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Habiter le patrimoine

 | 
Maria Gravari-Barbas

2e partie. Stratégies d'acteurs et enjeux politiques et sociaux

Espace public/Espace patrimonial : le rôle des citoyens dans la gestion du patrimoine local

Le cas de l’aménagement du Vieux-Montréal et du Vieux-Port de Montréal

Florence Paulhiac

Texte intégral

1À partir des années 1970, le patrimoine est devenu le point d’ancrage de politiques de développement urbain stratégique. La gestion et le développement de territoires patrimoniaux sont l’occasion de partenariats publics, de négociations et de mise en réseaux d’acteurs divers au niveau municipal. Les modus operandi créés pour planifier l’aménagement des quartiers patrimoniaux intègrent cependant à des degrés très variables la participation des citoyens aux prises de décision. Or cette participation des citoyens à la gestion d’ensembles patrimoniaux peut se justifier, au moins du point de vue théorique, par la nature du patrimoine urbain. En effet, ce patrimoine est généralement présenté comme un bien culturel majeur pour la communauté locale, une richesse historique dont la mise en valeur mais aussi la transmission aux générations futures sont des impératifs d’intérêt général. Ces qualités font des biens patrimoniaux des biens collectifs dont on peut supposer que la gestion relève autant des savants du patrimoine que des politiques et des populations locales.

2À travers l’étude de la reconversion du Vieux-Port de Montréal et de la mise en valeur du Vieux-Montréal, nous présentons deux expériences de participation des citoyens aux politiques urbaines patrimoniales. L’objectif général de cet exposé est de décrire la formation et le fonctionnement d’espaces publics de participation, sous la forme d’arènes, dont l’existence témoigne d’une réelle volonté de mettre en place des processus décisionnels innovants. L’objectif plus spécifique de notre analyse est de dresser les bilans de ces expériences et d’évaluer les conditions dans lesquelles la participation des citoyens est un facteur d’émergence de politiques patrimoniales opérationnelles. À ce titre, le cas de la reconversion du Vieux-Port est un exemple réussi de planification participative et négociée de laquelle émerge la mise en valeur d’un patrimoine industriel nouveau, défini en grande partie et largement approprié par les habitants et les usagers du site. Dans le cas de la réhabilitation du Vieux-Montréal en revanche, cette participation n’a pas eu de réel effet sur les décisions politiques et les stratégies d’aménagement. Ce quartier patrimonial majeur est désormais dédié au tourisme et supporte d’importants conflits d’usage, nuisibles à terme au patrimoine local. Ces deux expériences soulèvent trois questions : quel lien possible entre patrimoine et citoyens ? Dans quelles conditions ? Pour quel type de projet ?

3Nous exposerons dans un premier temps le contexte politique dans lequel ces deux expériences d’aménagement prennent place, en mettant en exergue l’évolution des référentiels des politiques urbaines et de l’organisation du pouvoir local à Montréal entre les années 1960 et 1994. Nous analyserons ensuite le processus d’élaboration des politiques urbaines menées sur les secteurs du Vieux-Port et du Vieux-Montréal afin de souligner les conditions et l’opérationnalité des processus de planification patrimoniale négociée et participative.

Photo n° 1 : Plan de situation du Vieux-Port et du Vieux-Montréal Source : Ville de Montréal

Photo 2 : Vue aérienne du VieuxPort (F. Pauliac)

ÉVOLUTIONS DE L’ACTION COLLECTIVE DEPUIS QUARANTE ANS : PATRIMOINE ET PARTICIPATION AU CŒUR DES POLITIQUES URBAINES QUÉBÉCOISES

4Cette mise en contexte préliminaire insiste sur deux points importants de l’évolution des politiques urbaines québécoises entre les années 1960 et le milieu des années 1990.

5Le premier point concerne l’émergence d’un nouveau référentiel, le référentiel patrimonial, alimentant les politiques urbaines et orientant durablement leur contenu et leurs modalités de réalisation. Le second point insiste sur une évolution parallèle affectant cette fois les modalités de prise de décision publique, en soulignant l’émergence de lieux publics de participation des citoyens aux décisions publiques d’aménagement que nous désignons par les termes d’arènes publiques de participation. Ces deux évolutions ont transformé profondément les modes de faire en urbanisme au niveau local. Le patrimoine est devenu incontournable dans les politiques et les stratégies de développement de la métropole montréalaise, tandis que les modalités de planification urbaine intégraient désormais la participation des citoyens. Ainsi, entre les années 1960 et 1990, le réaménagement du pouvoir local et la diffusion de références patrimoniales resserrent le lien entre citoyens et patrimoine local.

