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Terres marines

 | 
Frédéric Chauvaud
, 
Jacques Péret

Paysages et territoires

Les « pays » en Poitou-Charentes : continuités et discontinuités

Yves Jean

Texte intégral

  • 1 Professeur de géographie, université de Poitiers.

1Note portant sur l'auteur1

2Dix ans après la loi d’aménagement du territoire du 4 février 1995, les « pays » s’ancrent dans le paysage institutionnel. Dès les années soixante-dix, certains espaces ruraux avaient décidé de se regrouper pour développer des politiques publiques s’appuyant sur la solidarité intercommunale. La loi de 1995 leur donna une première reconnaissance légale et encouragea leur développement. En 2000, la géographie des « pays » en France révèle des contrastes entre les régions lancées dans cette politique depuis longtemps (le Grand Ouest et le Centre) et d’autres espaces qui émergent (Picardie, Pas-de-Calais ou Vosges). Ensuite, la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 a conforté le « pays » en complétant la loi de 1995 par deux dimensions : le « pays » peut éviter le clivage entre espace rural et espace urbain par la création de « pays » intégrant une ville centre, des communes périurbaines et rurales et, d’autre part, le « pays » doit favoriser la démocratie participative par la création d’un conseil de développement regroupant des responsables associatifs, des chefs d’entreprises et des habitants. En 2005, plus de 320 « pays » existent. Les situations sont très hétérogènes d’une région à l’autre : les régions de l’Ouest comme la Bretagne ou Poitou-Charentes sont entièrement couvertes alors que la région Provence-Alpes-Côtes d’Azur n’est que très partiellement concernée. Nous avons choisi de retenir l’exemple de la région Poitou-Charentes pour aborder l’évolution de cette notion qui correspond au temps long de l’organisation spatiale des espaces ruraux et qui vient de resurgir grâce aux aménageurs contemporains.

Les « anciens pays » des historiens

  • 2 Fernand Braudel, L’Identité de la France. Espace et histoire, Paris, Flammarion, 1986, 367 p.

3La notion de pays est ancienne. F. Braudel souligne que « les provinces sont des assemblages de régions et de « pays » ; c’est la surprise que révèle encore une géographie actuelle : car le progrès qui, partout, s’est instauré à pas de géant, a plus modifié tel « pays » que tel autre son voisin, ou l’a modifié de façon particulière, créant une différence nouvelle qui a valeur de clivage2 ». Selon une conception très vidalienne du « pays », F. Braudel insiste sur la permanence des différenciations culturelles et spatiales explicatives de capacités inégales d’évolution des espaces ruraux et du maintien d’une « France disparate, inattendue, qui change de figure, de genre de vie, de nature, de type de peuplement, de couleurs tous les vingt, trente ou quarante kilomètres ? » L’exemple de la région Poitou-Charentes peut permettre de mieux comprendre l’importance du temps long pour appréhender les continuités et discontinuités actuelles des « pays ».

  • 3 Dominique Guillemet, « La longue histoire des territoires », « Les Nouveaux territoires de Poitou- (...)
  • 4 Ibid.

4Région de seuil, de transition, des parlers d’oil et de la langue d’oc, à la limite des toits d’ardoises et des tuiles romanes, Poitou-Charentes présente la double particularité d’être la moins urbanisée de France et une de celles où la périurbanisation est la plus importante. Son organisation spatiale est héritée du très long terme : de l’Antiquité au début du xixe siècle, quatre provinces la composent avec le Poitou, l’Angoumois, la Saintonge et l’Aunis, dont les frontières politiques et féodales sont devenues de simples limites administratives. Après la domination médiévale de Poitiers, le changement le plus important est l’émergence et le développement de La Rochelle dont la fonction économique va être renforcée par des fonctions administratives qui concernent la Saintonge et le Cognaçais, l’Angoumois dépendant du Limousin. La pérennité des territoires administratifs depuis des siècles et l’absence de polarisation économique forte marque toujours les modes d’organisation de l’espace régional au début du xxie siècle, favorisant la coopération intercommunale rurale et les réseaux de villes entre les chefs lieux de départements. D. Guillemet soulignait que « le réseau urbain issu du Moyen Âge articule les capitales provinciales avec les villes secondaires puis des centres-marchés de troisième ordre3 ». Il confirmait l’observation de F. Braudel en écrivant « finalement, à quelque niveau que ce soit, chaque ville du réseau urbain a défini dans la longue durée un “pays” d’une vingtaine de kilomètres de rayon autour d’elle, d’environ 1000 à 1500 km2, où l’on pouvait aller et revenir en une journée de marche4 ». Pour l’historien, le « pays » a été défini par l’intervention de la ville (pouvoir fiscal, judiciaire, militaire, économique…) mais aussi par l’attraction qu’elle exerçait sur les campagnes avoisinantes. Cette attraction concernait la circulation des produits mais aussi celle des hommes. Du Moyen Âge jusqu’aux années cinquante, le « pays » d’une ville, c’est un espace dominé, c’est l’aire qu’elle contrôle, dont elle tire ses principaux revenus et où ses élites font construire de belles demeures près de leurs métairies.

