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1795, pour une République sans Révolution

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Roger Dupuy

2e partie. Les maîtres d'œuvre

Lanjuinais et la constitution de l'an III

Bruno Nicolle

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1La contribution des hommes et des doctrines qui se rencontrent et s'opposent durant le printemps et l'été 1795 sur la constitution du gouvernement républicain est d'un accès difficile. Les raisons en sont multiples, mais la plus importante par ses effets semble être le caractère partiel et souvent partial des sources que le temps a laissées à notre disposition. L'erreur largement répandue dans les nombreux écrits qui s'intéressent à l'histoire politique de cette période est de faire de la constitution de l'an III l'œuvre d'un seul homme : Siéyès, parce qu'il est reconnu comme « le » théoricien constitutionnel de la révolution ; ou Daunou, en raison de son omniprésence dans le débat public mais aussi dans les discussions de la commission des Onze ; ou encore Boissy d'Anglas, auquel on attribue abusivement la paternité de l'ensemble du projet de la commission des Onze en observant qu'il en a été le rapporteur général. Or, outre le fait qu'on puisse contester le principe même d'une telle affirmation, les sources contemporaines et le contexte politique démentent que la constitution de l'an III puisse être le fruit d'une exclusivité. Les rapports de forces politiques sont tels à l'intérieur même du rassemblement qui va décider des structures du nouveau régime, qu'aucun individu ni même aucun groupe n'a la puissance suffisante pour entrainer l'adhésion à sa conception du système constitutionnel.

2Si l'ambition naturelle des doctrines et des hommes qui les créent ou les soutiennent est de dominer, leur influence réelle sur les actes qui constituent l'histoire n'est pas nécessairement l'exacte réalisation de cette ambition. Le danger encouru lorsqu'on s'intéresse de près à un protagoniste du jeu politique est d'en faire le moteur de tout ce qui l'environne immédiatement. Particulièrement visible lorsqu'il s'agit d'un personnage « de premier plan », cet abus existe tout autant pour un individu moins médiatique ou tout simplement moins important. Pourtant, cette importance ne se pose ni ne se connaît a priori, elle n'est déterminée ni par la rumeur ni par la préférence personnelle mais par l'examen des traces laissées par ce personnage dans les sources dont nous disposons. Dans le cas de Lanjuinais, en l'an III comme pour l'ensemble de son parcours politique, les sources ne manquent pas ; mais si les citations sont fréquentes, il reste, comme beaucoup d'autres, un nom superficiellement attaché à quelques événements marquants. Cependant, si on le connaît mal, cela n'implique pas qu'on doive pour y remédier se lancer dans une entreprise de réhabilitation en plaidant l'injustice : la méconnaissance n'est pas une peine mais une lacune.

3Pour essayer de mieux connaître la contribution de Lanjuinais à l'élaboration de la constitution de l'an III, il est indispensable de s'intéresser préalablement au personnage qu'il est à cette époque et aux circonstances qui le conduisent à une présence remarquée dans les travaux préparatoires au vote de la constitution.

4Lanjuinais n'est novice ni en politique ni comme constituant lorsqu'il est élu membre de la commission des Onze par la Convention nationale le 17 floréal an III (6 mai 1795). Juriste de formation, docteur-régent en droit civil et canon à l'Université de Rennes, membre en vue du barreau de la même ville, il participe activement dès 1788 aux événements politiques qui secouent la Bretagne et préfigurent les affrontements parisiens de l'année suivante. Ses virulentes controverses avec plusieurs des chefs de la noblesse bretonne, qui entendent conserver les formes prétendument traditionnelles pour la composition des États de Bretagne, lui valent d'être élu avec son ami et collègue Le Chapelier, représentant du Tiers État de la sénéchaussée de Rennes aux États Généraux. À cette date, il a déjà eu l'occasion de travailler personnellement sur les matières constitutionnelles : principal auteur du cahier de doléances, il y expose un ambitieux programme de réformes, parmi lesquels un projet de constitution qui anticipe ce que sera la structure de la constitution de 1791 (notamment l'attribution du pouvoir législatif à une Assemblée unique et un roi doté d'un veto suspensif).

5Précédé par l'audience des événements de Bretagne par lesquels le Tiers État s'est affranchi victorieusement des privilèges politiques de la noblesse ainsi que par la portée des propositions de réformes contenues dans leur cahier, les députés bretons attirent très vite ceux de leur collègues qui veulent mettre fin aux prétentions et aux usurpations des ordres privilégiés. L'épreuve de force engagée dès l'ouverture des États pour la réunion des ordres et le vote par tête rejoignant largement, sur la forme comme sur l'argumentation, celle remportée par Lanjuinais et ses collègues au sein des États de Bretagne, la dénonciation des privilèges s'incarne rapidement dans ce qu'on appellera la « gauche » de l'Assemblée, à l'origine de laquelle se trouve le fameux « club breton ».

6Politiquement, Lanjuinais se trouve donc très tôt impliqué dans une revendication radicale de réformes, dénonçant tout ce qui peut permettre ou justifier le maintien ou le retour d'ordres privilégiés. Il n'en est pas pour autant favorable à un bouleversement (une révolution) des structures sociales qui porterait atteinte aux principes mêmes pour la défense desquels il soutient les demandes les plus avancées. Ce réformisme radical devient, et deviendra, de plus en plus prudent, dès lors que la valeur de ces principes ne sera plus sérieusement contestée. Les désordres violents qui appuient des revendications extrêmes niant de fait les personnes et les propriétés dans les droits que la « Révolution » a précisément eut pour but de leur garantir, sont pour Lanjuinais autant de perversions contre lesquelles il s'agit de lutter, en même temps et aussi fortement que contre le retour de privilèges nouveaux ou anciens.

  • 1 Lanjuinais avait soutenu cette position dès avant la Révolution à l'occasion d'une affaire content (...)

7Ce réformisme « radicalement prudent » rapproche assez vite Lanjuinais de Sieyès, auquel il s'associe aussi bien dans les propositions de réformes que dans la dénonciation du mépris des droits ; mépris prétendument justifié par leur garantie, comme dans le cas des arrestations arbitraires de nobles ou de fonctionnaires royaux. Mais c'est surtout dans le célèbre débat du 10 août 1789 sur l'abolition des dîmes que Lanjuinais apporte à Sieyès l'un des rares soutiens que l'abbé comptera pour défendre sa proposition si controversée du rachat desdites dîmes au profit des services publics assurés par le clergé. Dans un discours remarqué par son érudition dans les matières du droit ecclésiastique, Lanjuinais démontre1 que les dîmes relèvent par leur histoire comme par leur statut juridique du droit de propriété dont dispose l'Église sur les biens destinés à l'accomplissement de ses missions. En conséquence, Sieyès pouvait soutenir que l'abolition sans rachat constituerait une spoliation en même temps qu'une catastrophe pour le financement des services assurés par le clergé. Les dîmes furent néanmoins abolies sans rachat par l'Assemblée nationale, mais l'association intellectuelle et politique entre les deux hommes s'en trouva renforcée.

8Moins atteint que Sieyès par cette polémique sur les dîmes et remarqué pour sa compétence sur les questions religieuses, Lanjuinais est le premier nommé des membres du comité ecclésiastique créé quelques jours plus tard. Dès lors, sans négliger les questions constitutionnelles sur lesquelles il interviendra régulièrement en séance plénière, c'est à la constitution civile du clergé qu'il consacrera l'essentiel de son travail jusqu'en 1791. Il n'en tire aucune renommée « médiatique » mais il s'y forge pour longtemps l'image d'un technicien du droit, en même temps que celle d'un doctrinaire acharné à la défense d'un libéralisme modéré (certains diraient « modeste ») mais décidé à s'imposer.

9Si la commission des Onze s'adjoint un tel homme, ce n'est pas uniquement pour y faire entrer une compétence, ni un des représentants d'une période désormais glorieuse de la Révolution après l'épisode sanglant de la Terreur. L'entrée de Lanjuinais dans la commission a en effet une triple signification.

