François Mitterrand, un jacobin converti à la décentralisation
p. 61-74
Texte intégral
1Dans le registre de l’organisation territoriale, le second vingtième siècle est caractérisé en France par de profonds bouleversements. En à peine un demi-siècle, le pays est en effet passé d’un mode d’administration centralisée à celui régi à partir de 1982 par le vote des lois de décentralisation qui donne aux collectivités locales un réel pouvoir de décision. Ce vote constitue également une référence de premier ordre dans l’histoire de la gauche au pouvoir, tant il apparaît emblématique du premier septennat de François Mitterrand, au même titre que l’abolition de la peine de mort. Selon Pierre Mauroy, il s’est agi de « la grande affaire du septennat ». Appréciation partagée par Guy Saëz pour qui le vote en faveur des lois de décentralisation peut être en effet perçu comme un « geste de volontarisme politique pur1 ».
2Mais au-delà de la portée symbolique et la signification politique que l’on peut en retirer, il convient aussi de réfléchir au cheminement de l’idée décentralisatrice au sein du parti socialiste avant 1981 et, en particulier, chez son leader François Mitterrand. À cet égard, le positionnement de ce dernier sur les questions d’organisation territoriale traduit une évolution manifeste. Il est à noter d’ailleurs que son parcours politique peut significativement être marqué par deux références symboliques qui se rattachent précisément à la question de l’organisation territoriale. En 1947, Jean-François Gravier publie un ouvrage au titre évocateur, Paris et le désert français, dans lequel il dénonce la mainmise de l’État central sur le développement régional. Quarante-cinq ans plus tard, à la veille de la seconde cohabitation, la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République stipule que « l’administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l’État ».
3Si on connaît le lien intime de François Mitterrand aux territoires, en particulier ceux du Nivernais, on connaît en revanche beaucoup moins ses positions concernant l’organisation territoriale en ce qui concerne la période d’avant 1981. Pour cela, il est nécessaire de restituer sur la longue durée (depuis le début de la Ve République) sa pensée relative à l’organisation territoriale de la France. Son positionnement est d’ailleurs quelque peu complexe à appréhender. Lui-même se définissait ainsi au début des années 1970 : « Je ne suis pas un girondin en politique, je serais plutôt jacobin. Mais, en revanche, je suis absolument décentralisateur2. »
4La problématique retenue consistera donc à comprendre en quoi précisément François Mitterrand fut en quelque sorte un jacobin converti à la décentralisation. Cette évolution doit elle-même être resituée par rapport à celle du parti socialiste dirigé par François Mitterrand entre 1971 et 1981. Il existe en effet aussi un clivage, voire une fracture, entre le courant incarné par François Mitterrand et ce que l’on appelle la Deuxième gauche concernant la manière d’appréhender la question territoriale. Lors du congrès du parti socialiste à Nantes en juin 1977, Michel Rocard semble lui-même accréditer cette thèse en déclarant qu’il existe bel et bien d’un côté « une gauche jacobine, centralisatrice, étatique » et, de l’autre, une autre gauche « décentralisatrice, régionaliste, héritière de la tradition autogestionnaire, qui prend en compte les démarches participatives des citoyens3 ».
5Réfléchir à la manière dont le parti socialiste a progressivement intégré la décentralisation dans son référentiel programmatique tout en prenant en compte les différentes cultures politiques qui le traversent conduit également à s’interroger sur les capacités de synthèse de François Mitterrand, dans la mesure où il s’est agi pour lui d’accepter d’intégrer des thèmes comme la décentralisation et l’autogestion, tout en préservant son attachement personnel au principe d’unité et d’autorité de l’État.
6Pour comprendre ce cheminement à la fois intellectuel et politique, il sera tout d’abord question de la perception par le député-maire de la Nièvre des modes d’organisation territoriale au début de la Ve République, puis dans un second temps, de son rôle dans les débats du parti socialiste sur la décentralisation au cours de la période durant laquelle il en fut le Premier secrétaire. Enfin, il sera question de la manière dont ont été élaborées les lois de décentralisation et de l’influence qui fut la sienne dans les orientations retenues4.
