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1795, pour une République sans Révolution

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Roger Dupuy

3e partie. Les enjeux constitutionnels

Les nouveautés constitutionnelles de l'an III

Marcel Morabito

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Géographique :

France

Texte intégral

1Expression d'une « République bourgeoise », pour reprendre l'expression qui depuis Aulard a fait fortune, la constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795) est fréquemment présentée comme un négatif de la constitution de l'an I. Il est vrai que, après Prairial, où la foule a envahi la Convention en réclamant du pain et la constitution de l'an I, il apparaît impossible de retenir ce texte, si tant est qu'on ait sérieusement songé à le faire auparavant.

2Quoi qu'il en soit, le rejet de l'œuvre montagnarde est clairement exprimé par Boissy d'Anglas dans le discours préliminaire au projet de constitution, qu'il prononce le 5 messidor an III (23 juin 1795) au nom de la commission des Onze :

« Nous vous déclarons tous unanimement que cette constitution n'est autre chose que l'organisation de l'anarchie... Jetons, citoyens collègues, jetons dans un éternel oubli cet ouvrage de nos oppresseurs, qu'il ne serve plus de prétexte aux factieux... La Convention est arrivée au terme où, planant au-dessus de tous les intérêts particuliers, des fausses vues, des petites idées, elle doit se livrer sans crainte à l'impulsion de ses propres lumières ; elle doit se garantir avec courage des principes illusoires d'une démocratie absolue et d'une égalité sans limites, qui sont incontestablement les écueils les plus redoutables pour la véritable liberté ».

3La constitution de l'an III porte en ce sens des atteintes non négligeables à la démocratie. En témoigne d'emblée la Déclaration des droits et des devoirs de l'homme et du citoyen dont l'objectif n'est assurément plus de réaliser le bonheur commun. Ni droit au travail, ni droit à l'assistance, ni a fortiori droit à l'insurrection. Il n'est pas davantage question de conserver les droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Quoique reprenant à son compte plusieurs des dispositions de la Déclaration fondatrice de 1789, le nouveau texte élimine son article plus significatif, l'article 1er selon lequel « les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits ». Sont ainsi autorisées des entorses à l'égalité politique. De fait, la constitution met en place une démocratie capacitaire destinée à conjurer le retour aux affaires des « vandales ».

4On ne saurait certes exclusivement penser l'an III en termes de rupture. Les constitutions montagnarde et thermidorienne présentent, par-delà leurs différences, une indéniable parenté. Elles héritent de choix opérés dès 1789. L'exercice de la souveraineté reste conçu sur le système représentatif. Quant à l'aménagement du pouvoir, il exprime, quoiqu'avec une intensité variable, une même volonté de subordonner l'organe exécutif. Pourtant, il n'est pas jusqu'à l'intérieur de ce cadre où la constitution de l'an III ne révèle son originalité. Au cœur d'autres enjeux, elle propose logiquement des solutions inédites.

D'autres enjeux

5Comme l'a très clairement exposé B. Baczko dans « Comment sortir de la Terreur », l'an III se trouve confronté à une situation nouvelle. Il ne s'agit plus de fonder la République, mais de la préserver contre le retour de ses excès, de la stabiliser en s'efforçant de conjurer d'autres dérapages révolutionnaires. Pour mener à bien cette entreprise, s'appuyer sur des principes ne suffit plus. Il importe de mettre en œuvre des solutions concrètes. Cette nécessité, que Condorcet avait soulignée dès février 1793 dans le projet girondin de constitution, est désormais plus que jamais cruciale. Après l'échec des formules politiques, il n'est pas d'autre moyen d'assurer l'ordre social que le droit. Une République sans Révolution postule la substitution du droit à la politique. Telle est la conviction qui guide l'œuvre thermidorienne.