10Elle signifie d'abord la représentation au sein de la commission chargée de terminer la Convention et la Révolution, de ceux des membres de la Convention qui payèrent, certains de leur vie, leur opposition au gouvernement révolutionnaire de la Terreur. Lanjuinais fut en effet l'un des principaux orateurs qui s'opposèrent aux manœuvres précédant la chute des Girondins fin mai 1793, puis l'un de ceux qui furent décrétés d'arrestation avant d'être déclarés traîtres à la patrie par la Convention après s'être enfuis en province. Sa désignation est donc le fruit du rapport de forces qui s'établit depuis la chute de Robespierre à l'intérieur de la Convention entre ceux qui ont cautionné par leurs votes les mesures les plus extrêmes de la Terreur avant de renverser le « tyran », et ceux que l'impuissance devant l'événement avait conduit au silence ou à une opposition réduite au même état par la proscription. C'est ce qui explique que, sorti de la mansarde rennaise où il se cachait depuis plus d'un an, Lanjuinais eut les plus grandes difficultés à obtenir sa réhabilitation et sa réintégration au sein de la Convention. Il dut son retour au concours des journées révolutionnaires qui firent progressivement pencher le rapport des forces en faveur des républicains modérés, et du soutien de ses amis politiques au premier rang desquels Grégoire et Sieyès. Il ne fait d'ailleurs sa rentrée à la Convention que le 11 floréal an III (le 30 avril 1795), lors du débat sur la réforme du gouvernement révolutionnaire, soit six jours avant son élection à la commission des Onze.

  • 2 « On est parvenu à faire accepter, en apparence, sous le nom des constitution, un canevas informe (...)
  • 3 « Parlons sans détour, et disons tout haut ce qui se dit au moins à voix basse dans toute la Répub (...)

11Elle signifie ensuite, avant même les journées insurrectionnelles des 1er-4 prairial an III (20-23 mai 1795), la mort de la constitution de 1793. Si depuis la chute de Robespierre, la fin du gouvernement révolutionnaire n'avait pas été jugée opportune, le maintien officiel de la constitution de 1793 avait permis aux uns et aux autres de s'en accommoder jusqu'à ce qu'un rapport de forces permette clairement de décider de son sort. Longtemps utilisée par les républicains extrêmes comme l'étendard de la Révolution contre le retour en arrière incarné par les modérés (dont quelques royalistes il est vrai), elle suivit le déclin progressif de ceux qui en réclamaient l'application. Lorsque Lanjuinais entre à la commission des Onze, le mandat de celle-ci est encore celui confié à la commission des Sept dont elle a pris la succession : préparer les lois organiques jugées nécessaires à la mise en application de la constitution de 1793. Ce moyen dilatoire utilisé par les modérés pour calmer l'insurrection du 12 germinal (1er avril 1795) est assez rapidement dépassé et l'on ne craint déjà plus de condamner sans appel cette constitution et d'en demander l'abandon au profit d'un nouveau projet. Or, Lanjuinais est un opposant résolu et avéré de la constitution montagnarde. Dès les premiers temps de sa proscription, il appelait les assemblées primaires à rejeter la ratification qui leur en était demandée par la Convention2. Plus récemment, dans son discours de rentrée à la Convention, six jours avant son élection à la commission, il déclare expressément qu'il faut abandonner la fiction des lois organiques et préparer l'établissement d'une nouvelle constitution3. Ce sera chose définitivement admise après l'insurrection du 1er Prairial an III (20 mai 1795).

12Elle signifie enfin le maintien à l'intérieur de la commission d'un équilibre précaire entre les projets politiques qui traversent et divisent déjà pour une bonne part les récents vainqueurs des derniers vestiges de la période montagnarde. Or, si Sieyès quitte la commission pour demeurer au comité de Salut Public, ce n'est certes pas pour se désintéresser du travail constituant. Tout comme le décret du 15 floréal (4 mai 1795) qui déclare incompatibles les fonctions de membre de la commission des Onze avec celle de membre du comité de Salut Public, la nomination de Lanjuinais obéit à des considérations stratégiques en vue des choix constituants qui ne vont pas manquer de révéler au grand jour les oppositions qui divisent la Convention finissante sur le contenu à donner au régime républicain. Le décret du 15 floréal vise principalement Sieyès, dont on craint que l'influence grandissante sur le gouvernement se renforce encore, en s’exportant dans la commission chargée de mettre fin à la Révolution par la définition du nouveau régime républicain. En le contraignant à choisir entre le gouvernement présent dont dépend la survie de la République et la commission dont dépend sa consolidation, ceux qui craignent ses desseins ou lui sont carrément hostiles (ils sont nombreux et de divers horizons) espèrent le contenir, en attendant mieux. Comme Cambacérès et Merlin de Douai, Sieyès opte pour le Comité, au sein duquel il dirige activement la politique étrangère, ce qui ouvre les portes de la commission à Durand-Maillane, Baudin et Lanjuinais. L'étude du parcours et des idées politiques de Lanjuinais montre à l'évidence qu'il entre à la commission sinon comme l'envoyé de Sieyès, du moins comme le représentant d'un groupe de « républicains » favorables à l'instauration d'un gouvernement représentatif dont l'ossature constitutionnelle provient pour l'essentiel des idées de Sieyès. Avec Daunou, Lanjuinais va défendre au sein de la commission puis devant la Convention l'idée d'un gouvernement républicain limité dans l'étendue de ses fonctions et de ses pouvoirs par le but de son institution légitime - la garantie des droits - mais fort des moyens propres à rendre cette garantie efficace.

13L'étude de la contribution de Lanjuinais au débat constitutionnel de l'an III est donc naturellement tributaire du contexte politique et doctrinal dans lequel elle s'inscrit, mais elle l'est aussi des idées exprimées par Lanjuinais au long d'un parcours politique qui ne commence ni ne s'achève avec le vote de la constitution de l'an III. À cet égard, deux remarques me semblent devoir être faites.

14En premier lieu, si Lanjuinais doit être distingué comme individu pour l'étude de la rencontre entre son corpus doctrinal et le problème constitutionnel en 1795, il ne faut pas pour autant l'isoler du contexte intellectuel immédiat dans lequel il évolue, c'est-à-dire de ce groupe de républicains qui avec - plus qu'autour de - Sieyès poursuivent la réalisation d'un projet politique qui dépasse largement les limites de la doctrine constitutionnelle. Par conséquent, l'attention ici portée sur Lanjuinais et sur l'aspect constitutionnel de sa relation avec le régime conçu en 1795, ne peut prétendre épuiser l'étude de cette relation.

15En second lieu, s'arrêter sur un moment du parcours politique de Lanjuinais fait courir le risque d'erreurs et de lacunes, quand on sait les accusations d'opportunisme utilisées à des fins polémiques dès la Restauration et encore largement véhiculées, à l'encontre de tous ceux qui comme lui ont traversé la Révolution puis l'Empire avant de finir leur carrière politique à la Chambre des pairs. Isoler totalement Lanjuinais dans cette période constituante, ne pas mettre ses positions de l'an III en perspective avec ses positions doctrinales postérieures (notamment sous la Charte) conduirait à fuir l'inévitable question de la continuité ou de l'opportunisme de ses choix politiques et constitutionnels. De plus, si la mise en perspective présente elle aussi ses risques pour l'explication des positions de Lanjuinais en l'an III, elle n'en est pas moins nécessaire sous peine de se priver d'éléments explicatifs mais également de tirer des conséquences disproportionnées et invérifiables des informations incomplètes dont nous disposons sur le travail de la commission et sur les motivations sinon les prises de position des principaux acteurs de ce débat constituant.

16Dès lors, il est possible de poser la question du contenu de la contribution de Lanjuinais à l'élaboration de la constitution de l'an III, avant de pouvoir conclure sur la portée et la valeur de cette contribution. Dans ce cadre, il s'agit d'examiner les positions doctrinales prises par Lanjuinais sur les deux enjeux majeurs du débat constituant : la distribution et l'exercice des pouvoirs de l'État ; la justification et l'organisation de la représentation.

Lanjuinais et la balance des pouvoirs dans la constitution de l'an III

Les prémisses théoriques de la contribution de Lanjuinais au débat constituant

  • 4 « Administrer, c’est exécuter la loi et l'appliquer aux espèces particulières  » . Rapport présent (...)
  • 5 Il formule cette idée tout-à-fait clairement en 1789, lors de son discours du 7 septembre sur le v (...)

17Les interventions doctrinales de Lanjuinais sur l'attribution et l'organisation des fonctions législative et exécutive s'inscrivent dans la problématique de la distribution des pouvoirs définie par la théorie constitutionnelle du xviiie siècle. Lanjuinais ne présente donc aucune originalité de ce point de vue, quelle que soit d'ailleurs l'époque de ses interventions. Rappelons donc pour mémoire que la volonté du corps social est exprimée exclusivement par la fonction législative et par conséquent par l'organe chargé par la constitution de l'exercice de cette fonction ; le pouvoir exécutif étant au corps social ce que le bras est à l'homme4 : un instrument chargé de la réalisation de sa volonté. Dès lors, il n'est pas question pour Lanjuinais « d'équilibre » entre les fonctions, ni par conséquent entre les organes exerçant des fonctions qui par définition sont dans un rapport hiérarchique. Il s'agit simplement - mais quelle difficulté ! - de séparer les pouvoirs, c'est-à-dire d'interdire la réunion des fonctions étatiques entre les mêmes mains5.

