« Un étranger arrive-t-il dans la capitale, en moins de vingt-quatre heures, on pourra vous dire rue Neuve-Saint-Augustin1 qui il est, comment il s’appelle, d’où il vient, pourquoi il vient, où il demeure, avec qui il est en correspondance, avec qui il vit2… »

1C’est en ces termes qu’à la fin des années 1760, Diderot vante l’efficacité de la police de Louis XV. À peu près au même moment, l’impératrice Marie-Thérèse prie les autorités françaises de lui adresser un mémoire destiné à l’éclairer sur le fonctionnement d’une administration aussi redoutable3.Celle-ci repose sur une organisation hiérarchisée, portée à son plus haut point de perfection par le lieutenant général de police Gabriel de Sartine, en poste de 1759 à 1774. Le système de surveillance perdure jusqu’à la Révolution mais ne lui résiste pas. Dès l’été 1789 (16 juillet), Thiroux de Crosne, dernier lieutenant général de police, émigre : la police de la monarchie se désagrège alors. On sait qu’elle ne tarde pas à renaître. Ce qui mérite notre attention ici n’est pas la postérité de cette police des étrangers – postérité suffisamment manifeste – mais sa genèse. Comment en est-on arrivé au mécanisme bien huilé du temps de Louis XV et de Louis XVI et pourquoi a-t-on éprouvé le besoin de mettre en place une police des étrangers ? La question mérite d’autant plus d’être formulée que l’expression même de « police des étrangers » pose problème, et ce pour plusieurs raisons :

• l’étranger présent en France est loin d’être toujours un migrant, objet de ce colloque : on ne peut assimiler à cette catégorie les marchands venus pour affaires, les étudiants, les voyageurs, les ambassadeurs, diplomates et espions, les courriers étrangers ; la police d’Ancien Régime s’intéresse à tous les étrangers : du point de vue des préoccupations qui sont les siennes, distinguer migrants et non migrants ne se justifie en aucune manière, d’autant moins même que la police s’intéresse beaucoup plus aux étrangers de passage – non migrants – qu’aux étrangers migrants s’installant dans le royaume et susceptibles de se fondre dans la population régnicole ;
• l’intérêt de la police pour les étrangers est bien antérieur à 1667, date qui, au demeurant, n’a de sens que pour Paris ; dans la capitale, la création de la lieutenance générale de police renforce l’efficacité de la surveillance policière sur les étrangers mais ne la crée pas ;
• au départ, l’association entre les termes de « police » et d’« étrangers » ne va pas de soi ; l’acception du mot « police » telle qu’elle prévaut jusqu’au milieu du xvii^e siècle, à savoir le soin de l’administration globale de la cité, et plutôt sur le plan économique que sur le plan du contrôle social ou politique, ne laisse pas présager que la surveillance des étrangers entre au premier rang de ses préoccupations :

« Ce mot de police est pris communément en français pour le taux des vivres et règlements établis des choses nécessaires à la vie et statuts ou ordonnances des métiers que font les juges et échevins des villes4. »

2Il n’empêche que s’intègrent progressivement des préoccupations plus nettement reliées au contrôle de populations considérées, sous un angle ou un autre, comme marginales ou potentiellement dangereuses. C’est à ce dernier titre que les étrangers en viennent à faire l’objet de l’attention policière. Des règlements de police du début du xvii^e siècle (1611), dus au lieutenant civil du Châtelet, illustrent cette très progressive entrée des étrangers dans le champ policier : les étrangers n’y apparaissent qu’in extremis, à la fin du cinquième et dernier règlement rappelant les obligations des commissaires :

« […] ils travailleront tous concurremment sans distinction d’anciens, modernes et jeunes au fait de la police, feront exactes recherches & perquisitions en leurs quartiers des berlans, bordeaux & des personnes de mauvaise vie, informeront secrètement des monopoles qui se feront par les bouchers, boulangers, marchands de vins, taverniers, marchands de foins, des contraventions aux règlements ci-devant faits, […] se transporteront par chacun jour de marché ès places publiques,[…]empêcheront les regratiers qui vont au-devant des denrées, tous blasphémateurs, vagabonds,& de quinzaine en quinzaine, chacun en leurs quartiers feront exacte recherche & rôle certain de tous étrangers & autres personnes qui ne sont domiciliées ni officiers du roi, qu’ils mettront en nos mains, tiendront les rues nettes, & pourvoir ont pour éviter à la contagion aux porcs, pigeons et lapins. Fait et ordonné en la chambre civile, le 22^e jour d’avril 16115. »

3D’emblée, de telles prescriptions suggèrent que les activités de surveillance portant sur des populations présentes et installées l’emportent sur le contrôle de la mobilité. Certes, l’Ancien Régime a aussi cherché à contrôler les déplacements des étrangers, notamment par le biais du passeport ainsi que par un système de monopole sur les moyens de transport qu’ils peuvent utiliser en France : la ferme à la conduite des étrangers, intégrée à celle des postes générales de France à partir de 1678.

