à l’ensemble des réfugiés handicapés8 ».
2. Une claire conscience des évolutions relatives à l’origine géographique des réfugiés
4Déjà le rapport de 1978 se concluait par cette notation : « Aujourd’hui nous devons vivre avec le problème des réfugiés qui viennent maintenant de toutes les régions du monde9. » Une note interne de 1973 « Politique de la France à l’égard des réfugiés » rappelle par comparaison qu’au début des années 1970, les 149 000 réfugiés en France provenaient pour moitié des pays d’Europe de l’Est et pour un tiers d’Espagne.
52.1. Le poids de l’Europe diminue depuis 1975 (– 28 %) avec une accélération sensible en 1979 (– 18 % à 85 985), les pays ou régions concernés étant l’Espagne, la Pologne, la Russie et l’Arménie. Le nombre des nouvelles protections accordées chute également de 1975 à 1978 (de 1 127 à 651), avec le recul important des demandes émanant des Espagnols et des Arméniens fuyant l’URSS, mais remonte en 1979 à 774 en raison de l’apparition d’une nouvelle émigration en provenance de l’Europe de l’Est (Hongrie, Tchécoslovaquie, Yougoslavie) qui affecte des adultes mais aussi des jeunes de vingt ans.
62.2. Le poids de l’Asie du Sud-Est augmente de 30 % (à 56 000, non compris les 10 000 enfants de moins de 16 ans accompagnant les parents). Et 11 000 nouveaux titres ont été délivrés en 1979, essentiellement à des ressortissants des trois pays d’Indochine. Si les arrivées ont été en nombre modéré au premier semestre – le gouvernement a limité les entrées à 500 par mois – elles ont largement dépassé les 1 000 par mois au second semestre (entre 1 100 et 1 500) suite au relèvement de ce plafond10. Cette division commence à faire face au problème du renouvellement des certificats de réfugié puisque les arrivées d’Indochine ont débuté en 1975, compliquées par la multiplication des demandes de modifications d’état civil (mariage, naissances, naturalisation…), nombreuses de la part de cette population. Malgré toutes ces difficultés, la délivrance des premiers certificats intervient en moyenne dans un délai de six semaines à deux mois.
72.3. Les chiffres de la Division « autres pays d’Asie et pays arabes » sont nettement inférieurs mais en légère progression. Le nombre de réfugiés originaires des autres pays d’Asie (dont la Turquie) passe de 871 fin 1978 à 1 414 fin 1979 (+ 62 %), cette augmentation concernant surtout les Arméniens de Turquie. Par contraste, le nombre de réfugiés provenant du Moyen-Orient et des pays arabes progresse de manière plus limitée (+ 18,4 % et + 7 %). Beaucoup de demandes émanant d’Arméniens, de Sri-Lankais11 ou de Pakistanais sont rejetées au motif qu’elles ne répondent pas aux critères de la convention de Genève. La faiblesse de la demande iranienne (sept par mois en fin d’année) est expliquée par les difficultés de sortie du pays, les demandes émanant de ressortissants l’ayant quitté avant l’installation du régime de la République islamique en février 1979. Grâce à la modération de la demande et à la réorganisation des services, le délai d’intervention des décisions a été ramené de quatre mois à six semaines dans la majorité des cas.
82.4. La division Afrique centrale et australe et Amérique latine « est probablement celle qui pose les problèmes d’avenir les plus inquiétants12 ». Le nombre de titres accordés (967) à des personnes originaires d’Afrique noire a quadruplé en 1979 : « Cette augmentation brutale était prévisible13. » Les pays d’origine qui émergent sont le Zaïre pour lequel le nombre de statuts accordés est passé de 74 en 1978 à 48314, le Ghana pour lequel ce nombre est passé de 24 à 118, l’Angola de 20 à 91 et le Togo de 2 à 36. Du côté de l’Amérique latine, « par comparaison avec l’Afrique… continent calme15 », le nombre de statuts accordés est stable (1 108 contre 939 en 1978 et 1 079 en 1977), avec trois principaux pays d’origine : le Chili (483), Haïti (351) et l’Argentine (141). En bref, entre 1975 et 1979, l’Asie concentre entre 70 et 86 % des nouveaux titres délivrés : l’asile n’est plus une affaire européenne comme au moment de la ratification de la convention de Genève avec sa double limitation dans le temps et à l’Europe. Il est devenu un problème mondial, dont l’épicentre se situe alors en Asie, même si l’office recense 70 pays d’origine en 1979. Et l’Europe est attractive car considérée comme un havre de paix dans un monde marqué par les violences et les guerres civiles.
3. Des préoccupations émergentes
9Si l’office se préoccupe surtout des questions pratiques liées à son activité (budget, effectifs, rémunération et conditions de travail du personnel, emplacement, taille et état des locaux, etc.), il pressent l’émergence de problématiques nouvelles qui ne se révéleront dans toute leur ampleur qu’ultérieurement.
103.1. Les entrées de clandestins ou de personnes ne relevant pas de l’asile. Lors du conseil d’administration du 21 novembre 1978, le secrétaire général de l’office signale au représentant du ministre de l’Intérieur « que certaines préfectures délivrent des titres de séjour provisoires portant la mention “nationalité : cambodgienne (ou laotienne, ou vietnamienne) a sollicité l’asile” à des ressortissants chinois détenteurs de passeports de Taiwan et arrivés en France avec des laissez-passer avec des visas de “court séjour” délivrés par le consulat général de France à Hong-Kong. Ces personnes ne peuvent, selon lui, être considérés comme de véritables réfugiés16 ». Le procès-verbal du conseil réuni le 13 juin 1979 relève aussi que « l’Ofpra estime à 15 % le nombre de ceux qui sont entrés en France par des voies irrégulières, en utilisant notamment des passeports de Taiwan revêtus de visas de tourisme délivrés à Hong-Kong17 ».
11Évoquant la demande en provenance d’Asie du Sud-Est, le rapport d’activité 1979 mentionne qu’un dixième des nouveaux arrivants en provenance d’Indochine sont des clandestins venant de Belgique, de la RFA ou d’autres pays du Sud-Est asiatique. « Ces clandestins posent un problème car ils viennent s’ajouter aux contingents amenés officiellement en France par des prélèvements dans les camps et à ceux qui arrivent dans notre pays avec un visa régulier. D’autre part, certains d’entre eux sont des Thaïlandais ou des Chinois et ils n’ont aucune raison d’être assimilés à des réfugiés politiques18. » En 1979 en effet, les arrivées combinent plusieurs sources : les contingents officiels pour le Sud-Est asiatique19, les entrées sous couvert d’un visa délivré par le réseau diplomatique et consulaire, les demandes d’asile à la frontière et les entrées clandestines. Le sentiment affleure donc au Quai d’Orsay que les entrées officielles et sous couvert d’un visa, c’est-à-dire les entrées régulières, constituent les seules voies admissibles d’entrée en France et que les arrivées clandestines doivent être contenues pour ne pas dire interdites.
12Une note de l’office du 15 octobre 1980 « Contrôle des réfugiés à leur entrée en France » formalise sa doctrine en rappelant qu’environ 500 000 personnes passent les frontières chaque jour et qu’il est impossible de contrôler tous ces passages, conduisant à « admettre que nos frontières resteront très perméables20 ». Elle décrit les différents points de passage et modes d’entrée, relevant par exemple la fraude constante à Marseille et la surveillance plus efficace dans les aérodromes. Elle rappelle que « pour essayer de freiner les abus le département a instauré pour certains pays l’obligation du visa en demandant à nos postes consulaires de se montrer très restrictifs. Cette mesure relativement efficace est cependant loin d’être sans failles21 ». Suivent des considérations sur les arguments pour ou contre l’extension de ces mesures aux 72 pays d’où proviennent les réfugiés et sur les mesures de refoulement, plus rapide et plus discret et qui donnerait lieu à quelques abus, certains agents de la police aux frontières s’appuyant sur l’article 31 de la convention de Genève pour apprécier directement l’éligibilité à la frontière en empiétant sur la compétence de l’office (cf. 3.4). Cette note confirme, sans pouvoir produire de preuve précise, l’existence de filières d’introduction de travailleurs étrangers passant par la Belgique, l’Italie et l’Allemagne. L’office applique « strictement la convention de Genève sans se laisser influencer par des considérations humanitaires. Cette position nous a permis de procéder à un très grand nombre de rejets à l’encontre de nombreuses demandes qui nous étaient présentées. En outre dès que les conditions le permettent nous procédons à des retraits du statut de réfugié22 ». Mentionnant la stabilité du nombre de réfugiés depuis trois ans autour de 150 000, la note soutient que ce chiffre pourrait doubler sans constituer une gêne pour la société française, les réfugiés représentant alors moins de 10 % des étrangers vivant en France. Elle conclut que le libre accès des réfugiés au territoire ne présente pas de problème dans l’immédiat.
