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Ségrégation sociale et habitat

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François Madoré

Deuxième partie. Les politiques publiques dans le domaine de la ville et de l’habitat en France : effets ségrégatifs vs mixité sociale

Chapitre V. Régulation des déséquilibres socio-territoriaux ou genèse de la politique de la ville et des politiques locales de l’habitat

Texte intégral

LA CRISE DES GRANDS ENSEMBLES ET LA POLITIQUE DE LA VILLE

De l’innovation à la banalisation de la politique de la ville

Les prémisses : la procédure Habitat et vie sociale (HVS)

1Tout un discours, émanant en particulier de la sphère politique, justifie en partie la crise des grands ensembles par la ségrégation socio-spatiale dont ils seraient victimes. Ainsi, la fameuse circulaire Guichard de 1973, du nom du ministre de l’aménagement du territoire, vise-t-elle à « lutter contre la ségrégation par l’habitat », car « les grands ensembles favorisent la ségrégation sociale lorsque l’organisme responsable est très souvent “à vocation sociale” ». Autre exemple de discours mettant en relation une forme urbaine, en l’occurrence le grand ensemble, et le renforcement de la « ségrégation », celui contenu dans la lettre-circulaire que le Premier ministre Raymond Barre adresse aux préfets le 3 mars 1977 : « La transformation anarchique de l’espace fait peser sur notre société la menace d’une très dangereuse ségrégation sociale […] Il importe d’enrayer la dégradation physique et sociale de certains grands ensembles qui risquent de se transformer en ghettos aux portes de nos villes. »

2Ce discours des pouvoirs publics justifie en retour la mise en place d’actions en faveur d’une plus grande mixité, pour combattre à la fois les formes les plus marquées de ségrégation mais aussi pour éviter de reproduire, à l’avenir, ces concentrations d’habitat collectif. La lutte contre la ségrégation et pour la mixité sociale est donc indissociable du combat mené pour requalifier les grands ensembles. Cette crise des grands ensembles, qui met en jeu ce système de représentations au sens où l’entendait Kevin Lynch (1971/295), c’est-à-dire de production d’une image collective accolée à un lieu et qui rejaillit sur les représentations individuelles, amène dès les années soixante-dix une double réponse des pouvoirs publics. Celle-ci est alors dominée par une perception du problème des grands ensembles sous l’angle d’un déterminisme socio-spatial et urbano-architectural, puisque le processus de dualisation de la société s’amorce tout juste. À l’aune de cette représentation, « selon une logique assez paresseuse, mais qui continuera à se déployer tout au début des années quatre-vingt, le grand coupable c’est le bâti. La causalité urbanistique et architecturale est première » (Bachmann et Leguennec, 1996/154). La réponse liminaire des pouvoirs publics est alors de limiter la taille des nouveaux grands ensembles, avec l’arrêt de la construction de groupes comprenant plus de 1 000 logements (circulaire Guichard). Dans un second temps, des moyens sont mis en œuvre pour réhabiliter les grands ensembles, avec la procédure Habitat et vie sociale (HVS). Une circulaire interministérielle du 3 mars 1977 définit 53 sites, mais les mesures effectives n’en touchent que 39. Cette procédure peut être considérée comme la première pierre dans l’édification d’une politique de la ville en France. Certes, la gauche s’approprie souvent la paternité de cette politique, mais celle-ci était bien en germe sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing.

Le grand fleuve tranquille du Développement social des quartiers (DSQ)

3La politique de la ville, en tant que processus institutionnalisé d’intervention dans les quartiers urbains présentant des difficultés multiples mais principalement d’ordre social, ne prend réellement son essor que lors des années quatre-vingt, même si c’est à la charnière de cette décennie et de la suivante qu’elle se fait ainsi dénommer. Deux événements sont à l’origine de ce décollage. Le premier est l’émergence du stigmate le plus spectaculaire de la crise des banlieues sensibles, à savoir les émeutes urbaines, qui éclatent au cours de l’été 1981 dans la banlieue lyonnaise, en particulier dans la cité des Minguettes à Vénissieux. Le second est l’alternance politique de 1981, avec l’arrivée au pouvoir de François Mitterrand et de son ambition réformatrice symbolisée par le slogan « Changer la vie », puis dans la foulée d’un gouvernement d’union de la gauche. Ce volontarisme politique trouve alors un terrain d’expression dans la ville, en œuvrant à la requalification des grands ensembles, en proie à une violence dite urbaine symptôme d’une crise sociale fruit de l’échec des politiques libérales, selon les thuriféraires de cette nouvelle politique qui se veut rupture avec ce libéralisme. C’est donc dans ce contexte que seront posés, progressivement, les jalons conduisant à une politique de la ville fondée sur une géographie prioritaire.

4Ainsi, les pouvoirs publics multiplient, au cours de la première moitié de la décennie quatre-vingt, les dispositifs destinés à apporter une réponse à la crise de ces banlieues, ce foisonnement d’initiatives traduisant un volontarisme politique fort (Rigaud, 1997/190). Le premier dispositif est issu du rapport Schwartz de 1981 (« L’insertion professionnelle des jeunes »). Il est axé sur la formation initiale et professionnelle des jeunes et se traduit par l’ouverture des missions locales pour l’emploi. Le second vise à lutter contre l’échec scolaire, grâce l’instauration en 1981 des Zones d’éducation prioritaire (ZEP), véritable entorse à l’orthodoxie républicaine d’égalité de traitement de tous les citoyens, puisqu’elle accorde des moyens supplémentaires aux territoires les moins bien dotés. Le troisième dispositif, contenu dans le rapport Bonne maison de 1982 (« Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité »), est destiné à juguler la délinquance et débouche sur la création des Conseils communaux de prévention de la délinquance. Enfin, le quatrième dispositif occupe une place centrale. Il est issu de la commission Dubedout, du nom du maire de Grenoble qui a accepté de la présider, et porte sur le développement social des quartiers (DSQ). Le rapport publié en 1982, au titre fort évocateur « Ensemble, refaire la ville » (1983/158), lance la procédure des DSQ, qui constitue pendant une dizaine d’années le point d’orgue de la politique de la ville.

5À la procédure Habitat et vie sociale (HVS), créée en 1977, a donc succédé le Développement social des quartiers (DSQ). L’expérimentation du dispositif porte en 1981 sur vingt-trois sites. Le IXe plan (1984-1988) marque le véritable lancement des DSQ, au nombre alors de 148. Quant au Xe plan (1989-1993), il s’accompagne d’une diffusion considérablement élargie de la procédure. 271 conventions sont signées, auxquelles il faut ajouter 136 conventions de quartiers finançant des interventions plus légères. Le DSQ est bien donc devenu, au fil de l’élargissement considérable de son aire géographique d’application, « ce grand fleuve tranquille » (Donzelot et Estèbe, 1994/157). Selon une étude de l’Insee, 546 quartiers (une convention peut concerner plusieurs quartiers), regroupant près de trois millions d’habitants, ont fait ou font encore l’objet de cette politique en 1992 (Castellan et al., 1992/176). Quant aux autres dispositifs mis en place par le nouveau gouvernement issu de l’union de la gauche, ils connaissent également une montée en puissance. Le nombre de missions locales pour l’emploi passe ainsi de 60 en 1982 à 351 en 1999 ; les ZEP de 362 en 1982 à 973 en 1998 ; enfin, les conseils communaux de prévention de la délinquance de 36 en 1983 à 850 en 1999 (Helluin, 2000/182).