François Mitterrand et la question territoriale au début de la Ve République
Les socialistes et la décentralisation
7Encore au début de la Ve République, la culture jacobine demeure fortement ancrée parmi les socialistes. Elle traduit notamment un fort attachement aux valeurs de la Révolution française. Pour autant, la question de la décentralisation ne les laisse guère insensibles pour deux raisons essentielles. Tout d’abord, le parti est représentatif de ce que l’on a appelé le socialisme municipal, et à ce titre, les élus locaux sont partagés entre une fidélité doctrinale et une pratique autonomiste vis-à-vis des dogmes idéologiques de parti5. De même, la question de la décentralisation interpelle-t-elle les socialistes sur le registre de la réforme de l’État. Avant 1940, Léon Blum lui-même avait marqué son intérêt pour une réforme administrative prenant en compte la décentralisation : « Pas plus que le lycée républicain ne s’est dégagé de l’ancien collège des Jésuites, l’administration républicaine ne s’est dégagée des traditions monarchistes et césariennes […]. Voilà pourquoi le contre-projet socialiste n’hésite pas à lancer le vrai mot d’ordre : décentralisation6. »
8La réflexion se poursuivra ensuite dans le cadre de la reconstruction de l’État et de son appareil administratif. Pour Vincent Auriol, président de l’Assemblée nationale constituante et ancien ministre du Front populaire : « Le pouvoir central ne peut tout voir ni tout entreprendre. Sa fonction est de direction et d’équilibre, de sécurité et d’harmonie. Mais il étouffe s’il prétend tout régler7. » La réflexion ne sera toutefois pas poussée plus en avant, ne serait-ce qu’à cause de la guerre froide qui annihile toute velléité décentralisatrice qui aurait pu profiter aux communistes et à leurs élus locaux. La SFIO s’en tient donc à une sorte de statu quo qui renvoie à la thèse du jacobinisme apprivoisé de Pierre Grémion : si la SFIO combat le Pouvoir au plan national, ses élus locaux pratiquent bien volontiers l’accommodement avec ses représentants locaux, à commencer par les préfets8. Seule la minorité rénovatrice qui émerge à la toute fin des années 1950, notamment autour de Pierre Mauroy, exprime la volonté de poser le cadre d’une authentique réflexion concernant l’organisation des pouvoirs en France. Mais c’est vers le Parti socialiste unifié (PSU) qu’il faut se tourner pour percevoir une véritable pensée sur le sujet qui est revenu au premier plan avec l’organisation étatique voulue par Charles de Gaulle en 1958. En 1966, le parti dirigé par Michel Rocard publie une étude intitulée : « Décoloniser la province. Rapport général proposé par le Comité d’initiative aux délibérations des colloques sur la vie régionale en France ». Sur différents points, en particulier l’autogestion et la régionalisation, la réflexion proposée marquera durablement celle du parti socialiste tout au long des années 19709. D’où très tôt, deux cheminements distincts au sein des courants socialistes concernant la décentralisation : d’une part, celle qui se limitera à une contribution en vue de l’amélioration du fonctionnement de l’État ; d’autre part, celle qui porte un vrai projet politique, destinée en particulier à donner aux citoyens la possibilité d’être notamment mieux représentés au sein des collectivités locales. Il appartiendra dès lors à François Mitterrand en tant que Premier secrétaire du PS, de modérer et de synthétiser ces deux approches afin de les rendre, du moins en apparence, politiquement compatibles.