Poitou-Charentes : un important mouvement de création de « pays » dès les années soixante-dix

5Ces anciens « pays » ont parfois été bouleversés par les nouvelles dynamiques spatiales et économiques à partir des années cinquante. Au début des années soixante, le système traditionnel se fissure. Le village, le bourg-centre et le chef-lieu de département sont trois espaces de référence territoriale bien identifiée qui correspondent globalement aux espaces de vie et de relations fondant l’espace de référence identitaire. Dès les années soixante, de nouveaux phénomènes vont modifier ces espaces de référence : la polarisation croissante des activités économiques, l’industrialisation, la tertiarisation des emplois, l’extension des agglomérations et la périurbanisation ont transformé les rapports entre les villes et les campagnes avoisinantes. Les critères de définition du « pays » par l’historien vont céder la place à ceux du géographe et de l’aménageur.

6Deux spécificités caractérisent la région Poitou-Charentes :

  • seconde région, après la Bretagne, dont presque tout l’espace est concerné par des structures intercommunales : 97 % de la population appartient soit à une communauté de communes soit à une communauté d’agglomération ; les « pays » couvrent tous les espaces ruraux et de nombreux espaces périurbains ;
  • région à l’avant-garde de l’intercommunalité puisque une première vague de « pays » a été créée entre 1975 et 1980. Ainsi, le « pays » est une notion ancienne et le géographe peut analyser l’histoire des comportements des acteurs sur une période de trente ans.

7Dès 1972, Poitou-Charentes disposait d’une proposition de schéma spatial, en zones d’évolutions homogènes, qui anticipait les évolutions institutionnelles et affirmait implicitement deux principes fondamentaux :

  • la couverture complète du territoire rural avec un maillage suffisamment ample pour que chaque unité ait un poids démographique et économique significatif ;
  • une organisation s’appuyant sur un réseau de « pôles d’activité », exprimant la nécessaire solidarité entre les villes et l’espace rural.

8Le début des années soixante-dix fut une période particulièrement féconde dans le domaine de l’organisation de l’aménagement du territoire : si les fusions de communes furent relativement rares (103 pour 1 500 communes), l’impact des Plans d’aménagement rural et des Contrats de pays fut particulièrement important. Dans les deux cas, le cadre territorial de référence s’est, avec quelques ajustements des contours, inscrit dans le cadre des Zones d’évolution homogène et certains espaces ont mis en oeuvre successivement les deux démarches, le Contrat de pays venant donner aux responsables locaux les moyens indispensables à la réalisation des programmes d’action élaborés dans le cadre des Plans d’aménagement rural.

9L’option d’unités de grande taille (quatre à huit cantons), qui avait été retenue pour des raisons historiques, géographiques, de poids politique, démographique et de capacité de mobilisation de moyens, fut presque systématiquement confirmée. Ainsi s’explique la différence avec d’autres régions françaises où les territoires comparables ne regroupent souvent que deux à quatre cantons.

  • 5 Un constat identique a été réalisé par J.-P. Laborie concernant 533 villes comprises entre 5 000 e (...)

10Pour décrire les étapes de l’évolution de l’organisation territoriale, nous avons étudié les évolutions de six « pays » appartenant à la première vague de création entre 1970 et 1976, espaces ruraux à faibles densités de population, regroupant plusieurs cantons (de six à huit), maillés, soit par une petite ville et des bourgs-centres, soit par une petite ville et des petits « pôles ». Dans les deux cas, les évolutions démographiques de 1968 à 1999, montrent que les petites villes s’individualisent de moins en moins de leur environnement local tant en ce qui concerne les progressions que les reculs. Les fluctuations isolées sont exceptionnelles ce qui invite les acteurs locaux à raisonner sur l’ensemble associant les unités urbaines et le territoire local5, observation légitimant la démarche par « pays ».

11L’action intercommunale qui concernait souvent quelques actions d’encouragement à l’agriculture au milieu des années soixante-dix, s’est élargie au cours des années quatre-vingt, en intégrant le logement, les activités scolaires, les équipements publics puis, à partir de 1985, le développement économique, touristique, la valorisation de l’environnement, l’action sociale, l’action culturelle.