Les contrats de ville et le pacte de relance pour la ville

6Les années quatre-vingt-dix, et plus précisément la période couverte par le XIe plan (1994-1999), marquent une nouvelle étape dans la politique de la ville, avec à la fois un élargissement des sites d’intervention et un changement d’échelle. L’avènement des contrats de villes, qui se substituent aux DSQ, symbolise cette double évolution. Par rapport à cette dernière procédure, dont l’action était centrée uniquement sur les quartiers en difficulté, l’objectif est de travailler à une échelle plus large, soit la commune, soit l’agglomération ou une partie de celle-ci. Après une phase d’expérimentation lancée en 1992 sur treize sites pilotes, 215 contrats ont été signés au cours du XIe plan. Ils concernent environ 1 300 quartiers situés dans 750 communes. Parallèlement aux contrats de ville, sont lancés également, au cours du XIe plan, douze grands projets urbains (GPU) pour les quartiers les plus difficiles. L’ensemble de ce dispositif sera reconduit avec le XIIe plan (2000-2006) : 248 nouveaux contrats sont ainsi signés, couvrant environ 1 500 quartiers, ainsi que 50 grands projets de ville (GPV), nouveau nom de baptême des grands projets urbains.

7Enfin, pour compléter ce dispositif, l’adoption de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville instaure une discrimination territoriale positive dans le domaine économique, par la création de 44 zones franches urbaines (ZFU), de 410 zones de redynamisation urbaine (ZRU) et de 750 zones urbaines sensibles (ZUS). Les avantages accordés, par un dispositif attractif d’exonération fiscale, aux entreprises qui acceptent de s’implanter dans ces trois types de zonage vont décroissants. Cette politique, directement inspirée du modèle anglo-saxon des zones franches, renforce la discrimination positive dans la mise en œuvre de la politique de la ville.

8Ainsi, avec approximativement 1 500 quartiers concernés par les contrats de ville et près de 4,5 millions d’habitants dans ces ZUS en 1999, on assiste de nouveau à un élargissement considérable du champ d’intervention géographique de la politique de la ville (Goldberger et al., 1998/181). D’une politique d’exception à l’origine, elle s’est progressivement banalisée, en devenant une pièce incontournable de la gestion d’un grand nombre de villes de toute taille, une sorte de succédané à la crise sociale. Mais cette inflation du nombre de sites concernés ne réduit-elle pas l’efficacité du principe de discrimination positive, qui constitue un des fondements de cette politique ?

Les fondements de la politique de la ville

Une approche contractuelle articulée autour du partenariat État-collectivités territoriales

9La France n’a pas l’exclusivité de la mise en place d’une politique de la ville au sein de l’Union européenne, même si peu de pays ont développé des modalités d’intervention ciblées (Le Galès, 1996/170). La spécificité française apparaît nettement par comparaison avec la situation qui prévaut au Royaume-Uni, puisque la démarche contractuelle entre le niveau politique central et les différents pouvoirs périphériques est au fondement de la politique de la ville en France, alors que le partenariat public-privé est le dogme central outre Manche (Booth et al., 1997/175). En ce sens, cette politique remplit une double mission dans l’hexagone, de requalification des quartiers cibles et de terrain d’expérimentation de nouvelles modalités d’intervention publique (Damon, 1997/156). Cette approche territoriale de la politique de la ville élargit donc le champ de compétences des maires et instaure un nouvel équilibre dans l’action publique, entre l’État et principalement les municipalités. Antérieurement à cette politique, la mise en place des Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) en 1977 relevait déjà d’un développement de politiques contractuelles dans le domaine de l’habitat en France. Mais c’est bien la politique de la ville qui donne toute son ampleur à cette nouvelle approche de l’action publique.

10Dans ce nouveau partage du pouvoir et de l’action, l’État endosse le rôle de l’animateur, pour reprendre la terminologie de Jacques Donzelot et Philippe Estèbe (1994/157). Ce rôle est assez conforme à la logique d’injonction à destination des collectivités locales, en vue d’œuvrer de concert à la réduction des déséquilibres socio-territoriaux au sein de la ville française. Il passe notamment par la création de structures ad hoc au début du second septennat de François Mitterrand, comme le CIV (Comité interministériel des villes), qui est l’instance décisionnelle de la politique de la ville, le CNV (Conseil national des villes), qui est l’instance de concertation et la DIV (Délégation interministérielle à la ville), chargée de l’animation. Par ailleurs, les Préfets et les services déconcentrés de l’État sont également mobilisés par cette politique. Enfin, la création le 21 décembre 1990 d’un ministère de la Ville traduit une étape supplémentaire dans l’institutionnalisation de cette politique, même si ce ministère connaîtra par la suite un certain nombre de vicissitudes : au gré des changements de gouvernement, il apparaîtra ou non dans l’organigramme, sous des appellations et à un niveau de hiérarchie variables.

Une approche territorialisée originale : transversalité et globalité

11Les différentes procédures qui composent la politique de la ville ont fondamentalement pour objectif de concentrer sur un territoire donné, en majorité des grands ensembles d’habitat collectif des années soixante et soixante-dix, des dispositifs d’intervention multiples. Cette approche est donc à la fois territorialisée, transversale et globale. En ce sens, elle est tout à fait originale dans le fonctionnement administratif français et montre le chemin parcouru depuis la mise en place d’une gestion centralisée de l’urbanisme au cours des années cinquante.

12D’une part, le principe de discriminations positives sur lequel est adossée cette politique semble contradictoire, de prime abord, avec le dogme républicain de l’égalité de tous les citoyens face à la loi, puisqu’il génère un traitement inégalitaire du territoire. Cette rupture apparente du dogme puise pour partie ses racines dans une série d’expériences conduites à l’étranger, dans les pays anglo-saxons en particulier, comme celle de « l’Affirmative action » mise en œuvre au profit de minorités ethniques aux États-Unis (Vieillard-Baron, 2000/191). Dans la réalité, le Conseil constitutionnel a reconnu que « le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement soit en rapport avec l’objet de la loi qui l’établit ». Il est donc clair que si « le principe d’égalité proscrit les discriminations insuffisamment justifiées, [il] repose aussi sur le raisonnement selon lequel, pour parvenir à une égalité globale, le législateur peut créer des inégalités marginales » (Martin, 2000/189). Autrement dit, la théorie des différences de situations et celle des dérogations pour raison d’intérêt général rendent possible en droit, et sans que cela contrevienne au principe d’égalité, un traitement inégalitaire du territoire, pour réduire des inégalités de fait. La discrimination positive contenue dans la politique de la ville symbolise alors un glissement sémantique guidant conceptuellement la définition de l’action publique : du concept d’égalité, on passe à celui d’équité, qui suppose que l’on octroie plus de moyens à ceux qui en ont le plus besoin, au nom de la solidarité nationale. La mise en place des ZEP et des trois types de zones instituées par le pacte de relance pour la ville est tout à fait emblématique de cette géographie prioritaire fondée sur ce principe de la discrimination positive.

13D’autre part, la politique de la ville est en même temps un pari, car elle repose sur la bonne collaboration d’administrations habituées à intervenir sectoriellement. Cette quête de transversalité découle de la multiplicité des dispositifs mis en œuvre dans le cadre des procédures ayant incarné, depuis la décennie quatre-vingt, cette politique de la ville (d’HVS aux deux générations des contrats de villes, en passant par les DSQ). Quatre grands domaines d’intervention peuvent ainsi être distingués, chacun suscitant la mobilisation d’administrations ou de partenaires multiples (Chaline, 1997/155).