133.2. Si le rapport d’activité 1979 mentionne que des doctrines ont été définies pour les mineurs entrés sans leurs parents et des principes de base définis pour l’état civil en liaison avec le ministère de la Justice (cf. 9.1), il ne développe malheureusement pas le premier point. En dehors de cela, l’apport doctrinal de l’année paraît faible. Une note du 11 décembre 1978 confirme à un notaire, au sujet d’un Espagnol ayant quitté son pays en 1939 mais n’ayant obtenu la qualité de réfugié qu’en 1945 en vertu du décret du 15 mars 1945 ayant étendu aux Espagnols le bénéfice de la convention de Genève de 1933, que cette reconnaissance rétroagit à la date de l’entrée en France eu égard à son caractère déclaratif. Une autre note du 29 octobre 1979 à la direction des Français de l’étranger du ministère des Affaires étrangères répond à une question sur l’effet extraterritorial du statut de réfugié au sujet d’un Yougoslave reconnu réfugié en Allemagne mais ayant fait l’objet d’une demande d’extradition par la Yougoslavie alors qu’il voyageait en France. Elle explique, en l’absence de tout précédent, que ce statut une fois accordé doit être reconnu par tous les États signataires de la convention de 1951 et que si les autorités françaises peuvent refuser le séjour à un réfugié ayant un autre pays d’accueil, elles ne peuvent pas ignorer sa qualité de réfugié et les garanties qui lui sont associées, dont la prohibition de son extradition vers son pays d’origine.
143.3. Le directeur de l’office exprime des intuitions justes au regard des faits postérieurs. Par exemple, au sujet de l’Afghanistan, il observe que l’office a été jusqu’ici saisi de très peu de demandes mais que la situation peut changer : « Il est encore trop tôt pour enregistrer les conséquences de l’entrée dans ce pays des troupes soviétiques et les centaines de milliers de réfugiés afghans qui se regroupent au Pakistan n’ont pas encore décidé d’abandonner leur pays. Dans cette région cependant l’avenir est lourd de menaces et un afflux important de réfugiés est à craindre23. » Ou au sujet de l’Afrique noire, il relève que
« quatre millions d’Africains sont recensés comme étant réfugiés. Jusqu’ici ils restent dans les pays voisins de leur pays d’origine et se bornent en cas de difficulté à trouver un autre pays d’accueil. Toutefois lassés de rechercher une terre d’asile en Afrique ces réfugiés essaient maintenant de s’implanter dans d’autres continents. Or la France représente un pôle d’attraction car en dépit de certains souvenirs laissés par l’époque coloniale, ils la considèrent comme une terre de liberté et un pays d’asile traditionnellement apprécié. Cet état d’esprit qui se précise de plus en plus se traduit par le fait qu’en mai 1979 l’office, qui avait reçu 82 demandes de protection, en a eu 184 en janvier 1980. Selon toute vraisemblance nous ne sommes qu’au début de ce mouvement d’émigration et il risque de prendre rapidement une ampleur difficile à contrôler24 ».
15Au sujet de l’évolution prévisible du contentieux des réfugiés, il répond en 1980 au Premier ministre qui venait de donner des consignes pour endiguer la croissance du contentieux administratif que l’Ofpra rejette les demandes de faux réfugiés (cf. 3.4) et qu’il ne peut pas reconnaître des réfugiés qui ne le sont pas sous prétexte de diminuer le contentieux. La progression de ce contentieux (cf. 9.3) « s’explique… par l’abondance des faux réfugiés… par la crainte des travailleurs immigrés d’être expulsés et… par la prise en main de ce groupe social par des avocats conseillant volontiers l’ouverture d’une procédure. Dans ces conditions… il faut s’attendre au maintien d’un contentieux important dans les affaires de réfugiés25 ».
163.4. Le rapport d’activité 1979 laisse poindre dans le récit officiel la notion de « réfugiés économiques » lorsqu’il commente les demandes en provenance du Maghreb : alors que le taux d’admission des Éthiopiens est évalué à 50 %, « le Maghreb (Algérie, Maroc, Tunisie) nous amène surtout des réfugiés économiques cherchant à rester en France pour des raisons de convenances personnelles ou parce qu’ils ne sont pas en règle avec les autorités militaires. Dans un cas comme dans l’autre, ils ne peuvent être acceptés26 ». Le conseil d’administration du 17 mars 1980 le confirme puisque le représentant du ministre du Travail s’alarme de l’augmentation sensible du nombre de recours devant le Conseil d’État : « L’utilisation de toutes les possibilités de recours par les demandeurs d’asile, mus par des considérations économiques, conduit à une situation préjudiciable aux intérêts des véritables réfugiés politiques. Les membres du conseil sont pleinement conscients de cet état de choses27. » Lors de ce conseil, son président, directeur des Étrangers en France au MAE, rappelle « les dispositions déjà prises par le ministère des Affaires étrangères afin de limiter le flux de “faux” réfugiés politiques qui cherchent à tourner la législation actuelle du travail et de l’immigration28 ». Déjà le rapport d’activité 1978 avait relevé que « bon nombre de demandeurs résident de longue date en France29 », l’interdiction de l’entrée en France de travailleurs étrangers et les menaces d’expulsion ayant amené certains d’entre eux à demander l’asile. Il mentionnait aussi que « dans la majorité des cas la qualité des réfugiés est en baisse », sans pouvoir l’expliquer mais en l’attribuant à « des éléments troubles cherchant à profiter du statut de réfugié en espérant vivre aux frais du pays d’accueil ». La fraude à la loi fait ainsi son apparition dans le discours officiel et celui de l’office, justifiant la baisse du taux d’admission et rendant plus difficile l’accomplissement de sa mission.
17Cette suspicion croissante à l’égard des demandeurs d’asile alimente aussi les délibérations interministérielles consacrées au droit d’asile et la cohorte des restrictions qui se mettent en place. La réunion du 1er février 1980 (cf. 9.3) conclut
« que les ministères concernés doivent s’efforcer d’éviter que notre réglementation ne soit détournée de son objet au profit d’immigrants se prévalant abusivement de la qualité de réfugié. À cette fin, le ministère des Affaires étrangères, en liaison avec le ministère de l’Intérieur, veillera à mener l’action la plus ferme dans les pays d’où partent en grand nombre les “faux réfugiés” qui cherchent à s’introduire en France (Pakistan, Sri Lanka, et autres pays avec lesquels n’existent pas de liens traditionnels avec la France). Cette action prendra la forme notamment d’une surveillance très étroite dans la délivrance des visas. La possibilité de refouler légalement lorsqu’ils se présentent à nos frontières ces “faux réfugiés” fera dans les meilleurs délais l’objet d’une étude attentive… sur la base de laquelle le Quai d’Orsay entamera… des conversations avec le HCR afin que les termes de la convention de 1951 ne soient pas abusivement invoqués. Le ministère de l’Intérieur veillera à ce que les étrangers admis en France après avoir demandé l’asile politique mais à qui la qualité de réfugié a été, par une décision définitive, refusée, ne demeurent pas dans notre pays en situation irrégulière30 ».
18La réunion du 27 novembre 1980 décide que le MAE « poursuivra la politique de rétablissement des visas préalables et de suppression des visas de tourisme pour les pays dont sont originaires en plus grand nombre les personnes réclamant indûment l’asile politique. Conformément aux décisions du conseil des ministres, cette politique devra être progressivement étendue aux pays du Maghreb et d’Afrique noire francophone31 ». S’agissant de l’admission aux frontières, elle invite le ministre de l’Intérieur à faire « procéder au refoulement de toute personne dont la demande d’asile est entachée d’erreur manifeste en particulier quand elle ne correspond pas aux termes du préambule de la Constitution qui ouvre le droit d’asile à “tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté” ». S’agissant du récépissé de demande de titre de séjour, « les préfectures éviteront de délivrer le récépissé valant autorisation de séjour et de travail pour une durée de trois mois dans les cas où la demande, manifestement erronée, n’est présentée que pour tourner les dispositions de la loi sur les conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France » et le ministre de l’Intérieur, en liaison avec le ministère des Affaires étrangères (MAE), « veillera à ce que cette décision de refus intervienne rapidement afin d’éviter que l’Ofpra ne soit abusivement saisi ».
193.5. Sur la demande africaine, le rapport d’activité 1979 aborde le délicat problème de la preuve, qui préfigure la méfiance vis-à-vis de la fraude qui deviendra prégnante au cours de la période suivante. « Dans leur ensemble, les dossiers africains sont difficiles à étudier. Nous n’avons presque jamais de preuve et les demandeurs laissent trop volontiers aller leur imagination. Dans ces conditions chaque dossier demande une étude délicate et les rejets se placent dans une fourchette allant de 20 à 25 %32. »
4. Administrer l’asile au quotidien
20Des notes de service couvrant des domaines variés délivrent régulièrement des consignes aux agents sur la manière d’exercer leur métier.