18Toute la difficulté qui s'offre alors aux affrontements doctrinaux auxquels participe Lanjuinais est de parvenir à cette séparation sans rien sacrifier de la hiérarchie des fonctions. Posée en ces termes, la problématique de la distribution des pouvoirs ne laisse pas d'apparaître comme une recherche de la quadrature du cercle. C'est autour des moyens propres à réaliser ce mariage entre séparation et hiérarchie que se nouent les affrontements politiques, pourvus en arguments par la doctrine juridique.

19Lanjuinais doit dès lors se déterminer, en l'an III comme déjà en 1789, à choisir le mode de distribution le plus adapté à l'exercice du pouvoir dans l'état social qui est celui de la France de cette époque. Quel fut ce choix ? Comment s'explique-t-il et comment l'explique-t-il ? Telles sont les questions auxquelles ils faut répondre pour comprendre la participation de Lanjuinais à la définition du régime républicain de l'an III.

Le choix de la « balance des pouvoirs »

20Faire de l'un des membres de la commission des Onze, ou même de Sieyès, le père ou le principal inspirateur de la constitution de l'an III serait une erreur. Le projet de la commission, qui ne sera pas amendé sur l'essentiel par la Convention, est le produit d'intentions contradictoires, non pas tant sur la nature républicaine du régime - quoique puissent laisser penser certaines informations sur les opinions royalistes de certains de ses membres dont Lanjuinais - que sur la manière d'assurer sa puissance face au danger encouru par les acquis de 1789. Et si certains conventionnels, comme Lanjuinais ou Boissy d'Anglas, sont supposés avoir voulu dès l'an III le rétablissement d'une monarchie constitutionnelle - Sieyès lui-même n'est-il pas soupçonné de rechercher au travers de sa politique étrangère une solution dynastique nouvelle ? -, il est exclu que ce fut au prix du sacrifice des avancées libérales de la Révolution, le retour des Bourbons étant sans doute loin de leurs intentions.

21Ce qui divise en revanche bien plus les membres de la commission des Onze, c'est la place et le poids à accorder à l'organe exécutif dans le mécanisme constitutionnel.

22Pour les uns, comme Lanjuinais et Daunou, l'exécutif doit être doté de moyens précisément définis et encadrés mais puissants. Il ne s'agit pas de soustraire cet organe à sa soumission à la loi ni aux obligations qui en découlent, mais de lui donner, sous le contrôle du Corps législatif, des pouvoirs propres à lui assurer une direction efficace de l'administration. L'exécutif doit non seulement être fort pour appliquer exactement la volonté générale, mais il doit l'être aussi comme chargé immédiatement de choix — touchant à la sécurité par exemple — qui sans être contraires à la loi constituent l'exercice d'un pouvoir de volonté. Mais surtout, il y a chez Lanjuinais, sans doute renforcé en cela par l'influence des théories de Sieyès, l'idée que la réalité, la matérialité, les difficultés de l'exercice concret du pouvoir résident dans l'administration. Ainsi, au sein du gouvernement représentatif, c'est l'exécutif qui est censé être le mieux à même de connaître les besoins de l'État et de les faire prendre en compte dans l'expression par le législateur de la volonté du corps social ; l'opposition de la raison aux passions du moment ne peut donc se suffire d'une division bicamérale de l'organe législatif.

23Par conséquent, pour Lanjuinais, l'organe exécutif ne doit pas être étranger à la confection de la loi. Pour les autres - Thibaudeau et la majorité de la commission puis de la Convention —, si l'on juge qu'il faut mettre un terme aux dérives despotiques des Assemblées révolutionnaires, la fonction exécutive demeure plus que jamais le pouvoir par où le danger peut arriver. La force du système constitutionnel, et donc du système politique et social dont il doit assurer la protection, réside essentiellement dans un organe législatif perfectionné : le Corps législatif doit être plus fort pour exprimer et faire respecter la volonté générale, mais il doit être constitutionnellement contraint de respecter les termes de la délégation tels qu'ils lui sont imposés par le pouvoir constituant. En revanche, si Thibaudeau ou La Révellière-Lépeaux reconnaissent qu'il faut protéger l'exécutif des tentations despotiques de l'organe hiérarchiquement supérieur et lui accorder les moyens juridiques d'assurer ses missions, cette protection doit se garder de donner à l'organe exécutif le pouvoir de s'affranchir de sa subordination. Par conséquent, contre Lanjuinais, la majorité de la commission pense qu'il n'y a pas de séparation des pouvoirs sans une spécialisation fonctionnelle des organes : l'exécutif doit être constitutionnellement exclu de toute intervention décisionnelle - ou décisive - dans l'expression de la volonté générale.

Les modalités et les motifs de ce choix

  • 6 Le libellé exact de la proposition soumise à la Convention par Ehrmann est le suivant : « Tout pro (...)

241 – Aussi, en commission — quoique la trace ne nous en ait pas été conservée — comme en séance, Lanjuinais a défendu avec le soutien de Daunou la participation de l'organe exécutif à la confection de la loi. Le 30 thermidor an III (17 août 1795), alors que la Convention examine la procédure législative proposée par la commission, un député alsacien du nom de Ehrmann, demande - sans doute à l'instigation de la minorité de la commission - que soit attribué au Directoire un veto suspensif dont la procédure ressemble trait pour trait à celle inscrite à l'initiative de Lanjuinais en faveur du roi dans le cahier de doléance de la sénéchaussée de Rennes en 1789 : après délibération par les deux Chambres, l'exécutif peut renvoyer le texte avec ses objections pour révision, les deux Conseils devant alors voter le texte initialement adopté, à une majorité des deux tiers (ce qui correspond au système américain)6

25Lanjuinais appuie aussitôt cette proposition dans une intervention où il reprend dans son principe l'argumentation qu'il avait soutenue six ans auparavant, dans le discours qu'il prononça lors du fameux débat de septembre 1789 sur le veto royal. Cependant, l'on notera ensuite avec intérêt l'évolution des termes employés pour justifier sa position de l'an III, à défaut de pouvoir y voir un changement fondamental de sa pensée sur cet objet.

26S'appuyant explicitement sur l'exemple anglais, il en tire la conclusion qu'une intervention de l'exécutif dans la confection de la loi ne présente en soi aucun danger pour la liberté, et se défend - assez maladroitement d'ailleurs - contre l'idée que la proposition Ehrmann conférerait au Directoire un « veto » sur les délibérations du Corps législatif. Lanjuinais qualifie ce pouvoir de « droit de remontrance », lequel consiste en alertant le législateur sur les dangers de ses choix, à l'inviter à délibérer une nouvelle fois la loi afin d'en assurer la sagesse et le perfectionnement. Cependant, le souvenir de la constitution de 1791 et du veto suspensif qu'elle conférait au roi, en déclarant clairement qu'il partageait ainsi avec le Corps législatif l'exercice de la fonction législative, n'échappe à personne en l'an III. Lanjuinais sait très bien que sa proposition vise à rétablir le veto suspensif attribué au roi en 1789, mais stratégiquement, dans le contexte de l'an III, ce précédent le gêne en raison de l'abus qui a pu en être fait et du danger qu'il représente encore aux yeux de la majorité des conventionnels. Le veto, ne seront pas loin de dire explicitement nombre de conventionnels, c'est le retour programmé de la monarchie. Lanjuinais s'en défendra assez mal en déclarant que si l'on veut appeler ce droit un veto, « c'est tout au plus un veto considératif ». Aussi insiste-t-il surtout sur les avantages que ce pouvoir offre à la garantie des droits, compte tenu de l'approbation par la Convention de la structure constitutionnelle proposée par la commission des Onze.

27La participation de l'organe exécutif à la confection de la loi n'est pas en soi une atteinte à la liberté (l'Angleterre est là pour le prouver), mais au contraire une précaution indispensable à son maintien.

28Cette participation est rendue indispensable par l'expérience récente du despotisme d'Assemblée, mais aussi par l'état d'effervescence politique et sociale dans lequel se trouve la France et que les nouvelles institutions vont devoir gérer. Si l'on ne veut pas, explique Lanjuinais, que ces institutions - et la République - succombent aux conflits violents qui menacent les acquis de la Révolution de 1789, il faut donner au Directoire le droit de s'opposer publiquement aux errements possibles d'un Corps législatif sous influence.