Le patrimoine atout et outil du développement local : un nouveau référentiel de l’action collective

6Les paradigmes alimentant les politiques urbaines ont fortement évolué dans l’ensemble des pays développés à partir des années 1970 (Paulhiac, 2002). En effet, le passage de la modernité à la post-modernité s’appuie sur des changements idéologiques profonds dans le domaine de l’aménagement (Genestier, 2002 ; SOJA, 1993 et 1994). Les références au patrimoine urbain sont de plus en plus prégnantes dans les stratégies de développement urbain, au point qu’une ère nouvelle de « réappropriation » semble s’ouvrir, faisant suite à l’urbanisme de « rattrapage » des années 1960-1970, moderniste et fonctionnaliste, destructeur des valeurs et des cadres de vie urbains traditionnels (Marsan, 1991). Cette évolution se traduit dans le contenu des politiques urbaines par la diffusion de valeurs, de partis d’aménagement et de normes construits autour du patrimoine urbain présent sur le territoire. Cet ensemble de références forme un référentiel guidant à long terme l’action collective locale (Paulhiac, 2002). Les années de réappropriation mettent désormais l’accent sur la reconversion et la mise en valeur des éléments urbains hérités et la prise en compte du cadre de vie existant. Dans cette perspective, le patrimoine est perçu comme une ressource incontournable pour l’aménagement et l’action publique. La reconnaissance de territoires historiques et de biens culturels diversifiés fonde un nouvel urbanisme, l’urbanisme patrimonial.

Photo 3 : La place Royale dans le Vieux-Montréal. Photo F. Paulhiac

7Dans ce contexte, le patrimoine devient également une ressource stratégique à l’échelle métropolitaine. Depuis deux décennies, les plus grandes villes sont entrées dans des logiques de concurrence économique dans lesquelles les politiques urbaines ont pour rôle de valoriser les atouts liés au cadre de vie, à la qualité de l’environnement bâti et à l’image des métropoles. Le marketing urbain est alors un élément central des stratégies dites d’internationalisation des métropoles. L’identité locale, le patrimoine et le cadre de vie deviennent des atouts territoriaux à valoriser pour attirer les acteurs économiques (sièges sociaux d’entreprises, d’organismes et d’institutions internationales etc.). Mais à Montréal, la stratégie s’étend à d’autres secteurs. En effet, une partie de son développement repose sur le concept de ville festive au sein duquel le patrimoine est un point majeur d’ancrage de l’action publique (Lefebvre, 2003). Il s’agit de promouvoir le développement des activités culturelles et récréo-touristiques de qualité sur l’ensemble du territoire et tout au long de l’année, tout en assurant la requalification spatiale du territoire. Cette « carte » culturelle est perçue à la fois comme un axe de développement économique particulier et une voie d’aménagement innovante. La réhabilitation d’espaces centraux, l’implantation de nouveaux équipements culturels suscitent de nouvelles appropriations, assurant ainsi la requalification de certains lieux.

8Parallèlement à ce changement des valeurs et des normes alimentant l’action collective, une seconde évolution affecte les politiques urbaines, l’introduction de pratiques de participation des citoyens au processus décisionnel local.

Photo 4 : Des traces patrimoniales d’un silo à grains. Photo F. Paulhiac

Les arènes publiques : l’émergence de nouveaux espaces de participation des citoyens

9La participation des citoyens aux décisions publiques est un thème incontournable de la vie politique locale montréalaise contemporaine (HAMEL, 1991). En termes de culture politique et civique, la participation de la population s’est véritablement enracinée au Québec dans les années 1980 et s’est développée à travers des dispositifs institutionnels complexes, au niveau local mais aussi provincial et fédéral. À Montréal, une réforme d’ampleur à partir des années 1988 introduit de façon quasiment systématique la participation des citoyens à l’élaboration des politiques locales. Notons cependant que la participation des citoyens est largement associée aux politiques urbaines. Un lien explicite entre planification urbaine, participation des citoyens et patrimoine s’instaure en effet au tournant des années 1990.