  • Le premier domaine d’action, celui qui chronologiquement a primé sur tous les autres, dès les opérations HVS au nom du double déterminisme socio-spatial et urbano-architectural, est articulé autour d’une action physique portant sur le bâti et l’urbanisme. Il a été pendant longtemps incarné par la dynamique de réhabilitation du patrimoine HLM et le remaniement de la conception urbaine. Cette intervention aboutit, dans la plupart des cas, à rompre avec le fonctionnalisme, par un travail sur l’espace public. Les fameuses dalles sont ainsi souvent remises en cause, car elles sont devenues, dans certains cas, des lieux non appropriés par la population et donc perçus comme des espaces d’insécurité. C’est également au nom de ce volet morphologique que l’on cherche à ouvrir le quartier sur la ville, par la réalisation notamment d’infrastructures de transport en site propre, comme la ligne 1 du métro toulousain qui relie le grand ensemble du Mirail au centre de Toulouse ou le tracé des lignes de tramway à Nantes, qui desservent les sites d’intervention de la politique de la ville. Enfin, après avoir plébiscité la réhabilitation, on hésite de moins en moins à démolir une partie du parc locatif social, même si le mouvement demeure encore limité, bien qu’en forte hausse : en 1995, 1 300 logements ont été démolis, contre 5 000 en moyenne chaque année depuis 1998. Le Comité interministériel des villes (CIV) du premier octobre 2001 a d’ailleurs mis l’accent sur cet objectif de démolition, en consacrant la levée définitive d’un tabou, car l’État et les bailleurs sociaux étaient réticents à l’idée de raser des immeubles construits trente ou quarante ans plus tôt (Driant, 1999/179) : ainsi, 10 000 logements devaient être dynamités en 2001, puis 15 000 en 2002. Ce rythme annuel de démolition devrait atteindre, d’ici quelques années, le chiffre de 30 000. Au total, selon les prévisions gouvernementales, entre 100 000 et 150 000 logements locatifs sociaux pourraient être démolis entre 2000 et 2010.
  • Le second domaine d’action illustrant la transversalité de la politique de la ville est une intervention à caractère social. Elle prend forme en particulier autour d’un certain nombre de dispositifs mis en place au début des années quatre-vingt, comme les missions locales pour l’emploi, les ZEP ou encore les comités locaux de prévention de la délinquance. Ces dispositifs visent sans doute à prolonger par un accompagnement social les politiques de lutte contre le chômage, en combattant l’échec scolaire et en prévenant la délinquance. Enfin, les actions s’efforçant de diversifier la population résidente, et qui peuvent passer par la réalisation de cités pour étudiants ou de foyers pour personnes âgées notamment, ressortent bien également au registre des interventions à caractère social, dans la mesure où elles visent à modifier le contenu socio-démographique des quartiers concernés.
  • Le troisième volet de l’intervention peut être qualifié de socioculturel. Il regroupe en particulier l’ensemble des actions visant à développer la vie sociale et associative au sein du quartier. Cette valorisation de la situation de non-travail comme valeur sociale structurante vise à contenir le sentiment de dévalorisation personnelle lié à l’exclusion du marché du travail, dans une société où « le travail reste la matrice du lien social et de la reconnaissance identitaire » (Vieillard-Baron, 1996/354).
  • Enfin, beaucoup plus tardivement, un quatrième domaine d’intervention de la politique a été défini, avec l’accent mis, dans le pacte de relance pour la ville de 1996, sur l’action économique. Deux types d’actions sont menés. La première est une volonté de dynamiser l’économie locale, en y favorisant le développement d’emplois, par la création de zones d’activités, l’introduction d’une diversité fonctionnelle dans des grands ensembles voués à l’habitat et surtout en instituant des mesures fiscales dérogatoires, élément central du pacte de 1996. La seconde action consiste à agir sur le comportement des populations peu ou non qualifiées, notamment les jeunes, d’où l’accent mis sur la formation et le développement de différentes structures d’insertion, comme les régies de quartier, les entreprises d’insertion et les associations intermédiaires. Cette seconde action rejoint en réalité l’intervention sociale.

14Il ne nous revient pas ici de faire le bilan de cette accumulation de dispositifs ou de moyens d’action, mais de souligner la grande diversité des domaines concernés par cette politique de la ville. Cette variété est bien illustrée lors de certaines réunions, lorsque l’ensemble des intervenants d’un DSQ ou d’un contrat de ville se retrouvent autour d’une table. On y retrouve les représentants de nombreuses administrations ou autorités de tutelle concernées, à un titre ou un autre, par cette politique, comme l’équipement, le logement, l’action sociale, le travail et l’emploi, l’éducation nationale, la sécurité publique ou encore la justice. Mais la vocation globalisante de cette politique réunit également autour de la même table les bailleurs sociaux, voire les syndics si le quartier comporte un nombre important de copropriétés, les animateurs ou éducateurs sociaux, les associations qui œuvrent sur le quartier, les représentants des forces économiques (associations de commerçants, chambres consulaires). Enfin, pour donner seulement un aperçu non exhaustif de la grande variété des partenaires mobilisés par cette politique de la ville, les représentants des différentes collectivités locales, en particulier ceux des communes, occupent bien évidemment les premières places. On mesure mieux, à l’issue de cet énoncé à la fois des domaines investis et des acteurs en présence, combien la dimension globale et transversale de la politique de la ville n’est pas un vain mot. Mais on comprend mieux aussi pourquoi cette politique renvoie l’image d’un foisonnement un peu désordonné. D’ailleurs, si la Cour des comptes, dans un rapport rendu public le 25 février 2002, la critique assez sévèrement, c’est en particulier parce qu’elle la trouve très complexe, avec son enchevêtrement de procédures.

LA GENÈSE DES POLITIQUES LOCALES DE L’HABITAT

La disparition du dogme étatique et la territorialisation des politiques urbaines

La remise en cause de l’autoritarisme étatique au cours des années soixante-dix

15Le puissant « système décisionnaire dans le domaine de la ville, dérivant aisément vers une planification centrale autoritaire, un pilotage de main de fer par une petite élite de gestionnaires-techniciens » (Bachmann et Leguennec, 1996/154), commence à s’effriter au cours des années soixante-dix, sous l’effet d’un double processus D’une part, on assiste à un combat contre la toute puissance de la technocratie et cette gestion centralisée de l’urbanisme alliée aux promoteurs. D’autre part, des expériences prenant appui sur une volonté de promouvoir une démocratie autogestionnaire et participative, plaçant l’habitant au cœur de la gestion urbaine, se multiplient.

16Au début des années soixante-dix, l’Europe urbaine bouillonne, avec l’émergence d’expérimentations sociales, comme l’autogestion de quartiers menacés par la rénovation ou les mouvements de squatters militants. Un modèle alternatif de gestion de l’urbain se développe même à Bologne en Italie, où une municipalité de gauche rénove le centre sans évincer les habitants. Les mouvements urbains se multiplient également en France, remettant en cause la toute puissance de la technocratie. Ils protestent contre la rénovation urbaine ou la programmation d’équipements conçus comme une entreprise d’encadrement des classes populaires, l’un des thèmes de prédilection de la sociologie urbaine marxiste. Même si ces mouvements s’épuisent rapidement, ils ont favorisé l’essor d’une nouvelle conception de l’urbanisme, plus respectueuse de l’habitant, mais aussi de nouvelles valeurs liées à l’environnement et au patrimoine.

17C’est dans ce contexte renouvelé, marqué par la remise en cause de la prééminence absolue de l’État dans la définition des politiques urbaines, qu’émergent des contre-pouvoirs investissant le champ urbain, au cours des années soixante-dix. Les nouvelles couches moyennes salariées issues des trente glorieuses, dont l’aspiration à un meilleur cadre de vie participe d’une dynamique ascensionnelle sur l’échelle sociale, jouent un rôle moteur dans cette dynamique socio-politique. Leur montée en puissance s’accompagne d’un renouveau associatif, dont l’objectif est de transformer le quotidien et de promouvoir une démocratie authentiquement participative. Ce militantisme s’exprime en partie dans un cadre politique, celui des GAM (Groupe d’action municipale), émanation de la deuxième gauche, celle à tendance autogestionnaire. Deux lieux symbolisent ce rêve d’une démocratie et d’un urbanisme participatif : la municipalité Dubedout à Grenoble (Joly, 1982/186) et l’expérience de rénovation urbaine du quartier de l’Alma-Gare à Roubaix, où les pouvoirs publics se rallient à une idéologie participative. Toutefois, ce militantisme associatif et autogestionnaire ne survivra pas à la montée en puissance du parti socialiste, sonnant le glas de ce désir d’une gestion participative de l’urbanisme. Il subsistera de ce mouvement un ensemble de réflexions qui nourrira le débat sur la décentralisation de l’action publique en France, qui accouchera des lois de 1982-1983 instaurant un partage accru des compétences entre l’échelon national et local.