4Je ne peux m’arrêter ici sur ces deux derniers moyens de contrôle, ni sur les facteurs qui poussent à intégrer progressivement la surveillance des étrangers au nombre des préoccupations policières. Je me bornerai aux aspects institutionnels en retraçant les principales étapes parles quelles se met en place à la fin du xvii^e siècle, une police des étrangers qui passe pour la première et la meilleure d’Europe.

Les responsables de la surveillance

5Les responsabilités en matière de surveillance des étrangers sont remarquablement déconcentrées pour ne pas dire éclatées. Rien ne l’indique mieux que la variété d’institutions et d’autorités habilitées à délivrer des passeports : le gouvernement central bien sûr (et au sein de celui-ci, il faut distinguer entre une période – le xvi^e siècle en particulier – où la délivrance dépend du chancelier et le moment où la responsabilité en incombe au secrétaire d’État aux Affaires étrangères), les gouverneurs et lieutenant généraux dans les provinces, mais aussi les parlements, les municipalités, quelque fois les lieutenants de bailliage, sans compter, à partir du xvii^e siècle, les intendants d’armée et les intendants des généralités. De manière tout à fait cohérente, à peu près toutes ces institutions se retrouvent impliquées dans la police et la surveillance des étrangers. Il n’empêche que s’observe une progressive concentration des compétences en même temps qu’une incontestable hiérarchisation dans les responsabilités.

À l’échelon central

6Comme le suggèrent quelques sources des années 1560-1570 – mais elles concernent des diplomates de passage – il semble que la responsabilité de la surveillance ait d’abord incombé à des officiers de la grande Écurie : les contrôleurs généraux des chevaucheurs de l’Écurie6. Ainsi la responsabilité de la surveillance des étrangers aurait commencé par revenir en dernierres sort au grand écuyer.

7Dans un second temps, correspondant en gros aux années 1600-1660, s’affirme le rôle prééminent du chancelier. Comme premier responsable des affaires intérieures et du maintien de l’ordre public, c’est à lui que revient la surveillance des étrangers, quelle que soit d’ailleurs leur qualité, diplomates inclus :

« Le 24^e [septembre 1657], on nous dit que M. le chancelier avait envoyé prier l’ambassadeur de Hollande qu’il ne fît plus prêcher en français dans sa maison, d’autant que le concours de monde rendait les assemblées grandes, que le peuple en murmurait et disait qu’on permettait aux huguenots de faire leurs dévotions dans la ville même, et qu’il lui conseillait que, pour éviter le désordre qui pouvait arriver, il ne fît prêcher qu’en sa langue. L’ambassadeur lui fit répondre qu’il le remerciait fort du soin qu’il prenait de sa personne, mais qu’il trouvait fort étrange qu’on le voulût empêcher de prêcher chez soient elle langue qu’il lui plairait ; et que si on voulait limiter le droit de son ambassade de ce côté-là, il en avertirait Messieurs des États ses maîtres, afin qu’ils fissent la même défense à l’ambassade de France et ne lui permissent pas de dire la messe en latin7. »

8Pour la surveillance des étrangers comme pour tout ce qui touche à l’ordre public (surveillance et répression des possibles « émotions »), le chancelier agit en s’appuyant sur les « gens du roi » auprès des cours souveraines. En 1660 par exemple, Séguier fait embastiller un ecclésiastique anglais aux gages du gouvernement britannique parce que ses menées mettent en péril l’existence de catholiques réfugiés ; ce faisant, il s’assure de la collaboration du procureur général au parlement qui à cette date est Fouquet.

9Si, après 1661, le chancelier subit aussi une perte de pouvoir dans le domaine qui nous intéresse, c’est plutôt au profit des secrétaires d’État qu’à celui du contrôleur général. Tous les secrétaires d’État peuvent se trouver concernés, chacun pour les affaires relevant des provinces de son département : au xviii^e siècle par exemple, le comte de Saint-Florentin, secrétaire d’État à la Maison du roi et qui a le Languedoc dans son département, délivre des passeports pour cette province, mais il s’agit le plus souvent de passeports accordés à des Français pour sortir du royaume et non de passeports délivrés à des étrangers8. En pratique, on voit intervenir de manière à peu près constante le secrétaire d’État aux Affaires étrangères et le secrétaire d’État à la Maison du roi, parce que Paris est dans le département de ce dernier et que la surveillance des étrangers en France est d’abord une surveillance des étrangers à Paris.

10De fait, la question du rôle respectif de ces deux responsables n’a jamais été tranchée. La répartition des départements entre les secrétaires d’État, telle qu’elle est présentée par les almanachs royaux, montre que l’administration de la ville de Paris change de mains à deux reprises en moins de dix ans (entre 1749 et 1757) et se retrouve donc successivement dans le département de trois charges différentes parmi celles des secrétaires d’État :

• pour commencer, et ce jusqu’à la disgrâce de Maurepas en 1749, Paris dépend de la deuxième charge de secrétaire d’État, celle de la Marine et Maison du roi ;
• de 1749 à 1757, la ville passe dans les attributions de la première charge, celle du secrétaire d’État à la Guerre ;
• en 1757, elle passe dans le département de la quatrième charge, devenue depuis 1749, date à laquelle la deuxième charge a été consacrée de manière plus spécialisée à la Marine, celle de la Maison du roi9.