François Mitterrand et l’organisation territoriale au début de la Ve République
9Ancien résistant, ministre dès 1947, François Mitterrand a progressivement bâti sa carrière au plan local en devenant successivement député (1946), conseiller général (1949), maire (1959). On peut considérer que son passage par le Sénat (1959-1962), et surtout sa présidence du conseil général de la Nièvre (1964-1981), lui ont permis de façonner la figure traditionnelle du notable local, qui plus est, au sein d’un territoire rural. Cette posture contribue à expliciter les prises de position de François Mitterrand concernant les grandes réformes qui marquent le premier septennat de Charles de Gaulle. C’est le cas avec la création en 1963 de la délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR) ainsi que, dès l’année suivante, de la mise en œuvre du processus de régionalisation qui se traduit à la fois par la création des préfets régionaux et par celle des commissions de développement économique régional. Présidées par les nouveaux préfets, celles-ci sont composées d’élus locaux et d’un certain nombre de personnalités régionales. À ce titre, François Mitterrand siégera donc comme élu local au sein de la CODER de Bourgogne dont l’avis n’est toutefois que consultatif10.
10En règle générale, les socialistes se montrent plutôt méfiants à l’égard de ces nouvelles instances qui s’inscrivent surtout dans la volonté de procéder à la modernisation de l’action publique. Selon Gaston Defferre, elles ne seraient qu’un « leurre démocratique » destiné non pas à élargir le sens de la démocratie mais « à rationaliser les techniques de décision11 ». Pour Pierre Mauroy, il est en effet indispensable de disposer d’un véritable projet politique accompagnant ces réformes : « Une décentralisation des pouvoirs de l’État au profit des régions, un renforcement de l’autorité des communes et des départements, l’humanisation des rapports entre l’administration et l’administré, la participation de tous à la gestion des affaires publiques12. »
11François Mitterrand, quant à lui, revendique une approche de la planification plus démocratique. À la tribune de l’Assemblée nationale en 1963, à l’occasion de la présentation par le gouvernement de sa politique en matière d’aménagement du territoire, il défend la notion de « plan de contre-aménagement ». Il en appelle à un véritable projet de décentralisation car, selon sa formule, on aboutit « à la déconcentration sans la décentralisation, autrement dit en langage clair, à l’État sans la Nation13 ». Plus largement, il s’agit de veiller à ce que l’État et l’administration n’aient pas la mainmise sur les libertés locales. Dans Le Coup d’État permanent, il rend ainsi un hommage appuyé aux notables locaux qui défendent les libertés républicaines contre le coup de force :
« Ce sont les notables, les intermédiaires incrustés dans leurs conseils généraux, dans leurs conseils municipaux, ces Monaco sans prince et sans star, et qui délibèrent, discutent, ergotent, qui jettent leur grain de sel sur toutes les queues d’oiseaux qui passent à leur portée, qui se mêlent d’avoir et d’émettre une opinion sur la politique de la France, qui poussent enfin l’impudeur jusqu’à rappeler, avec une discrète insistance, qu’ils n’ont pas eu besoin d’un 13 mai villageois pour obtenir mandat de leurs concitoyens14. »
12Par cet hommage, François Mitterrand s’inscrit parfaitement dans la veine républicaine qui est en usage depuis le xixe siècle. Contre le pouvoir étatique, la France peut compter sur les élus locaux garants des libertés démocratiques. Dès lors, il convient selon lui de s’orienter vers une réelle décentralisation afin d’éviter une inféodation du local au pouvoir central. Candidat à la présidence de la République en 1965, il s’interroge sur ce qui reste des libertés locales, écrasées selon lui par de nouvelles charges imposées par l’État et privées d’autre part de recettes fiscales par ce dernier. Le vaste mouvement culturel engendré par Mai 68 le conduit toutefois à se détacher d’une vision historiciste de la décentralisation pour se projeter vis-à-vis des nouvelles attentes des Français en matière de distribution des pouvoirs, en particulier à l’échelon local.
