La police des étrangers sous la révolution française

1Le sort des étrangers a toujours été difficile dans un pays en guerre. Mais la France révolutionnaire n’était pas une nation ordinaire engagée dans un conflit classique : elle avait le projet de transformer l’État traditionnel et de se diriger vers un monde à venir annoncé par les droits de l’homme. Or, placés face à face, les mesures prises alors à l’encontre des étrangers, notamment au moment de la Terreur, et le message universaliste de la Révolution française, la bonne parole de la fraternité entre les hommes, produisent un effet de contraste saisissant.

2Albert Mathiez, à la fin de la Première Guerre mondiale, invoquait le poids des circonstances1 : la guerre expliquait tout. Reprenant le dossier, après d’autres grands massacres et à un moment où l’on attend du métissage la déliaison des concepts de nationalité et de citoyenneté, Sophie Wahnich se démarque aujourd’hui de l’historiographie habituelle2. Elle ne pense pas, en effet, que le conflit ordonne l’ensemble du discours révolutionnaire sur l’étranger. Pour elle, les peuples voisins ne s’imposent pas alors seulement de l’extérieur comme différents, mais leur altérité résulte tout autant de l’héritage de l’ancien régime et d’une fabrication de la France nouvelle. L’hostilité aux gens d’ailleurs serait un trait de la mentalité populaire que la Révolution n’effacerait pas et le pacte social, dont Sophie Wahnich souligne l’ambivalence, car sa fonction égalisatrice entre les citoyens n’est pas contestée, serait aussi une formule de clôture, de distinction entre les nationaux et les étrangers. Bref, les causes internes, d’ordre culturel et juridique, l’emporteraient sur les causes externes, d’ordre militaire.

3La répression des étrangers en 1793 n’a-t-elle donc été qu’un phénomène conjoncturel, l’inévitable mise en sûreté d’un pays assiégé, ou l’aboutissement d’un processus, d’un cheminement, le développement logique de textes antérieurs ? S’est-il agi de mesures nécessaires et légitimes prises par un régime dont les puissances européennes voulaient la perte, ou du scandale d’une nation qui prétendait s’ouvrir sur l’universel alors qu’elle se fermait en fait sur elle-même ? Autrement dit, est-ce que le lien entre le républicanisme et le nationalisme fut circonstanciel ou organique et, dans ce cas, quelle fut son exacte portée ?

4Pour répondre à ces questions, on considérera d’abord la législation répressive contre les étrangers avant d’examiner l’importance et le sens de la déviation nationaliste.

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5Précisons d’abord la chronologie, repérons les périodes de cette législation répressive. Dans une première phase, pendant les années 1791 et 92, on ne trouve que quelques textes et le contrôle des flux demeure très imparfait. On porte alors une attention toute spéciale à Paris où l’on s’inquiète notamment du nombre de mendiants étrangers qui s’y trouvent et qui « enlèvent journellement les secours destinés aux pauvres de la capitale ». Tous ceux qui ne sont pas domiciliés depuis un an à Paris sont donc tenus de demander un passeport où seront indiqués leur signalement et la route qu’ils devront suivre pour sortir du royaume. Il leur était accordé trois sous par lieue par les municipalités situées sur le trajet et tout errant était sanctionné par l’envoi au dépôt en cas d’interpellation par la garde nationale ou la maréchaussée. Les départements frontières étaient par ailleurs invités à renvoyer hors du royaume les mendiants étrangers sans aveu qui s’y seraient introduits ou tenteraient de le faire3.

6À la suite d’un incident survenu dans le port de Nantes, deux bâtiments anglais ayant été empêchés de partir par des gardes nationaux, la Constituante ordonna aux corps administratifs, aux municipalités, aux commandants de la force publique et à tous les fonctionnaires publics de faire jouir les étrangers dans le royaume de toutes les protections qui leur étaient garanties par les traités4. Mais quelques jours plus tard, l’Assemblée prit de nouvelles mesures pour identifier et compter les étrangers à Paris5. D’autres décrets suivirent l’année d’après en mai et en septembre pour constater les identités des étrangers, les localiser et chasser les indésirables.