11Néanmoins, ce qui est essentiel ici est de bien distinguer le point de vue du droit strict de celui de la pratique. Bien que la charge du lieutenant général de police ne concerne théoriquement que Paris, l’ampleur des responsabilités qui sont celles de son titulaire en font en réalité un personnage de rang quasi ministériel. Aussi la tutelle administrative exercée par les secrétaires d’État précités (Maison du roi et Marine, Guerre, Maison du roi) reste-t-elle très légère, le rapport existant entre ces divers responsables et le lieutenant de police étant plutôt celui d’une collaboration que d’une véritable dépendance hiérarchique.

12Tel n’est pas le cas, en revanche, des relations avec le secrétaire d’État aux Affaires étrangères. Ce dernier voit s’affirmer son contrôle sur la surveillance des étrangers depuis le début du règne de Louis XV et surtout depuis la création en 1725 du Bureau des fonds, chargé de la gestion des crédits alloués à ce ministère. Ce Bureau concentre en effet toutes les responsabilités relatives aux étrangers : les permissions de résidence, les permis d’inhumer pour les protestants étrangers morts à Paris, la délivrance des passeports, et enfin la surveillance des étrangers dans la capitale10. En 1770, la direction en est prise par Jean Dorival, lorrain formé aux tâches administratives sous Stanislas Leszczynski. Né en 1725 près de Bar, auteur d’un Essai sur l’infanterie française, il est secrétaire du Conseil d’État de Lorraine. De 1761 à 1766 il est commissaire des guerres en France et arrive aux Affaires étrangères en 1766 grâce au patronage de Choiseul qui a alors récupéré ce ministère et fait de Dorival son premier commis. Ce dernier reste à la tête du Bureau des fonds jusqu’en 178511. C’est ce personnage qui décide du détail des affaires officiellement expédiées au nom du secrétaire d’État. Sous sa direction, l’emprise des Affaires étrangères sur les activités de surveillance tournées vers les étrangers est allée croissant.

13Officiellement, le lieutenant de police est chargé d’en rendre compte au secrétaire d’État. En réalité, c’est le premier commis des Affaires étrangères – Dorival – qui assure le suivi des affaires. C’est ce qui se produit très clairement durant les six mois qui suivent le renvoi de Choiseul (décembre 1770) et durant lesquels la charge de secrétaire d’État aux Affaires étrangères est restée vacante, l’intérim étant assuré par le duc de La Vrillière (précédemment rencontré sous le titre de comte de Saint-Florentin), secrétaire d’État à la Maison du roi12. Dorival a alors continué à garder la haute main sur la surveillance des étrangers comme le souligne par exemple une lettre que Sartine lui adresse en 1771. Le lieutenant de police avait reçu de Choiseul l’ordre de surveiller une jeune Allemande. Pendant l’intérim de 1771, Sartine écrit à Dorival :

« Je fis observer sa conduite jour par jour et j’en rendis compte exactement à ce ministre [Choiseul]. J’ai continué, Monsieur, à en rendre compte à M. le duc de La Vrillière lors que le roi l’a chargé de ce département […]. Je vous supplie, Monsieur, de vouloir bien, lorsque vous vous serez fait représenter cette affaire, me mander si vous désirez que je continue de faire observers a conduite et de vous en rendre compte13. »

14Si l’on récapitule les responsabilités de l’administration centrale, il apparaît que les ordres de surveiller ou d’arrêter tel ou tel étranger suspect, à Paris comme en province, émanent du chancelier jusqu’au début des années 1660 ; par la suite on voit intervenir le secrétaire d’État à la Maison du roi et, de manière de plus en plus récurrente, le secrétaire d’État aux Affaires étrangères, son premier commis et finalement le lieutenant général de police. En juin 1749, Puysieulx demande de faire surveiller le Prussien Holzendorff ; en 1758, Bernis fait surveiller en Languedoc un certain Rey, capitaine au service de la Hollande, autorisé à passer six mois dans cette province. Puysieulx et Bernis sont intervenus comme secrétaires d’État aux Affaires étrangères. En 1756, Holzendorff réapparaît à la suite d’une dénonciation anonyme adressée à d’Argenson, qui est alors secrétaire d’État à la Guerre : nous avons vu qu’à cette date Paris se trouve effectivement dans le département de ce dernier ; quelques jours plus tard, le lieutenant de police Berryer donne directement l’ordre de l’arrêter14. N’oublions pas enfin un point essentiel pour les années 1726-1743, à savoir l’intervention directe du premier ministre : divers ordres de surveillance ou d’arrestation conservés dans les archives (Bibliothèque de l’Arsenal) émanent directement de Fleury dans les années 1730-1740.