4.1. La bonne tenue des bureaux et des dossiers
21Une note du 8 janvier 1980 mentionne que le directeur a constaté la veille au soir, à l’occasion de sa tournée des bureaux, que la plupart des armoires avaient la clé sur la serrure et que de nombreux dossiers traînaient sur les bureaux. Rappelant la nécessité de mettre à l’abri des regards indiscrets les dossiers des personnes sollicitant ou ayant sollicité le statut de réfugié, elle invite les agents à fermer au moins une armoire métallique par bureau et à cacher la clé dans un endroit connu seulement des utilisateurs et ceux qui ne disposeraient pas d’une armoire métallique fermant à clé par bureau de se faire connaître. Un vol d’argent par un demandeur d’asile dans les locaux de l’office fournit aussi l’occasion de rappeler ces consignes dès le 21 mars 1980 : ne pas laisser traîner d’objet de valeur ou de sac à main dans les bureaux, les enfermer le soir ainsi que les documents qui pourraient être utilisés contre les demandeurs d’asile. Une note du 11 septembre 1980 décrit, après le réaménagement des locaux (cf. 7.2), le nouveau mode de réception du public : désormais, cette réception s’effectue sur demande écrite de l’intéressé avec, en réponse, la fixation d’une date et d’un créneau horaire. Est parallèlement encouragée la réponse par téléphone aux simples demandes de renseignements de manière à éviter les longues attentes à l’office et les situations de violence qui pouvaient en résulter. Une autre note du 18 septembre 1978 invite les agents à utiliser le nouveau formulaire de convocation et chaque bureau à ouvrir un cahier de rendez-vous « afin de n’envoyer pour chaque journée qu’un nombre de convocations vous permettant de recevoir la totalité des personnes convoquées33 ». Il est prescrit aux agents de répondre dans la journée aux demandes de convocation et par téléphone si elles sont ainsi formulées. Le délai de convocation doit être le plus court mais tenir compte du délai d’acheminement du courrier si bien qu’il appartient à chaque agent d’aménager au mieux ces différentes données. Une note du 18 août 1978 cherchant à mettre les points sur les « i » traite de la manière de bien remplir les bordereaux d’envoi et mentionne dans le langage codé du Quai d’Orsay que « la colonne des observations doit être remplie à partir du haut et comporter le point diplomatique34 (./.) ». Un an plus tard, une autre note du 11 septembre 1979 prescrit aux services, contrairement aux instructions qui ont pu être données antérieurement, de ne délivrer aucun document d’état civil avant que le statut de réfugié n’ait été accordé à la personne sollicitant un tel document. Une note du 1er octobre 1980 adressée aux chefs de division rappelle aussi que toute correspondance formulant une confirmation ou une infirmation d’une décision de rejet ou de retrait doit, à peine d’irrégularité, être signée par le directeur ou pour ordre par un agent qualifié et invite donc les chefs de division, titulaires d’une délégation du directeur, à signer « pour ordre ».
22Plusieurs autres notes de service concernent la formalisation des décisions de rejet. Deux d’entre elles, datant des 17 et 27 juin 1980, prescrivent d’informer le SSAE de toute mesure de rejet, dans les mêmes conditions qu’au ministère de l’Intérieur, pour qu’il soit mis fin sans délai au versement de l’allocation d’attente35. Une note du 22 octobre 1980 prescrit l’utilisation obligatoire d’un nouveau formulaire de rejet « afin de permettre aux demandeurs de connaître avec précision les motifs pour lesquels leur requête n’a pas été favorablement accueillie36 ». Ce formulaire ne comporte cependant qu’un seul motif de rejet : « N’a pas apporté de commencement de preuve de nature à établir qu’il se trouve personnellement dans l’un des cas prévus à l’article 1er, § A 2o de la convention de Genève37. » Cette note illustre la focalisation en cours à l’office sur la question des preuves (cf. 3.5), elle-même liée à la diversification des pays d’origine (cf. 2). Curieusement, le document ne fait même pas référence à la loi 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public, qui est la première du genre et apporte une révolution dans la pratique de l’administration en l’obligeant à davantage de transparence et à motiver ses décisions défavorables38.
4.2. Les devoirs des agents
23Une note de service très brève du 7 février 1979 rappelle le caractère impératif du secret professionnel après que la presse de la veille a relaté l’arrestation de six personnes en Suède auxquelles il était reproché d’avoir fourni des renseignements sur des réfugiés politiques39.
4.3. La tenue de statistiques sur la demande d’asile et l’information du Quai d’Orsay sur les conditions d’entrée en France
24Trois notes de service du 8 octobre 1980 traitent ce sujet. La première rappelle qu’un visa est nécessaire pour les Haïtiens, les Zaïrois, les Turcs, les Sri-Lankais et les Pakistanais – pays faisant l’objet d’un fort taux de rejet (cf. 2.3) – et que les chefs de division doivent dresser la liste mensuelle des ressortissants de ces pays ayant obtenu un visa d’entrée, liste transmise pour information par le directeur au MAE (cf. 3.4). La deuxième invite à faire de même pour les demandeurs d’asile ayant un passeport revêtu de la lettre « R ». La troisième pour la liste des demandeurs d’asile ayant franchi clandestinement la frontière (cf. 3.1). Une autre note de service du 24 novembre 1980 demande à chaque chef de division de remplir mensuellement un état statistique faisant apparaître par pays d’origine les cinq données suivantes : ouvertures de dossier dont clandestins, première carte de réfugié, rejets, retraits40.
5. Le budget de l’Ofpra : une lutte homérique
25Obéissant à un jeu de rôle traditionnel en la matière, le directeur et le conseil d’administration de l’office réclament une augmentation du budget à laquelle s’opposent le contrôleur financier et le ministère des Finances. L’attitude du Quai d’Orsay, dont le représentant préside le conseil d’administration, est plus ambiguë selon les procès-verbaux du conseil et les notes échangées entre l’office et le Quai.
265.1. L’examen du projet de budget 1979 par le conseil d’administration du 21 novembre 1978. En augmentation de 18 %, il s’élève à 6 990 590 F et est constitué quasi exclusivement de dépenses de fonctionnement (le budget d’investissement est limité à 20 000 F.). Il est financé par une subvention de l’État (MAE) à hauteur de 6 927 525 F. Plusieurs demandes sont rejetées par le contrôleur financier : la prime de rendement de 80 000 F attribuée au directeur général et au secrétaire général qui ne peut pas être inscrite au chapitre 61 faute de texte réglementaire prévoyant cette prime pour des agents détachés dans des emplois de contractuel (cf. 8.2) et doit être transférée au chapitre « crédits à répartir » ; l’augmentation de 8 000 à 20 000 F. des frais de transport, de déplacement et de réception demandée par le directeur général pour établir les contacts utiles avec les personnalités françaises ou étrangères intéressées au problème des réfugiés et qui ne peut pas dépasser 6 % selon le ministère du Budget ; l’augmentation très importante des rémunérations versées aux secrétaires et sténodactylos de la CRR (cf. 9.3). Dans une note du 1er décembre 1978, le sous-directeur de la direction du Personnel et de l’administration générale du Quai d’Orsay répond au directeur qu’il ne pourra pas augmenter la subvention en 1979 pour payer le supplément de loyer occasionné par l’agrandissement des locaux (cf. 7.2) et qu’il lui appartient d’imputer ces dépenses supplémentaires sur les disponibilités et en particulier sur les crédits à répartir ouverts au compte 962.
275.2. Le conseil du 13 juin 1979 évoquant l’insuffisance des frais de correspondance (cf. note 6) et leur augmentation à 200 000 F, le représentant du ministre du Budget oppose qu’il est impossible d’augmenter la subvention de l’État et qu’il convient de rechercher des solutions dans le cadre du budget actuel de l’office, y compris les fonds de réserve. Le conseil du 22 novembre 1979 adopte la décision modificative no 1 portant sur les augmentations de salaires, les conséquences de l’extension des locaux de l’office et l’accroissement des besoins de la CRR (nombre de rapporteurs et frais de correspondance liés à l’augmentation des recours).
285.3. Le conseil du 22 novembre 1979 permet de mieux caractériser le contexte budgétaire. Le projet de budget pour 1980 est présenté en augmentation de 12,9 % (contre + 14,7 % pour le MAE et + 14,3 % pour le budget de l’État) à 8 MF et prévoit l’ouverture de trois emplois de secrétaire. Comme en 1979, il a fallu passer sous la toise du contrôleur financier qui a accru les crédits de personnel, supprimé les crédits de matériel et sous-évalué les crédits d’entretien et de frais postaux. Après discussion, ce projet est adopté, le directeur soulignant qu’il sera insuffisant et qu’il faudra l’abonder en cours d’année tandis que le président demande que le projet pour 1981 soit préparé dans une optique plus ambitieuse.