Le partage des compétences issu des lois de décentralisation : la dissociation entre logement et urbanisme

18La décentralisation du début des années quatre-vingt marque une véritable rupture dans un pays comme la France, où la tradition centralisatrice est inscrite profondément dans les représentations du pouvoir et de l’espace. Son impact est d’autant plus fort dans le champ de l’urbanisme et de l’habitat qu’elle génère un véritable partage des compétences, la politique du logement restant du ressort du pouvoir central, alors que l’urbanisme devient une compétence communale (Piron, 1995/215). Les politiques locales de l’habitat naissent de cette nécessité d’intégrer cette double dimension thématique et territoriale, c’est-à-dire de lier à la fois le logement et l’urbanisme, mais aussi d’articuler l’échelle nationale et locale.

19La politique du logement demeure une compétence nationale. L’article 80 de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 précise en effet que « les aides de l’État en faveur de l’habitat sont réparties par la loi de finances » et que « dans chaque département, le représentant de l’État répartit les crédits affectés au département ». Cette politique du logement, définie et mise en œuvre donc par le pouvoir central, semble guider par un double objectif, pour partie complémentaire : l’objectif social, c’est-à-dire faciliter le logement des ménages modestes, est prioritaire depuis la résorption de la crise quantitative du logement ; mais l’objectif de soutien à l’économie est toujours présent, comme le montre l’exemple du PTZ. Or, la complexité des dispositifs existants, les sommes importantes en jeu mais aussi la nécessité, dans le contexte social actuel, de maintenir le caractère social des aides ne permettent guère d’envisager une décentralisation poussée des aides au logement. En effet, pour atteindre ce double objectif, les pouvoirs publics activent, à des degrés divers, quatre voies différentes, ce qui en dit long sur la complexité du système en place : la voie législative et réglementaire, les aides à la pierre, qui visent à diminuer la coût d’investissement en logement, les aides à la personne, qui prennent en charge une partie de la dépense en logement des ménages et enfin les aides fiscales.

20Par ailleurs, les lois de décentralisation de 1982 et 1983, en transférant les compétences en matière d’urbanisme aux communes, marquent l’irrésistible émergence de cet échelon administratif dans la définition des politiques urbaines. Chaque municipalité est désormais libre et compétente juridiquement pour définir sa politique d’urbanisme, sous réserve d’un contrôle de la légalité de ses actes. Cette faculté passe par l’adoption de documents prospectifs et réglementaires fixant le droit des sols et autorisant ou non la délivrance des permis de construire, ainsi que par la mise en place d’outils d’urbanisme opérationnel du type Zone d’aménagement concertée (ZAC) ou lotissement. La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, dite loi SRU, ne modifie pas cette architecture, malgré le changement d’appellation des précédents documents d’urbanisme issus de la loi d’orientation foncière (LOF) de 1967 : les schémas directeurs deviennent les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans d’occupation des sols (POS) les plans locaux d’urbanisme (PLU).

21Ainsi, un mouvement de territorialisation des politiques urbaines est bien à l’œuvre en France, qui remet en cause le schéma classique où « au centre, apparaît le pouvoir d’impulsion et de contrôle des politiques, et les arbitrages faits au nom d’une culture de l’intérêt général. À la périphérie, se fait l’application de la règle impersonnelle […] Le “centre” est le lieu même de la centralisation politique, culturelle et administrative, c’est-à-dire Paris ; la “périphérie”, c’est le local, et en quelque sorte le reste du pays » (Gaudin, 1997/159). Le dogme étatique, technocratique et gestionnaire, qui a guidé l’action des pouvoirs publics en France pendant des décennies, et notamment la définition de la politique urbaine au cours des décennies d’après-guerre, appartient désormais au passé. Ainsi, les années quatre-vingt marquent bien l’émergence de conditions nouvelles de l’action publique, avec la décentralisation des compétences et des responsabilités en matière de définition des politiques urbaines, mais aussi avec le développement des politiques contractuelles.

La redéfinition du rôle de l’État et des collectivités locales : de la LOV à la loi SRU

La régulation des déséquilibres socio-territoriaux et l’application du principe de subsidiarité

22Le nouveau paysage institutionnel de compétences partagées fait mieux ressortir la nécessité d’un arbitrage de l’État, au nom du contrôle de la légalité, mais surtout pour trouver une régulation des déséquilibres par le droit (Morand-Deviller, 1996/171). Ainsi, « cette recherche de la régulation traduit bien un statut d’arbitre engagé » (Coloos, 1995/234), d’où la double inscription dans le paysage législatif français des lois d’aménagement et d’urbanisme s’intéressant à des espaces fragiles comme la montagne et le littoral en 1985 et 1986, et surtout, pour le domaine qui nous intéresse, d’un droit au logement et à la ville au début des années quatre-vingt-dix. La loi Besson, votée le 31 mai 1990, s’attaque aux mécanismes d’exclusion dans le logement, par l’instauration en particulier des Protocoles d’occupation du patrimoine social et des Plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, qui visent à augmenter l’offre en logement pour les plus démunis. Ce dispositif nouveau se traduit également par la mise en place du Fonds solidarité logement (FSL), qui accorde des aides aux personnes défavorisées, pour favoriser leur accès au logement ou leur maintien dans les lieux. Enfin, la loi d’orientation pour la ville (LOV) du 13 juillet 1991, puis la loi relative à la diversité de l’habitat du 21 janvier 1995 (dite loi Carrez) et enfin la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 (avec une entrée en vigueur à partir du premier janvier 2002) prônent, quant à elles, une plus grande mixité sociale par une meilleure répartition de l’habitat.

23L’adoption de ces lois ne peut se comprendre qu’en les replaçant dans leur contexte politique de production, car ces textes portent l’empreinte des différentes majorités parlementaires qui les ont votés. L’analyse socio-politique, par Gérard Chevalier (1996/178), des conditions de développement des politiques publiques en France après les élections législatives de 1988, à l’origine du vote des premiers textes de loi sus-nommés (loi Besson et LOV), montre comment prime une stratégie visant à contrecarrer les effets de la décentralisation. Ceux-ci étant censées accentuer les mécanismes ségrégatifs, il s’agit d’encadrer d’un point de vue normatif les initiatives des communes en matière d’implantation des logements sociaux, par une série de manifestations juridiques de l’injonction centrale à réduire les déséquilibres socio-territoriaux. Les lois en question, mais aussi une dizaine d’années plus tard la loi SRU, portent donc la signature d’une législature de gauche, dont l’ambition réformatrice oscille entre une tendance à recentrer territorialement l’action publique et une volonté de lutter contre les manifestations trop criantes des inégalités sociales inscrites dans l’espace géographique. L’article 1 de la LOV fixe d’ailleurs d’emblée les objectifs assignés à cette loi, qui doit permettre « le passage d’un urbanisme de séparation à un urbanisme de mixité » (Jacquot, 1992/183) : « Afin de mettre en œuvre le droit à la ville, les communes […] assurent à tous les habitants des villes, des conditions de vie et d’habitation favorisant la cohésion nationale et de nature à éviter […] les phénomènes de ségrégation. » Ce retour de l’État ne sonne-t-il pas comme un avertissement, celui qu’avait déjà lancé Jean-Paul Lévy (1991/214), lorsqu’il écrivait ses lignes : « Il faut redouter, pour l’avenir, les effets de ce qui ressemble bel et bien à une balkanisation de la gestion des problèmes de l’habitat. Il y là une source réelle de dysfonctionnements et de blocages » ? Fort logiquement, l’adoption de ces deux textes emblématiques que sont la LOV et la loi SRU suscitera un très vif débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. Aussi, l’opposition de droite n’aura de cesse, lors de son retour au pouvoir entre 1993 et 1997, de restreindre le champ d’application de la LOV. Qu’ils’ agisse de la loi du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement, de la loi relative à la diversité de l’habitat du 21 janvier 1995, ou encore de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, tous ces textes votés afin de faciliter l’application de la LOV selon la majorité parlementaire sont au contraire perçus, par la gauche revenue dans l’opposition, comme une volonté d’en réduire le champ d’application. A contrario, la loi SRU traduit très explicitement l’intention de « revenir à la logique initiale affirmée par la LOV », comme l’expose l’attendu des motifs du projet de loi.