Dans les provinces

15Quelles sont, dans les provinces, les institutions qui prennent le relais de la surveillance ? Jusqu’aux années 1660, la responsabilité en incombe de manière concurrente aux municipalités, aux lieutenants des bailliages, aux parlements provinciaux15 et surtout aux chefs militaires, lieutenants généraux et gouverneurs. À partir du moment où, sous Colbert, le contrôle administratif du royaume se renforce, le principal responsable de la surveillance devient de manière presque inévitable l’intendant. Durant l’été 1678 par exemple, l’intendant de Provence est ainsi chargé de surveiller les Messinois réfugiés dans cette province puis de veiller à leur départ après l’ordre d’expulsion du royaume donné en octobre 1678. En 1681-1682, le même personnage doit faire appliquer les mesures prises contre les Bohémiens à la suite d’une violente offensive étatique contre ces derniers16 :

« J’ai mandé le prévôt de cette province pour lui donner les ordres que j’ai reçus de votre part contre les Boesmes. J’ai su par lui qu’il y en avait très peu dans la Provence, si ce n’est sur les confins du Dauphiné et de la Savoie où ils se retirent dans les montagnes et où il est d’autant plus difficile de les arrêter qu’ils descendent rarement dans le plat pays si ce n’est lorsque l’extrême rigueur du froid les y oblige. Il est vrai que l’on y voit plus souvent des boesmiennes auxquelles ils laissent le soin de picorer parce que se trouvant par hasard surprises, les lois n’établissent point contre elles de peine plus rude que celle du fouet et du bannissement dont elles comptent la première pour peu de chose et l’autre les rend à leur compagnie par la liberté qu’elles ont d’y retourner en la subissant. Je n’ai pas laissé d’enjoindre à cet officier de faire arrêter les boesmiennes qu’il trouverait par les villages ou dans la campagne afin que l’appréhension d’un plus rude châtiment en cas de récidive les obligeât à s’éloigner de la province et je lui ordonnai de le faire avec d’autant plus d’exactitude que parmi elles il se trouve souvent des hommes déguisés17. »

16Ce texte soulève plus de problèmes qu’il n’en résout. Si l’intendant y apparaît incontestablement comme le relais désormais indispensable entre le gouvernement royal et les agents provinciaux d’exécution (le prévôt de la province), il met également en valeur la position toute d’ambiguïté des Bohémiens, à la marge du statut d’étranger – ce sont plutôt des forains absolus – et à l’identification sexuelle incertaine. Ils apparaissent avant tout comme des gens des confins – et c’est par là qu’ils peuvent rejoindre la catégorie de l’étranger – et de l’Ailleurs (ici la montagne). D’autre part, et pour revenir à la question des responsables institutionnels de la surveillance, ce document fait intervenir un personnage qui n’était pas apparu pour l’instant : le contrôleur général auquel la lettre de l’intendant est adressée, et aux ordres duquel l’administrateur provincial défère ici.

17En 1699, l’instauration de lieutenants de police dans les villes de bailliage ne change fondamentalement rien à la situation, la mesure étant principalement fiscale et revenant à un supplément de finance imposé aux lieutenants des bailliages : en effet, l’intendant reste jusqu’à la fin de l’Ancien Régime le relais provincial de la surveillance. En 1760, pendant la guerre de Sept ans, Bourgeois de Boynes, intendant à Besançon (et premier président du parlement de Franche-Comté) se trouve chargé par Sartine de surveiller Holzendorff (toujours le même !) soupçonné d’espionnage :

« Si vous vous aperceviez que Holzendorff eût une conduite suspecte soit par ses discours, soit par ses visites ou ses correspondances à l’étranger, je vous serais très obligé de vouloir bien m’en écrire ou à M. de Saint-Florentin. »

18On ne résiste pas au plaisir de donner la réponse empreinte de bon sens que, tout en acceptant naturellement la mission qui lui est confiée, l’intendant retourne au lieutenant de police :

« […]permettez-moi de vous observer que, si l’on craint réellement qu’il n’entretienne des correspondances avec l’étranger, il trouvera dans une province frontière des facilités qu’il n’aurait pas dans une autre province18. »

19On remarque que le dossier est désormais passé du secrétaire d’État aux Affaires étrangères à celui de la Maison du roi. Au bout du compte, force est de constater que si la responsabilité de la surveillance s’est bien concentrée tout au long de l’Ancien Régime, cette concentration reste néanmoins relative : si le chancelier ou le contrôleur général des finances ne semblent plus guère intervenir au xviii^e siècle, comme ils pouvaient le faire dans les années 1650 pour le premier, ou au temps de Colbert pour le second, le partage des compétences entre le secrétaire d’État chargé de Paris et le secrétaire d’État aux Affaires étrangères n’est pas clairement tranché au moment où éclate la Révolution, même si la balance semble pencher en faveur du dernier, notamment pour ce qui a trait à la surveillance des étrangers dans Paris. De ce point de vue, la Révolution et l’Empire ont bien marqué une inflexion dans l’histoire de la police des étrangers, en redonnant le contrôle et la responsabilité de leur surveillance au ministre de l’Intérieur, héritier du secrétaire d’État à la Maison du roi19.

La surveillance à l’échelon local

La mise en place des instruments de surveillance

20Dans les villes, la surveillance repose sur l’enregistrement des nouveaux venus par leurs logeurs. L’obligation apparaît à Paris en novembre 1407, avec les lettres patentes exigeant des logeurs une déclaration auprès du prévôt de Paris de ceux qu’ils accueillent, le jour même de leur arrivée20. Cette obligation reste l’élément clé dans le dispositif de surveillance bien au-delà de la Révolution. En temps normal, les logeurs eux-mêmes doivent établir les registres où sont consignés les noms et qualités des nouveaux arrivants, ces registres devant être quotidiennement apportés au commissaire du quartier pour signature. Dans les cas d’urgence ou de danger (menace d’invasion, de coup de main sur la ville…), il était prévu par les règlements des xv^e et xvi^e siècles que les cadres de la milice bourgeoise (quarteniers, cinquanteniers et dixainiers) étaient chargés de perquisitionner et de faire un relevé des étrangers logés en ville21 : ce cas de figure ne se présente plus après la Fronde.