29Cette participation est rendue d'autant plus nécessaire par les choix constitutionnels d'ores et déjà entérinés par la Convention, et en particulier l'attribution de la fonction exécutive à un organe collégial de cinq membres. Lanjuinais dévoile alors clairement que son choix personnel était favorable à l'unicité du pouvoir exécutif. En demandant aux conventionnels de « prendre garde à l'état dans lequel la constitution va mettre la France » avec ce pouvoir exécutif « multiplié », il reproche à la commission et à la Convention de ne pas avoir tenu compte de la réalité de la situation dans laquelle se trouve la France. Et l'on voit clairement poindre dans son intervention les arguments traditionnellement avancés dès avant 1789, pour justifier l'attribution du pouvoir exécutif à un homme et non à un collège : il faut de la force pour gouverner un peuple immense - une population nombreuse sur un vaste territoire - et une société traversée par des conflits d'intérêts souvent violents ; et il ajoute, pour se bien faire comprendre, « pour gouverner une nation qui, pendant deux ans, a pris la plus effroyable licence pour la liberté ». Lanjuinais était donc monarchiste, comme l'écrira dans ses mémoires La Révellière-Lépeaux, mais dans le sens de l'unicité de l'organe exécutif. Ce monarchisme allait-il plus loin, et réclamait-il une attribution héréditaire et contractuelle du pouvoir exécutif, comme il le défendra plus tard au moment des deux abdications de l'empereur ? Il ne l'a jamais exprimé ainsi en l'an III mais c'est possible.

30En revanche, comme l'écrira aussi La Révellière, il ne fait aucun doute que Lanjuinais n'étais pas favorable aux Bourbons, dont la restauration n'était d'ailleurs voulue que par une faible minorité du personnel révolutionnaire en 1795, et il ne le sera guère plus en 1814-1815- Les possibilités inavouées de restauration d'une monarchie constitutionnelle, fut-ce au prix d'un changement dynastique, faisant face en l'an III à une opposition puissante, la République s'impose sans pour autant être contraire aux aspirations essentielles d'un Lanjuinais, d'un Daunou ou d'un Sieyès : assurer les acquis de 1789 en les dotant d'un système constitutionnel efficace contre les conflits d'intérêts qui en menacent l'existence. Dès lors, si la France doit renoncer à la monarchie constitutionnelle et dynastique, elle peut opter valablement pour la monarchie constitutionnelle républicaine. Ainsi s'explique, que la référence sinon le modèle de « gouvernement d'un peuple immense » apparaît clairement dans les propositions de Lanjuinais comme étant la République américaine (le fédéralisme en moins). Les liens qu'il entretient avec les républicains américains francophiles sont déjà solides à cette époque et probablement depuis la Constituante. Était-il pour autant convaincu que la France puisse se passer durablement de la monarchie constitutionnelle héréditaire ? Il a pu le croire ou l'espérer un temps ; il est certain que ce temps fut court.

31Cette participation est enfin indispensable pour introduire dans la structure constitutionnelle adoptée par la Convention, une « harmonie » que Lanjuinais estime absente des relations entre le Corps législatif et le Directoire. Dans son intervention, Lanjuinais prophétise clairement ce qui va advenir dès l'entrée en vigueur de la constitution du 5 fructidor, à savoir l'affrontement des deux organes du fait de leur excessive spécialisation : le Directoire n'aura d'autre solution pour résister au tentations despotiques du Corps législatif, que de se servir des oppositions partisanes pour légitimer ses propres usurpations. Il faut donc, dit Lanjuinais, donner au Directoire un moyen légitime — car constitutionnel - d'exprimer publiquement son opposition éventuelle aux choix du Corps législatif, tout en donnant à ce dernier le moyen d'imposer finalement la supériorité hiérarchique de sa fonction ; ces deux moyens n'en forment qu'un : il s'agit du veto surmontable.

32La Convention rejette cette ultime tentative pour rétablir un exécutif fort. Même si elles se rejoignent sur le résultats, les raisons de ce rejet sont multiples. Certaines ne sont pas dénuées d'arrière-pensées sur la pérennité du régime républicain, mais pour l'essentiel le refus d'un retour à 1791 sans le roi est motivé par la crainte de fourbir les armes du prochain retour d'un pouvoir personnel. La méfiance est telle entre les divers courants qui divisent les conventionnels de l'an III, au-delà de l'intérêt qui les unit autour des acquis de 1789, que les choix constitutionnels sont dominés davantage par le souci de ne pas donner aux ambitions concurrentes les moyens juridiques de s'imposer, que par celui d'assurer l'efficacité des organes constitués. Lanjuinais défend une idée du régime républicain qui essaiera encore de s'imposer en l'an VIII, avec le succès que l'on sait.

33Si Lanjuinais rejoint les critiques portées par Sieyès sur le projet de la commission des Onze, on note que cet accord ne s'étend pas à la sanction par l'organe exécutif de la loi délibérée par le Corps législatif. Sieyès n'admettra jamais que l'exécutif puisse ainsi participer à la confection des lois. Lanjuinais, au contraire, réclamera toujours une telle participation. En revanche, Sieyès et Lanjuinais à sa suite exposent comme une nécessité que l'organe exécutif ait d'une manière ou d'une autre l'initiative législative — sans monopole - et la participation aux discussions préparatoires de la loi. Cette initiative fut indirecte en 1791 comme en l'an III, mais l'essentiel est qu'elle fut possible en fait, même si à leurs yeux il eut été préférable qu'elle fût expressément constitutionnalisée, comme ils réussiront à en imposer le principe en l'an VIII.

342 – La division du pouvoir législatif avec participation de l'organe exécutif à la confection des lois - en termes théoriques, la balance des pouvoirs avec gouvernement mixte - ayant été rejetée par la Convention au profit d'une nouvelle tentative de spécialisation fonctionnelle, quelle fut la position de Lanjuinais sur l'attribution bicamérale de la fonction législative ?

35La commission des Onze a suivi assez largement Sieyès, relayé par Daunou et Lanjuinais, tant sur le principe d'une division du Corps législatif en deux Chambres que sur la répartition des tâches et donc les pouvoirs respectifs de ces Chambres sur la production de la loi : aux Cinq Cents l'initiative, aux Anciens la décision. La supériorité de cette méthode dans la délibération de la loi ne faisait plus de doute pour Lanjuinais, et d'autant moins quand est rejetée la modération par un veto de l'organe exécutif des passions contenues dans un Corps législatif nombreux. En 1789, il avait adopté une position sensiblement différente, sans qu'on puisse dire pour autant qu'il se soit renié en l'an III. À l'Assemblée constituante, la division du Corps législatif en deux Chambres lui semble en effet propre à assurer une « grande maturité » dans la délibération, mais seulement si elles sont définies comme Sieyès l'a proposé, dit-il explicitement : élues sur une base égale, ce qui vise à exclure évidemment une Chambre haute héréditaire et nobiliaire. On comprend que Lanjuinais craint, comme beaucoup d'ailleurs à cette époque, que l'institution d'une deuxième Chambre n'ouvre la voie au rétablissement de la représentation de privilèges nobiliaires. Certes, dit-il alors, la division des députés en deux Chambres peut mettre « une grande et sage maturité dans leurs délibérations », mais il n'en est pas pour autant convaincu que ce soit - en raison des circonstances - la meilleure solution : aux États-Unis, dit-il, le Sénat peut être utile parce qu'il n'y a pas « d'influence royale » — autrement dit le poids d'une monarchie millénaire opposable aux excès d'un Corps législatif nombreux et passionné — ; mais dès lors que ce contrepoids existe, la division de ce Corps est inutile (et, sous-entendu, dangereuse). Par conséquent en 1789, Lanjuinais avait vu dans le bicamérisme plus de dangers que d'avantages, et avait maintenu, malgré sa complicité avec Sieyès, la position qu'il avait déjà exprimé dans le cahier de doléances, à savoir : le partage du pouvoir législatif entre une Assemblée élue et le roi doté du veto suspensif.

36En l'an III, sa position s'est nettement fixée sur la nécessité de la division du Corps législatif en deux sections, tout en maintenant les conditions qu'il posait en 1789 : l'élection des Conseils par un seul et unique collège électoral. Quand s'est opérée cette évolution ? Lorsque s'est éloignée la crainte de voir se réinstaller le pouvoir des anciens privilèges, ou lorsque cette crainte à été supplantée par celle née de l'expérience des Assemblées uniques depuis 1791. Omettant quelque peu ses craintes passées, il exprimera clairement dans son discours du 11 floréal an III sur la réforme du gouvernement révolutionnaire — donc avant même son entrée à la commission des Onze - son ralliement à la division du Corps législatif en deux Chambres :

« Il n'y a que ce moyen de salut. Pure illusion de l'esprit que d'imaginer un pouvoir exécutif réellement distinct, avec une Assemblée législative qui, délibérant dans un seul corps, sera toujours sans règle et sans limites, où rien n'est capable d'arrêter les impulsions dangereuses que peut lui donner un génie habile, ambitieux et pervers. Placez le pouvoir exécutif au dedans ou au dehors d'une telle Assemblée, il succombera toujours devant elle et devant ceux qui sauront y acquérir de la prépondérance. Voilà ce que nous atteste l'expérience des siècles, à laquelle se joint notre expérience de cinq années ».