Le réaménagement du pouvoir local à Montréal (1988-1994)

10En 1988, une Politique-Cadre municipale sur la consultation publique réorganise en profondeur le système décisionnel local montréalais et institutionnalise des pratiques nouvelles de participation des citoyens aux décisions municipales. L’ampleur des mesures souligne une volonté réelle d’ouvrir une ère nouvelle dans la vie civique locale, celle de la décentralisation du pouvoir en direction de la société civile. Le système mis en place assure à la société civile une position privilégiée d’interlocutrice de l’administration municipale, des élus et des services municipaux, en devenant partie prenante au processus décisionnel. Ce système repose sur la constitution d’espaces permanents et de moments très précis de participation directe des citoyens au processus décisionnel municipal (Paulhiac, 1997). Ces « espaces publics » d’échanges sont des arènes où s’opèrent des processus décisionnels partagés et négociés entre le pouvoir municipal et la société civile. Ces arènes sont régies par des règles extrêmement précises et sont inscrites dans le paysage institutionnel local de façon très explicite. Ces qualités doivent permettre aux arènes d’être, d’une part, facilement identifiables et accessibles pour tout citoyen et, d’autre part, de mettre en place de véritables processus décisionnels partagés et négociés. Une des expériences les plus significatives de ce réaménagement du pouvoir local est la production du premier plan d’urbanisme de Montréal entre 1987 et 1992.

Le plan d’urbanisme un exemple de planification négociée

11À la fin des années 1980, une réflexion s’amorce à la Ville de Montréal sur les échelles pertinentes de planification urbaine et d’aménagement pour le territoire municipal. Jusqu’alors, les pratiques d’aménagement avaient privilégié la planification et les interventions à l’échelle de l’espace métropolitain et régional (ex. : le Plan Horizon 2000 de 1967). L’urbanisme « sous tutelle » rend, en effet, Montréal particulièrement dépendante des décisions prises à Québec par le gouvernement provincial (Baudet, 2000). La production du Plan d’Urbanisme de Montréal rompt avec ces méthodes en proposant, pour le territoire municipal, des options stratégiques de développement, élaborées localement. L’élaboration a duré de 1987 à 1992, sous la mandature du maire Jean Doré. Le plan définitif est adopté le 21 décembre 1992. Deux particularités méthodologiques sont à souligner concernant l’élaboration du plan.

12La première caractéristique réside dans le processus même de production et les étapes de réalisation du document. Une première phase a consisté à élaborer la planification du centre ville, à savoir de l’arrondissement Ville- Marie, du printemps 1987 à la fin 1989, puis d’étendre les méthodes de planification, testées sur ce secteur, à l’ensemble du territoire de la municipalité de Montréal. La seconde caractéristique est l’élaboration d’une planification reposant sur la participation massive des citoyens (Paulhiac, 1997). L’organisation pouvoir local est donc marquée par une série d’innovations institutionnelles et le contenu des politiques urbaines évolue également en profondeur au tournant des années 1980-1990. Cependant, à travers les deux expériences concrètes d’aménagement que nous allons présenter ci-dessous, nous interrogerons l’opérationnalité et la pérennité de ces mécanismes participatifs, du point de vue de l’enjeu de renouvellement urbain et de la mise en valeur du patrimoine urbain.

LA RECONVERSION DU VIEUX-PORT DE MONTRÉAL : L’ARÈNE PUBLIQUE COMME LIEU D’ÉMERGENCE D’UNE TRAME PATRIMONIALE

13L’aménagement du Vieux-Port de Montréal est un projet de reconversion de waterfront. C’est une forme particulière de renouvellement urbain visant la transformation et la réanimation de sites anciennement industrialo-portuaires en cœur de ville. Cette opération est généralement présentée comme l’exemple le plus significatif d’un nouvel urbanisme patrimonial et paysager à Montréal qui se met en œuvre à partir des années 1980 (Gariepy, 1989 ; Marsan, 1991). Cet exemple est cependant bien particulier dans l’histoire urbaine des villes nord-américaines (Chaline, 1994 ; Vermeersch, 1998). Tout d’abord, notons que le processus de planification a duré longtemps, 20 ans, entre les années 1974 et 1995, s’accompagnant d’une succession de recherches et d’études sur les opportunités et les options d’aménagement. Dans ce processus, la consultation publique a joué un rôle primordial ce qui est rare dans les reconversions portuaires nord américaines. À deux reprises le gouvernement fédéral a souhaité consulter la population locale sur les options d’aménagement souhaitables pour soutenir la reconversion du Vieux-Port (1978 et 1985). Si la consultation de 1978 n’a pas eu de suite concrète, celle de 1985 est à l’origine du plan définitif d’aménagement du Vieux-Port. Enfin, dernière particularité, le parti d’aménagement retenu et réalisé est celui d’un vaste parc urbain et d’un espace public récréo-touristique, une spécificité au regard des options de développement urbain plus commercial et dense des autres villes portuaires du continent. Cette planification est donc sous-tendue par un lien fort entre la participation des citoyens et la définition d’un espace patrimonial. Dans ce cas, la planification négociée a permis la définition d’un parti d’aménagement patrimonial sur lequel repose le renouvellement territorial de ce secteur. Examinons le processus de construction du projet.