21Les périodes de conflits armés contre d’autres États focalisent l’attention sur les étrangers : en témoigne en 1552, alors que Compiègne et Noyon sont menacées par les Impériaux (la guerre vient de reprendre contre Charles Quint), l’ordre donné à Jehan Bazanier, quartenier de la ville, de répertorier « la nation et le pays des demourans en icelles maisons de votre quartier, tant hommes que femmes, serviteurs et chambrières22 ». Pendant les guerres de religion, la psychose reprend de plus belle : la visite des hôtelleries et des chambres locantes doit avoir lieu tous les quinze jours, et dans les cas les plus urgents trois fois par semaine selon des délibérations municipales des 6 novembre 1577, 5 et 23 mars 1585, 10 mai 1588…

22Les parlements de province ne sont pas en reste, comme le montre, parmi d’autres, un exemple relatif au parlement de Rouen. En 1614, un arrêt prescrit un bouquet de mesures tournées contre les étrangers à la ville et tout à fait semblables à celles que l’on relève à Paris :

« La cour suivant les injonctions précédentes a fait et fait itératif commandement à tous hôteliers, cabaretiers et autres ayant chambres locantes & qui reçoivent hôtes à loger en leur maison, horsains et étrangers, de porter chacun jour aux quarteniers de cette dite ville un mémoire et bulletin contenant les noms & surnoms de leurs hôtes afin de connaître le nombre et qualité des personnes foraines et étrangères qui pourront arriver chacun jour en ladite ville, sur peine, à l’encontre des contrevenants de dix livres d’amende pour la première fois, de trente livres pour la seconde, et pour la troisième d’être privés de tenir à l’avenir aucune hôtellerie et chambre à louer & autres plus grandes peines s’ils échéaient (sic) & ordonne à cette fin ladite cour que le présent arrêt sera lu et publié à son de trompe et cri public, imprimé & affiché par les carrefours et lieux publics en cette dite ville à ce que aucun n’en prétende cause d’ignorance23. »

23L’impression qui domine est celle d’une prolifération de délibérations prises par des instances concurrentes, en ordre dispersé et en fonction des circonstances. Si l’arsenal législatif et l’essentiel des moyens nécessaires pour une surveillance des étrangers sont bien en place, il manque un esprit de système. Il est appliqué pour commencer à Paris.

24Même si l’édit de 1667 créant la police moderne à Paris ne mentionne pas explicitement la police des étrangers, cette responsabilité revient au lieutenant de police parce que ce texte lui attribue « la visite des […] hôtelleries, auberges, maisons garnies24 » : il lui incombe donc de veiller à la tenue par les logeurs des registres consignant les noms et qualités des nouveaux venus. En raison de la destruction des archives de police, en 1789 d’abord, en 1871 ensuite, on ne peut savoir avec certitude à partir de quand exactement le lieutenant de police a obtenu de ses subordonnés la remise régulière de tels registres. Néanmoins, les épaves qui en sont conservées à la Bibliothèque de l’Arsenal garantissent que la tenue des registres est parfaitement au point dans les premières décennies du xviii^e siècle

25Le lieutenant de police est également chargé de faire appliquer les ordres de la cour relatifs à certains étrangers séjournant à Paris. Pour ces opérations ciblées, tournées contre des individus suspects et réalisées à la demande d’un ministre, le lieutenant général de police s’appuie sur ses exempts dont les tâches sont multiples : ils sont chargés d’exécuter « les ordres du roi », c’est-à-dire les ordres d’arrestation ; ils accomplissent une grande partie du travail d’information sur les espions réels ou potentiels en rédigeant des fiches d’information à l’intention du lieutenant de police ; ils servent enfin de courroie de transmission entre les bureaux du lieutenant de police et ses principaux auxiliaires, les commissaires : « suivant vos ordres que M. Aulmont l’aîné [un exempt] m’a remis ce matin… », écrit le commissaire Daminois au lieutenant de police d’Argenson, le 23 janvier 170525.

26Le lieutenant de police doit rendre compte au secrétaire d’État des résultats obtenus par cette surveillance ; en réalité et comme on l’a vu, c’est le premier commis du Bureau des fonds qui centralise l’information.

27La bureaucratisation de la surveillance se marque aussi par la centralisation des archives policières à la Bastille26, y compris de celles produites par la surveillance des étrangers, et enfin par la constitution, vers 1760, d’un Bureau de police spécialement chargé des questions de sûreté publique, je vais y revenir tout de suite.