37Malgré cela, Lanjuinais n'est pas pour autant rassuré sur les possibles débordements de l'Assemblée populaire. C'est la raison pour laquelle il propose de constitutionnaliser une alliance ou un rapprochement entre le Conseil des Anciens et le Directoire par la nomination du second par le seul premier, excluant ainsi le Conseil des Cinq-cents de toute influence sur la nomination de l'exécutif. Selon lui, cette alliance est expressément présentée comme une limitation de la puissance de la popularité dont peut jouir une telle Assemblée et dont on connaît les ravages par une expérience récente. Ainsi estime-t-il devant la Convention qu'à cette puissance, « il faut un contrepoids pour maintenir l'équilibre, et nous n'avons pas cru qu'on put le mieux trouver qu'en rapprochant plus le pouvoir exécutif du Conseil des Anciens que de celui des Cinq Cents ». L'un des arguments couramment employé pour justifier le rôle d'une Chambre haute, notamment lors des débats de septembre 1789 sur la composition du Corps législatif, apparaît donc ici pour la première fois dans la doctrine de Lanjuinais : cette Chambre, supposée plus sage en raison de sa composition, est notamment destinée à protéger l'organe exécutif contre les entreprises hégémoniques d'une Chambre basse animée par les passions populaires du moment. Mais là encore, Lanjuinais n'est pas suivi par la Convention, qui adoptera un partage du pouvoir de nomination entre les deux Conseils, sur la base de leur compétence respective dans la formation de la loi (initiative/choix).

La continuité de ce choix

38On peut donc constater qu'en l'an III, Lanjuinais est resté fidèle à l'essentiel de la structure constitutionnelle qu'il avait défendue en 1789. Il est néanmoins évident que les événements révolutionnaires violents qui ont mené le mouvement engagé en 1789 jusqu'à la Terreur, l'ont profondément et durablement marqué. Le ton des discours, les formules employées, sont inspirés en l'an III davantage par le souci de la force du gouvernement (au sens large) que par celui du contrôle de ce même gouvernement par les représentants locaux ou nationaux du peuple, comme ce pouvait être le cas en 1789. En l'an III, il s'agit de préserver les acquis de 1789 contre les dangers que peut leur faire courir une passion populaire instrumentalisée par la démagogie, autant que contre les partisans d'un retour à l'ancien ordre des choses. Le souci de la constitution d'un exécutif fort, conçu davantage comme un atout que comme un danger pour la liberté, le choix du bicamérisme comme mécanisme indispensable à la prévention du despotisme, sont les deux éléments qui montrent que le chemin parcouru par Lanjuinais depuis 1789 l'a mené à plus de prudence dans la définition des relations entre gouvernants et gouvernés. Il est néanmoins depuis toujours partisan d'une balance des pouvoirs, au sens de l'attribution de la fonction législative à un organe complexe dont l'un des composants doit être l'organe exécutif. Pourtant l'on pourrait s'étonner qu'en 1789 il ait déclaré devant l'Assemblée constituante : « Que l'on ne regrette pas ici la balance des pouvoirs. Le roi lui-même a reconnu que ce l'on appelle balance des pouvoirs n'est qu'un équilibre chimérique » ; alors même qu'il réclamait la division du pouvoir législatif entre le roi et une Assemblée. L'expression de balance des pouvoirs a été employée à cette époque dans plusieurs sens — non contradictoires - dont certains se confondent avec la notion de gouvernement mixte, les deux expressions étant souvent employées comme synonymes et faisant référence au système constitutionnel anglais. C'est dans ce sens que Lanjuinais utilise ce terme : ce faisant, il condamne le mode de distribution du pouvoir législatif anglais qui attribue à une classe sociale et un homme le pouvoir de s'opposer de manière absolu pour la défense de leurs intérêts personnels à la volonté des représentants de la grande majorité du corps social. Il s'agit donc alors de condamner la Chambre nobiliaire et le veto absolu, mais pas le bicamérisme, ni le veto relatif.

39La période napoléonienne fera franchir à Lanjuinais une étape dont il s'agit de savoir dans quelle mesure elle constitue une rupture avec ses prises de positions antérieures. Il en sort rallié à la structure générale du gouvernement mixte à l'anglaise, dont il justifie la valeur et la nécessité en des termes qu'il aurait sans doute condamnés en 1789. L'expérience et la raison, dit-il alors, le font regarder comme le système le mieux à même d'éviter le gouvernement de la démagogie au profit de celui de la raison, qui seul est à même de garantir les intérêts de l'ensemble des membres du corps social. Cependant, il ne l'adopte pas sans réserve et en donne une interprétation qui, elle, se veut fidèle à ses motivations politiques de toujours auxquelles répond une doctrine juridique qui, malgré ses changements, demeurera ce qu'il qualifiera en 1819 de « théorie modérée des gouvernements monarchiques et constitutionnels représentatifs ».

Lanjuinais et la représentation dens la constitution de l'an III

40Les fondements théoriques des choix politiques de Lanjuinais expriment une conception sensualiste du droit naturel. Il est indéniable à ses yeux qu'il existe des lois morales et politiques aussi nécessaires et indiscutables que les lois qui règlent la vie du monde physique. La raison et le choix essentiel de la méthode sont les moyens de connaître ces lois-là comme les autres, étant entendu que l'homme ne peut acquérir aucune connaissance hors de l'usage de ses sens.

41La théorie juridique est ainsi constamment impliquée dans les contributions apportées par Lanjuinais, tant aux divers débats constitutionnels auxquels il a participé durant sa longue carrière politique qu'aux multiples domaines dans lesquels il est intervenu, de la constitution civile du clergé à l'organisation judiciaire ou administrative par exemple. De ce fait, Lanjuinais s'est trouvé en butte, avec quelques autres dont Sieyès, aux immémoriales critiques contre les « métaphysiciens », accusés de concevoir des doctrines que les circonstances repoussent et que leurs actes démentent. Il n'est pas douteux qu'il ait essayé de modeler l'État par les conceptions théoriques débattues en l'an III, et depuis déjà quelques années, dans le salon de Mme Helvétius à Auteuil entre ceux que Napoléon qualifiera plus tard d'« idéologues ». Il n'est pas davantage contestable que les circonstances lui imposèrent échecs et concessions, là même où les résultats de la science sociale en laquelle il croit n'en admettent pas. Cependant, il serait erroné de déduire tant d'un « réalisme » outré que des appréciations polémiques héritées des affrontements politiques de cette époque que les conceptions théoriques de Lanjuinais n'aient aucun rôle ou qu'un rôle mineur dans la détermination de ses actes.

42S'il est impossible et hors de propos ici de s'engager dans une étude de la doctrine juridique de Lanjuinais, ni dans celle de la théorie de la connaissance dont elle n'est qu'une application, il est important d'observer comment ses conceptions théoriques éclairent ses choix constitutionnels de l'an III. La représentation, tant dans ses fondements que dans son exercice, est la base du débat constitutionnel. En l'an III, sa légitimité, son organisation et sa garantie sont à nouveau controversées, à la lumière de l'expérience récente et notamment des tentatives girondines puis montagnardes d'instaurer la « participation » du peuple à l'exercice de la souveraineté. Si l'accord se fait largement autour de la nécessité du gouvernement représentatif, les clivages politiques et conceptuels apparaissent sitôt qu'on aborde la manière de concevoir l'État et la société, si tant est qu'on fasse déjà clairement une telle distinction en l'an III. Lanjuinais dispose d'une doctrine juridique qui, sans être originale, éclaire sa contribution à certains des choix constitutionnels qui furent faits alors.

43« La souveraineté réside essentiellement dans l'universalité des citoyens ». Cette formule énoncée à l'article 17 de la déclaration des droits et des devoirs de l'homme et du citoyen et placée en tête de la constitution du 5 fructidor an III, a soulevé les controverses doctrinales que l'on sait sur le sens qu'il fallait lui donner plus que sur celui qu'avait entendu donner d'elle les hommes de l'an III.