295.4. Le conseil du 17 mars 1980 revient sur la réorganisation de l’office et le déménagement de ses locaux dans le cadre des efforts d’économies demandés. Le président pousse en ce sens, sans doute parce que le représentant du ministère du Budget vient de rappeler que les efforts de rigueur budgétaire demandés par le Premier ministre n’excluent pas l’Ofpra et qu’il y a lieu de rechercher toutes les possibilités d’économies. Et sans doute aussi parce que le contrôleur financier de l’office, se référant au compte-rendu de la réunion interministérielle (RIM) du 1er février 1980 (cf. 9.3), vient d’indiquer « que l’Ofpra doit se réformer soit dans le cadre de ses propres crédits, soit grâce à une aide qu’il appartiendra au ministère des Affaires étrangères de dégager sur ses crédits propres41 ». Un président averti en vaut deux… Au cours de ce même conseil, le directeur souligne l’insuffisance des crédits pour l’entretien des immeubles, l’achat d’imprimés et les fournitures de bureau mais remercie le contrôleur financier de l’avoir autorisé à acheter une machine à photocopier en prélevant les crédits nécessaires sur le fonds de roulement !
305.5. Des notes des 14 février, 19 février et 28 août 1979, 30 janvier, 25 février, 15 avril et 25 avril 1980 détaillent les difficultés budgétaires de l’office et ses demandes de mise à niveau de ses moyens.
6. Une incertitude maintenue sur le dénombrement des réfugiés en France
31Posée dès 195342, cette question reste d’actualité en 1979 sans susciter de travaux internes à l’office, dans l’attente de la mise en place du service de statistiques (cf. 7.1). Le no 4 de la revue Accueillir du SSAE fait état des statistiques publiées par l’INED début 1980. Elles reprennent celles du ministère de l’Intérieur dénombrant 4 134 567 étrangers au 1er janvier 1978, auxquels s’ajoutent 98 538 réfugiés et 3 889 apatrides. Pour les Espagnols par exemple, le ministère recense 26 903 réfugiés à rapprocher des 48 027 dénombrés par l’office. Selon un tableau manuscrit interne à l’office, plusieurs des chiffres donnés entre 1953 et 1978 sont fantaisistes, la première année mécanographique datant de 1963 (174 000 réfugiés) et leur exactitude n’étant avérée qu’à compter de 1971 (136 000 réfugiés). L’effectif protégé y ressort à 152 000 à la fin de l’année 1978.
7. La réorganisation de l’Ofpra et son déménagement
327.1. Plusieurs documents évoquent cette réorganisation à l’initiative du nouveau directeur, Jacques Fouchet, qui a pris ses fonctions le 1er août 1978 et officiellement nommé en janvier 1979 : le rapport d’activité, les procès-verbaux de conseil d’administration, les organigrammes de l’office, des notes de service et des notes adressées au Quai d’Orsay. Elle a consisté à créer quatre divisions géographiques (Europe, Asie du Sud-Est, autres pays d’Asie et pays arabes, Afrique noire, Afrique du Sud, Amérique latine et Amérique centrale), dirigés par des chefs de division43, et une division du contentieux, qui n’était auparavant qu’une simple section, libérant ainsi le directeur et le secrétaire général de la tâche quotidienne d’examen des dossiers individuels pour leur permettre de se consacrer à la gestion et à la direction de l’établissement. Présentée au conseil d’administration du 21 novembre 1978, elle comporte la création de sept postes nouveaux (cinq secrétaires et deux officiers de protection) dont le recrutement a été approuvé en 1978. Sa mise en œuvre à compter du 1er janvier 1979 selon l’organigramme communiqué au Quai d’Orsay le 10 novembre 1978 a été laborieuse44 : à titre d’illustration, les deux nominations de contractuels comme chefs de division interviendront à la suite d’un long combat le 29 février 198045 avec effet au 1er janvier 1980. Dans l’intervalle, le directeur de l’office avait indiqué lors du conseil du 22 novembre 1979 que « l’impossibilité où il se trouve de relever les indices des chefs de division condamne le projet dès le principe. En effet, il n’a pas le droit de recruter des contractuels pour ces postes et il ne peut trouver de candidats parmi les fonctionnaires étant donné la faiblesse des indices et des primes46 ». Le contrôleur financier du MAE avait répondu qu’il n’était pas opposé à la transformation de deux postes d’officier de protection en postes de chef de division mais qu’en ce qui concerne les modifications d’indices toutes les mesures catégorielles étaient suspendues depuis deux ans par décision du Premier ministre. C’est au vu de cet accord sur le repyramidage de deux emplois que le directeur a fait modifier le projet de procès-verbal de ce conseil et décidé de mettre en œuvre sa réorganisation au 1er janvier 1980.
33Jusque-là, l’organisation géographique de l’office reposait sur des sections nationales, qui faisaient écho aux anciens offices nationaux antérieurs à 1953 et étaient au nombre de douze en 195647, dont la plus importante était la section espagnole. En 1977, on dénombrait deux chefs de division (division hispanique et division du statut et du contentieux) ainsi que onze sections géographiques et une section des apatrides. Ces sections étaient généralement dirigées par un officier de protection mais quelques-unes l’étaient par des secrétaires bilingues. Dans la nouvelle organisation, les sections sont regroupées dans des divisions, assurant une mutualisation des moyens et favorisant leur redistribution interne à une époque où l’origine géographique des réfugiés évolue rapidement (cf. 2) et donc la charge de travail incombant à chaque section. Quant aux services fonctionnels, ils sont reventilés en un service de statistiques, un service de la comptabilité et du matériel, un bureau d’ordre et un service des archives. Par rapport à l’organisation prévalant en 1956, un des grands changements réside dans l’apparition d’un service de statistiques, qui consacre l’importance de la question du dénombrement de la population protégée (cf. 6) et de l’analyse de ses évolutions.
34L’autre changement majeur concerne la suppression du service social48, qui recentre l’office sur les deux missions de détermination du statut et de protection juridique et administrative des réfugiés. Alors que la pression de la demande d’asile s’intensifie sur le dispositif de détermination du statut, Ofpra et CRR confondus, et qu’il faut faire des choix dans un contexte budgétaire tendu, la préoccupation de l’intégration des réfugiés, qui a marqué les premières années de l’office49, semble devenir secondaire aux yeux du directeur et est abandonnée aux autres administrations, notamment sociales, et aux associations qui émergent dans les années 1970 et se sont réparties les rôles sous l’égide de l’État50. Le délégué de la France à la 29e session du comité exécutif du HCR (10 octobre 1978) l’énonce clairement :
« La politique d’accueil de ces réfugiés associe très étroitement les pouvoirs publics et les associations bénévoles qui traditionnellement prennent une large part dans le réétablissement des immigrants en France. La participation de l’État réside principalement dans le financement des opérations d’assistance que sont chargées de mettre en œuvre des associations telles que l’association France terre d’asile, le service social d’aide aux émigrants, le Secours catholique et la Croix-Rouge française51… »
35Traduction de ce changement, sept grandes associations (CIMADE, COS, COJASOR, Comité national d’entraide franco-cambodgien, franco-laotien, franco-vietnamien, FTDA, Secours catholique et SSAE) alertent dès le 14 novembre 1978 le directeur de la police générale de la préfecture de police sur les conséquences de la nouvelle décentralisation de la préfecture sur les demandeurs d’asile en lui suggérant de délivrer à ces derniers des reçus dès leur demande de rendez-vous afin qu’ils puissent faire état d’une situation régulière et entamer leur démarche auprès de l’Ofpra. Devant l’absence de réponse, elles alertent le préfet de police et le directeur de l’Ofpra le 1er juillet 1980 en soulignant les longs délais de convocation et des reports nombreux, rappelant leur suggestion d’indiquer sur la convocation que celle-ci tient lieu d’autorisation de séjour jusqu’à la date du rendez-vous.
36De même, c’est le SSAE et non pas l’office52 qui alerte le premier, par lettre du 13 février 1979, la ministre de la Santé et de la Famille sur les conséquences néfastes pour certains étrangers du vote de la loi d’orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées, en particulier sur la suppression à partir de novembre 1978 par les CAF du versement de l’allocation adulte handicapé aux réfugiés à qui le bénéfice de cette prestation avait été étendu par une lettre de la ministre du 26 avril 1973. Sa lettre insiste aussi sur le sort des réfugiés espagnols à qui le statut a été retiré et qui s’en trouvent privés ainsi que de l’allocation logement à caractère social (cf. 1).
377.2. Le rapport d’activité 1979 évoque le déménagement début juillet 1979 des bureaux de l’office dans des locaux plus grands et mieux adaptés à l’accueil53, situés dans le même immeuble 159-161 avenue Charles-de-Gaulle à Neuilly-sur-Seine et partagés avec la délégation en France du HCR54. Sauf les archives, le personnel est remonté dans les étages, bénéficiant de meilleures conditions de travail (certains bureaux de 12 m² étaient antérieurement partagés entre quatre personnes). Il est aussi question lors des conseils d’administration et dans des notes de service de déménager dans de nouveaux locaux moins chers, contribution à l’effort d’économie demandé à l’office (cf. 5.4). Le conseil d’administration du 17 mars 1980 évoque en effet le caractère incommode, inadéquat et dispendieux des locaux de l’Ofpra suite à un pré-rapport de l’Inspection des postes diplomatiques et donne mandat au directeur pour rechercher, avec l’aide du service des immeubles et des affaires générales du MAE, une gamme aussi variée que possible de locaux disponibles. La réunion interministérielle du 19 mai 1980 entérine le principe de ce déménagement « dans un quartier de Paris où les loyers sont moins élevés qu’à Neuilly55 ».