Commissaires et inspecteurs

28Dans un premier temps, la création de la lieutenance générale de police renforce le rôle des commissaires au Châtelet, traditionnellement chargés de surveiller la population flottante et qui deviennent les collaborateurs privilégiés du nouveau magistrat. Néanmoins, la situation évolue au xviii^e siècle avec la création des inspecteurs de police en 1708. Peu à peu, ces derniers s’attribuent la surveillance des étrangers, au détriment des commissaires. À partir de 1752, un inspecteur particulier en est spécialement chargé : le dessaisissement des commissaires s’accompagne donc d’une concentration des responsabilités également observable dans d’autres domaines de la police. En 1747-1748, par exemple, le lieutenant de police Berryer a l’idée d’attribuer la police des mœurs à un inspecteur spécialisé27. Cette initiative, à l’origine de la brigade mondaine, a peut-être servi de modèle à l’instauration d’un inspecteur chargé de la police des étrangers. Le nouveau responsable en est l’inspecteur Buhot. Il lui incombe de « surveiller tous les étrangers, surtout les ambassadeurs et ministres, d’arrêter les indésirables et suspects et de garder les scellés apposés sur leurs papiers ou effets28 ». Il est parfois désigné comme « inspecteur de police chargé de la partie des étrangers29 ». Les Almanachs royaux le présentent de façon beaucoup plus anodine et traditionnelle comme inspecteur, reçu en 1752, chargé du quartier Saint-Germain-des-Prés où il réside « rue de Seine, vis à vis l’hôtel de La Rochefoucauld30 ». À partir de son entrée en fonctions, il est chargé de centraliser les registres des hôteliers et de rédiger des rapports de police nominatifs sur certains étrangers. Chaque semaine, il remet l’ensemble de ces documents au lieutenant de police. Après un quart de siècle de bons et loyaux services (avec une interruption passagère durant le temps du ministère d’Aiguillon de l’été 1771 à mai 1774), Buhot vend son office en janvier 1776 tout en conservant la dignité d’inspecteur honoraire. Vers 1780, il reçoit l’ordre de Saint-Louis31

29Même si, dans les années qui ont suivi la création du corps des inspecteurs, d’inévitables rivalités les ont opposés aux commissaires ainsi dessaisis d’une partie de leurs attributions, une nécessaire collaboration s’est imposée en raison des pouvoirs attachés à chacune des deux fonctions. Depuis le règne de Henri III en effet, les commissaires possèdent un statut de magistrats qui n’a pas été attribué aux inspecteurs32. Par conséquent, pour les actes tels qu’arrestations, perquisitions, saisies, appositions de scellés, inventaires, tous actes ne pouvant être instrumentés que par des magistrats, la présence d’un commissaire est requise, l’inspecteur chargé des étrangers ne pouvant y procéder de sa seule autorité. Dans le cadre de l’affaire Holtzendorff déjà évoquée, le lieutenant de police Berryer informe le commissaire Chastelus qu’il ait à s’entendre avec Buhot pour procéder à l’arrestation de l’Allemand suspect :

« Je viens de remettre à Buhot, inspecteur de police, les ordres du roi nécessaires pour arrêter Othon-Charles de Holtzendorff, Allemand, le conduire à la Bastille et faire perquisition et saisir ses papiers, et Buhot doit vous aller trouver aujourd’hui pour vous arranger pour cette opération33. »

30La saisie des papiers est opérée par le commissaire et, une fois les scellés apposés sur les cartons les contenant, ils sont ensuite confiés à l’inspecteur. Une nouvelle intervention du commissaire est nécessaire pour en réaliser l’inventaire : l’inspecteur Buhot transporte donc à la Bastille les papiers qu’il a en dépôt pour que le commissaire Chastelus en effectue l’inventaire avec le prisonnier…

31Amené à collaborer avec tel ou tel commissaire, l’inspecteur chargé de la partie des étrangers est aussi placé, à partir du milieu du xviii^e siècle, sous la responsabilité directe du sixième Bureau de police, appelé « Bureau de sûreté ». La création en revient à Berryer. Gabriel de Sartine, lieutenant général de police de 1759 à 1774, achève d’en fixer l’organisation. À partir de 1761, il fait figurer les noms de ses membres dans l’Almanach royal et, quatre ans plus tard, installe tout ce petit monde dans son propre hôtel34. En 1773, le Bureau de sûreté est dirigé par trois hommes. Sa compétence est ainsi définie par le commissaire Lemaire dans le fameux Mémoire qu’il rédige sur la police parisienne pour l’information de Joseph II et de Marie-Thérèse :

« Sous le titre de sûreté et tranquillité publiques on entend tout ce qui concerne les cas fortuits, les précautions nécessaires pour éviter les accidents qui peuvent arriver par la négligence, l’inattention ou l’imprudence des particuliers, les violences, homicides, vols, larcins et autres crimes, les assemblées illicites et tumultueuses, les discours et écrits diffamatoires et séditieux, l’exécution des règlements sur le port d’armes, la discipline de ceux qui tiennent des auberges, hôtels et chambres garnies, et des marchands et artisans dont l’état est d’acheter ou de revendre de vieux effets35. »

32On constate à la lecture de cette énumération que le sixième Bureau concentre les attributions de la police au sens contemporain du terme. Ce qui est essentiel pour notre propos est que la compétence de ce Bureau s’étend sur « les chambres garnies et les déclarations qui intéressent la sûreté publique ». Suivant les indications d’un Almanach royal, trois inspecteurs chargés de cette partie se rendent tous les jours à ce Bureau, depuis 11 h. du matin jusqu’à une heure36. Buhot est évidemment du nombre. En 1777, le Bureau de sûreté reçoit également dans ses attributions les Juifs de Paris dépendant auparavant du troisième Bureau, logique concentration de compétences en raison de l’origine fréquemment allemande de ces derniers.