6Bien que la procédure soit formellement la même qu'en 1793, - Assemblée constituante, puis ratification populaire -, il y a en l'an III un véritable débat. Rien de tel n'avait eu lieu lors des premières tentatives constitutionnelles républicaines. Le texte girondin avait été victime de l'obstruction montagnarde. Quant au projet rédigé par Hérault de Séchelles au nom du Comité de salut public en six jours, il avait été expédié en séance plénière entre le 10 et le 24 juin. Dans un mémoire rédigé dans la prison de Port-Libre en août 1794 à l'intention de ses commettants, Daunou avait critiqué avec virulence ce texte « rédigé à la hâte », ressemblant « moins à une constitution qu'à un programme de lois politiques », discuté « avec une rapidité indécente, dans l'absence et durant la captivité de trente législateurs ».

7La Convention thermidorienne renoue avec la tradition de la première Assemblée révolutionnaire en redonnant toute sa valeur à la libre confrontation des idées. On ne retombe pas pour autant dans le cadre de travail de l'Assemblée constituante. Le droit, prix de la stabilité républicaine, ne peut être en effet que l'œuvre de spécialistes. De telle sorte que malgré la renaissance du débat, le travail constituant demeure, comme en 1793, le fait d'une élite restreinte, à ceci près que les juristes succèdent aux politiques. Ce sont eux qui, majoritaires à la commission, jouent le rôle le plus important en séance plénière.

8Si l'on confronte les Mémoires de La Révellière-Lépeaux et de Thibaudeau aux débats retranscrits par le Moniteur, trois noms émergent plus particulièrement : Boissy d'Anglas, rapporteur de la commission, Daunou et Lanjuinais. Aucun d'eux n'est un homme nouveau. Boissy d'Anglas et Lanjuinais, avocats au Parlement avant 1789, ont siégé à la Constituante. Quant à Daunou, il est entré en Révolution en 1791 comme évêque constitutionnel du Pas-de-Calais. Aucun de ces juristes, qui allaient être appelés après Brumaire à des carrières d'une exceptionnelle longévité, n'a voté la mort du roi. Les deux premiers n'ont même pas pris pan au débat de juillet 1791 sur l'inviolabilité royale et plus largement sur l'option République ou Monarchie.

9Faut-il conclure à leur indifférence à la forme du gouvernement ? Sans que ces éléments fragmentaires puissent permettre de trancher, une certitude persiste en tout état de cause. Ces hommes partagent en l'an III une même conviction. Pour mettre enfin un terme à la Révolution, la solution juridique est la seule recevable. Un réaménagement technique du pouvoir doit permettre d'instaurer un ordre durable. C'est une analyse à laquelle la Convention adhère en votant la constitution de l'an III.

Des réalisations inédites

« Vous devez créer un gouvernement ferme sans qu'il soit dangereux, rendre son mouvement rapide en posant des bornes à son activité ; diviser le pouvoir qui fera des lois sans l'affaiblir ; ralentir la marche législative, et la mettre à l'abri de toute précipitation funeste sans paralyser son énergie ; combiner les pouvoirs de sorte que leur réunion opère le bien, et que leur opposition rende le mal presque impossible ».

10C'est en ces termes que le rapport de Boissy d'Anglas fixe le nouvel horizon institutionnel de la Convention. Diviser le pouvoir législatif, réhabiliter le pouvoir exécutif : si l'on se réfère aux idées de Rousseau ou aux projets de 1793, on ne peut assurément considérer ces objectifs comme étant en tant que tels républicains. Mais, et c'est précisément ce qu'il y a d'inédit, ces choix sont pour la première fois associés à un régime qui se déclare républicain.

La division du Corps législatif

11Si notre histoire nationale ne pouvait servir de référence utile en 1789, elle est omniprésente en 1795. La condamnation de 1793 emporte celle de la constitution montagnarde. Boissy d'Anglas ne manque pas de souligner que ce texte soumettait « le destin de la France à une seule Assemblée, sans lui donner de frein légitime ». Ce n'est qu'en opposant une digue à l'impétuosité du Corps législatif que les lois seront mieux respectées, que l'on évitera toute dérive tyrannique. « Cette digue », précise le rapporteur de la commission des Onze, « c'est la division du Corps législatif en deux parties ».