Les protagonistes entre tension et négociation

14L’analyse du jeu des acteurs et de la construction du pouvoir local à l’occasion de ce dossier est essentielle car elle met en lumière la coexistence de deux systèmes d’acteurs concurrents durant les deux décennies de planification de la reconversion. Ces deux systèmes se présentent sous la forme d’arènes de négociations et de tensions. La reconversion du Vieux-Port de Montréal est tout d’abord un dossier « hautement public ». Le site appartient au gouvernement fédéral mais concerne indirectement les compétences des paliers provinciaux et municipaux ce qui entraîne durant plus d’une décennie de vives tensions entre ces trois acteurs publics. Pour sortir de ces tensions, le fédéral opte délibérément – et parallèlement aux relations qu’il entretient avec les deux autres paliers gouvernementaux – pour un processus décisionnel participatif dans lequel les citoyens interviennent pour élaborer le contenu du plan d’aménagement définitif (Paulhiac, 2002). La seconde arène qu’il instaure à cette occasion permet effectivement la définition d’un projet animé par des références constantes au patrimoine industriel et portuaire du secteur.

L’arène publique fermée : lieu de tensions et de concurrence

15La première arène est donc constituée des trois acteurs publics impliqués dans ce dossier : le gouvernement fédéral (propriétaire du terrain) ; le gouvernement provincial (pour ses compétences en matière de protection des biens culturels sur le territoire montréalais) et le gouvernement municipal (responsable de la cohérence du développement urbain de son territoire). Entre 1977 et 1988, ces trois paliers s’affrontent sur : la maîtrise d’ouvrage (qui décide et qui fait ?) ; les modalités de décisions des options de reconversion (comment décider du contenu ?) et les modalités de financement (qui paie ?). À aucun moment ces acteurs concurrents ne trouveront de terrain d’entente. L’arène peut être alors définie comme une arène publique fermée, conflictuelle et concurrentielle. Pour sortir de ces tensions, le gouvernement fédéral met en place une seconde arène qui lui permet de « contourner » les deux autres acteurs publics.

L’arène publique « participative » : lieu de production d’une planification négociée

16La seconde arène est constituée de trois pôles : le gouvernement fédéral ; les experts (architectes et urbanistes) et la société civile montréalaise. Au contraire de la première, cette arène est une arène publique « participative », c’est-à-dire ouverte aux citoyens. C’est également un lieu de négociations et de tensions mais duquel découle, à terme, un projet d’aménagement opérationnel. Le gouvernement fédéral mandate des experts pour produire des scénarios et alimenter des exercices de consultation publique desquels est tiré, en 1988, le plan définitif d’aménagement du Vieux-Port. Les deux consultations publiques organisées autour des orientations d’aménagement sont primordiales à deux titres. Dans le processus de planification, elles agissent comme des révélateurs de la demande sociale, d’une part, et des tribunes d’expression d’options d’aménagement de type culturaliste ou patrimonial, d’autre part. Les souhaits exprimés par la population montréalaise forment un corpus de références relativement cohérent autour des notions d’espaces publics, de parc urbain et de valeurs patrimoniales. En effet, en l’espace de 20 ans, pas moins d’une dizaine de projets, d’études et de rapports, émanant de cabinets privés, de consultation publique ou d’organismes publics, ont proposé des orientations d’aménagement pour opérer la reconversion du Vieux-Port. Deux types de stratégies s’en dégagent : l’une progressiste, orientée vers la densification du site et l’autre culturaliste, orientée vers la mise en valeur de l’ancien port (Marsan, 1991 ; Paulhiac, 2002). L’option progressiste est celle de la rentabilisation économique des territoires. Les projets afférents proposent des aménagements d’occupation du sol de type privé, intensif et multifonctionnel. À l’opposé, l’option culturaliste est celle de l’appropriation collective des territoires. Les projets reposent alors sur une conception publique de l’espace et des aménagements de types équipements publics. Les projets culturalistes se sont exprimés lors des exercices de consultation publique durant lesquels des habitants ou des groupes participant expriment spontanément des options de ce type.