7En 1793 et en l’an II, le nombre de textes est multiplié par trois et la condition des étrangers se détériore. Cette inflation législative et ce durcissement sont le produit d’un mélange de peur et de raison. Le pays est alors un biotope de la méfiance, le lieu des alarmes et de la suspicion. En même temps, on perfectionne et on centralise de plus en plus les procédures de surveillance. Cette seconde période marque un tournant caractérisé par un paradoxe : la police des étrangers est à la fois plus répressive et plus préventive. D’abord tenus de faire une déclaration dans la commune où ils se trouvaient sous peine d’expulsion immédiate et de dix ans de fers pour les ressortissants des pays en guerre avec la France6, les étrangers furent ensuite systématiquement arrêtés, traités comme suspects et condamnés à mort lorsqu’ils étaient convaincus d’espionnage ou de conspiration7. Ceux qui les logeaient clandestinement risquaient désormais les fers. S’il eut incontestablement la main plus lourde pour les étrangers, le gouvernement révolutionnaire essaya en même temps de les traiter de façon moins collective et plus individuelle, de les discriminer et d’opérer une catégorisation.

8Après le 9 thermidor et sous le Directoire, les textes relatifs aux étrangers sont beaucoup moins fréquents et l’on retombe au niveau de la période constitutionnelle. Une détente se produit et deux faits sont très remarquables : premièrement la centralisation, commencée sous la Terreur, s’inscrit dans la durée avec la création du ministère de la police ; deuxièmement, plutôt que de chercher à chasser tous les étrangers, on se contente de leur interdire certaines parties du territoire, notamment la capitale, un certain nombre de places militaires et les ports maritimes8.

9Il faut évidemment faire la part de la police normale des étrangers dans un pays en guerre et des textes excessifs votés dans un contexte exceptionnel, quand cinq armées étrangères franchissaient nos frontières, quand le tiers des départements était en sédition ouverte contre le pouvoir central, quand Toulon livrait son port aux Anglais, quand la Corse se plaçait sous leur protectorat. Des paroles étaient alors à dire, des mots à écrire dans la loi pour calmer les esprits. De là cette législation réitérative et le décalage entre les décrets et leur application, car il y eut toujours des étrangers en France, même en pleine Terreur.

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10Une autre raison explique aussi la superposition de ces textes successifs : leur imperfection évidente qui ne sera supprimée que progressivement et d’ailleurs incomplètement. À défaut de pouvoir contrôler les admissions, les autorités pouvaient faire trois choses : expulser, assigner à résidence ou interner – le temps d’obtenir des informations, de vérifier des déclarations– et interdire certaines zones. Pour cela, il fallait localiser les étrangers, les identifier, les classer et les ficher.

11Beaucoup d’entre eux obéissaient aux lois, signalaient spontanément leur présence aux municipalités, aux comités révolutionnaires et, de leur côté, les aubergistes, les cabaretiers, les particuliers qui hébergeaient des étrangers en informaient la police. Les ressortissants des pays belligérants pouvaient également être repérés à la suite d’une interpellation sur la voie publique ou bien encore après une dénonciation car, pour s’assurer de la sincérité des déclarations, on les affichait, avec invitation à tous les citoyens de relever les omissions et les erreurs9. Toutes ces dispositions étaient empruntées à l’ancien régime et n’avaient aucune spécificité révolutionnaire, si ce n’est celle qui tenait aux circonstances10.

12Pour mieux identifier les étrangers, savoir d’où ils venaient et où ils se rendaient, les passeports furent par ailleurs progressivement standardisés et perfectionnés. Le décret du 1^er février-28 mars 1792 obligeait les étrangers qui voulaient entrer ou sortir du royaume à prendre individuellement11 un passeport à la première municipalité frontière ou à celle de leur lieu de résidence et contenait en annexe une formule dressée pour tout le royaume. Daté et signé du maire ou d’un officier municipal, du secrétaire et de l’intéressé, le passeport indiquait son domicile, sa profession et donnait son signalement (âge, taille, couleur des cheveux, des sourcils et des yeux, forme du nez, de la bouche, du menton, du front et du visage)12. Sous le Directoire, tous les passeports délivrés avant le 28 vendémiaire an VI furent annulés pour permettre l’ajout d’une rubrique supplémentaire sur les nouveaux : le lieu de destination. Par ailleurs, une copie était désormais adressée au ministère des relations extérieures et de la police générale13.