12L'idée n'est pas à proprement parler originale. Buzot ne préconisait-il pas, en mai 1791, l'institution d'un Corps législatif divisé en deux sections, « tirées de la même classe et du même corps, formées par le sort », aucune d'elles ne disposant d'un « droit de veto » ? Telle division n'était du reste pas étrangère à Sieyès qui, dès le 7 septembre 1789, dans son intervention sur le veto royal, envisageait l'existence de « deux ou trois sections » au sein d'une « même Chambre » : « ce qui fait l'unité et l'indivisibilité d'une Assemblée », insistait-il, « c'est l'unité de décision, ce n'est pas l'unité de discussion ». Ces suggestions, qui préfigurent ce que réalisera l'an III, marquent la distance qui sépare le bicamérisme au sens classique du terme, - existence de deux Chambres législatives distinctes, armées de prérogatives semblables —, de la division en deux Conseils proposée par la commission des Onze.

13Il ne saurait être question de ressusciter une Chambre aristocratique, ce qui discrédite par hypothèse le modèle anglais. Sans doute se sent-on plus proche du modèle américain par affinité républicaine. Aussi le recrutement des représentants se voit-il placé sous le signe, non du privilège, mais de l'égalité. Cela dit, on ne peut pour autant prendre le risque de faire revivre des entités territoriales. Si bien que le projet de la commission se détache irrésistiblement des expériences étrangères.

14Cette spécificité s'exprime d'emblée sur le registre terminologique. Défendant le projet des Onze en séance plénière, Daunou déclare :

« Nous avons rejeté les dénominations américaines de Sénat et Chambre des représentants, parce que chacune des deux Chambres est également représentative. Nous avons aussi rejeté la dénomination de Chambre à cause de la défaveur qu'on a depuis longtemps répandue sur ce mot »

15Le désir d'innover ne se borne pas pour autant aux appellations de Conseil des Cinq-Cents et de Conseil des Anciens. Dépourvu de tout fondement sociologique ou territorial, le « bicamérisme » thermidorien se distingue de ses devanciers en ce que sa vocation est exclusivement technique, en ce qu'il vise uniquement à ralentir la marche législative de façon à éviter tout nouveau soubresaut.

16Cette ambition est clairement exposée par Boissy d'Anglas :

« Le Conseil des Cinq Cents étant composé de membres plus jeunes proposera les décrets qu'il croira utiles ; il sera la pensée et, pour ainsi dire, l'imagination de la République ; le Conseil des Anciens en sera la raison ; il n'aura d'autre emploi que d'examiner avec sagesse quelles seront les lois à admettre ou les lois à rejeter, sans pouvoir en proposer jamais ».

17Voilà une répartition originale du travail législatif qui tranche nettement avec les expériences anglaise et américaine où les Chambres sont dotées d'une initiative et d'un refus respectifs. On craint en effet qu'une égalité des Conseils dans la confection de la loi ne soit une source d'affrontements incessants.

18Investi d'une mission purement technique, le bicamérisme thermidorien ne saurait en aucune manière justifier que les membres des Conseils soient recrutés selon des modalités différentes. Cette logique est si bien poussée à son terme qu'il incombe en 1795 au tirage au sort de répartir les élus entre les deux Conseils. Seules diffèrent légèrement les conditions posées à leur recrutement, les Anciens, au moins âgés de quarante ans accomplis, devant justifier d'une résidence de quinze ans - au lieu de dix pour les Cinq-Cents — et être mariés ou veufs. Les Anciens doivent revêtir, pour emprunter à Daunou, « l'auguste caractère de pères de famille ». Intrusion constitutionnelle dans la sphère privée qui souligne que, quoique sur un registre différent de celui utilisé en 1793, la République ne parvient pas à s'abstraire de tout ancrage moral.