24N’est-il pas alors légitime de se demander « qui, aujourd’hui, est en charge du logement, au nom de quoi ? Pendant plus d’un demi-siècle, cette question a reçu en France une réponse de principe solidement établie, mais qui se trouve radicalement mise en doute aujourd’hui […] car nous sommes dans une période de grande incertitude sur les responsabilités effectives des multiples acteurs intervenant dans ce champ » (Coing et Topalov, 1995/209). En effet, l’autonomisation de la politique du logement et de la politique urbaine peut rapidement conduire à une impasse, car la réalisation effective de logements sociaux dépend certes de la programmation des crédits décidée à l’échelon central, mais aussi, et de façon encore plus évidente qu’avant, du bon vouloir des communes. Le code général des collectivités territoriales n’attribue-t-il pas à ces dernières la compétence foncière et, depuis la loi SRU, des compétences nouvelles relatives aux actions ou opérations d’aménagement et les subventions foncières ? Or, la sous-consommation récurrente, depuis 1995, des crédits destinés à la construction locative sociale atteste de la perte d’efficacité du discours incantatoire et de la mission de l’État. Les politiques locales de l’habitat, en intégrant à la fois la dimension logement et l’urbanisme, relèvent donc bien désormais d’une compétence partagée. Il est donc illusoire de vouloir analyser séparément l’action de l’État et celle des collectivités locales, tellement les interactions entre les deux champs d’interventions on fortes.

25De cette situation nouvelle naît l’obligation de négocier un véritable partenariat. Celui-ci s’impose d’autant plus que l’article L. 110 du code de l’urbanisme prévoit que « le territoire français est le patrimoine commun de la nation » et que le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du droit au logement. En conséquence de quoi, « la libre administration des collectivités locales en matière d’urbanisme s’arrête là où le droit du logement est mis en cause » (Piron, 1995/215). Louis Besson (2000/174), secrétaire d’État au logement, a d’ailleurs rappelé avec force ce principe, lors du débat préalable au vote de la loi SRU : « Le droit au logement est un droit constitutionnel ; à ce titre, toutes les collectivités doivent y contribuer. » Autrement dit, la définition des politiques de l’habitat repose sur un principe de subsidiarité, celui-ci étant défini de la façon suivante par François Ascher (1996/161) : « Une autorité quelconque ne doit s’exercer que pour pallier l’insuffisance d’une autorité plus petite. Si cette insuffisance est avérée, elle a par contre, non seulement le droit, mais le devoir de s’exercer. » Ce principe, fondé sur le maintien de la cohésion et de la solidarité nationale, restreint donc le pouvoir des collectivités locales en matière d’urbanisme. Pour définir leur politique locale de l’habitat, celles-ci doivent donc intégrer les objectifs de la politique du logement et, au nom de la solidarité nationale, respecter le principe de la mixité sociale par la diversification de l’habitat. Les pouvoirs publics ont tenté d’organiser ce nécessaire partenariat et cette compétence partagée, en accompagnant ce déplacement vers le niveau local de la gestion réelle des systèmes d’habitat, qui s’inscrit dans un processus plus global de territorialisation de certaines politiques publiques (Gaudin, 1996/168 ; 1997/159). La définition des politiques locales de l’habitat est donc relativement encadrée par l’application du principe de subsidiarité, qui assure un certain équilibre, fragile par essence et souvent rediscuté, entre les grands principes édictés au niveau central et la liberté accordée aux communes ou à leur regroupement depuis les lois de décentralisation. Afin d’organiser cette articulation territoriale, la LOV de 1991 a imposé une obligation communale de réalisation de logements sociaux, dispositif réitéré avec des modulations dans la loi relative à la diversité de l’habitat de 1995 et la loi SRU de 2000. Elle a également redéfini le rôle des programmes locaux de l’habitat (PLH).

Une extension du champ d’application de l’obligation de créer des logements sociaux avec la loi SRU

26Les politiques locales de l’habitat, encadrées par l’application du principe de subsidiarité, ont l’obligation en milieu urbain de programmer la réalisation de logements sociaux, dans les communes où ce segment du parc est jugé trop faible. Ce principe a été inauguré par la LOV et réaffirmé par la loi SRU, à travers son article 55, qui procède à la réécriture de la section du code de la construction et de l’habitation relative à certaines agglomérations (article L. 302-5 et suivants). Il est, en quelque sorte, la pierre angulaire de ces deux textes, car il est censé assurer la diversité de l’offre en logement, garant de la mixité sociale portée au pinacle par cette ambition politique. Autrement dit, afin que la volonté du législateur de lutter contre la ségrégation sociale ne reste pas un vœu pieux, celui-ci a prévu une disposition coercitive afin d’obliger les communes déficitaires en logements sociaux à rattraper leur retard. L’exposé des motifs du projet de loi SRU par le gouvernement est très explicite : « Il n’y aura pas de mixité sociale et urbaine et d’équilibre social de l’habitat sans réalisation de logements sociaux là où il y en a peu ou pas du tout. Il faut sortir d’un système dans lequel certaines communes peuvent continuer à refuser la construction de logements sociaux. » Sans rentrer dans les méandres de l’argutie juridique (Deschamps, 2001/165), observons la définition du champ d’application de cette obligation faite à certaines communes de construire des logements sociaux, en montrant comment ce champ a fortement progressé avec la loi SRU.

  • 1 L’agglomération est entendue ici d’un point de vue statistique, par référence au concept de l’unit (...)

27Dans la LOV, trois critères étaient retenus pour définir le champ d’application de l’obligation communale de construction de logements sociaux. Cet objectif s’imposait aux communes comprises dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants et qui possédaient de surcroît moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires d’une aide personnelle au logement. Déjà, la loi relative à la diversité de l’habitat de 1995 avait restreint le champ d’application territorial de la LOV, puisque les communes de moins de 3 500 habitants (seuil abaissé par la loi du 29 juillet 1998 sur l’exclusion à 1 500 habitants en Île-de-France) en étaient exclues. Le nouvel article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation, réécrit à la suite du vote de la loi SRU, réduit les critères à deux au lieu de trois. Le premier, relatif aux différents seuils démographiques, est maintenu, mais la taille minimale de l’agglomération est ramenée de 200 000 à 50 000 habitants, à condition qu’elle possède une commune centre de plus de 15 000 habitants1. Précisons que deux cas d’exemption sont prévus : l’un pour les communes en décroissance démographique entre les deux derniers recensements, mais à la condition que ces communes appartiennent à un Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ayant un PLH communautaire approuvé ; l’autre pour les communes dont plus de la moitié du territoire est inconstructible, du fait de la présence d’une zone A, B ou C d’un plan d’exposition au bruit approuvé ou d’une servitude de protection liée en particulier aux installations classées « Sévéso ». Quant aux deux autres critères, relatifs aux caractéristiques du parc immobilier, ils sont réduits à un seul, avec la prise en compte des communes dont moins de 20 % du parc de résidences principales sont constitués de logements sociaux. Toutefois, le maintien de ce seuil entre les deux textes de loi n’a pas du tout la même signification, dans la mesure où, entre temps, la définition du logement social a varié.