44Souveraineté nationale? Souveraineté populaire? Les exégèses n'ont pas manqué pour tenter d'établir quel forme de gouvernement pouvait avoir été fondée sur une telle formule. Si les termes de « nation » et de « peuple » ont été évités, ce n'est bien sûr pas anodin au regard des circonstances de l'époque et de leur passé récent. Cependant, les considérations d'opportunité ont rejoint en l'espèce, chez Lanjuinais comme chez Daunou, des préoccupations doctrinales que l'on retrouve également chez Sieyès. De cette formule ressortent deux informations décisives.

45La première est fournie par l'adverbe « essentiellement », qui rappelle bien entendu la formule utilisée par la Constituante dans l'article 3 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : le souverain ne possède que l'essence de la souveraineté mais ne peut l'exercer que par l'intermédiaire de représentants. C'est la prohibition de ce qu'on appelle encore couramment à l'époque la « démocratie », à savoir l'exercice par « l'universalité des citoyens » de la souveraineté.

  • 7 Constitution du 3 septembre 1791 : titre II, article 2 et suiv, complétés par les disposition insc (...)

46La seconde se trouve évidemment dans l'absence des termes controversés de « nation » et de « peuple » et dans leur remplacement par le terme générique d'« universalité des citoyens ». Or, au-delà des mots qui mobilisent les foules révolutionnaires et identifient les factions, la souveraineté a toujours appartenu à l'universalité des citoyens, la constitution définissant elle-même les qualités requises pour être citoyen7 Par conséquent, si l'on s'abstient d'attribuer nommément la souveraineté en l'an III, c'est dans la mesure où loin de s'annuler comme contraires, « nation » et « peuple » désignent une seule et même réalité : « l'universalité des citoyens » constitutionnellement définie.

47L'origine de cette formule se trouve dans les travaux perdus de la commission des Onze et la Convention l'enregistrera sans recourir aux controverses des débats majeurs de 1789 et 1791 sur le sujet. Si l'on ne peut donc savoir par ses travaux préparatoires comment la commission des Onze se décida à l'adopter, l'étude de la doctrine de Lanjuinais permet quelques éclaircissements, dont il serait cependant abusif de conclure qu'il en est la source exclusive. Daunou, son collègue à la commission, et au-delà les « idéologues », partagent en tous points ce que Lanjuinais eut l'occasion d'exprimer tant en l'an III qu'au cours de sa longue carrière politique.

48On constate très vite en lisant Lanjuinais qu'il n'utilise que très rarement les termes de « souveraineté » et de « souverain », et surtout qu'il ne développe pas à proprement parler une théorie de la souveraineté, comme on en trouve pourtant de multiples expressions dans les écrits et discours de cette époque. On sait à cet égard le rôle décisif que joue la souveraineté dans les explications et les justifications qui sont données de l'existence du pouvoir politique, depuis son origine historique jusqu'à ses formes possibles ou préférables. Or, Lanjuinais prend le contre-pied du mouvement dominant des idées en la matière, non seulement en ne développant pas de théorie de la souveraineté — ce qui pourrait laisser supposer qu'il se rallie aux théories contractualistes dominantes —, mais en montrant l'inutilité et les dangers auxquels conduit une telle doctrine dans la pratique.

49Selon lui, la souveraineté est une notion inutile si l'on s'en sert, comme c'est le cas, pour chercher à expliquer ou justifier l'existence du pouvoir public et son exercice par quelques-uns. Pour Lanjuinais, l'État - entendu comme synonyme de « société », le pouvoir social ou public se confondant avec le corps social — est un fait de nature, une donnée physique. Il ne s'agit nullement d'une création volontaire, au sens où si l'homme peut croire s'être librement associé à ses semblables pour former la société et lui donner un gouvernement, cette création lui était en fait imposée par la nature, par sa nature, laquelle ne lui permettait aucun développement hors de cette association.

50Par conséquent, non seulement il est faux de dire que l'origine de la société et du pouvoir se trouve dans une création juridique, mais il est inutile de le dire parce qu'un fait naturel n'a besoin d'autre justification que celle des lois physiques qui l'expliquent. Seule la volonté a besoin de justifications, et ce n'est que pour justifier telle ou telle forme de gouvernement ou de société que sont fabriquées des théories comme celle de la souveraineté. Or, on comprend, en lisant Sieyès en particulier, que l'organisation politique et morale du corps social n'a nul besoin de justification dès lors qu'elle est celle que commande la nature humaine expliquée par les progrès d'une connaissance scientifique.

51Dès lors, Lanjuinais rejette les théories du contrat social comme des fictions inutiles et la souveraineté comme explication de l'origine de l'État. Cette origine est dans la nature, dans les besoins physiques puis moraux de l'être humain. Faire de la souveraineté un produit exclusif de la volonté humaine, séparé voire opposé aux contraintes de la nature, c'est vouloir justifier l'existence d'un pouvoir absolu que dément la nature humaine, laquelle est le produit de lois qui échappent à la volonté des hommes. Il n'est pas de pouvoir absolu là où il y a dépendance ; or, l'homme dépend ô combien de sa nature et des contraintes physiques et morales qu'elle lui impose.

  • 8 Il écrit ainsi dans son Essai de traité sur La Charte, p. 10 : « Il est remarquable que notre mot (...)

52Lanjuinais, comme Sieyès dans ses discours de l'an III, refuse expressément l'idée que la souveraineté puisse désigner une puissance absolue, fut-elle appliquée ou conférée au corps social8. Une telle idée est fausse, inutile, et enfin dangereuse. Elle est une invention ; or, il n'y a rien à inventer, tout est dans la nature, et c'est pour avoir trop longtemps méconnu la recherche scientifique au profit des inventions métaphysiques et théologiques, que les hommes ont subi la catastrophe des pouvoirs arbitraires, des économies appauvries, des crises violentes. L'homme n'étant qu'un être relatif aux lois qui le constituent et à celles qui constituent le monde qui l'entoure ne peut créer de pouvoir absolu. C'est pour s'en être cru capable au moyen d'arguties juridiques et avoir continué de le croire que l'arbitraire a pu survivre à 1789.

53La société étant le produit nécessaire de la nature humaine, l'origine du pouvoir public, du gouvernement, ne peut être ailleurs que dans les associés conçus comme corps ou association. La souveraineté ne désigne dès lors que la réunion du pouvoir relatif de chaque individu en un pouvoir qui pour être collectif n'en est pas moins tout aussi relatif aux lois constitutives de la nature humaine. L'hypotèse par laquelle on désigne cette association ne peut pas pour Lanjuinais avoir l'importance qu'on lui prête alors couramment, à savoir celle de désigner le titulaire d'un pouvoir absolu, qui en tout état de cause n'a aucune possibilité ni existence physique et qui ne peut donc croire se réaliser que dans et par l'arbitraire.

54Nation ou peuple sont deux mots pour un même objet. Lanjuinais n'a jamais varié dans l'assimilation sémantique entre « peuple » et « nation », parce que l'important n'est pas le mot lui-même mais ce qu'il recouvre. Si l'on s'entend sur le signifié, on peut se passer du signifiant ; on le doit même si son emploi peut se révéler dangereux par les passions qu'il soulève. Dès 1788, alors qu'il féraille contre la noblesse bretonne, il dénonce dans ses Réflexions patriotiques sur l'arrêté de quelques nobles de Bretagne (page 124) cette « ennemie de la Patrie ! c'est-à-dire de la nation, de la multitude des citoyens ». Mais c'est surtout dans le cahier de doléances de la sénéchaussée de Rennes (article 2) que l'on trouve pour la première fois clairement exprimée l'absence d'opposition entre « nation » et « peuple » chez Lanjuinais. Il écrit en effet :

« C'est par une erreur funeste que ce qu'on appelle le tiers-état, ce qui compose plus de quatre-vingt-dix-neuf centièmes de la nation, a été qualifié d'ordre et mis en balance avec deux classes de privilégiés ! Cette erreur doit cesser, et ce qu'on a jusqu'ici nommé le tiers-état dans le royaume, sera compris avec ou sans les privilégiés sous la même dénomination et appelé peuple ou nation, seuls noms qui soient véritables et qui puissent convenir à la dignité du peuple ».

55Mais jusqu'au débat constituant d'août 1791, qui voit la nation définie comme un concept distinct pour les besoins d'une justification de la qualité de représentant du roi, l'assimilation des deux termes par Lanjuinais ne présente aucune originalité. Ce n'est qu'avec cette distinction et les ralliements politiques qu'elle permet, que le maintien d'une synonymie entre « peuple » et « nation » se distingue dans le débat constitutionnel. Lanjuinais maintient pourtant cette assimilation, convaincu qu'il est qu'une opposition entre ces deux termes ne recouvre aucune réalité scientifiquement établie et ne sert qu'un conflit politique circonstanciel mais dangereux. Les vrais enjeux sont ailleurs pour lui, comme nous le verrons.