19Sur ces différents aspects, l'économie générale du projet de la commission n'est pas l'objet de critiques de fond à la Convention. Rare contestation de principe, celle de Deleyre, dont la liberté de parole n'avait pas attendu l'an III pour se manifester, puisque son article sur le « fanatisme » dans l'Encyclopédie lui avait jadis valu de se voir refuser la bénédiction nuptiale. « Sans l'unité de la représentation », objecte-t-il, « on n'aurait point renversé la royauté, connu ce mouvement régénérateur... L'établissement de deux Chambres est encore, comme il le fut d'abord, le vœu secret de tous nos ennemis, le vœu des rois, le vœu des nobles et des prêtres, qui aiment à ressusciter les dieux et les rois sur les peuples. Les deux Chambres sont un séminaire d'aristocratie, la pire des tyrannies ».

20Contestant par ailleurs la répartition numérique entre les deux Conseils, ce même député remarque : « Si le suffrage d'un tiers de la représentation vaut autant et plus que le vœu des deux autres tiers,... la minorité l'emporte sur la majorité ». Sur le registre des modalités concrètes, plusieurs constituants s'élèvent effectivement contre la situation prépondérante faite à leurs yeux au Conseil des Anciens. Lakanal redoute ainsi que le Conseil des Cinq-Cents ne se borne à être un comité de préparation, sa fonction normative se réduisant à l'initiative de la loi. « La puissance nationale » ne résidera-t-elle pas tout entière dans le Conseil des Anciens ? Qu'adviendrait-il encore, interroge Echassériaux aîné, si le Conseil des Anciens, dans un contexte de crise, refusait de transformer en loi une résolution urgente proposée par les Cinq-Cents pour sauver la République ? Il faut l'autorité de Daunou, devenu rapporteur de la commission, pour convaincre l'Assemblée du bien-fondé du projet élaboré par les Onze.

« Le Conseil des Anciens », précise-t-il, « composé d'hommes expérimentés, plus sages, saura tempérer le trop d'ardeur de l'autre, et prévenir les dangers de la précipitation. Il aura pouvoir de défendre la constitution contre l'amour des innovations. S'il rejette une loi, ce sera celle qui, sous une apparence populaire, renfermera des dispositions inconstitutionnelles et propres à ramener l'anarchie. Ce conseil aura pour devise : La constitution, toute la constitution, rien que la constitution ».

21Maxime qui, bien avant de fonder les prétentions du président Mitterrand à l'aube de la première cohabitation de la Vème République, souligne combien la stabilité est devenue un objectif majeur de la Convention.

22Ce constat est confirmé par le renouvellement partiel des Conseils. L'idée n'est certes pas en tant que telle novatrice. La constitution montagnarde, empruntant d'ailleurs ce trait au projet girondin, avait soumis le Conseil exécutif à un renouvellement annuel par moitié. Il s'agissait d'assurer à l'exécution de la loi un minimum de continuité, tout en empêchant les mêmes hommes de se perpétuer en ce secteur. Ces préoccupations ne sont évidemment pas étrangères à l'an III. La question se pose pourtant alors en termes différents.

23En 1793, il appartenait au suffrage universel, directement - projet girondin — ou indirectement - constitution montagnarde —, de procéder chaque année à la désignation de la moitié des membres du Conseil exécutif. L'élection du Corps législatif, soumis quant à lui à un renouvellement intégral, se déroulait selon une fréquence identique. Il s'agissait de puiser le plus régulièrement possible dans le consentement populaire le fondement de son action. En l'an III, ces idéaux démocratiques plient devant une exigence d'efficacité. Par-delà les restrictions dont le suffrage est l'objet, preuve en est donnée par l'allongement de la durée des mandats. Atteste également du changement — c'est une première — le renouvellement partiel du Corps législatif, qui doit permettre d'éviter les changements trop brutaux dans la composition de l'Assemblée.