La société civile : un recours

17Pour le gouvernement fédéral, cette seconde arène est une échappatoire. La consultation publique n’est pas en soi un processus décisionnel, c’est tout au plus une aide à la décision dans un système politique qui demeure celui d’une démocratie représentative. Le système participatif à cette période n’est pas un exercice de démocratie directe, un substitut à l’exercice discrétionnaire du pouvoir fédéral.

18Cependant, la consultation publique permet une définition plus « éclairée » des options préférables d’aménagement. C’est un avantage substantiel. En effet, elle donne du sens à un projet, de la substance. Cependant, le gouvernement fédéral y voit également un avantage politique. En consultant directement la population montréalaise, le gouvernement « contourne » la Ville de Montréal et le gouvernement provincial. Il légitime directement son intervention sur ce territoire, par le biais d’une vox populi qu’il devient difficile d’ignorer une fois exprimée. Cette stratégie du contournement est délicate à mener pour le gouvernement fédéral dans la mesure où le contrat implicite de la démarche suppose alors le respect des choix ou des opinions exprimées lors de la consultation publique. Or Ottawa aura la fâcheuse tendance, après la première consultation publique de 1978, à « oublier » les recommandations exprimées. Dans ce cas-là les avantages attendus de la consultation publique disparaissent. La seconde consultation publique de 1985 fonctionnera beaucoup mieux à tous les points de vue. Le nombre de participants est bien plus élevé tout comme les moyens mobilisés. De plus, la stratégie de contournement est pleinement à l’œuvre et les implications de la consultation publique dans l’élaboration d’un plan directeur sur le réaménagement du Vieux-Port nettement plus visibles.

La consultation publique de 1978 : un coup d’essai

19Le gouvernement fédéral souhaite en 1977 tenir une consultation publique sur la vocation et les aménagements à mener sur le Vieux-Port. Cette technique « décisionnelle » est une nouveauté dans les processus de planification des fronts d’eau en Amérique du Nord. Pour mener cette consultation, le gouvernement crée un organisme représentant les groupes et individus susceptibles d’être intéressés par cet enjeu de reconversion ou concernés par le territoire du Vieux-Port, l’Association Vieux-Port. Cette association doit mobiliser le « milieu » montréalais pour qu’il s’exprime sur des recommandations formulées au préalable par un groupe d’architectes privés. Un rapport final présente les recommandations issues des débats : le site est envisagé comme un lieu à vocation publique ; l’espace est vu comme un espace public de type parc urbain ; la vocation initiale du site, à savoir l’activité liée au fleuve, doit être maintenue. Cependant, il n’y aura pas de suite concrète à cette première consultation publique. En revanche, la seconde consultation (en 1985) a eu un impact réel sur les choix opérés par le gouvernement fédéral pour élaborer le projet final (Paulhiac, 1997).

La consultation publique de 1985 : le dénouement

20La procédure a duré de juin 1985 à janvier 1986. Le pari est le suivant : faire produire par les Montréalais les orientations et les éléments de programmation du site du Vieux-Port. Ce processus de production suppose par conséquent une bonne information préalable des citoyens et des outils de communication et de vulgarisation performants mais également une mobilisation constante de l’ensemble des acteurs impliqués. La consultation publique se déroule en trois étapes. Tout d’abord, des audiences publiques permettent d’entendre les personnes et les groupes qui le souhaitaient et de récupérer leur mémoire (rapport présentant leurs souhaits). Ces audiences donnent lieu à un rapport du comité, diffusé aux participants, de nouveau conviés à la deuxième étape de la consultation publique. Une deuxième série d’audiences publiques permet de discuter du rapport et des propositions d’aménagement qui y sont exposées. À la suite de ces deux étapes, une série de recommandations est faite au Conseil d’administration de la Société du Vieux-Port par le comité consultatif.

21Les stratégies de densification et de développement immobilier sont rejetées. Les participants souhaitent que soient privilégiées l’accessibilité et « l’ouverture » du site. Les propositions portent également sur l’installation d’équipements culturels et récréatifs. La vocation publique des lieux est donc bien réaffirmée (Marsan, 1991). En 1986, le gouvernement fédéral entérine le rapport du comité consultatif. En 1987, un Plan Budgétaire d’Aménagement est déposé et un Plan Directeur final d’aménagement est proposé. Ce dernier repose sur trois éléments : le site est un lieu d’histoire et d’appartenance ; le Vieux-Port doit conserver des éléments de sa vocation originelle ; le Vieux-Port enfin devient un espace public (Dufresne, 2002).