12La multiplication des procédures, dans chaque « pays », illustre ces évolutions avec la mise en œuvre d’opérations en direction de l’habitat, de l’agriculture, du commerce et de l’artisanat… ; ces actions étant souvent incluses dans un projet global de développement.

13Les évolutions soulignées permettent de tirer plusieurs leçons communes à ces six « pays » :

  • l’État, la Région et l’Europe influencent la façon de penser et d’agir des élus par l’incitation à la réalisation de diagnostic et de projet de territoire, condition nécessaire à l’attribution de crédits après la phase de réflexion ;
  • une avancée pédagogique et méthodologique sur les principes d’intervention s’est produite mais elle reste fragile car l’intercommunalité était souvent dépendante des décisions externes et de l’obtention de subventions des autres partenaires ;
  • une reconnaissance extérieure avec la multiplication des contractualisations entraînant une complexification des partenariats.

14Au début des années quatre-vingt-dix, un double effet est apparu, avec, d’une part, un pouvoir grandissant des chargés de mission disposant d’un savoir-faire technique, et, d’autre part, un décalage croissant entre un petit nombre d’élus, informés et formés, qui influencent fortement les décisions et les autres élus, souvent passifs en groupe, lors des assemblées générales et mécontents en privé, risquant de remettre en cause la démarche intercommunale sur un vaste espace. La circulation et l’appropriation de l’information est un élément clé de l’action intercommunale. En vingt ans, l’intercommunalité a évolué d’une intercommunalité d’équipements, de saupoudrage et de faible implication pour les communes, à une intercommunalité de développement, polyfonctionnelle.

15Ces caractéristiques communes aux six « pays » observés ne doivent pas masquer l’existence de deux types de stratégies des élus :

  • les « pays » aux projets structurés, pensés sur une temporalité pluriannuelle, ont développé très rapidement des stratégies globales de développement en hiérarchisant leurs choix concernant leurs interventions financières. Très rapidement, ils se sont dotés de moyens financiers et humains significatifs afin de disposer d’une capacité d’intervention économique autonome qui leur a permis de mobiliser d’importants crédits extérieurs au territoire ;
  • les « pays catalogues », ont multiplié les actions, en accompagnant les injonctions financières des partenaires institutionnels : l’absence de hiérarchie des actions, la faiblesse des moyens financiers et l’utilisation plus frileuse de la « matière grise » différencie ce second groupe et nuance le constat général.

16Cependant, le bilan de cette « histoire récente des pays » en Poitou-Charentes, après vingt ans de pratiques intercommunales, était globalement satisfaisant car les élus semblaient avoir pris l’habitude de travailler ensemble, sur des espaces hérités, assez vastes, correspondant à peu près aux microrégions définies comme des zones d’emploi homogènes, sur la base d’une solidarité entre les petites villes et l’espace rural environnant. En Poitou-Charentes, le « pays » correspondait à un espace historique, de cohérence géographique, économique, social et culturel sur la base des bassins d’emploi. Les élus, pendant plus de quinze ans, avaient pris l’habitude de travailler à cette échelle et cet espace correspondait bien à la conception développée par les lois de 1995 et de 1999.

La loi de 1992 favorise une implosion des anciens « pays » en communautés de communes

17La loi ATR de février 1992 marque une étape essentielle dans la recomposition des territoires en permettant aux communes de s’associer librement en Communautés de communes (CCM). Cette nouvelle forme d’intercommunalité s’est rapidement développée et l’ensemble des élus des espaces ruraux vont adopter cette forme de coopération : Poitou-Charentes sera, dès 1997, la première région française couverte par des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.

18Trois types de délimitations apparaissent, bouleversant l’organisation précédente :

  • les intercommunalités cantonales, avec un fort degré de cohésion et d’adéquation au découpage politique entraînant une implosion des « pays » et un « retour en force » du conseiller général ;
  • les intercommunalités pluri-cantonales ont un fort degré de cohésion interne, mais leur adéquation au découpage politique est plus aléatoire. Le fait qu’elles s’étendent sur plusieurs entités cantonales reflète que le processus de mise en œuvre a posé la problématique de l’espace homogène. Toutes n’ont pas la même origine :
    • les plus nombreuses ont été organisées autour d’une identité géographique et économique et l’intercommunalité repose sur des enjeux économiques communs ;
    • celles fondées sur un projet de territoire sont plus rares : leur niveau de cohérence géographique n’est pas toujours très important ;
    les structures constituées autour d’un leader politique, avec une forte cohésion mais pas une grande cohérence spatiale ;
  • les intercommunalités déchirées ont un faible degré de cohésion spatiale par rapport aux limites cantonales, départementales ou régionales et avec moins de consensus politique que les intercommunalités cantonales. Leur distribution révèle deux positions : soit elles concernent des espaces qui connaissent des conflits d’usage et des contestations de leurs limites, soit elles sont à proximité d’espaces économiques forts ou urbanisés ; c’est particulièrement net pour les espaces périurbains de la seconde et de la troisième couronne6.