24Il faut avant tout combattre l'instabilité, comme l'explique clairement Boissy d'Anglas :

« Nous donnons au Corps législatif une durée de pouvoir assez courte, pour que la liberté publique ne soit point menacée, pour que ses membres ne se pervertissent point par l'habitude enivrante du pouvoir ; mais assez longue aussi pour garantir le corps social des secousses qu'entraînent nécessairement des réélections trop fréquentes, de l'inexpérience des hommes élus, et du défaut de stabilité des systèmes qui doivent s'y établir : c'est la nécessité bien reconnue de combattre cette instabilité qui nous a fait adopter l'idée des renouvellements partiels et la possibilité des réélections... Ainsi les mêmes principes, les mêmes systèmes se perpétueront sans que le pouvoir reste dans les mêmes mains ; ainsi la législation et le gouvernement ne changeront point, bien que les fonctionnaires changent ; ainsi la République sera toujours la même, et les citoyens, comme les étrangers, ne seront plus exposés à calculer dans leurs transactions politiques ou particulières les chances d'un renouvellement total et d'une aberration de principes ».

25Dans cette logique, le projet de la commission prévoit que le Corps législatif est élu pour quatre ans, renouvelable par moitié tous les deux ans, et que ses membres sont immédiatement rééligibles. Ils doivent simplement laisser s'écouler un délai de deux ans après un second mandat. Cette dernière disposition est reprise par la constitution. Pour le reste, on relève une légère modification par rapport au projet, mais qui n'altère en rien -au contraire - son esprit. Le mandat parlementaire passe à trois ans, la fréquence du renouvellement devenant annuelle. On vise ainsi à mieux endiguer toute pérennisation au pouvoir. Quant à la proportion renouvelée, elle est désormais du tiers et non plus de la moitié, ce qui autorise une plus grande stabilité, le pourcentage de renouvelés étant inférieur à celui des restants.

26C'est de cette conviction que procède le Directoire, formé d'un collège de cinq membres élus par les Conseils pour cinq ans et renouvelable par cinquième chaque année. Le projet des Onze est sur ce point repris par la constitution, si ce n'est que le Conseil des Anciens, dans l'ultime rédaction, doit choisir les Directeurs sur une liste du décuple et non plus du triple émanant du Conseil des Cinq-Cents.

La réhabilitation du pouvoir exécutif

27Cette réhabilitation est tout d'abord celle d'une expression, celle de « pouvoir exécutif », bannie de la constitution montagnarde qui se contentait d'indiquer : « Il y a un Conseil exécutif ». En effet, « on ne représente point le peuple dans l'exécution de sa volonté », avait déclaré Hérault de Séchelles. Et Barère de renchérir : « Il n'y a qu'un seul pouvoir, le pouvoir national, qui réside dans le Corps législatif ».

28Le titre de « ministres », jugé « fastueux » par Lambert, avait alors également été condamné. Boissy d'Anglas lui-même n'avait-il pas suggéré de l'abolir dans son projet de constitution du 17 avril 1793 ? Ce n'est d'ailleurs qu'avec prudence qu'il évoque des « ministres » dans son rapport sur la constitution de l'an III, gêne que les débats se chargeront de dissiper. Il est vrai que, derrière les termes, l'enjeu est de taille. Il ne s'agit pas moins que de doter le gouvernement d'une force et d'un éclat qui semblaient jusqu'alors incompatibles avec un régime républicain digne de ce nom.