13Tous les étrangers n’étaient pas logés à la même enseigne. Au moment de la Terreur, la Convention fit toujours une exception aux dispositions les plus répressives pour les jeunes et les vieillards14, les étrangers installés en France de longue date15, les gens utiles à l’effort de guerre16 et les patriotes avérés17. De là l’établissement, au printemps et à l’été 93, de nouveaux documents pour discriminer les étrangers autorisés à résider sur le territoire : les cartes de sûreté et les certificats d’hospitalité.

14Ce vaste travail d’investigation et de recherche n’aurait finalement pas eu de véritable portée si les renseignements recueillis n’avaient pas été mis sur fiche. Les informations qui figuraient sur les papiers mobiles pouvaient être confrontées avec celles qui étaient portées sur les registres fixes des municipalités. Par la suite, quand le pouvoir fut à nouveau centralisé, et surtout quand une administration fut spécialisée dans les tâches de police, la concentration des données à Paris facilita grandement les contrôles.

15Le gouvernement révolutionnaire a donc incontestablement durci et même radicalisé la police des étrangers. Mais les mesures qui furent prises à leur encontre ne furent pas plus sévères que celles qui frappaient les émigrés, les réfractaires, les déserteurs et tous les ennemis du régime. Par ailleurs, le mot même d’étranger restait encore ambigu. Il désignait, bien entendu, le ressortissant d’une autre puissance mais aussi, dans le langage commun, le non-résident, quelle que soit sa nationalité. Et c’est ainsi qu’à Paris, des cartes civiques blanches, alors qu’elles devaient être rouges pour les étrangers, furent délivrées à des non-nationaux qui résidaient habituellement dans la capitale18. Troisième observation, dans une certaine mesure, les révolutionnaires ne firent qu’étendre et actualiser les techniques de l’ancien régime, cependant ils élaborèrent aussi peu à peu une législation spécifique, en partie détachable des circonstances et qui s’inscrivit dans la durée. Enfin, il faut évidemment faire la part dans son application, comme avant 1789, des faux papiers, des documents égarés, des autorités peu zélées, des attestations de complaisance et des dysfonctionnements de toutes sortes.

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16Ces derniers étaient d’autant plus compréhensibles que les autorités chargées de la police des étrangers furent d’abord essentiellement locales avant d’être aussi nationales et de plus en plus hiérarchisées entre elles. La police de l’ancien régime était peu structurée mais complexe ; celle de la Révolution fut initialement toujours aussi peu structurée mais, en revanche, considérablement simplifiée. Car l’effondrement du pouvoir royal et la suppression de tous les corps intermédiaires eurent pour effet de ne laisser en place que les municipalités dont la plupart furent d’ailleurs investies et renouvelées par les patriotes à l’été 89. C’est pourquoi l’Assemblée constituante, qui disposait d’un grand prestige mais d’aucun relais local, n’eut d’autre ressource que de confier la police aux officiers municipaux. Très tôt, la troupe ne put agir que sur leur réquisition19 et la loi martiale du 21 octobre 1789 confirma que la force armée ne pouvait être déployée que sur leur ordre. La « constitution municipale » du 14 décembre 1789 rangea logiquement la police dans les fonctions propres du pouvoir municipal, la loi du 16-24 août 1790 confirma l’attribution provisoire20 aux municipalités de la juridiction de police et le décret du 19-22 juillet 1791 élargit encore leur compétence en les autorisant à prendre des arrêtés en matière de police. Par la suite, après le 10 août, les municipalités furent même chargées de tâches de haute police : contrôle des armes, surveillance de la presse et même défense de la sûreté intérieure et extérieure de l’État. La police du nouveau régime fut d’abord locale et citoyenne. Mais il n’y eut pas de « lois municipales », ni d’» invention » normative à l’échelon local21 : les lois de police furent nationales et les municipalités ne disposèrent, dans les limites prévues, que d’un pouvoir réglementaire.

17La recentralisation fut progressive. D’abord, l’établissement de standards pour la confection des passeports, des cartes et des certificats favorisa l’uniformisation des pratiques. Ensuite, la reconstruction déjà évoquée de l’échelon central unifia la police des étrangers22.