38Une note de service du 25 juin 1980 reconnaît qu’il est question depuis plusieurs semaines de déménager les services de l’office et annonce au personnel que le déménagement aura lieu à la fin de l’année dans l’immeuble « Pariféric » situé Porte de la Villette. Une note du 20 novembre 1980 annonce que les bureaux seront fermés au public entre le 22 décembre 1980 et fin janvier 1981 en raison du déménagement qui doit intervenir dans la première quinzaine de janvier. Les agents sont néanmoins invités à venir travailler pour expédier les affaires urgentes et essayer de combler le retard pris par certains bureaux. Et à aider les déménageurs en faisant eux-mêmes leurs cartons.
397.3. Les rapports annuels 1978 et 1979 mentionnent la situation des archives avec près de 650 000 dossiers. À la faveur des travaux réalisés au sous-sol, les archives ont gagné en extension si bien qu’elles peuvent accueillir « trois années nouvelles de dossiers », solution qui ne garantit pas l’avenir selon le directeur : « Après, nous verrons ce qu’il conviendra de faire56. » Quant à leur gestion, il souligne qu’il avait été surpris de constater la pluralité des archives et les différents modes de classement. Voulant éclairer sa lanterne sur cette organisation étrange à première vue, il fit appel à « un archiviste du département57 » qui conclut, après étude, qu’elle ne présentait pas d’inconvénients. De ce fait coexistent « un classement général, un classement archives espagnoles, Amérique latine et centrale, un classement arménien et un classement directeur. Le bureau d’ordre enregistre le courrier des trois premiers, la secrétaire du directeur s’occupe de l’enregistrement du courrier réservé ». Pour rassurer le lecteur58, le rapport note qu’« en dépit de la complexité apparente de cette organisation qui regroupe plus de 650 000 dossiers, les pertes sont infimes et on obtient rapidement un dossier demandé59 ».
8. Le personnel : une situation médiocre à améliorer
40Les documents d’archive témoignent d’incessants combats en ce sens.
418.1. Le personnel (69 agents relevant de 17 nationalités en 1978 et 72 en 1979) ne dispose pas d’une cantine, en dehors de celle de la rue La Pérouse, accessible au personnel de l’office grâce « à la bienveillance du département60 ». Sa localisation n’est cependant pas idéale : « Ce n’est pas trop loin, quinze minutes en métro, mais malheureusement il y a une attente assez longue qui prolonge l’absence du déjeuner jusqu’à une heure et demie. C’est trop long pour un travail à la journée continue que souhaiterait la majorité du personnel et il faudrait trouver dans le voisinage immédiat une autre cantine61. » Le rapport d’activité 1979 mentionne une tentative auprès du maire de Neuilly, M. Peretti, mais celui-ci l’a écartée de sorte qu’« une démarche du département faite à un haut niveau pourrait peut-être permettre d’obtenir satisfaction62 ». Et une autre auprès de la société Total mais il a fallu y renoncer pour des raisons financières. Bref, l’office reste « dans l’impasse » à ce sujet.
428.2. Le personnel ne dispose pas non plus d’un niveau de rémunération suffisant au regard du service rendu. Formés d’agents contractuels, les personnels de catégorie B, C et D ont bénéficié entre 1974 et 1977 de la révision du classement indiciaire des personnels civils de l’État. Pour les personnels contractuels de catégorie A (secrétaire général et chefs de division), ce bénéfice n’a été accordé que par arrêté du ministre des Finances du 25 janvier 1979, malgré un avis défavorable du contrôleur financier du département émis le 15 décembre 1978. Ces mesures n’ont pas suffi et le directeur se focalise sur quatre problèmes en 1979-1980. Le secrétaire général, choisi par le département parmi les conseillers des Affaires étrangères de 1re ou de 2e classe anciens et détaché du Quai d’Orsay ne bénéficie pas de la majoration d’indice normalement accordée au personnel détaché. Il ne bénéficie pas non plus d’une prime de rendement de sorte que le directeur a demandé un rééchelonnement indiciaire du poste (IB A 3), refusé jusqu’ici. Tous les conseils d’administration abordent la question, sans succès. Pour résoudre le problème tenant à l’absence de candidats fonctionnaires pour occuper ces emplois, le décret du 2 mai 1953 est finalement modifié par décret du 19 avril 1982, pour permettre au directeur d’y nommer des contractuels aussi bien que des fonctionnaires, sans avoir à demander des dérogations au cas par cas (cf. note 43). Si grâce au département le directeur a obtenu une dérogation pour pouvoir nommer deux contractuels comme chefs de division (cf. 7.1), il n’a pas obtenu le relèvement de leur échelle de rémunération (de l’indice brut 379 à 780 contre 308 à 701) eu égard à la qualité et la quantité de travail qui leur est demandée car, s’agissant d’un changement de catégorie, il est « dans la conjoncture financière actuelle… interdit par M. le Premier ministre63 » (R. Barre).
43Le directeur estime également normal que, compte tenu de l’augmentation considérable du travail de l’office, la bonne vingtaine d’agents ne touchant pas l’indemnité pour travaux supplémentaires puisse percevoir l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires comme cela se pratique dans les autres administrations ou offices pour les agents ayant un indice brut supérieur à 370. Il lui a été objecté que ce n’était pas le cas dans les autres offices, ce que le directeur conteste au vu des témoignages qu’il a recueilli auprès d’eux. Finalement, une note de service du 9 juillet 1980 informe le personnel que le crédit inscrit au budget étant peu élevé, ces indemnités ne peuvent être importantes et qu’elles seront attribuées aux agents pouvant justifier qu’ils travaillent plus de huit heures par jour. Le personnel ne bénéficie pas non plus d’une prime de rendement car elle serait réservée au personnel titulaire alors que le directeur relève que le personnel contractuel d’autres offices en perçoit une. Paradoxe supplémentaire, le directeur et le secrétaire général, qui sont des fonctionnaires titulaires, n’ont pas perçu de prime de rendement en 1979 alors que les crédits avaient été inscrits au budget 1979 et que ceux-ci ont été supprimés en 1980.
44Lors du conseil d’administration du 13 juin 1979, après que le directeur fut remonté à la charge sur la situation du secrétaire général, la rémunération des chefs de division et les indemnités pour travaux supplémentaires, le représentant du ministre du Budget indique qu’il n’a pas été possible d’y répondre favorablement en 1979 mais que ces mesures seront proposées dans le budget pour 1980, sans garantie d’aboutir « dans le contexte actuel64 ». Le contrôleur financier du MAE déclare d’ailleurs s’y opposer. Lors du conseil du 17 mars 1980, le directeur remonte au créneau sur la sur-indiciation du traitement du secrétaire général, sur l’autorisation d’assimiler à des chargés de mission les chefs de division, sur l’indemnité accordée aux rapporteurs et au président-suppléant de la commission des recours (cf. 9.3) et sur le recrutement d’une secrétaire qualifiée pour assurer le secrétariat de cette juridiction. Le contrôleur financier objecte à la première demande la pause catégorielle interdisant d’y répondre favorablement. Pour le reste, le conseil se borne à demander à nouveau à la direction du Budget du MAE, qui n’a saisi la direction du Budget que le 27 novembre 1979 de ce sujet, de relever le plafond annuel de rémunération des rapporteurs de la CRR. Après une telle séance, le directeur de l’office se sent bien seul et peu appuyé par son conseil…
9. Quelques difficultés spécifiques rencontrées par l’office
9.1. Les difficultés des réfugiés du Sud-Est asiatique
45La présentation du budget 1980 au conseil du 22 novembre 1979 souligne l’une des conséquences des modifications survenues dans la composition géographique de la demande d’asile : « Si le nombre des réfugiés demeure stable, il faut tenir compte du fait que les réfugiés du Sud-Est asiatique, chargés de famille et posant de sérieux problèmes d’adaptation, se substituent à des réfugiés espagnols, intégrés depuis longtemps à la communauté nationale et facile à gérer65. » D’où les retards dans la délivrance des documents d’état civil. Pour résoudre ces difficultés, un groupe de travail a été réuni les 6 et 7 novembre 1979 entre l’Ofpra et la direction des Affaires civiles et du Sceau (ministère de la Justice). À l’occasion de ce conseil, le directeur souligne que le renouvellement des titres de réfugié prend trois mois et que les trois recrutements prévus en 1980 permettront d’améliorer la situation. Ces réfugiés rencontrent également des difficultés en raison du contrôle des changes qui sévit à cette époque. Alerté par le directeur de l’office, le ministère de l’Économie (direction du Trésor) l’informe le 23 avril 1980 que par arrêté du 8 avril 1980 les réfugiés et apatrides reconnus par l’office pourront opter pour la qualité de résident dès leur installation en France, ce qui leur permettra d’ouvrir, sans restriction, l’ensemble des comptes que les résidents peuvent se faire ouvrir.