29La Convention rejette certes l'idée d'un chef unique. Non pas que cette option n'ait eu quelques partisans au sein même de la commission des Onze. Si l'on en croit les Mémoires de Thibaudeau, trois de ses membres, Lesage, Lanjuinais et Durand-Maillane, désiraient un président annuel. L'ombre de Robespierre comme celle de la royauté interdisaient toutefois dans l'immédiat un tel choix. Aussi, la commission, et à sa suite la Convention, se rangent-elles à la forme qui avait jadis eu la préférence de Rousseau, celle de la collégialité. Sans doute accueillerait-on ainsi plus favorablement un renforcement de l'autorité. « Aujourd'hui qu'il ne peut être question ni d'un roi, ni d'un président, ni d'un chef », s'exclame Daunou, « vous ne pourriez sans le plus grand péril apporter dans la constitution du gouvernement républicain l'esprit qui vous animait en 1790 lorsqu'il s'agissait de désorganiser véritablement le pouvoir royal ».

30L'élaboration de la constitution marque en ce domaine une évolution capitale de la réflexion républicaine. Pour certains, il y a place non seulement pour un organe chargé de l'application des lois, mais pour une véritable autorité dirigeante, capable de s'élever aux vues générales du gouvernement. Sieyès, que l'on considère traditionnellement comme étant le père de cette distinction, déclare ainsi dans son « opinion du 2 thermidor an III » (20 juillet 1795) : « Le gouvernement, c'est la tête ; le pouvoir exécutif, ce sont les mains ». Notons d'ailleurs que ce dédoublement entre la pensée et l'action n'est pas étranger à Boissy d'Anglas qui, lors de la séance du 5 messidor an III (23 juin 1795), dit du Directoire : « C'est en ses mains que vous remettrez la pensée du gouvernement, le dépôt sacré de sa direction. Un seul esprit embrassera toutes les parties sous leur rapport général, mais il n'en saisira que l'ensemble ; les détails de l'administration seront confiés sous ses ordres à des ministres ».

31Si la constitution ne reproduit pas finalement cette conception dualiste et se borne à traiter des Directeurs et des ministres dans un même titre consacré au « pouvoir exécutif », elle n'entend pas moins réhabiliter celui-ci en confiant l'intégralité de son exercice au Directoire. Il appartient ainsi à cette autorité de représenter la nation dans ses relations avec les puissances étrangères. Le texte de l'an III requiert, comme celui de 1791, une intervention du Corps législatif pour décider de la guerre ou ratifier un traité. Cependant, il confère au collège directorial un droit inédit en l'habilitant à signer seul des conventions secrètes, pouvant être exécutées provisoirement dès l'instant où il les a arrêtées. Son pouvoir est en outre également substantiel sur le plan intérieur. Il exerce sur l'administration un contrôle qui n'a rien de théorique. Quant aux arrêtés évoqués par l'article 152, ils lui permettront de construire dans les faits un véritable pouvoir réglementaire. Ce sont là des prérogatives que la première Assemblée révolutionnaire avait niées à Louis XVI.

32À certains égards, la constitution s'efforce d'ailleurs de parer les Directeurs d'un éclat qui ne va pas sans rappeler la monarchie. Le rapport de Boissy d'Anglas est sur ce point particulièrement explicite :

« Il faut que ce Directoire, qui représente la force de la République française, qui doit soutenir ses décrets, défendre ses droits et faire respecter sa dignité, soit revêtu d'un éclat convenable à l'importance de ses éminentes fonctions. Nous vous proposons de donner à chacun de ses membres un costume qu'il ne quitte jamais, des gardes qui les environnent toujours, l'habitation d'un palais national, et des appointements qui les mettent à portée de recevoir avec décence les ambassadeurs des puissances étrangères ».

33Autant de vœux exaucés par la constitution. Dotés d'un traitement substantiel, logés au palais du Luxembourg, revêtus d'un costume destiné à inspirer respect et obéissance, les Directeurs disposent d'une garde de 120 hommes à pied et 120 à cheval, qui les accompagne dans les cérémonies et marches publiques où ils ont toujours le premier rang. « C'est dans la dignité des magistrats que brille la majesté d'un peuple », avait souligné le rapporteur de la commission des Onze. La nécessité d'incarner l'État ressuscite le vocabulaire de la monarchie. Et l'on peut comprendre l'émoi de Babeuf dans sa deuxième lettre aux patriotes d'Arras, en date du 18 fructidor an III (4 septembre 1795) : « Vous n'avez pas un roi, vous en avez cinq ».