28D’une conception restrictive du logement social inscrite dans la LOV, on est en effet passé à une acception beaucoup plus extensive au milieu des années quatre-vingt-dix, avec le retour de la droite au pouvoir, avant de revenir, avec quelques modifications, à la situation originelle avec la loi SRU votée sous une législature de gauche. Dans la LOV, seuls les logements locatifs sociaux étaient pris en compte. C’est donc par une meilleure répartition de ce segment du parc, dont la répartition très inégalitaire est fortement corrélée avec le statut socio-spatial des différents territoires urbains, que l’objectif de mixité sociale par la diversité de l’habitat devait dont être atteint. Toutefois, à plusieurs reprises depuis l’adoption de la LOV, cette définition avait été étendue, pour des raisons avant tout politiques. Le retour de la droite au pouvoir, à l’issue des législatives de 1993, s’est en effet traduit par la promulgation de différents textes législatifs visant à restreindre le champ d’application d’une loi qu’elle avait vivement combattue lors du débat parlementaire précédant son adoption. Ainsi, la loi du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement avait élargi la définition des logements sociaux à prendre en compte pour calculer la proportion des 20 %. La principale extension portait sur les logements en accession à la propriété achevés depuis moins de dix ans et occupés par leur propriétaire, donc sur l’accession sociale à la propriété. C’est cette définition, peu ou prou, qui sera retenue par la loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat et par la loi du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville. Fort logiquement, à l’aune de ce contexte, le débat parlementaire ouvert par la loi SRU s’est à nouveau cristallisé sur la définition des logements sociaux. Le gouvernement Jospin et l’Assemblée nationale, dominée par la gauche depuis sa victoire aux législatives de 1997, ont souhaité revenir à une conception plus restrictive du logement social, en ne prenant en considération, comme lors de l’adoption de la LOV, que les logements locatifs sociaux pour définir le seuil des 20 %. L’opposition de droite désirait, au contraire, y ajouter l’accession sociale (le Sénat avait d’ailleurs adopté un amendement allant dans ce sens), ainsi que les logements à loyer intermédiaire, ce qui a été refusé par la majorité parlementaire. Selon elle, cette extension de la définition du logement social aurait dénaturé l’esprit de la loi, en particulier la quête de mixité sociale par l’habitat. En revanche, le législateur a introduit dans le décompte les autres logements conventionnés dont l’accès est soumis à des conditions de ressources, ce qui revient à inclure les logements conventionnés et réhabilités avec l’aide de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH).

29Au total, que l’on observe le champ d’application relatif aux communes ou aux logements sociaux, on mesure ici la volonté du gouvernement de réaffirmer avec force l’obligation de réaliser ce type de logements (Deschamps, 2001/165). Ainsi, la diminution de 200 000 habitants à 50 000 du seuil à partir duquel s’applique la loi dans les agglomérations françaises augmente considérablement son champ géographique d’application, conformément aux vœux du législateur : de 29 agglomérations concernées par la LOV, on passe à 114 avec la loi SRU. Par ailleurs, avant la loi SRU, 209 communes appartenant à ces 29 agglomérations étaient concernées par l’obligation de construire du logement social, car elles possédaient moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires d’une aide personnalisée au logement. Selon les projections du ministère de l’Équipement, le nombre de communes potentiellement concernées par cette obligation, donc ayant moins de 20 % de logements sociaux, atteindrait 1 113 au sein des 114 agglomérations de plus de 50 000 habitants. En réalité, ce chiffre est inférieur à cette projection et avoisine les 800 communes. En effet, cette estimation a été réalisée avant le passage du texte de loi devant le Parlement, qui l’a amendé sur certains points. Elle ne tient compte ni de l’élargissement de la définition du logement social, avec l’ajout notamment des logements conventionnés et réhabilités avec l’aide de l’ANAH, ni du relèvement du seuil démographique pour les communes situées hors Île-de-France à 3 500 habitants, alors que le vœu du gouvernement était d’instituer un seuil unique à 1 500 habitants pour définir le champ d’application territorial de la loi. Cela signifie malgré tout que le nombre de communes qui se trouvent dans l’obligation de construire du logement social a quadruplé entre la LOV et la loi SRU !

Les modalités de mise en œuvre de l’obligation de construction de logements sociaux

30Après avoir défini le champ territorial des communes concernées par l’obligation de construire des logements sociaux, le législateur a prévu les modalités de sa mise en œuvre. Celles-ci ont évolué entre la LOV de 1991 et la loi SRU de 2000, mais elles reposent sur une architecture assez similaire, oscillant entre l’incitation et la contrainte.

  • 2 Garin C., 2000, « Logement social : les communes mauvaises élèves d’Île-de-France », Le Monde, 18 (...)

31La LOV avait prévu un double mécanisme pour les communes qui devaient s’acquitter de leur obligation, en leur laissant le choix de l’alternative. Soit elles prenaient un engagement triennal en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux (incitation), soit elles payaient une contribution financière annuelle (contrainte). L’engagement devait représenter, par période triennale, au minimum 1 % du nombre de résidences principales ou 9 % du nombre de logements construits sur la commune au cours de la décennie précédent l’engagement. Quant à la contribution, elle était égale à 1 % de la valeur locative des immeubles soumis à la taxe foncière, dans la limite de 5 % des dépenses de fonctionnement de la commune, la somme collectée servant précisément à construire des locatifs sociaux. Dans l’esprit du législateur, la seconde voie ne devait s’appliquer que lorsque l’incitation était vouée à l’échec, pour les communes considérées implicitement comme des pôles de résistance et d’opposition à la mise en place de la LOV. En 1996, sur les 209 communes concernées par le champ d’application de la loi, 191 ont opté pour l’engagement et dix-huit l’ont refusé, préférant payer la taxe pour un montant global de 11,7 millions de francs. Cependant, il semblerait que ces « 11,7 millions de francs théoriquement dus n’ont, en fait, jamais été payés2 », ce qui montre combien le double dispositif d’incitation et de contrainte mis en place par la LOV s’est révélé peu efficace.

32La loi SRU maintient ce double mécanisme, mais les modalités de sa mise en œuvre diffèrent. En effet, l’option cumulative a été retenue, au détriment de l’alternative qui existait auparavant. En clair, cela signifie que les communes n’ont plus le choix, car « le gouvernement, suivi par le législateur, a considéré que le prélèvement sur les ressources fiscales ne dispense plus les communes de prendre des engagements en matière de logement social, car il n’est plus supportable que certaines communes puissent refuser ouvertement une politique reconnue d’intérêt national » (Deschamps, 2001/165). En fait, l’alternative s’est déplacée, car si les communes sont désormais dans l’obligation de payer, elles peuvent choisir les modalités d’affectation du prélèvement. La loi les incite à affecter elles-mêmes la somme en vue de construire sur leur territoire des logements sociaux, mais à défaut de prendre cet engagement, le prélèvement est versé à d’autres acteurs. Celui-ci peut être un Établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont la commune est membre, mais à la condition que cet établissement soit doté d’un PLH approuvé et de la compétence pour constituer des réserves foncières destinées à la construction de logements sociaux. Dans le cas contraire, et uniquement hors Île-de-France, la somme est versée à un établissement public foncier dont est membre la commune (ces établissements sont prévus par la loi SRU) ou, à défaut, à un fonds d’aménagement urbain pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