46Le bilan des arrivées dressé fin 1979 par le Comité national d’entraide franco-vietnamien, franco-cambodgien et franco-laotien mentionne que sur les 59 588 réfugiés accueillis aux aéroports par la Croix-Rouge, 76,6 % ont été hébergés durant quinze jours dans les deux centres de transit gérés par FTDA et 64,3 % dans l’un des soixante centres provisoires d’hébergement répartis sur tout le territoire66 où le séjour de six mois au plus permet d’apprendre le minimum de français, de régulariser la situation administrative et de s’insérer dans la vie économique. Ce bilan fait état de l’élan de générosité qui a accompagné cet accueil (dons à hauteur de 4 MF, propositions d’accueil dans des familles ou de parrainage, création d’une commission départementale aux réfugiés pour favoriser l’intégration) et de l’implantation de deux villages Hmongs en Guyane.
9.2. La division du contentieux de l’office
47Composée de quatre personnes, le chef de service et trois sténodactylos, la division du contentieux a dû faire face à une activité accrue en 1979. Le nombre de décisions de rejet prises par l’office a en effet augmenté de 181 % pour s’établir à 2 514 et le nombre de recours contre ces décisions de 292 % pour atteindre 2 328. Le nombre de mémoires rédigés par le chef de la division a progressé de 138 %, soit nettement moins que le nombre de recours, pour atteindre le chiffre de 1 721, dont 463 concernent des décisions de retrait prises à l’égard de réfugiés espagnols. La division du contentieux a donc déployé de grands efforts pour essayer de suivre le rythme mais ses moyens devront être augmentés en 1980.
9.3. La situation de la CRR
48Le rapport d’activité, les délibérations du conseil de l’office, qui gère à l’époque les effectifs et les crédits de la CRR, et plusieurs notes adressées au MAE témoignent de l’inquiétude de l’office sur la situation très difficile de son juge et sur l’insuffisance de ses moyens. Plus préoccupante encore que la situation de la division du contentieux est la situation de la CRR dont la capacité de jugement était de 833 affaires en 1978. À capacité constante, le stock de 1 474 affaires au 1er janvier 1979 passera à 2 964 fin 1979 selon le rapport d’activité de l’office, ce qui représente un délai prévisible de jugement de trois ans. Conclusion : « La commission se trouve dans une impasse totale… Une telle situation est inacceptable67. » Le directeur de l’office et le président de la commission ont donc alerté le gouvernement dès le mois de mai – ce que confirme le conseil du 13 juin 1979 qui a longuement évoqué cette situation critique68 – mais les impératifs budgétaires ont bloqué toute décision.
49Lors du conseil du 22 novembre 1979, le directeur de l’office exprime à nouveau ses doutes sur le caractère suffisant des mesures envisagées par le président de la CRR pour lui permettre de juger dès 1980 1 600 affaires par an. Il a fallu convoquer un conseil restreint présidé par le Premier ministre le 18 décembre 1979 pour obtenir des mesures d’urgence69 destinées à tripler la capacité de jugement de la commission et à renforcer la division du contentieux de l’office. Les réunions interministérielles (RIM) des 4 janvier, 1er février et 19 mai 1980 confirment partiellement70 ou complètent ces renforcements de moyens71. Le conseil du 17 mars 1980 prend acte des décisions prises : réduction à six mois de la durée maximale de la procédure, office et CRR réunis, ce qui constituera la norme de référence pour tout gouvernement ultérieur ; renforcement à cet effet des moyens de l’office et de la CRR qui a été acté par la RIM du 1er février 1980 ; modification de la loi de 1952 et du décret de 1953 pour permettre à la commission de siéger en sections (décret no 80-683 du 3 septembre 1980) et de siéger deux ou trois fois par semaine. Il doute cependant qu’elles aboutissent à une réduction rapide du retard accumulé, chiffré à près de 4 000 affaires fin 1980 (+ 1 millier d’affaires par rapport à fin 1979).
50Comme cela avait déjà été relevé dès 195372, les moyens humains et budgétaires dédiés à la mise en œuvre du droit d’asile sont structurellement sous-dimensionnés en France et toujours en retard de phase par rapport aux événements. Déjà le directeur de l’office écrivait dans le rapport d’activité 1978 : « On doit déplorer que l’office n’ait pas reçu les moyens nécessaires pour faire face à l’accroissement continu de ses tâches et de ses responsabilités73. » La crise de 1979-1980 révèle la continuité des choix budgétaires opérés dès la création de l’office et de la CRR en 1953. Et ce scénario va se reproduire selon une régularité désespérante, par exemple en 198374. Cette question de l’ajustement des moyens à une demande d’asile imprévisible par nature est toujours traitée au plus haut niveau de l’État mais dans l’urgence, de manière partielle et souvent incohérente : on éteint l’incendie à l’office, sans tenir compte des répercussions de son activité sur celle de la juridiction, ou vice versa. Et le gouvernement se plaint en permanence des délais excessifs de la procédure, en faisant semblant d’oublier que les délais se superposent, compte tenu du taux d’appel très élevé contre les décisions de rejet prises par l’office (92,6 % en 1979), dont la proportion augmente par ailleurs fortement à cette époque !
10. Conclusion
51Si le rapport d’activité 1979 de l’office regrette que le nombre de pays d’accueil reste trop faible pour accueillir les dix millions de déplacés dans le monde, quatre pays se détachent nettement, indépendamment des contributions volontaires aux dépenses du HCR : les États-Unis, le Canada, l’Australie et la France, cette dernière par fidélité à sa tradition de terre d’asile. Preuve de cet engagement maintenu, M. Giscard d’Estaing a reçu le 10 décembre 1979 à Genève, au cours d’une cérémonie au palais des Nations, la médaille et le prix Nansen qui lui avaient été décernés le 8 novembre par le comité Nansen, distinctions qui récompensent des « services exceptionnels rendus à la cause des réfugiés ». Ce rapport révèle les contradictions de la politique française : selon son introduction, la France « fidèle à sa tradition de terre d’asile, continue à accueillir un nombre important de réfugiés si l’on tient compte de sa population, du chômage qu’elle connaît et des travailleurs étrangers se trouvant déjà sur son territoire » mais, selon sa conclusion, « l’office se trouve projeté dans une grande aventure sans disposer des moyens nécessaires pour faire face à la situation75 ». La France fait en permanence le grand écart entre les ambitions du « pays des droits de l’homme » et du membre permanent du Conseil de sécurité de l’ONU, se positionnant volontiers au plan international sur le registre de l’accueil alors que sa situation intérieure et sa situation budgétaire imposent une relative prudence à l’égard d’une opinion publique qui ne ressent pas forcément cette nécessité avec la même évidence. D’où peut-être aussi la volonté d’afficher que le pays n’en fait pas trop ou s’efforce de maintenir un équilibre fragile.
52Le directeur résume ainsi l’année écoulée : « L’année 1979 aura été pour cet Office une année cruciale. L’arrivée massive des réfugiés indochinois, la reprise de l’émigration venant de l’Europe de l’Est, le retrait des cartes espagnoles et l’augmentation importante des réfugiés africains ont… marqué cette période76. » Si cette phrase synthétise bien les changements en cours quant aux régions d’origine des demandeurs d’asile (cf. 2), l’inclusion du retrait des cartes espagnoles au milieu d’une énumération relative aux arrivées résonne d’un son étrange : il faut sans doute y voir l’écho d’une décision politique pour montrer que la France reste certes ouverte à l’accueil mais prend les mesures internes nécessaires pour qu’elle n’apparaisse pas aux yeux de l’opinion publique submergée par des arrivées massives. D’ailleurs, le nombre des réfugiés inscrits à l’office a baissé de 4 % en 1979, poursuivant sa lente décrue amorcée depuis le début des années 195077.
Notes de bas de page
1L’auteur, juriste et conseiller d’État, a préféré numéroter le déroulement de son raisonnement pour refléter les traits saillants ressortant de l’analyse des archives et faciliter les renvois internes au texte.
2Le nombre de réfugiés titulaires d’un certificat en cours de validité est de 119 489, d’où il ressort par différence que 26 781 réfugiés restent inscrits sans avoir eu de contact avec l’office depuis plus de dix ans.