La trame patrimoniale comme principe directeur du renouvellement urbain

22L’ensemble des partis d’aménagement retenus est sous-tendu par une stratégie patrimoniale reposant sur quatre principes. Premièrement, les interventions sont sous-tendues par des principes de conservation et mise en valeur des ressources reconnus par l’UNESCO. Deuxièmement, le site est par essence un site archéologique majeur. Il convient par conséquent de préserver les traces archéologiques industrielles et urbaines qui s’y trouvent. Troisièmement, le paysage industriel et maritime en activité est également très présent dans le Vieux-Port. Des activités sont maintenues sur le site pour prolonger les usages et conserver une fonction concrète au port (amarrage des cargos en hiver ; activités des remorqueurs, gare maritime et transport). La conservation ne doit donc pas être synonyme de nostalgie. Ces activités portuaires doivent également coexister avec des activités portuaires, des activités maritimes nouvelles liées au tourisme et aux loisirs de plaisance (croisières, excursions, sports nautiques etc.). Quatrièmement, des anciens bâtiments et des espaces du port en activité sont également recyclés en équipements et lieux récréo-touristiques et culturels (hangars, quais, tour de manutention essentiellement). La vocation publique du site est ainsi confirmée par l’implantation de nouveaux usages dans différents lieux. Le projet final conserve également des éléments, soit partiels soit intacts, des infrastructures de l’ancien port. Le projet est alors fortement contextualisé. Cet ensemble d’éléments patrimoniaux forme ce que nous appelons une trame patrimoniale qui organise et justifie le projet.

23Ce nouveau concept de trame patrimoniale rend compte de nouvelles formes de patrimoine et façons de conserver et mettre en valeur à des fins de renouvellement urbain. La trame patrimoniale est constituée d’un récit tout d’abord. Ce récit est historique et patrimonial. Il retrace l’histoire de l’économie d’une époque passée ou révolue (celle du port de Montréal en activité), en montrant l’héritage conservé de cette époque. Mais ce récit n’est pas uniquement culturel et narratif. Il est également un récit intégrateur car il donne un sens au projet. Ce sens est celui de la continuité historique, d’une part, et de la cohérence du geste, d’autre part. La trame patrimoniale est aussi une ossature physique de l’aménagement. Elle organise et sous-tend les aménagements réalisés sur le site du Vieux-Port. Cette ossature permet d’organiser les aménagements et de guider l’action. L’ossature est aussi un ensemble de points de repères, dispersés et ponctuels, permettant de lire le site et de s’approprier ces lieux. Cette trame patrimoniale étaye un projet patrimonial innovant, s’intégrant parfaitement à l’environnement urbain qui permet un renouvellement des usages d’un lieu.

24Ce projet a démontré la pertinence d’une planification négociée à travers laquelle émerge un véritable référentiel patrimonial. Une forme innovante d’espace public a permis la construction d’un nouvel espace patrimonial et l’achèvement du renouvellement urbain dans un secteur primordial de la ville. Mais cette expérience est-elle unique ? Le cas du Vieux-Montréal interroge la pérennité et les conditions de reproduction ce type de planification.

LES AVATARS DE LA PARTICIPATION DANS LA RÉHABILITATION DU VIEUX-MONTRÉAL

25Cette étude de cas se situe à une autre échelle : elle ne concerne pas une reconversion de friche industrielle mais la réhabilitation d’un quartier historique classé (l’arrondissement historique) ; elle ne concerne pas un territoire fédéral mais le territoire municipal de Montréal. Après deux décennies de protection publique gérée en partenariat avec le gouvernement provincial (1963-1988), la Ville de Montréal souhaite à la fin des années 1980 mettre en œuvre une planification urbaine adaptée aux exigences du quartier historique et patrimonial du Vieux-Montréal. Cette volonté s’inscrit dans le contexte de renouveau de la planification que nous avons évoqué dans la première partie. Notre propos démontre ici la difficulté de lier participation des citoyens et construction d’une politique urbaine patrimoniale.