19La multiplication des espaces politiques depuis 1992 complexifie le paysage institutionnel pour les conseillers municipaux, les acteurs socio-économiques et les habitants.

20Depuis 1992, les « pays » ont implosé et se différencient en deux types :

  • le « pays tiroir-caisse », situation la plus fréquente pour les « pays » qui se sont fractionnés en plusieurs communautés de communes. Le « pays » est alors un cadre qui permet seulement d’obtenir des crédits de la Région, de l’État et de l’Europe, crédits parfois répartis par communauté de communes au prorata, par exemple, du nombre d’habitants ;
  • le « pays animateur » qui élabore un projet de territoire global en articulant le projet du « pays » avec les orientations des CCM.

Les « pays » en 2005 : bilan de la contractualisation avec la Région

21Cette diversité des pratiques ne doit pas masquer l’accroissement continu du rôle des « pays » dans la territorialisation de la politique régionale. Si les premiers « pays », lors des années soixante-dix, étaient vastes (50 à 100 communes) et très ruraux, la seconde vague, issue de la loi de 1995, a donné naissance à des « pays » localisés dans des espaces à dominante littorale ou périurbaine, moins étendus, mais avec une densité de population plus élevée que dans les anciens « pays » ruraux (Île de Ré, Vallée du Clain, Entre Touvre et Charente…). En 2005, la quasi totalité des espaces ruraux est couverte par des structures de « pays », regroupant 65 % de la population régionale. Ce pourcentage est supérieur au poids des espaces ruraux dans la région, du fait de l’intégration d’espaces périurbains au périmètre de certains pays. Le poids démographique varie de 7 200 habitants à près de 71 000, soit une amplitude de 1 à 10 ; 1/3 des « pays » a une population supérieure à 40 000 habitants, 45 % entre 20 000 et 40 000 habitants, 22 % ont une population inférieure à 20 000 habitants. Cette grande dispersion démographique est à mettre en relation avec la diversité des superficies, de 85 km2 pour le plus petit à 1 850 pour le plus grand, ainsi qu’avec la diversité des densités d’habitants au km2, de 21 en Montmorillonnais à 193 dans l’Île de Ré. Les « pays » de petite superficie sont surtout localisés sur la frange littorale charentaise et à proximité des agglomérations chefs-lieux de département ; un seul espace concerne deux départements, celui du Marais Poitevin. Ces nouveaux « pays » reflètent les mutations spatiales et économiques des trente dernières années.

22L’évolution démographique laisse apparaître deux évolutions différenciées : la moitié des « pays » accueille un nombre d’habitants supérieurs en 1999 à celui de 1990, de + 1,8 % à +18,1 %. Les évolutions les plus fortes concernent les espaces proches des deux agglomérations qui progressent fortement en Poitou-Charentes, soit Poitiers et La Rochelle, ainsi que les « pays » du littoral. La proximité des villes bénéficie à la croissance des « pays » proches. L’autre moitié des « pays » a perdu des habitants, de - 0,5 % à - 4,2 %. Au cours des années quatre-vingt-dix, la Région a construit une politique contractuelle d’appui aux « projets de développement local », confortant les « pays » dans leur rôle d’interlocuteur privilégié. Les « contrats de ruralité » ont été créés en 1995-1997, suivis d’une seconde génération de contrats (1998-2000), suivie de « contrats de territoire » pour la période 2000-2003.

23Les premiers contrats, d’une durée de trois ans, proposaient le soutien à un ensemble d’opérations clairement identifiées et chiffrées dès la signature du contrat, les projets retenus répondaient à quatre priorités : le renforcement de l’attractivité des petits pôles, le développement du tourisme et du patrimoine, la protection et la valorisation de l’environnement et du cadre de vie, l’organisation d’un milieu favorable au développement des entreprises. Lors de la seconde vague de contrats, les orientations régionales ont favorisé les « approches stratégiques, proposant plus de souplesse dans la mise en œuvre des contrats tout en augmentant la dotation accordée aux « pays » et en prenant mieux en compte la diversité des territoires ». Les champs de la contractualisation ont été élargis à de nouveaux objectifs comme les initiatives pour les jeunes et le développement économique.