34Le reproche est pourtant largement excessif comme en témoigne la méfiance, largement inspirée de Rousseau, dont le Directoire est l'objet. Il dispose ainsi de la force armée... sans pouvoir la commander. La trésorerie nationale est indépendante de lui. Il doit résider dans la même commune que le Corps législatif. Ses membres ne peuvent s'absenter plus de cinq jours, ni s'éloigner au-delà d'une certaine distance de cette résidence sans autorisation du Corps législatif. Ils ne peuvent pas davantage sortir du territoire de la République dans les deux ans qui suivent la fin de leurs fonctions. Autant de signes qui indiquent que, quoique réhabilité, le pouvoir exécutif demeure conçu dans une perspective acceptable par la République. Collégialité et responsabilité apparaissent du reste clairement comme des négations de l'unité et de l'inviolabilité royales.

35Il s'agit en premier lieu d'éviter toute prééminence au sein du Directoire. Si le nombre de cinq divise assez pour rendre chimérique toute prétention d'un des Directeurs à la tyrannie, encore faut-il veiller à ce qu'aucun d'eux ne puisse usurper sur ses collègues une prépondérance trop forte. C'est pourquoi le collège est l'objet d'une présidence tournante n'excédant pas trois mois et n'emportant au profit de son titulaire aucun pouvoir réel. Seule la majorité décide. Il s'agit en second lieu et surtout d'assurer la suprématie du Corps législatif C'est pourquoi le Directoire est désigné par l'action conjuguée des deux Conseils. Une élection populaire pourrait faire resurgir un Bourbon, objecte Louvet. Elle serait en outre, alerte Mailhe, de nature à éluder « cette responsabilité, sans laquelle tout pouvoir exécutif est ou devient royauté ou despotisme ».

36Sur ce terrain de la responsabilité, on observe, il est vrai, une évolution entre le projet de la commission et le texte définitif adopté par la Convention. Dans la version finale, la responsabilité de l'inexécution des lois pèse sur les ministres et non plus sur les Directeurs. Le changement doit d'ailleurs beaucoup à l'impulsion d'un membre de la commission, Thibaudeau, qui redoute qu'une responsabilité trop vague ne paralyse l'action du Directoire. La portée de la modification est toutefois limitée. Le Directoire ne peut de fait laisser impunis les ministres qui n'exécuteraient pas la loi. Il se rendrait dans ce cas coupable de « manœuvre pour renverser la constitution » et verrait sa responsabilité mise en jeu par le Corps législatif. Il n'est pas question en effet de lui consentir un droit de veto.

37Exclu de l'initiative de la loi, privé du droit à une deuxième délibération que réclament en vain en sa faveur Daunou et Lanjuinais, le Directoire ne saurait se voir reconnaître un droit de dissolution, qui ne peut que rappeler en 1795 l'autorité royale que l'on s'est efforcé de détruire. Si bien que, soumis à la volonté du Corps législatif, il ne dispose face à lui d'aucun moyen de faire prévaloir ses vues. Tel était le prix à payer pour renforcer l'autorité exécutive tout en demeurant dans un cadre républicain. Est-ce à dire que, faute d'avoir suffisamment armé le Directoire, la constitution de l'an III n'était pas viable ?

L'insuffisance du droit

38Après le coup d'état du 18 fructidor an V, devant la nécessité de sauver une République de plus en plus menacée, G. de Staël et B. Constant répondent sans hésitation. Les difficultés du régime sont à leurs yeux « l'effet nécessaire d'une mauvaise constitution ». L'absence de veto suspensif et de droit de dissolution privent les conflits éventuels de solution pacifique. « Qu'aimez-vous mieux », interroge la fille de Necker dans ses « Circonstances actuelles qui peuvent terminer la Révolution », « d'un veto suspensif, du pouvoir de dissoudre en appelant au peuple par de nouvelles élections, ou du 18 fructidor, ou de son pendant nécessaire, le 9 thermidor ? ».