Le recul de la démocratie participative (1994-2000)

26Le bilan de la participation des citoyens aux décisions publiques mises en œuvre sur la période 1988-1994 est relativement contrasté. Les aspects positifs de la politique de décentralisation du pouvoir et de participation de 1988 sont cependant indiscutables sur certains points. Les réformes sont d’une ampleur sans précédent et les pratiques sont innovantes. Les consultations publiques se multiplient entre 1988 et 1994 sur des sujets touchant directement le cadre de vie de citoyens montréalais en couvrant les principaux enjeux d’aménagement et d’urbanisme de l’époque. En revanche de nombreux dysfonctionnements sont relevés. Ces nouvelles modalités de travail de l’administration et des élus n’offrent pas les conditions optimales d’une participation et d’une planification véritablement alternative et efficace. Les dysfonctionnements technocratiques et bureaucratiques se multiplient. Le dispositif mis en place à partir de 1986 tentait de répondre à deux logiques, l’une interne et l’autre externe aux institutions. La logique externe, ou descendante, visait à garantir le droit à l’information des citoyens ainsi que la possibilité pour ceux-ci de s’exprimer sur les projets susceptibles d’affecter leurs conditions de vie. La logique interne, ascendante cette fois-ci, visait à éclairer les choix politiques et à favoriser une prise de décision plus éclairée de la part des élus locaux. Les arènes permettant la mise en œuvre de ces logiques devaient mettre en relation trois pôles : les élus, les services municipaux et les citoyens. Les dispositifs ont concouru de façon très inégale à la participation effective des citoyens et à l’intégration de cette participation aux processus décisionnels. Le changement de municipalité et d’équipe politique en 1994 signera le recul puis la disparition des pratiques et des structures de participation pour plusieurs années. C’est dans ce contexte que la planification sur le Vieux-Montréal débute (Paulhiac, 1997).

Le Plan particulier d’urbanisme du Vieux-Montréal : l’échec de la planification négociée

27Parmi les objectifs d’aménagement proposés par le Plan d’Urbanisme de 1992, figure celui de la protection et la mise en valeur du patrimoine bâti. Mais pour le secteur spécifique du Vieux-Montréal, le Plan d’Urbanisme prévoit la réalisation d’un Plan Particulier d’Urbanisme (PPU) adapté aux spécificités du quartier historique. Ce plan doit permettre d’atteindre deux objectifs : développer la ville historique et aller plus avant dans sa mise en valeur. Le Plan d’Urbanisme propose de poursuivre la consolidation du quartier dans une « optique de protection et de mise en valeur du patrimoine bâti ». L’isolement du Vieux-Montréal doit être rompu et les continuités entre les diverses marges du quartier, le quartier lui-même et le reste de la ville doivent être restaurées. Il s’agit de mettre sur pied une stratégie permettant de « renforcer la vocation du Vieux-Montréal comme lieu de résidence, de travail, de divertissement et de tourisme » (Ville de Montréal, 1992).

28Cependant, quand le service de l’urbanisme envisage de produire cette planification, les pratiques de participation des citoyens régressent déjà. L’occasion d’une planification négociée échappe alors aux citoyens et à l’administration municipale. Voyons l’historique de cette planification. Un Forum sur l’avenir touristique dans le Vieux-Montréal est organisé en 1993 par la Ville de Montréal et l’Université du Québec à Montréal. C’est le premier exercice de réflexion collective organisé sur le Vieux-Montréal. Il s’agit d’aborder « l’avenir touristique » du quartier et la qualité de vie, c’est-à-dire la compatibilité entre le développement d’activités touristiques et le développement résidentiel. Ces premiers éléments de réflexion donnent lieu à la création d’une Table de Concertation du Vieux-Montréal en 1993, création orchestrée par la Ville. La participation de la société civile se fait alors par l’intermédiaire de représentants d’associations du quartier, souvent créées pour l’occasion. La Ville définit la Table de concertation comme lieu d’échanges, de communication et de négociation pour débattre de l’avenir du Vieux- Montréal. Un comité de coordination est créé pour établir un lien entre cette Table et l’administration municipale sur les enjeux d’aménagement les plus importants du Vieux-Montréal.