  • 9 Ce texte dispose : « La Nation française se constitue en République une et indivisible ; et, fonda (...)

56Ainsi, dans le rapport qu'il rend au nom du comité d'analyse en mai 1793 sur la division du territoire, Lanjuinais s'attarde particulièrement sur les objections du conventionnel Jean Debry, lequel conteste l'emploi du mot « nation » au lieu uniquement de celui de « peuple » dans la rédaction du préambule de la « constitution girondine »9. Lanjuinais lui répond :

« Il veut qu'on dise peuple au lieu de nation. En 1789, Mirabeau fit de vains efforts pour que les députés se constituassent en assemblée des représentants du Peuple. Mais cette dernière expression ne convenait pas avant la fusion des ordres, et plusieurs croyaient y voir le projet de les conserver. Aujourd'hui les anarchistes abusent de ce mot, en l'appliquant sans cesse à de petites sections qu'ils traitent comme souveraines. Cette considération peut vous décider, afin de lever une équivoque aussi funeste, à employer ici le nom si respectable du peuple dans sa juste signification, pour désigner la nation, le souverain, la réunion complète de tous les citoyens français votant dans les assemblées primaires ».

57Ce qui est important, voire dangereux en l'espèce, ne se situe donc pas dans les mots eux-mêmes mais dans ce qu'on veut leur faire dire et, s'agissant du « peuple » ou de la « nation », lorsqu'on veut les utiliser pour désigner le siège d'un pouvoir absolu, au profit d'une entreprise dont le but sinon l'intention première conduit nécessairement au despotisme. Ainsi Lanjuinais écrira-t-il encore en 1819 dans son Essai sur la Charte (page 10) que :

« ...ne pouvant pas, dans l'état de nature, satisfaire à leur impérieux besoin de déployer, avec sécurité, leurs facultés physiques, intellectuelles et morales [les hommes] s'unirent, en se soumettant à un pouvoir de volonté et d'action commune : par là, ils s'établirent, se constituèrent en corps de peuple ou de nation ; ils se formèrent en état ou établissement national, en corps social ou politique, en cité, république, monarchie, démocratie, aristocratie, etc. »

  • 10 L'article 1re dispose : « La Souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible. El (...)

58Or, l'enjeu d'une bonne organisation sociale et politique, conforme à la nature humaine scientifiquement comprise, ne se situe pas pour Lanjuinais dans une bataille de concepts née de conflits politiques entre des factions qui tendaient au fond au même type de pouvoir et ne se battaient réellement que pour s'en rendre maître. Tout pouvoir prétendument conçu comme absolu, quel que soit son titulaire réel ou supposé, est vain et voué à l'échec parce qu'il est incapable de produire la richesse indispensable à la satisfaction des besoins qui fondent seuls sont existence. Dès lors, Lanjuinais ne se contente pas d'assimiler peuple et nation, il repousse l'usage même du concept de nation comme une fiction inutile. C'est dans ses Vues politiques sur les changements à faire à la constitution de l'Espagne, publiées en 1820, qu'il exprime le mieux son rejet de la théorie de la souveraineté nationale formulée par les articles premier et deux du titre III de la constitution de 179110, textuellement repris pour le royaume des Deux-Siciles.

59Ces articles, « équivoques et dangereux », masquent l'essentiel, qui n'est pas de justifier qui détient le pouvoir - la nature y pourvoit sans contestation en désignant les citoyens — mais de déterminer les modalités de la délégation de pouvoir nécessaire au rapport naturel entre gouvernés et gouvernants. Lanjuinais propose donc aux Espagnols d'abandonner les formulations de la théorie de la souveraineté « nationale ». Il écrit ainsi :

« Il semblerait plus sage de substituer ici, à la théorie vague, équivoque de la souveraineté nationale, qui aurait besoin d'être expliquée dans un savant traité, le principe de délégation des pouvoirs, maxime féconde, sur laquelle il ne peut y avoir de raisonnable controverse. On dirait : l'exercice de la souveraineté est confié par la nation, à l'Assemblée nationale ou au Parlement composé du roi et de la Chambre ou des Chambres ci-après établies. La constitution oblige le roi et les autres représentants [...] ».

60Poursuivant en visant implicitement mais clairement la formulation de l'article 3 de la Déclaration des droits de 1789 reprise pour partie en l'an III, et montrant ainsi que par-delà les notions de peuple et de nation c'est le concept de souveraineté tel qu'il est couramment employé qui est inutile et dangereux, Lanjuinais écrit :

« On ne sait pas ce qu'est une résidence essentielle et ce qui peut s'ensuivre. La souveraineté d'ailleurs ne peut résider dans les citoyens actifs que limitée par la raison, par les droits naturels inaliénables, et pour être nécessairement déléguée quant à son exercice, à des personnes chargées de l'autorité législative et exécutive : voilà plus de motifs qu'il n'en faut pour écarter [ce texte] lors même qu'il n'aurait aucun danger. Admettez dans le texte de la constitution ou rejetez-en la souveraineté nationale définie le plus exactement, il pourra toujours arriver des révolutions au profit du despotisme. Si l'on souffre les lois d'exception, ou des mesures anticonstitutionnelles, il y aura des révolutions funestes au trône et à la dynastie, si les grands pouvoirs deviennent ou paraissent au grand nombre des citoyens véritablement oppresseurs. Il n'y a ni profession politique, ni serment qui retienne absolument les rois, ni les ministres, ni leurs courtisans, ni le peuple, et qui dispense les citoyens d'une sage vigilance. Il est donc inutile autant qu'il est dangereux, vu l'état présent de la science politique, d'énoncer directement et formellement, dans la constitution, la doctrine équivoque de la souveraineté nationale. Il suffit bien de l'y supposer dans un sens exact, en se tenant au principe de la délégation des grands pouvoirs tel qu'il est indiqué, ou supposé ou enseigné de tous temps, et dans presque tous les livres sacrés ou profanes [...]. Il est aussi facile d'abuser de la souveraineté nationale, que du droit divin et de la légitimité. Mais les hommes qui veulent être libres, réciproquement, les despotes et les serviles, ne gagnent rien, absolument rien, ni à combattre l'une ou l'autre de ces idées comme une erreur absolue, ni à l'exagérer ni à s'en targuer, comme d'un bouclier de salut. Ce qu'il faut aux peuples et aux rois, ce sont des garanties réelles, c'est la fidélité réciproque à leurs engagements, c'est la probité civique et non pas des textes à contestation » (p. 14-17).

61Par conséquent, Lanjuinais ne pouvait être totalement satisfait de la formulation adoptée en l'an III qui, en reprenant pour l'essentiel la formule de 1789, reproduisait une conception de la souveraineté qui avait fait la preuve de sa dangerosité, quel que soit le titulaire mythique qu'on avait bien voulu lui donner. En effet, si l'on considère, comme le fait Lanjuinais, que le gouvernement représentatif est le gouvernement naturel d'une société perfectionnée (sitôt sortie des premiers âges), fondé sur une distinction tout aussi naturelle entre gouvernés et gouvernants, c'est l'organisation de cette relation qu'il importe à la science politique de rechercher, et non une justification de l'existence du corps social et du gouvernement représentatif, donnée par la nature.

62Dès lors, ce n'est pas le principe de la représentation, de la délégation de pouvoir, qu'il s'agit d'expliquer ou de justifier mais la manière de l'organiser concrètement. Or, cette organisation n'est pas le produit de l'arbitraire selon Lanjuinais, elle obéit nécessairement à des règles : tant que la constitution - acte capital parce qu'y sont définies les modalités de la représentation —, ne sera que le produit d'un rapport de forces dont les mobiles sont étrangers à la nature humaine, à l'état social et au niveau de connaissance progressivement perfectionnée qu'en fournit la science morale et politique, aucune forme du gouvernement représentatif ne pourra perdurer. Les gouvernements qui fonctionnent sont ceux qui sont adaptés à un moment donné de l'évolution sociale. Sitôt qu'ils ont cessé, pour une raison ou pour une autre de correspondre à l'état social, il dégénèrent. Pour Lanjuinais, comme pour Sieyès, Daunou, Volney ou Roederer, il y a là un phénomène totalement naturel, dont les effets désastreux ne cesseront que le jour où l'on quittera le domaine des préjugés philosophiques ou politiques pour s'engager dans les pas de la science.