39Il est certain que, lorsqu'on la juge après Fructidor, et a fortiori après Brumaire, la constitution de l'an III ne peut paraître satisfaisante. Cela dit, le pessimisme ne va pas de soi si on prend la peine de se replacer dans le contexte de 1795. La Révellière-Lépeaux se sent même autorisé à vanter la supériorité du modèle français sur son homologue d'Outre-Atlantique : « Un grand nombre de citoyens, dont le témoignage est irrévocable, m'ont assuré que presque tout ce qu'il y a d'Américains éclairés, lorsque la constitution proposée par les Onze parut, la regardèrent comme très supérieure à la leur ».

40Une telle foi en l'œuvre thermidorienne peut aujourd'hui laisser perplexe. Il reste que, par-delà la déception légitime ressentie par les contemporains devant les dysfonctionnements du régime, ceux-ci ne résultent pas de prétendus vice juridiques. La constitution exclut en effet tout conflit institutionnel entre le Directoire et le Corps législatif, en subordonnant le premier au second. Il ne peut en aller différemment en 1795 alors qu'on persiste à se réclamer de la République. Permettre au Directoire de s'opposer au Corps législatif reviendrait à le concevoir comme un véritable « chef de l'État », conséquence à laquelle ne peuvent se résoudre des républicains hantés par le souvenir de la royauté. Les coups d'État qui émaillent la vie politique directoriale ne sont pas le fruit d'une déficience constitutionnelle. Ils résultent en réalité de la nécessité de rétablir un équilibre politique annuellement remis en cause par les renouvellements partiels. De sorte que l'opposition ne se manifeste pas tant entre Directoire et Corps législatif qu'entre le personnel politique en place et le suffrage.

41Là réside sans nul doute la contradiction majeure de la Convention en l'an III. Quoique conscients du danger que ferait courir aux institutions la permanence des mêmes hommes au pouvoir, les thermidoriens ne peuvent se résoudre à se retirer, convaincus, dans le sillage de Boissy d'Anglas, que « le salut de l'État » l'exige au moins autant que leur propre conservation. Preuve en est le fameux décret « sur les moyens de terminer la Révolution », publié conjointement à la constitution le 5 fructidor an III, qui permet aux deux-tiers des conventionnels de se retrouver dans la première formation des Conseils.

42La Convention thermidorienne se révèle de fait incapable de penser le pluralisme politique. Culturellement d'abord parce qu'elle hérite de la mythologie révolutionnaire sa conception unitaire de la nation. Conjoncturellement ensuite car, antiroyaliste et antijacobine, elle est contrainte d'opter pour un centrisme de combat qu'exprimera fort clairement le serment de haine à la royauté et à l'anarchie, exigé des fonctionnaires publics avant d'être étendu à l'ensemble des citoyens au lendemain du coup d'État du 18 fructidor an V.

43Élaborée par des juristes en vue d'instaurer un ordre républicain durable, la constitution de l'an III est conçue dans une perspective strictement mécanique, étrangère aux réalités politiques. Elle est en ce sens victime d'une illusion technique. Le droit ne saurait à lui seul garantir un équilibre politique. L'échec de l'entreprise thermidorienne doit-il pour autant nous conduire à nier son apport ? Sans doute, nul ne s'est-il ouvertement réclamé de la constitution de l'an III. Force est cependant de souligner que nul ne songe aujourd'hui sérieusement à remettre en cause les recettes qu'elle a imaginées : bicamérisme et pouvoir exécutif digne de ce nom. En ce sens au moins, Thermidor eut incontestablement un rôle fondateur.

Auteur

Institut d'Études Politiques de Rennes

© Presses universitaires de Rennes, 1996

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