18Sa part d’excès en 93 n’est donc pas niable. Mais lorsque l’on procède à des comparaisons dans le temps et dans l’espace, on s’aperçoit que le traitement des étrangers sous la Révolution française fut moins sévère que pendant les deux conflits mondiaux et très semblable à celui qui fut pratiqué dans les autres pays en guerre de l’époque. L’exemple de l’Angleterre souligne à lui seul que la législation du gouvernement révolutionnaire ne fut pas singulière. L’Alien Act du 8 janvier 1793 obligeait tous les étrangers à détenir un passeport, autorisait le ministre à déporter discrétionnairement les indésirables, les magistrats à les assigner en résidence dans des zones spécifiques et obligeait tous les logeurs à déclarer les ressortissants d’autres puissances hébergés chez eux. Un bureau des étrangers, avec un superintendant à sa tête, chargé de tout centraliser, fut créé au Home Secretary. Et des campagnes de presse très xénophobes furent menées au même moment dans The Times et The Oracle qui proposèrent toute une série de mesures pour inciter les travailleurs français à repasser la Manche23. Bref, « la chasse aux étrangers » sous la Révolution française « somme toute compréhensible en temps de guerre » pour reprendre les propres mots de Julia Kristeva24, ne fut pas l’abominable battue que l’on se plaît à y voir.

19« Compréhensible » dans un pays en guerre, la législation révolutionnaire était-elle pour autant acceptable de la part d’une nation qui se voulait désormais porteuse d’un message de fraternité universelle ? Cherchons maintenant à mesurer l’importance et la portée de la déviation nationaliste. D’abord, première chose à noter, le républicanisme n’est pas submergé par le flot répressif montant. Il y a même un paradoxe révolutionnaire. Ordinairement, la politique d’immigration est plus souple que le droit de la nationalité. Sous la Révolution française, ce fut l’inverse. Le décret que Target avait fait adopter en 1790 et qui prévoyait que tout étranger établi en France depuis cinq ans, y possédant des immeubles ou ayant épousé une Française, était réputé citoyen, s’il prêtait le serment civique, fut presque intégralement repris dans la constitution de 179125. Celle-ci prévoyait également que le Corps législatif pouvait, pour « des considérations importantes », naturaliser un étranger sans autres conditions pour lui que de fixer son domicile en France et d’y prêter le serment civique26. La Convention ira beaucoup plus loin, deux ans plus tard. Elle accordait en effet la nationalité française à tout étranger, âgé de 21 ans, domicilié en France depuis un an, y vivant de son travail ou qui acquérait une propriété, épousait une Française, adoptait un enfant ou nourrissait un vieillard27. Le Corps législatif pouvait par ailleurs naturaliser tout étranger qu’il jugeait digne d’avoir bien mérité de l’humanité28. Ces dispositions, « à peu près uniques dans les annales constitutionnelles29 », furent finalement adoptées en juin 1793, à un moment où les principales puissances européennes étaient mobilisées contre la France révolutionnaire et organisaient son invasion30. Jusqu’au début de l’été 93, il y eut donc un écart sensible entre un droit de la nationalité très ouvert et une police répressive des étrangers. Même si la contradiction n’était pas absolue entre la facilité de la naturalisation et le strict contrôle du séjour sur le territoire, il faut admettre que les mesures prises contre les étrangers eurent un caractère plus politique que xénophobe. La législation gardait en effet une certaine cohérence dans la mesure où la fraternité internationale n’était pas posée comme un lien unissant tous les hommes dans une filiation commune et une identité de nature mais comme un lien attachant entre eux les seuls hommes libres, amoureux de la liberté et de l’égalité. Quoi qu’il en soit, si les étrangers furent progressivement exclus des charges31 et des bénéfices civiques32 ainsi que de la vie politique (expulsions des sociétés populaires, des comités de surveillance, etc.)33, l’intégration nationale des amis de la République fut en même temps facilitée34.