Les archives de la surveillance

33L’enregistrement des populations hébergées dans les hôtels de la capitale n’a pas laissé de traces dans les archives des xvi^e et xvii^e siècles, à l’exception des ordres d’enquêter eux-mêmes, ordres qui informent sur l’inquiétude des autorités à l’égard des étrangers mais n’apportent aucune information sur les populations étrangères. En revanche, le développement institutionnel postérieur à 1667 et dont nous venons de retracer les grandes lignes a donné lieu à la production de sources beaucoup plus importantes dont, hélas, une petite fraction seulement nous est parvenue. Les documents relatifs à la surveillance des étrangers étaient déposés dans les archives des lieutenants généraux de police à la Bastille. En juillet 1789, la destruction d’une grande partie d’entre elles a entraîné des pertes irrémédiables : d’après un commissaire au Châtelet, témoin des événements, « le pillage des papiers continua pendant deux jours37 ». Néanmoins, tout n’a pas entièrement disparu. Les épaves qui en subsistent sont conservées à la Bibliothèque de l’Arsenal. Une partie des documents a été publiée par F. Ravaisson. D’autres sont restés inédits. Ils offrent une vue partielle de la présence étrangère dans le Paris des années 1740 : pour l’année 1743, la documentation est conservée de manière à peu près complète avec notamment les registres d’arrivées d’étrangers tenus par les hôteliers ; quelques ordres ministériels pour faire espionner tel ou tel étranger suspect éclairent les mécanismes de la surveillance et ses implications politiques ; quelques rapports nominatifs complètent l’ensemble.

34Un ensemble documentaire essentiel est conservé aux Archives des affaires étrangères sous le nom de « Contrôle des étrangers » [CE]. La partie la plus ancienne de ce fonds porte sur le règne de Louis XVI, jusqu’en 1791. Sa conservation est probablement due à l’intérêt particulier que Vergennes, ministre des Affaires étrangères, ancien ambassadeur à Constantinople, et l’un des rares initiés au « secret du roi » sous Louis XV, apportait à cette activité de surveillance. On peut supposer qu’il a fait conserver aux Affaires étrangères des documents jusque-là versés dans les archives de la police, ce qui leur a certainement permis d’échapper aux destructions postérieures.

35Le contrôle des étrangers comprend trois types de documents : les « Décomptes généraux », les rapports de polices nominatifs, les registres de garnis.

36Les « Décomptes généraux des étrangers arrivés à Paris, par nationalité » (CE 1) sont des récapitulations statistiques et couvrent, avec quelques lacunes, une période de trois ans, de décembre 1771 à décembre 1774.

37Les rapports de police, individuels ou collectifs, portent sur les plus notables des étrangers arrivés à Paris (CE 2 à 82). Ils éclairent une étroite frange de la population comptabilisée dans les documents précédents.

38Les rapports sont rédigés par Buhot de 1752 à 1775, puis par son successeur ; tous deux utilisent les informations qu’ils glanent auprès de leurs agents. Il y a bien sûr les fameuses « mouches », mais ce ne sont ni les seuls ni les meilleurs informateurs de la police. Il y a pour commencer les logeurs eux-mêmes38. La bonne société prête volontiers son concours, telle cette salonnière dont le lieutenant de police Lenoir évoque le souvenir et dont on aimerait découvrir l’identité :

« M. de Sartine m’avait indiqué, en me remettant la charge de lieutenant de police, une femme de soixante ans. Elle recevait chez elle, plusieurs fois par semaine, des courtisans, des gens de lettres, des gens du monde, et de ces désœuvrés que l’on voit partout et qui se mêlent de tout. Elle donnait, les jours où elle recevait, un thé dont la police lui payait les frais. Sa maison, où se formait un assemblage d’hommes de tout état et de bonne et mauvaise compagnie, n’était pas regardée absolument comme une maison ouverte, il n’y venait que peu de femmes, il n’y avait point de jeux, on y parlait en toute liberté. Par l’entremise de cette personne qui n’a été connue que de M. de Sartine et de moi, nous avons été souvent mieux instruits de ce que nous désirions savoir que par les espions ordinaires39... »

39À l’autre bout de l’échelle, les maquerelles et leurs filles sont certainement parmi les agents de renseignement les plus efficaces, tenues qu’elles sont par le chantage auquel les soumet la police : le renseignement monnaye la permission tacite de continuer à exercer40. Les étrangers eux-mêmes se prêtent au jeu : en septembre 1774, l’inspecteur Buhot s’adresse au comte polonais Wielhorsky pour avoir des informations sur l’éventuelle arrivée à Paris du général Mokranowski41. Les étrangers se montrent d’autant plus coopératifs que, parfaitement conscients de la surveillance dont ils font l’objet42, ils préfèrent prendre les devants pour fournir des indications anodines. Le plus souvent cependant, le soin de la surveillance proprement dite est laissé à des officiers de police subalternes, notamment aux exempts agissant sous les ordres de Buhot et de ses successeurs.