24Cette approche globale doit être complétée par une analyse de la diversité des situations selon les « pays ». Les projets de développement les plus nombreux concernent le tourisme, soit 258 projets sur 1 345 ; ces projets sont majoritairement issus d’une volonté des collectivités locales. Les réalisations les plus fréquentes concernent le développement de sites touristiques, de circuits de randonnées, la création de gîtes ruraux, l’aménagement d’hôtels, de campings ou d’aires de loisirs, l’assistance technique et les opérations de communication et de signalétique. Certains projets spécifiques peuvent être signalés, tel la création d’un centre d’accueil international pour les jeunes, un jardin à thèmes ou une opération programmée d’amélioration de l’accueil touristique. Pour les animateurs et les élus membres de la Fédération régionale des Pays d’Accueil, il est nécessaire de mieux identifier le « pays » comme un espace de concertation privilégié, d’alléger la gestion administrative des projets de faible ampleur au profit d’une assistance à la conception des programmes touristiques, et surtout, de mettre en réseau les sites touristiques existants afin de lutter contre l’isolement et les effets de « petite » concurrence.

25Les premières analyses concernant les nouveaux contrats de territoires 2000-2003, révèlent que :

  • certains « pays » réorientent leurs stratégies de développement par rapport au contrat précédent en proposant de nouveaux axes et de nouvelles thématiques — « services aux publics » en Aunis, Six Vallées ou Charente Limousine, « valorisation des ressources humaines » en Haut-Poitou, Mellois, Sud Charente ou Rochefortais, « développement culturel » par une mise en valeur du patrimoine dans le Mellois, le Thouarsais ou le Bocage Bressuirais ;
  • des thématiques concentrent une part importante des dotations contractuelles : 30 % et plus de la dotation globale pour l’habitat et le cadre de vie dans le Thouarsais, la Charente Limousine, Aunis, Sud Charente et Rochefortais ; 30 à 40 % des crédits pour le développement du tourisme en Haute Saintonge, Ruffécois, Charente Limousine et Thouarsais ; 30 à 40 % de l’enveloppe financière globale pour le développement culturel à l’échelle du « pays » dans le Bocage, le Bressuirais et le Thouarsais et 8 à 24 % du total des crédits pour le développement économique.
  • notons également l’émergence de la thématique « environnement » pour 4 espaces mais de façon modeste avec moins de 5 % des crédits.

26L’essentiel du réseau urbain se met en place entre le xe et le xie siècle, réseau de très longue durée qui marque encore la géographie des « pays » les plus ruraux. En effet, le renouveau des « pays », sous l’impulsion de l’État puis de la région depuis trente ans est marqué par deux vagues de « pays » : les permanences de longue durée sont encore très fortes dans l’organisation des espaces ruraux les plus éloignés des villes qui s’organisent en « pays » dès les années soixante-dix, correspondant aux anciens arrondissements ; par contre, pour les espaces périurbains et littoraux, organisés en « pays » après la loi de 1995, ils reflètent bien les bouleversements spatiaux enregistrés depuis quarante ans avec d’une part, une littoralisation des activités et des hommes et d’autre part, un étalement urbain croissant. Pour ces deux types d’espaces, les « pays » créés sont de petite taille, aux densités de population élevées, les projets de territoire étant souvent défensifs contre le pouvoir de la ville centre. Dans les deux cas, le « pays » est avant tout un territoire que des hommes en société se sont appropriés, les activités, les interrelations humaines et les jeux des édiles locales définissant les limites de cet espace par rapport aux autres.

Notes

2 Fernand Braudel, L’Identité de la France. Espace et histoire, Paris, Flammarion, 1986, 367 p.

3 Dominique Guillemet, « La longue histoire des territoires », « Les Nouveaux territoires de Poitou-Charentes », Cahiers de l’ IAAT, n° 3, Poitiers, 1999.

4 Ibid.

5 Un constat identique a été réalisé par J.-P. Laborie concernant 533 villes comprises entre 5 000 et 20 000 habitants, cf. « Les petites villes et la métropolisation », dans Bourgs et petites villes, colloque de Nantes, 23 au 25 mars 1995.

6 Yves Jean, « Espaces périurbains en France : un tiers espace entre la ville et la campagne ? », colloque de l’APAD, Saint-Louis, 26 au 28 janvier 2000.

Notes de fin

1 Professeur de géographie, université de Poitiers.

Auteur

© Presses universitaires de Rennes, 2006

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