29La Ville souhaite donc poursuivre de façon concertée l’élaboration d’un plan d’urbanisme sur ce secteur (Paulhiac, 1997). Le Service de l’urbanisme est chargé officiellement fin 1995 de mettre en œuvre le processus de planification de ce territoire. Comme pour le plan d’urbanisme, l’élaboration de cette planification est envisagée comme un processus devant privilégier la participation des citoyens. Une succession de rencontres avec la Table de Concertation, initiées par la Ville, donnera lieu à la publication d’un document d’orientations préliminaires fin 1995, intitulé « Les orientations pour le Vieux-Montréal, 1995-2005 », réalisé par le Service de l’urbanisme. À l’origine, la Ville aurait souhaité qu’une telle réflexion et qu’un tel document émanent directement de la Table de Concertation. Mais celle-ci n’en est pas capable faute de moyens et de connaissances. C’est le Service de l’urbanisme qui retrace finalement les enjeux de développement du quartier et les stratégies possibles sur le secteur. Une concertation de deux jours seulement, en 1996, devait permettre de discuter de ces orientations avec des groupes et des associations concernés par le développement du Vieux- Montréal, pour aboutir à la définition des orientations du plan particulier d’urbanisme. Cette concertation s’est avérée être très minimale, sur invitation d’un public très restreint dont la représentativité était plutôt faible. Le Service de l’urbanisme a produit finalement un document de planification en 1998, intitulé Plan d’action pour le Vieux-Montréal. Ce document s’est réalisé « à l’interne », non de façon négociée et participative (Paulhiac, 1997).

30Au terme de quarante ans d’interventions publiques sur le Vieux- Montréal, un paradoxe apparaît : les références au patrimoine sont toujours clairement énoncées par les pouvoirs publics au sein des documents d’urbanisme, mais ceux-ci opèrent également des choix incompatibles avec la protection de ce patrimoine urbain. Ils tendent à favoriser le développement de fonctions souvent incompatibles au sein du Vieux-Montréal. Deux facteurs contribuent à ce déplacement des valeurs. Tout d’abord, les modalités d’élaboration de la planification tendent soi-disant à favoriser la participation des citoyens et des groupes de pression mais elles n’aboutissent généralement pas à des décisions « négociées » et « participatives ». Ce sont les services municipaux qui rédigent l’option d’aménagement souhaitable à partir de décisions politiques du maire et de son équipe. Ensuite, le gouvernement québécois possède un leadership finalement limité en matière de protection du patrimoine même sur ce secteur protégé. La responsabilité de la planification revient à la municipalité dont la stratégie tend à favoriser irrémédiablement une vocation « marchande » et touristique du Vieux- Montréal.

CONCLUSION

31Sur la période étudiée, le lien entre participation des citoyens et construction du patrimoine urbain est variable et dépend en grande partie des conditions politiques du moment. L’action publique peut intégrer la participation aux processus décisionnels. Quand tel est le cas, il peut exister un lien positif entre participation (espace public) et construction du patrimoine (territoire), s’il existe un leadership politique favorable à ce lien et une « institutionnalisation » de la participation. L’arène de négociation pour fonctionner doit être visible, permettre un échange équitable entre les acteurs et être intégrée au système décisionnel local. À ce titre, la relance récente de la consultation publique à Montréal, depuis 2002, illustre ce propos.

32En effet, les transformations institutionnelles et territoriales récentes de la Ville de Montréal ont remis à l’ordre du jour la question de la participation des citoyens aux décisions publiques. Après la fusion des municipalités et la constitution de la Grande Ville de Montréal, les pouvoirs publics organisent désormais des consultations publiques sur les projets d’urbanisme les plus importants à l’échelle métropolitaine mais aussi sur les modifications du plan d’urbanisme ou du règlement d’utilisation des sols. Dans les conditions actuelles de la fusion, ces procédures de participation des citoyens sont une forme de décentralisation des pouvoirs et de rationalisation de l’action collective qui permet notamment d’éviter les conflits avec la société civile. De tels conflits ont eu tendance à resurgir à la fin des années 1990 quand la participation des citoyens avait été reléguée au second plan. Cette volonté politique joue un rôle primordial pour assurer la visibilité, la pérennité et l’efficacité de la participation des citoyens. Reste à évaluer d’ici quelques mois la portée réelle de ces exercices de consultation publique.

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Table des illustrations

Légende Photo n° 1 : Plan de situation du Vieux-Port et du Vieux-Montréal Source : Ville de Montréal
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Légende Photo 2 : Vue aérienne du VieuxPort (F. Pauliac)
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Légende Photo 3 : La place Royale dans le Vieux-Montréal. Photo F. Paulhiac
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Légende Photo 4 : Des traces patrimoniales d’un silo à grains. Photo F. Paulhiac
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