20Mis à l’écart d’une sphère politique qui restait cependant largement ouverte à ceux d’entre eux dont le patriotisme était reconnu, les étrangers ne quittèrent pas pour autant la sphère privée dans laquelle ils venaient d’être admis. Avant la Révolution, l’aubain ne pouvait ni tester, ni recevoir de legs, ni transmettre sa succession à ses parents, seulement à ses enfants nés en France35. Sans doute ce principe d’incapacité des étrangers était-il miné depuis longtemps par la pratique des lettres de naturalité, par les exemptions et les traités bilatéraux, mais la règle générale demeurait en 1789 que le droit civil était le privilège exclusif des régnicoles. Le 6 août 1790, la Constituante abolit le droit d’aubaine sans souci de réciprocité36 et, au mois d’avril de l’année suivante, elle reconnut les étrangers, quoique établis hors du royaume, capables de recueillir en France la succession de leurs parents, même français, de recevoir et de disposer par tous les moyens légaux37.

21En matière pénale, toutes les garanties légales furent appliquées aux étrangers et l’Assemblée nationale décida, le 3 septembre 1792, de ne retenir sur les galères de France aucun étranger condamné pour des crimes commis hors du territoire français38.

22Enfin, ceux qui restaient en dehors du cercle des citoyens à l’intérieur de la nation y furent admis. Les juifs (« la race étrangère », « la nation à part ») furent émancipés le 27 septembre 1791 et confondus dans le droit commun des Français à la seule condition de la prestation du serment civique. Plus tard, le 16 pluviôse an II, la Convention, pour la première fois dans un pays qui le pratiquait, abolit l’esclavage39.

23Bref, l’impression de xénophobie grandissante doit être relativisée. Non seulement, il n’y eut pas de retour en arrière sur des acquis essentiels (émancipation des juifs, reconnaissance des droits privés aux étrangers) mais il y eut même des avancées nouvelles en 1793 (droit de la nationalité) et même en l’an II (abolition de l’esclavage).

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24Mais inversons les choses et interrogeons-nous : est-ce qu’une certaine dose de nationalisme n’était pas nécessaire pour imposer les droits de l’homme et faire entendre le message de la fraternité ? La défense de la cité de César n’était-elle pas un préalable nécessaire pour rendre possible celle de David, celle du monde à venir, de l’annonce et de la prophétie40 ? En fait, le nationalisme fut à la fois un instrument de mobilisation et une arme de combat. Il servit d’abord à mettre en mouvement les Français, à créer chez eux une effervescence nécessaire à la construction de l’État-nation trouvé comme équivalent fonctionnel aux vieilles formes d’intégration sociale inadaptées au processus d’individualisation. Car les seules transformations juridiques n’auraient pas abouti à grand-chose. L’État moderne, pour exister et durer, ne pouvait être réduit à une forme abstraite, apparaître comme le simple produit de principes généraux ; il devait aussi être réinscrit dans un contexte historico-culturel41. On procéda très vite à un double codage de la citoyenneté, « le statut défini par les droits civiques ayant en même temps valeur d’appartenance à un peuple défini en termes culturels42 ». C’est la nation, explique Habermas, qui amena les habitants d’un territoire étatique à prendre conscience de la nouvelle forme de solidarité fondée sur le droit et la politique. C’est la conscience nationale, cristallisée autour de la perception d’une provenance, d’une langue et d’une histoire communes, c’est donc la conscience d’appartenir à un « même » peuple, qui transforma les sujets en citoyens d’une unique communauté politique, en d’autres termes, en membres capables de se sentir responsables « les uns des autres43 ».

25D’une part, comme l’a bien vu Durkheim, la suppression brutale de l’ordre social ancien privait un grand nombre d’êtres humains de repères et imposait la recherche d’un coagulant national pour remplacer le prince, l’Église, etc., et donner de la couleur et une portée au « règne de la loi44 ». L’universalisme rencontrait ainsi une première limite dans le besoin de frontière, de bornage, de fermeture de l’État pour que les paroisses s’ouvrent et puissent former une seule et grande municipalité45.

26D’autre part, la Révolution des droits de l’homme s’opérait et se réalisait jusque dans l’altérité de l’étranger car la nation française devait s’affirmer et marquer son identité puisque ses voisins lui contestaient la liberté de se régénérer. Car l’Europe de 1793 n’était pas un monde d’États-nations affranchis et pacifiques dont les rapports étaient réglés par le droit. Au contraire, la France devait faire face à une vaste coalition de puissances qui voulaient l’empêcher de se donner une nouvelle organisation politique et sociale dangereuse pour l’ordre ancien encore en place au-delà des frontières nationales. La levée en masse nécessaire à la victoire n’aurait pas été possible sans la création d’un état de ferveur, d’émotion patriotique intense, d’ébranlement profond de la sensibilité populaire et de gonflement des cœurs d’un enthousiasme national46. Au besoin interne de discrimination entre les membres de la nation et les autres s’ajoutait donc une exigence externe plus grande encore d’opposition entre le proche et le lointain.