33Avec la loi SRU, l’engagement de réaliser des logements sociaux est, comme dans le cadre de la LOV, prévu par période triennale. Cependant, changement notable, la loi SRU retient une période unique de vingt ans pour combler le déficit, quel que soit son ampleur. Quant au calcul du prélèvement, il diffère également. Son montant est de 1 000 francs par logement social manquant, avec un plafonnement équivalent à 5 % des dépenses de fonctionnement de la commune. Par ailleurs, les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et ayant entre 15 % et 20 % de logements sociaux sont exonérées de ce prélèvement, ce qui représente 46 communes en 1999 sur les 782 éligibles. Néanmoins, ces communes ne sont pas exclues du champ d’application de la loi : en clair, elles sont dispensées de prélèvement, mais pas de l’engagement triennal de construction de logements sociaux. Enfin, plusieurs catégories de dépenses consacrées par la commune au logement social viennent en déduction du prélèvement. Le changement à la fois de rythme de construction pour combler le retard et de calcul du prélèvement a pour conséquence une montée en puissance du dispositif résultant de la mise en œuvre de l’obligation communale de réaliser des logements sociaux. Le projet de loi estime à 450 000 unités le nombre de logements qui manquent dans les communes concernées par le champ d’application de la loi. Or, le délai fixé par la loi pour arriver au minimum à 20 % de logements sociaux dans toutes les communes est de vingt ans, alors qu’avec l’ancien système d’engagement triennal résultant de la LOV, il aurait fallu près d’un siècle (80 ans précisément) pour obtenir le même résultat. Par ailleurs, le rendement théorique du prélèvement peut être estimé à 450 millions de francs à l’année, soit près de 40 fois le prélèvement théorique de 1996, avec le dispositif issu de la LOV.

34Il est donc clair que les modalités de mise en œuvre de l’obligation de construction de logements sociaux se sont considérablement renforcées. Un devoir de solidarité nationale est ainsi clairement imposé aux communes perçues comme réfractaires à ce devoir. Celles qui contiennent peu de logements sociaux peuvent désormais difficilement se soustraire à cette solidarité et continuer à refuser le logement social sur leur territoire. Le renforcement des contraintes qui s’imposent aux communes accompagne l’extension géographique du champ d’application de la loi, donnant ainsi une toute autre envergure, à la fois territoriale mais aussi en termes d’objectifs de construction, à ce devoir de solidarité nationale destiné à rompre avec les égoïsmes municipaux. Cette évolution est tout à fait conforme aux préconisations qui étaient contenues dans le rapport de la commission présidée par François Geindre (1993/197) et remis au Premier ministre dans le cadre de la préparation du XIe plan (1994-1999). Celui estimait nécessaire de revoir le partage des compétences issu de la dissociation entre la politique du logement et l’urbanisme, écrivant que « la décentralisation n’est pas la réponse appropriée, pour des raisons techniques et surtout pour une raison politique : le rôle du logement dans la cohésion sociale et dans les équilibres territoriaux exige l’intervention de l’État, garant de la solidarité, seul à même de lutter contre les égoïsmes locaux ».

35Au total, la loi SRU serait-elle le cheval de Troie d’une recentralisation ? Certes, elle marque un « renforcement de l’encadrement normatif de l’action des communes et de leurs groupements […] [ce] retour de l’État se manifest[ant] au nom de la solidarité de façon particulièrement spectaculaire dans le domaine de la mixité sociale de l’habitat » (Jacquot, 2000/184) ? Néanmoins, le Conseil constitutionnel, dans sa décision concernant la loi SRU, dont il avait été saisi par l’opposition parlementaire à propos de l’article 55 relatif à l’obligation de construction de logements sociaux, a « admis le principe même des nouvelles obligations » fixées par la loi. Il a estimé en particulier qu’elles n’étaient « contraires ni au principe de la libre administration des collectivités territoriales, ni au principe d’égalité, ni au droit de propriété » et a assimilé le prélèvement pour logements sociaux manquants à une dépense obligatoire. L’obligation de construire des logements sociaux imposée aux communes n’est donc pas jugée incompatible avec le principe de la décentralisation. Elle s’inscrit bien dans la recherche d’un équilibre des pouvoirs entre d’un côté un État soucieux du respect des grands équilibres socio-territoriaux et, de l’autre, des collectivités locales aux compétences accrues, mais dont la liberté d’action, au nom de ce respect et du principe de subsidiarité qu’il renferme, doit être relativement encadrée afin d’éviter qu’elles ne se soustraient au devoir de solidarité nationale. Toutefois, au-delà des apparences, la portée de la loi SRU et la force juridique de l’injonction qu’elle contient sont certainement moins grandes qu’il n’y paraît. En effet, l’essentiel des dispositifs qui étaient contenus dans le projet de loi pour sanctionner les communes qui n’auraient pas, au bout des trois ans, entrepris de combler leur retard ont été censurés par le Conseil constitutionnel, dans sa décision rendue le 8 décembre 2000 (Deschamps, 2001/165).

Les programmes locaux de l’habitat (PLH)

36Les programmes locaux de l’habitat (PLH) ont été institués par la loi de décentralisation du 7 janvier 1983, ce qui en fait l’instrument au service des collectivités locales pour la définition de leur politique de l’habitat. D’ailleurs, l’initiative de la mise en place d’un PLH appartient de droit aux collectivités locales, plus précisément une commune ou à un Établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Jusqu’en 1991, les PLH « sont restés largement à l’état de “coquilles vides” » (Heugas-Darraspen, 1994/228), du fait de l’inexistence d’une procédure d’élaboration et d’un objectif restreint à une phase de diagnostic dans la plupart des cas.

37En revanche, la LOV, à travers le décret n°92-459 du 22 mai 1992, a donné un caractère beaucoup plus ambitieux au PLH. D’une part, elle instaure une procédure comprenant trois phases. Le diagnostic analyse la situation existante, les évolutions en cours et les conséquences sur l’habitat des orientations prises en matière d’urbanisme. Ce diagnostic est suivi d’un énoncé des principes et des objectifs retenus. Enfin, un programme d’actions doit décrire les moyens opérationnels retenus pour mettre en œuvre le PLH. D’autre part, la LOV guide, dans ses objectifs, la rédaction des PLH. La circulaire ministérielle n° 92-86 du 22 décembre 1992 relative aux PLH rappelle que « les principaux enjeux des programmes locaux de l’habitat peuvent, en fonction des objectifs de la LOV, être ainsi formulés : combattre la ségrégation sociale ; promouvoir un développement urbain équilibré, grâce à la mixité des fonctions urbaines et à la diversité de l’offre d’habitat ; favoriser la mobilité résidentielle et éviter les phénomènes de relégation qui caractérisent certains grands ensembles ; offrir à l’ensemble de la population un véritable droit au logement, aux services et aux équipements urbains ». La formulation est sans ambiguïté quant à la volonté politique forte d’arrimer les politiques locales de l’habitat à la finalité essentielle de la LOV, qui est d’assurer la mixité sociale par la diversité de l’habitat, afin de lutter contre la ségrégation sociale. Par ailleurs, cette circulaire invite fortement les collectivités locales à se doter de PLH inter-communaux. Si elle souligne que « l’initiative d’un PLH appartient en droit aux collectivités locales », c’est aussitôt pour rappeler, aux services de l’État, l’injonction à favoriser l’élaboration de ces documents à l’échelle intercommunale : « Vous vous attacherez à faire valoir auprès des collectivités locales l’intérêt de faire porter le PLH sur un périmètre adapté à la réalité urbaine et sociale de l’agglomération. » Dans ce cadre, les PLH communaux ne sont envisagés que « lorsqu’une démarche intercommunale n’a pas été engagée ou n’a pu aboutir ». Enfin, la LOV augmente la portée juridique du PLH : le POS doit prendre effectivement en considération le PLH (article L. 123.1 du code de l’urbanisme), alors que les articles L. 110 et L. 121.10 du code de l’urbanisme imposent aux documents d’urbanisme l’intégration de l’objectif de diversité de l’habitat inscrit dans la LOV. « On assiste donc à l’émergence dans le droit de l’urbanisme du principe de diversité de l’habitat », et « l’intérêt de ces dispositions est d’établir des passerelles entre l’État, qui reste seul compétent en matière de logement, notamment par la programmation des crédits, et les collectivités locales, dont l’action foncière est un accompagnement indispensable pour accueillir des logements sociaux » (Dubois-Maury, 1998/167).