3Le retrait du statut à près de 72 % des réfugiés espagnols s’est étalé entre le second semestre 1978, selon le rapport d’activité 1978, et 1981. Selon un tableau interne à l’office, le nombre de retraits aurait été de 5 846 en 1978, 18 641 en 1979 et de 9 968 en 1980. Le gouvernement a donc commencé à procéder à des refus de renouvellement de cartes de réfugié avant de rendre publique sa décision un peu plus de trois ans après la mort de Franco fin 1975. Dans l’intervalle, une nouvelle constitution avait été adoptée, les délits politiques avaient été amnistiés, les partis politiques avaient pu se former librement et les premières élections libres étaient intervenues.
4Aline Angoustures donne une estimation plus basse en se référant à une autre source dans « Les réfugiés espagnols en France de 1945 à 1981 », Revue d’histoire moderne et contemporaine, vol. 43/3, 1997, p. 480. Le conseil d’administration du 22 novembre 1979, antérieur à la publication du rapport d’activité, évoque 20 000 retraits en 1979, dont 18 500 concernent les Espagnols.
5Sept secrétaires vacataires avaient été mises à disposition de cette section par le Quai d’Orsay selon une note du 8 juin 1979 mais seulement jusqu’au 14 juillet. Il a donc fallu ralentir le rythme jusqu’à ce que d’autres puissent prendre la suite. Quatre vacataires devaient être affectés à cette tâche début 1980 selon une note du 13 décembre 1979.
6Selon une note du 24 avril 1980, les retraits ont été opérés à un rythme fluctuant car l’office a dû prélever des effectifs pour renforcer la division Asie et résorber le retard dans la délivrance des actes d’état civil et le renouvellement des certificats de réfugié. Une autre note du 17 février 1979 mentionne que l’office n’avait pas assez de crédits pour notifier en lettre recommandée ces 25 000 décisions (dépense supplémentaire de 250 000 F alors que les frais postaux prévus dans le budget de 1979 étaient de 160 000 F).
7Archives Ofpra, comptes rendus de réunions du conseil, DIR 1/7.
8Ibid.
9Archives Ofpra, rapport d’activité 1978, DIR 1/3.
10Environ 50 000 personnes sont arrivées du Cambodge, du Laos et du Vietnam entre 1976 et 1978 au rythme de 1 000 par mois en transitant par les 21 camps de Thaïlande financés par le HCR et accueillant environ 180 000 réfugiés en 1979.
11Le Sri-Lanka posait, après le Liban, la question de savoir si les situations de guerre civile étaient ou non susceptibles de relever de la convention de Genève. La jurisprudence de la CRR a répondu par la négative au sujet du Liban par une décision du 13 juillet 1976 (Tiberghien Frédéric, La protection des réfugiés en France, Paris, Economica, 1988, p. 98). Réponse à cette situation particulière, une circulaire du 30 juin 1976 a accordé le droit d’asile aux Libanais en comblant un vide qui ne le sera vraiment qu’avec la création du régime de la protection subsidiaire par la directive « qualification » du 29 avril 2004. La jurisprudence postérieure aux années 1980 est toutefois nuancée car il faut tenir compte de deux éléments : y compris en cas de guerre civile, des persécutions peuvent être infligées par les autorités publiques ; elles peuvent aussi être infligées avec leur encouragement ou leur tolérance si elles émanent de groupements armés ou de milices. Et s’agissant des Tamouls du Sri-Lanka, le statut de réfugié a pu être accordé dans les années 1980 sur le fondement des risques de persécutions liées à l’appartenance ethnique ou au militantisme au sein d’un mouvement politique indépendantiste.
12Archives Ofpra, rapport d’activité 1979, DIR 1/3.
13Archives Ofpra, rapport d’activité 1979, DIR 1/3.
14Le rapport explique cette forte croissance par les accords Neto-Mobutu de l’été 1978 qui ont fait que le Zaïre n’est plus une terre d’asile pour les membres du FNLA. Les leaders de ce mouvement ont d’ailleurs gagné la France en novembre 1979. Ceci n’empêche pas le Délégué de la France à la 29e session du comité exécutif du HCR de se féliciter le 10 octobre 1978 de voir les réfugiés du Zaïre rentrer chez eux, résultat des efforts de réconciliation nationale et de paix entre pays voisins.
15Archives Ofpra, rapport d’activité 1979, DIR 1/3.
16Archives Ofpra, comptes rendus de réunions du conseil, DIR 1/7.
17Archives Ofpra, comptes rendus de réunions du conseil, DIR 1/7.
18Archives Ofpra, rapport d’activité 1979, DIR 1/3.
19Ce contingent ayant été abaissé à 500 par mois au premier semestre 1979, la représentante en France du HCR interpelle le ministère des Affaires étrangères à ce sujet lors du conseil d’administration du 13 juin 1979. Il lui est indiqué qu’une réponse du ministre est en cours d’élaboration.
20Archives Ofpra, Asie du Sud-Est, DIR 3/64.
21Ibid.
22Ibid.
23Archives Ofpra, rapport d’activité 1979, DIR 1/3.
24Archives Ofpra, rapport d’activité 1979, DIR 1/3.
25Archives Ofpra, courriers au cabinet du Premier ministre, DIR 4/58.
26Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3. Cette affirmation ne tient guère compte de la jurisprudence qui prend alors forme sur cette question : si l’insoumission ou la désertion n’est pas, par elle-même, de nature à justifier la reconnaissance de la qualité de réfugié, il n’en va pas de même si elles ont pour cause l’un des motifs mentionnés à l’article 1er, A, 2o de la convention de Genève. Tiberghien Frédéric, La protection des réfugiés…, op. cit., p. 349.
27Archives Ofpra, conseils d’administration, DIR 1/7.
28Ibid.
29Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3.
30Archives Ofpra, secrétariat général du gouvernement – comptes rendus des réunions interministérielles concernant les réfugiés, DIR 4/59.
31Ibid.
32Le taux de rejet des demandes est faible en 1979, globalement à 15 % toutes origines confondues, compte tenu du fait que les réfugiés d’Indochine arrivent avec la quasi-certitude d’obtenir un certificat. L’office ne le mentionne pas dans son rapport mais il se calcule facilement : 2 514 rejets/14 220 nouveaux certificats délivrés + 2 514 rejets. Ce taux va monter très vite au début des années 1980, après l’accueil des réfugiés du Sud-Est asiatique, pour atteindre 61 % en 1986. Tiberghien Frédéric, La protection des réfugiés…, op. cit., p. 19.
33Archives Ofpra, notes de service, DIR 1/127.
34Ibid.
35Le conseil d’administration du 13 juin 1979 fait état d’un risque de cessation de paiements du SSAE dès juillet 1979 en raison du nombre inattendu de réfugiés aidés, notamment des Zaïrois, des Ceylanais, des Pakistanais et des Turcs. Sur les solutions apportées, voir la note 50.
36Archives Ofpra, notes de service DIR 1/127.
37Ibid.
38Tiberghien Frédéric, « La protection des réfugiés en France », La Revue administrative, no 224, 1985, p. 115.
39Archives Ofpra, notes de service DIR 1/127.
40Archives Ofpra, notes de service DIR 1/127 (note de service du 24 novembre 1980).
41Archives Ofpra, secrétariat général du gouvernement – comptes rendus des réunions interministérielles concernant les réfugiés, DIR 4/59.
42Tiberghien Frédéric, « Dynamiques de la pratique et enjeux institutionnels : la mise en place des cadres juridiques et administratifs de l’Ofpra », in Aline Angoustures, Dzovinar Kevonian et Claire Mouradian (dir.), Réfugiés et apatrides. Administrer l’asile en France (1920-1960), Paris, Presses universitaires de Rennes, 2017, p. 200 et suivantes.
43Le rapport mentionne que leur nombre est passé de 3 à 5 mais que deux postes sont, faute de candidats, occupés par des contractuels « faisant fonction de » alors que les textes exigent qu’ils soient des fonctionnaires titulaires. Une note du 26 juin 1978 adressée par le MAE à la direction du Budget a transmis les projets de textes nécessaires pour supprimer cette exigence.
44Dans une note du 3 janvier 1979 adressée au MAE, le nouveau directeur se plaint qu’après six mois d’exercice aucune de ses demandes n’a été agréée par le contrôleur financier.
45Elles sont portées à la connaissance du personnel par notes de service du 13 mars 1980.
46Archives Ofpra, conseils d’administration, DIR 1/7.
47« Le schéma de l’organisation géographique et fonctionnelle de l’office fin 1956 », in 40 ans d’exil, La retirada et la protection des réfugiés espagnols par l’Ofpra (1939-1979), Ofpra, mission Histoire et archives, 2020, fig. p. 51.
48Parmi les raisons invoquées, il faut retenir la taille modeste du budget et le fait que le rôle de l’office était susceptible d’être repris par les nombreux organismes s’occupant de l’accueil et de l’hébergement des réfugiés.
49Voir l’ouvrage 40 ans d’exil, La retirada…, op. cit., p. 89 ; Tiberghien Frédéric, « Dynamiques de la pratique et enjeux institutionnels… », art. cité, p. 193 et suivantes.