40Les rapports nominatifs sont remis au lieutenant de police. Conformément à l’organisation hiérarchique qui a été décrite, le lieutenant de police les transmet sous sa signature à Dorival, directeur du Bureau des fonds des Affaires étrangères. L’envoi est fait tous les vendredis d’où le nom de « travail du vendredi » donné à ces liasses. Reste à savoir quand cette pratique s’est établie. Dans les rapports du Contrôle des étrangers aux Affaires étrangères, on trouve quelques références à des rapports précédents, mais sans jamais remonter au-delà de 1771. En revanche, certains volumes de la série « Correspondance politique » des Affaires étrangères possèdent des copies de rapports beaucoup plus anciens comme celui qui, à la date de février 1758, dresse le portrait du baron de Kniphausen, résident de Frédéric II auprès de la cour de France. Aux Archives de l’Arsenal, quelques rapports datent de l’année 1743, mais il n’est guère possible de remonter plus loin. Ce qui est certain est qu’en 1774, la pratique est à ce point rodée qu’elle est devenue une routine administrative.

41Ces rapports, officiellement destinés au ministre, donc à être connus des plus hautes autorités gouvernementales, indiquent quelquefois l’âge de l’étranger et pratiquement toujours sa qualité ou sa profession, s’il voyage seul, en famille ou en compagnie, dans quel hôtel il est descendu, s’il a déjà séjourné à Paris et, éventuellement, quels sont ses projets de voyage. Néanmoins ces indications restent toujours fort vagues. Parfois sont rappelées les motivations du voyage et, plus rarement, ses activités mondaines dans la capitale.

42Le troisième ensemble documentaire, et non le moindre, est celui de la surveillance des étrangers par quartier ou contrôle des garnis. L’ensemble est hélas fort incomplet. Six années seulement sont conservées : 1774, 1775, 1781, 1787, 1788, 1789, avec quelques lacunes (août 1775, dernière semaine de novembre et de décembre 1781). La valeur d’ensemble reste néanmoins inappréciable. Dix liasses dressent en effet la liste, quartier par quartier et semaine après semaine, des hôtels garnis où descendent les étrangers. Sont indiqués le nom et l’adresse du logeur, l’identification de chaque étranger (nom, prénom le plus souvent, qualité, pays d’origine, parfois la ville, et éventuellement sa profession).

43La destruction de la plus grande partie des archives policières prive l’historien d’une fabuleuse source pour la connaissance de la mobilité étrangère à l’époque moderne : en effet, les seules épaves qui en subsistent constituent déjà une source exceptionnelle dont l’exploitation, confiée sous ma direction à des étudiants de l’université de Caen, est sur le point d’être achevée. Le dépouillement des registres des garnis est terminé : pour les seules années subsistantes (1774, 1775, 1781, 1787, 1788 et 1789), ils livrent plus de 21 000 noms ce qui permet d’évaluer aux alentours de 50 à 55 000 les étrangers venus à Paris pendant les quinze dernières années de l’Ancien Régime seulement43. Outre cet inappréciable apport quantitatif, les registres des garnis permettent aussi de mesurer les flux annuels d’arrivées d’étrangers et de les localiser dans la capitale. Il en ressort un tableau de la présence étrangère à Paris d’une exceptionnelle précision tranchant avec les habituelles collections de remarques tirées de divers récits ou journaux de voyages dont on avait jusqu’ici dû se contenter pour évoquer le grand nombre (mais sans jamais pouvoir le chiffrer ni même l’évaluer) d’étrangers venant à Paris au xviii^e siècle.

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44Lentement mûrie et perfectionnée tout au long de la période moderne, la police des étrangers a certainement été l’une des plus grandes réussites administratives de la monarchie absolue : en tout état de cause, son efficacité est, au xviii^e siècle, admirée et enviée par les autres États européens. Même si l’usage du passeport et l’établissement de la ferme à la conduite des étrangers témoignent d’un certain souci de contrôler la mobilité des étrangers, la solution qui, de toute évidence, a eu la préférence de l’État, est celle de la surveillance. Sans doute parce que la formule est ancienne, remontant au début du xv^e siècle, et qu’il a suffi de l’adapter au développement bureaucratique de la monarchie. Sans doute aussi parce que la surveillance permet de concentrer l’effort et les moyens sur des lieux et des personnages biens précis, alors qu’un contrôle de la mobilité nécessite une intervention protéiforme. En dépit des performances de l’instrument de surveillance auquel Sartine donne sa forme achevée au milieu du xviii^e siècle, la destruction d’une grande partie des archives policières au moment de la Révolution a failli priver l’historien d’une connaissance précise de la matière humaine justifiant l’existence de la machine à surveiller. L’historien peut confronter la police des étrangers aux hommes qu’elle avait pour but de surveiller grâce à la redécouverte d’archives oubliées : les registres tenus par les logeurs parisiens et les rapports de police livrant les noms de milliers d’étrangers attirés par la métropole des Lumières.