27Car l’étranger avait droit à l’hospitalité, mais l’ennemi ? Le combat imposait une claire désignation de l’adversaire et des classifications simples. L’universalisme touchait ici une deuxième limite : l’inévitable déformation du rapport juridique dans le conflit qui se résume rapidement à la seule violence, à la pure instantanéité du combat.

« Le champ social se partage en amis et ennemis. Qui n’est pas ami est ennemi, y compris le frère qui se dresse contre son frère. Le combat n’a pas pour objectif un élément tiers, de même il ne souffre pas une tierce personne. La compétition seule, et non le combat, connaît un arbitre veillant aux règles. Les belligérants, eux, sont seuls au monde. Ils se coincent l’un dans l’autre et se tapent dessus aussi longtemps qu’il le faut pour que cela finisse… La guerre produit ainsi le guerrier et le combat produit l’ennemi…47 »

28Et le changement de dimension du conflit, à la fois plus large et plus idéologique, accentua la pente invincible à l’hostilité. La République aligna deux fois plus d’hommes que Louis XIV et les organisa en armées plus complexes déployées sur de plus vastes espaces où les soldats purent redoubler de violence48. Par ailleurs, celle-ci fut aussi exacerbée par la superposition de la lutte entre le bien et le mal à l’opposition classique entre puissances. Au nationalisme se mêla en effet un certain fondamentalisme des droits de l’homme et les Français se mobilisèrent pour combattre le mal et des envahisseurs regardés alors comme des monstres.

29Bref, les citoyens de la République éprouvèrent d’abord le besoin d’établir entre eux un rapport d’identité qui aboutit inévitablement à l’usage des pronoms personnels « nous » et « eux ». Et l’altérité de l’étranger fut accentuée par l’ampleur et l’intensité des hostilités.

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30La Convention a entendu des paroles odieuses sur les étrangers et voté des textes scandaleux qui ont autorisé beaucoup d’injustices à leur endroit. Mais, d’une part, les rapprochements dans le temps et dans l’espace nous montrent que leur sort sous la Terreur n’eut rien d’exceptionnel et que beaucoup restèrent libres de leurs mouvements avec des droits plus grands que partout ailleurs en Europe. D’autre part, il faut bien admettre qu’une certaine dose de nationalisme fut nécessaire à la genèse de l’État-nation et au triomphe des droits de l’homme. La fraternité n’avait de chance d’être universelle qu’après avoir été française49.

31Les circonstances ont évidemment eu leur part dans le développement et l’alourdissement de la répression des étrangers. Mais il est également vrai que des causes internes, indépendantes de la guerre, expliquent le tracé d’une frontière entre les Français et les autres. Cependant, ce nationalisme fut initialement plus positif que négatif. Non seulement il ne dénatura pas fondamentalement le projet révolutionnaire, comme l’immense écho des droits de l’homme et de la Révolution française dans le monde entier en témoigne, mais il fut une incomparable force motrice et une grande source d’énergie. La Révolution de la violence et de la clôture est à l’image de l’Athéna guerrière qui fut aussi la déesse de la raison et de la sagesse.

32Sans doute le nationalisme fut-il une force motrice ambivalente et donc périlleuse. Dans l’embryologie complexe de la fraternité se trouvaient incontestablement en germe l’impérialisme et la volonté d’hégémonie européenne. De manière plus durable, le nationalisme colora le républicanisme français jusqu’à l’affaire Dreyfus.

33Aujourd’hui, débarrassé de sa mauvaise part de nationalisme et recentré sur l’essentiel – le partage d’une appartenance, une solidarité de destin, une fraternité entre citoyens – le républicanisme, dans un monde toujours dualiste, déjà postmoderne mais encore moderne, reste d’actualité et n’est pas un projet politique dépassé par l’idée d’un monde sans étrangers et d’un universalisme sans aucune frontière50.