50Cette répartition des rôles est figée au milieu des années 1970 à l’occasion de l’arrivée des réfugiés du Chili puis d’Amérique latine et dans la foulée de la naissance en 1973 de la « coordination réfugiés ». FTDA gère le dispositif d’accueil ; la CIMADE est chargée de l’apprentissage de la langue française ; la Croix-Rouge de l’accueil dans les aéroports puis du placement des mineurs en liaison avec les DDAS en vertu d’un accord avec l’État du 23 septembre 1977 ; le Secours catholique et le SSAE des solutions individuelles hors hébergement. Ces associations ont également figuré, au côté de l’État et de personnalités qualifiées, parmi les fondateurs en juillet 1975 du Comité national d’entraide franco-vietnamien, franco-cambodgien et franco-laotien, chargé d’organiser l’accueil des réfugiés du Sud-Est asiatique. Le SSAE est également chargé depuis un décret du 25 novembre 1950 de verser pour le compte de l’État (crédits du MAE) une allocation de subsistance aux réfugiés, étendue en 1967 aux demandeurs d’asile et rebaptisée Allocation d’attente (AA) en 1978. Tiberghien Frédéric, « L’asile politique et les problèmes voisins depuis la Seconde Guerre mondiale », in Janine Chanteur et al. (dir.), Droit d’asile. Devoir d’accueil, Paris, Desclée de Brouwer, 1995, p. 35 et suivantes. Selon la revue Accueillir (no 64, 1979), le nombre des personnes aidées sur la dotation du MAE a augmenté de 20 % en 1978, 82 % des bénéficiaires résidant en région parisienne et 70 % étant de nouveaux arrivants. Le nombre d’aides accordées aux réfugiés du Sud-Est asiatique a lui augmenté de 12 %. Les réunions interministérielles des 19 juillet 1979, 1er février et 19 mai 1980 traitent des crédits supplémentaires à allouer (3,90 MF en 1979 ; 7,40 MF en 1980) pour permettre au SSAE de continuer à payer l’A.A. (cf. note 35), au-delà de l’avance de 2 MF à mettre à sa disposition dans les plus brefs délais. La RIM du 19 mai 1980 invite à ramener à des niveaux inférieurs les interventions du SSAE de sorte que soient strictement respectées les dotations budgétaires (11,90 MF en 1980).
51Archives Ofpra haut-commissariat aux réfugiés, DIR 4/2.
52Les archives comportent néanmoins une lettre de relance du directeur à ce ministre du 7 septembre 1979 sur un refus de paiement de cette allocation à un réfugié tchécoslovaque depuis mai dernier.
53L’accueil des demandeurs d’asile (entre 100 et 200 par jour) avait lieu chaque matin au sous-sol dans des locaux mal aérés et mal protégés en cas d’incendie (un seul escalier d’accès), avec des conditions de sécurité mal assurées comme le reconnaît le conseil d’administration du 21 novembre 1978. Les entretiens avaient lieu dans cette salle d’attente et ne permettaient pas d’en respecter la confidentialité. Une pétition du personnel du 14 décembre 1978 est venue opportunément rappeler les mauvaises conditions de travail dans ce sous-sol depuis dix ans, ce qui justifiait un départ précoce du personnel à 17 heures. Des travaux ont été effectués entre juillet et novembre pour aménager deux salles d’attente et neuf cabines d’entretien. Une note du 24 mars 1980 adressée au MAE mentionne cependant que le directeur a été obligé, faute d’autre choix, de réduire le nombre de personnes reçues chaque jour dans les divisions les plus chargées, sachant que ceci allait entraîner des plaintes.
54Le HCR y occupait sept bureaux pour un loyer annuel de 38 065 F. Si le déménagement du HCR dans le même immeuble a permis de rénover les locaux du sous-sol pour y améliorer la sécurité et la qualité de l’accueil du public, il a dégradé la facilité de communication entre l’office et la délégation selon la représentante du HCR lors du conseil d’administration de l’office du 17 mars 1980.
55Archives Ofpra, conseils d’administration, DIR 1/7.
56Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3.
57L’appel naturel aux services du ministère de tutelle confirme une prédisposition relevée dès le début de la vie de l’établissement en 1953 (Tiberghien Frédéric, « Dynamiques de la pratique et enjeux institutionnels », art. cité, p. 193).
58Ce mode de classement a été modifié dans les années 1980, notamment au moment de l’informatisation de l’office et de la création d’une base de données. À partir de 1989, les nouveaux dossiers ne sont plus classés par secteurs géographiques et ordre alphabétique mais tous enregistrés selon leur ordre d’arrivée avec un numéro. En 2009, après une intervention des Archives de France, a été décidée l’ouverture sur dérogation des archives à la consultation et ont été mises en œuvre des opérations d’évaluation et d’élimination d’une partie des dossiers correspondant à des rejets. Les archives de l’Ofpra comptent, en 2020, 1,7 millions de dossiers.
59Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3.
60Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3.
61Ibid.
62Ibid. Cette partie du rapport d’activité reproduit partiellement le contenu d’une note en date du 4 février 1980 adressée à l’Inspection générale « Aménagement de l’Ofpra » dont le point 2) traite de la cantine (archives Ofpra, Locaux occupés successivement par l’office, DIR 1/129).
63Archives Ofpra, conseils d’administration, DIR 1/7.
64Archives Ofpra, conseils d’administration, DIR 1/7.
65Ibid.
66Souvent créés par des associations locales, ils ont passé une convention avec FTDA et sont financés par les DDASS.
67Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3.
68Selon le directeur de l’office, il faut s’attendre à quelque 2 000 recours par an (cf. 3.3) et la commission étudie les pourvois avec deux ans de retard, accroissant l’incertitude pour les demandeurs d’asile. Le président du conseil estime qu’il sera possible de mettre six secrétaires à la disposition de la commission au second semestre. Est également soulevée la question du plafonnement à un niveau très bas – 2 000 F par an – de la rémunération allouée aux rapporteurs, ce qui les empêche de fournir un travail plus conséquent. Le représentant du ministère du Budget signale que ce montant est fixé par un arrêté interministériel, dont il faut obtenir la modification. Une note du 24 avril 1980 confirme que la CRR a enregistré 720 affaires durant le 1er trimestre 1980, ce qui équivaut à près de 3 000 affaires nouvelles par an.
69Sur les décisions prises dans des conditions analogues en 1983, voir Tiberghien Frédéric, La protection des réfugiés…, op. cit., p. 37.
70A notamment été écartée la création de quatre sous-commissions au sein de la CRR et le chiffre de deux a été retenu, permettant de juger 2 400 affaires par an, sans résoudre le problème de l’arriéré. Dans une note du 24 mars 1980, le directeur de l’Ofpra informe le MAE que la commission ne siège plus qu’une fois par quinzaine selon une décision prise par son président.
71La RIM du 19 mai 1980 « taxe » les ministères de la Justice, de l’Intérieur, des Affaires étrangères et de la Santé pour mettre dès le 15 juin 1980 huit emplois de sténodactylos à la disposition de la CRR et abonder les crédits de fonctionnement de la juridiction. Elle acte aussi son déménagement dans des locaux proches du Conseil d’État qui seront mis à sa disposition par le MAE. Elle décide également, suivant l’avis émis par le Conseil d’État le 24 avril 1980 sur un projet de loi dont l’avait saisi le gouvernement, de créer les sections en modifiant le décret du 2 mai 1953.
72Tiberghien Frédéric, « Dynamiques de la pratique et enjeux institutionnels : la mise en place des cadres juridiques et administratifs de l’Ofpra », in Aline Angoustures, Dzovinar Kevonian et Claire Mouradian (dir), Réfugiés et apatrides. Administrer l’asile en France (1920-1960), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017, p. 184 et 185.
73Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3.
74Tiberghien Frédéric, La protection des réfugiés…, op. cit., p. 38.
75Archives Ofpra, rapports d’activité, DIR 1/3.
76Ibid.
77Tiberghien Frédéric, « Dynamiques de la pratique et enjeux institutionnels : la mise en place des cadres juridiques et administratifs de l’Ofpra », art. cité, p. 200 et 211. Pour une vue d’ensemble très synthétique sur l’évolution des demandes d’asile et du nombre de réfugiés reconnus, on peut se reporter au recueil Réfugié de Tiberghien Frédéric, Dalloz international, no 6 à 8, avril 2020.
Le texte seul est utilisable sous licence Creative Commons - Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International - CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Entre décolonisation et guerre froide
Ce livre est diffusé en accès ouvert freemium. L’accès à la lecture en ligne est disponible. L’accès aux versions PDF et ePub est réservé aux bibliothèques l’ayant acquis. Vous pouvez vous connecter à votre bibliothèque à l’adresse suivante : https://freemium.openedition.org/oebooks
Si vous avez des questions, vous pouvez nous écrire à access[at]openedition.org
Référence numérique du chapitre
Format
Référence numérique du livre
Format
1 / 3