  • 3 Discussion suite à l’article d’Emmanuelle Deschamps, 2001, « L’obligation pour les communes de cré (...)

38La loi SRU renforce naturellement l’échelon intercommunal dans la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat et augmente encore la portée juridique du PLH. D’une part, dans les communes membres d’un EPCI, qu’il s’agisse d’une communauté urbaine, d’agglomération ou de communes compétente en matière d’habitat, le PLH devra obligatoirement être intercommunal, de façon à rapprocher son périmètre d’élaboration de l’aire géographique d’adéquation de l’offre et de la demande en logement (Ascher, 1998/204). En effet, les PLH communaux étant encore aujourd’hui très nombreux, la loi SRU vise à transférer définitivement vers l’échelon intercommunal la construction et la mise en œuvre des politiques locales de l’habitat. Aussi, afin d’assurer une logique interactive entre d’un côté le prélèvement imposé aux communes devant se soumettre à l’obligation de construire des logements sociaux et de l’autre la reconnaissance de l’échelon intercommunal comme cadre géographique et institutionnel pertinent pour gérer localement les politiques de l’habitat, le législateur a prévu que ce prélèvement irait à l’EPCI si la commune se soustrait à son engagement. Toutefois, pour que ce prélèvement puisse échoir aux EPCI, ceux-ci doivent avoir un PLH approuvé et la compétence pour constituer des réserves foncières en vue de la construction de logements sociaux. De la même façon, la possibilité donnée aux communes en décroissance démographique de se soustraire au champ d’application de l’obligation de créer des logements sociaux est une incitation à développer des politiques locales de l’habitat à l’échelle de l’agglomération, car cette exemption n’est accordée qu’à la condition que ces communes appartiennent à un EPCI ayant un PLH communautaire approuvé. Il est donc très clair que « ces éléments pourraient constituer un puissant moteur pour le développement de l’intercommunalité en matière d’habitat en France » (Driant, 2001/180), car les communes, ayant voix délibérative au sein des EPCI, ont tout intérêt à s’inscrire dans cette logique. Ainsi, elles pourraient garder une certaine maîtrise dans l’affectation de leur sol, ce qu’elles perdraient si ce prélèvement allait à un établissement public foncier dont est membre la commune ou, à défaut, à un fonds d’aménagement urbain. Patrice Lanco, conseiller du directeur général de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction en 2001, souligne que tel est bien l’espérance du ministère : « un fonds d’aménagement urbain sera créé par la loi de finances, mais nous espérons que le développement de l’intercommunalité munie de PLH fera que le prélèvement éventuel restera au niveau de l’agglomération3 ». D’autre part, la portée juridique du PLH se trouve renforcée avec la loi SRU. Désormais, selon le nouvel article L. 123.1 du code de l’urbanisme, les plans locaux d’urbanisme (PLU) devront être compatibles avec leur disposition, ce qui devrait pallier « la force juridique incertaine de la notion de “prise en considération” » (Dubois-Maury, 1998/167) qui liait le POS et le PLH antérieurement. Par ailleurs, le nouvel article L. 121.1, qui se substitue à l’article L. 121-10, reprend et réaffirme les principes de mixité sociale et urbaine dans l’habitat. En particulier, ce nouvel article est placé en tête des « dispositions générales communes aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d’urbanisme et aux cartes communales ».

Le concept de politique locale de l’habitat

39La complexité croissante des domaines et des échelles d’intervention sur la ville et l’habitat nous oblige à une réflexion sur le vocabulaire utilisé, en particulier pour définir le concept de politique locale de l’habitat. Non seulement l’unité de la politique du logement et de l’urbanisme en France est rompue depuis les lois de décentralisation de la première moitié des années quatre-vingt, mais même si l’État garde en principe la responsabilité de la première, celle-ci relève incontestablement d’une compétence partagée, sous l’effet d’un double processus. D’une part, la politique du logement est intégrée à la politique urbaine définie localement, ce mécanisme ayant été renforcé avec la loi SRU, puisque désormais les PLU devront être compatibles avec les dispositions du PLH. D’une part, la multiplication des mécanismes de contractualisation ou des procédures dilue les responsabilités entre l’État et les collectivités locales, dont la marge de manœuvre dans l’application de cette politique du logement s’est considérablement accrue avec l’élargissement de leur champ de compétences au domaine de l’urbanisme. Cette complexification croissante et cet encombrement de la scène entre les différents niveaux d’élaboration et d’exécution des politiques publiques en matière d’habitat impose un effort de précision sémantique. Qu’est-ce qui relève de la politique de l’habitat, du logement, de l’urbanisme ou de la ville ?

40La politique du logement est l’ensemble des moyens mis en œuvre pour aider les ménages à se loger. Elle n’intègre stricto sensu aucune dimension urbaine, le domaine d’intervention étant limité à la sphère du logement, c’est-à-dire à la cellule de vie du ménage. La politique d’urbanisme regroupe quant à elle toutes les actions visant à transformer et généralement à améliorer le cadre de vie des citadins, au-delà de la sphère du logement. Entre ces deux politiques, il y donc non seulement une différence d’échelle mais aussi de règle de droit. L’urbanisme repose sur une réflexion conduite à l’échelle de la ville et constitue l’une des composantes du droit public, le logement relevant, a contrario, du domaine privé. Mais les deux domaines se rencontrent dans la définition des politiques locales de l’habitat, qui intègrent le logement à la réflexion sur l’urbanisme. Celles-ci regroupent donc l’ensemble des moyens, procédures et dispositifs mis en œuvre par une collectivité locale à l’échelle d’un territoire en vue de faciliter l’expression plurielle de la demande en logement, en agissant directement sur cette sphère ou sur celle de l’offre. Les politiques locales de l’habitat ont donc pour champ d’intervention à la fois la sphère privée du logement et le domaine de l’espace public, ce qui les situe bien à l’articulation entre les politiques du logement et d’urbanisme. À titre d’exemple, l’Opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) relève bien d’une politique locale de l’habitat, car au-delà de la volonté de remettre aux normes de confort les logements, l’objectif est également d’impulser une dynamique de requalification du quartier, rejoignant ainsi des préoccupations d’ordre urbanistique.

41Mais la politique de l’habitat n’est-elle pas alors synonyme de politique de la ville ? Nous récusons cependant la synonymie entre politique de la ville et politique de l’habitat, car le premier terme a une connotation très marquée par les dispositifs de requalification des banlieues sensibles et n’intègre pas, de fait, dans toute sa globalité et sa complexité, la politique de l’habitat. La politique de la ville peut donc être considérée comme une des dimensions des politiques locales de l’habitat, mais elle n’en constitue pas la totalité.

Notes

1 L’agglomération est entendue ici d’un point de vue statistique, par référence au concept de l’unité urbaine de l’Insee.

2 Garin C., 2000, « Logement social : les communes mauvaises élèves d’Île-de-France », Le Monde, 18 janvier 2000.

3 Discussion suite à l’article d’Emmanuelle Deschamps, 2001, « L’obligation pour les communes de créer des logements sociaux (loi SRU, article 55) », dans Collectif, Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, Paris, Dalloz, p. 141-162.

© Presses universitaires de Rennes, 2004

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