63L'être humain, être social, est tributaire des lois physiques et morales qui le constituent. Si l'état de ses connaissances ne lui permet pas de les connaître toutes, si par conséquent l'erreur et l'imperfection sont inévitablement liées à son ignorance, il n'en demeure pas moins qu'il ne trouvera le gouvernement représentatif conforme à ses fins, qu'en appliquant à la constitution les résultats d'une recherche scientifique, au lieu des errances de l'arbitraire philosophique ou politique. L'homme et la société se perfectionnent à mesure que la connaissance scientifique progresse, et ce dans tous les domaines, toutes les sciences étant par ailleurs liées par leur objectif commun de perfectionner l'être humain en accroissant ses connaissances sur lui-même et son environnement. À cet égard, chez Lanjuinais comme chez beaucoup de ceux dont il est proche — on pense en particulier à Cabanis —, l'analogie anatomique est particulièrement illustrative. Il en est de la société comme du corps humain : leurs maladies ne reculent qu'à mesure que reculent, sous l'effet d'une recherche scientifique, l'ignorance de leurs causes.

64Dès lors, en l'an III, comme plus tard en l'an VIII et sous la Restauration, Lanjuinais n'a de cesse d'interpréter les dispositions constitutionnelles en vigueur, de les critiquer ou d'en admettre certains bienfaits, à l'aune d'une analyse d'origine scientifique. Ainsi, par exemple, en matière de droit de suffrage, il s'appuie sur les arguments de l'économie politique pour défendre un système censitaire modéré, qui fait de la propriété la plus modeste base de la représentation politique en même temps que le fondement de la société. De même, c'est sur la base d'un raisonnement scientifique sur la génération des idées que Daunou et Lanjuinais soutiennent, avec succès devant la commission des Onze puis en vain devant la Convention, le système de la gradualité pour l'attribution des fonctions publiques.

65Cette volonté d'organiser la représentation selon les résultats et le perfectionnement des sciences se heurte sans doute à l'inaccessibilité des débats scientifiques pour nombre des acteurs politiques, de l'an III notamment, lesquels n'y voient souvent qu'un écran de fumée masquant mal des ambitions bien connues. Cette volonté se heurte également aux querelles ou désaccords qui opposent souvent les spécialistes d'une même science : ainsi, pour s'en tenir à Lanjuinais et à l'an III, là où Sieyès voyait dans sa jurie constitutionnaire un mécanisme indispensable, Lanjuinais préféra s'en remettre aux vertus d'une bonne distribution des pouvoirs et surtout à la constitution d'une opinion publique puissante à contrôler les représentants, en défendant la liberté de la presse et la liberté d'opinion.

66Lanjuinais, ni Daunou probablement, ne pouvaient donc reconnaître dans la constitution du 5 fructidor an III l'exact produit de leurs travaux personnels, ni surtout une organisation du gouvernement représentatif, en particulier pour l'exécutif, qui soit exactement adapté à l'état de la société française. Lanjuinais ne cessera cependant de voir en l'an III une étape importante du perfectionnement de la science de constituer, à défaut de l'être davantage de celle de gouverner.

67Il écrira en effet plus de vingt ans après les travaux de la commission des Onze :

  • 11 Essai sur U Charte, p. 46

« C'était la constitution de 1791 améliorée, mais à laquelle manquait un chef unique pour l'exécution. Il y avait des conditions de propriété pour être éligible aux deux Conseils, et deux degrés d'éligibilité ; les administrateurs locaux de départements et ceux des municipalités étaient au choix des administrés ; l'organisation judiciaire était la même que celle de 1791, enfin, l'institution de la garde nationale, et beaucoup d'autres institutions également libérales et salutaires, étaient garanties »11.

Notes

1 Lanjuinais avait soutenu cette position dès avant la Révolution à l'occasion d'une affaire contentieuse plaidée à Rennes, et en avait alors publié l'argumentation dans une brochure intitulée Mémoire sur l'origine, l'imprescriptibilité, les caractères distinctifs des différentes espèces de Dîmes, et sur la présomption légale de l'origine ecclésiastique de toutes les Dîmes tenues en fief Rennes, Mlles Vatar, et Paris, 1786 ; in-8°, IV-272 p.

2 « On est parvenu à faire accepter, en apparence, sous le nom des constitution, un canevas informe où les premières base du gouvernement ne sont pas fixées, où les principes les plus essentiels sont violés : un ramassis de dispositions vagues, inexécutables ou perverses, en un mot, la tyrannie légalisée et l'anarchie déclarée permanente » p. 304 de l' Examen de la conduite politique de Jean-Denis Lanjuinais, député proscrit, 1793, publié par les soins de Paul-Henri Lanjuinais, petit-fils du précédent, à la Revue de la Révolution Française 1888, tome 11 (p. 302-316) et 12 (p. 157-172 ; 353-371 ; 528-542).

3 « Parlons sans détour, et disons tout haut ce qui se dit au moins à voix basse dans toute la République : il nous faut bien moins des lois organiques de la constitution, qu'une constitution même. Oui, votre comité des sept doit nous donner une constitution ; il nous la donnera, car il veut répondre à nos besoins et à notre attente » Convention nationale. Opinion sur le gouvernement provisoire de la République. Floréal an III. Paris, impr. nationale, an III. In-8°, 4 p.

4 « Administrer, c’est exécuter la loi et l'appliquer aux espèces particulières  » . Rapport présenté à la Convention au nom de la commission des six, sur Tordre à suivre dans la discussion de la Constitution, Paris, Impr. nationale, 1793. ln-8°, 8 p.

5 Il formule cette idée tout-à-fait clairement en 1789, lors de son discours du 7 septembre sur le veto royal, en déclarant : « La raison veut que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ne se confondent pas ; c'est cette séparation qui fait le principe de la liberté ; et de là, ces obstacles continuels qu'il faut placer entre les deux agents de la vie politique pour les empêcher de se réunir dans un centre commun » .

6 Le libellé exact de la proposition soumise à la Convention par Ehrmann est le suivant : « Tout projet de loi, qui aura passé dans le Conseil des Cinq Cents et dans celui des Anciens, sera présenté au Directoire exécutif. S'il ne trouve rien dans le projet qui puisse mettre obstacle à son exécution, le Directoire y apposera le sceau de la République, et l'exécutera comme loi ; sinon le Directoire le renverra avec ses objections, au Conseil des Cinq Cents. Ce Conseil s'assemblera alors en comité général secret, enregistrera tout au long les objections sur son procès-verbal, et examinera ledit projet à nouveau. Si, après cette révision, les deux-tiers du Conseil des Cinq Cents s'accordent pour que le projet passe, on l'enverra, ainsi que les objections à l'autre Conseil pour y être révisé avec les mêmes formalités ; et si les deux tiers de ce Conseil l'approuvent aussi, alors il deviendra loi ; mais dans tels cas, les voix, dans les deux Conseils, seront prises par scrutin secret. Si un projet de loi, présenté au Directoire exécutif, n'est pas renvoyé par lui dans l'espace de six jours, il deviendra loi, comme si le Directoire l'avait scellé ; à moins que le Corps législatif, en s'ajournant à plus long terme, ne mette obstacle à son renvoi, auquel cas il n'aurait pas force de loi  » .L'exigence du secret du vote mise à part, cette procédure est l'exacte copie du mécanisme prévu par la section de l'article premier de la constitution américaine du 17 septembre 1787.

7 Constitution du 3 septembre 1791 : titre II, article 2 et suiv, complétés par les disposition inscrites au titre III, chapitre I, section II, articles 1 à 5 ; Constitution du 24 juin 1793 : articles 4 à 6, auxquels il faut joindre l'article 7qui dispose que « le peuple souverain est l'universalité des citoyens Français » ; Constitution du 5 fructidor an III : titre II.

8 Il écrit ainsi dans son Essai de traité sur La Charte, p. 10 : « Il est remarquable que notre mot souverain ne signifie littéralement que supérieur, et non supérieur dans un sens tout à fait absolu, et non supérieur sans limites. On appelait souverains les quatre présidents de l'ancien parlement de Paris, quoiqu'ils ne fussent que les organes de l'autorité de leur compagnie, et que le parlement se reconnût soumis aux lois et subordonné au roi »

9 Ce texte dispose : « La Nation française se constitue en République une et indivisible ; et, fondant son gouvernement sur les droits de l'homme qu'elle a reconnus et déclarés, sur les principes de la liberté, de l'égalité et de la souveraineté du peuple, elle adopte la constitution suivante ».

10 L'article 1re dispose : « La Souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible. Elle appartient à la Nation ; aucune section du Peuple, ni aucun individu, ne peut s'en attribuer l'exercice » ; article 2 : «  La Nation, de qui seule émane tous les pouvoirs, ne peut les exercer que par délégation. La Constitution française est représentative : les représentants sont le Corps législatif et le Roi »

11 Essai sur U Charte, p. 46

Auteur

Université de Cergy-Pontoise

© Presses universitaires de Rennes, 1996

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