La décentralisation comme nouvel horizon politique pour le parti socialiste
Travailler et vivre au pays
13Le souffle du mouvement ne s’arrête évidemment pas à la grande manifestation du 30 mai 1968, ni au raz de marée gaulliste qui s’en est suivi aux législatives. Le thème d’une meilleure prise en compte des réalités locales revient ainsi en force dès le début des années 1970. En réalité, dès la fin des années 1960, certains réseaux, à gauche, ont fait de la régionalisation l’un de leurs chevaux de bataille. Par la voix de Michel Phlipponneau, universitaire rennais et militant breton régionaliste, la Convention des Institutions républicaines présidée par François Mitterrand s’est prononcée en faveur d’assemblées régionales élues à l’avenir au suffrage universel. Parallèlement, des collectifs comme le club Jean-Moulin se déclarent en faveur d’une meilleure représentation démocratique au niveau local15. Pour sa part, François Mitterrand se montre plus mesuré. De son point de vue, il ne s’agit pas de former un pouvoir régional constitué comme tel, ni de remplacer la souveraineté de l’État par une quelconque expression populaire légitimée institutionnellement à l’échelle locale. Il s’agit là sans nul doute d’un point de divergence important avec certaines organisations de gauche comme le PSU, qui milite pour une vraie décentralisation susceptible de remettre en cause le pouvoir étatique et d’établir des contre-pouvoirs. En cela, François Mitterrand reste fidèle à ses convictions, à savoir qu’un processus de décentralisation ne saurait remettre en cause, ni même amender le pouvoir de l’État en tant que tel. L’essentiel se situe pour François Mitterrand au niveau de l’unité nationale. Au cours d’entretiens avec l’historien Claude Manceron, il avait rappelé à ce propos que, de son point de vue, l’unité nationale était un droit aussi nécessaire que le droit à la différence et que, parallèlement, il n’était pas nécessaire d’être jacobin « pour placer en priorité absolue l’unité de la nation16 ».
14Son orientation consiste donc à dénoncer la mainmise du pouvoir de l’administration étatique sur les élus locaux, quitte pour cela à user de comparaisons qui ne sont pas sans rappeler le célèbre « Décoloniser la province » du PSU. Lors d’un colloque organisé en 1970 à Suresnes par le Centre d’études, de recherches et d’éducation socialiste (CERES), François Mitterrand dénonce « l’attitude d’une administration apparemment apolitique » qui traite selon lui les élus locaux « comme les gouverneurs coloniaux traitaient les chefs coutumiers17 ». Son argumentation se situe donc plus du côté de la légitimité des élus locaux que du côté des conditions requises pour l’émergence d’un authentique pouvoir citoyen. Sur cette question, il se situe en retrait par rapport par exemple aux propositions faites par Pierre Mendès France dans son livre Pour une République moderne publié en 1962. Le référendum de 1969 sur la régionalisation témoigne dans tous les cas de la montée en puissance des thèmes liés à la décentralisation dans les débats publics18. Si le vote exprimé par les Français a certes conduit à l’échec de la réforme proposée par le général de Gaulle, la question d’un meilleur équilibre entre les pouvoirs est désormais clairement posée. Le nouveau parti socialiste d’Épinay saura en faire un argument de tout premier ordre dans sa conquête du pouvoir.
La décentralisation comme outil de la conquête du pouvoir (1971-1981)
15En 1971, l’heure n’est pas encore à l’adoption de la décentralisation comme le rappelle le ministre de l’Intérieur Raymond Marcellin lors de son allocution au congrès des maires de France. Pour être fort, explique-t-il, l’État doit surtout pouvoir se spécialiser « et laisser l’administration courante, c’est-à-dire le plus grand nombre possible de services publics et d’équipements publics aux pouvoirs locaux19 ». En revanche, le ministre n’envisage pas un renforcement des pouvoirs des collectivités locales comme en atteste la loi sur la fusion des communes. Au contraire estiment de nombreux élus, elle aura pour effet de les affaiblir. Ce qui fait dire à François Mitterrand dans l’une de ses chroniques : « À Chaumot où l’on veut vivre, on attend de pied ferme la loi Marcellin. Je ne connais pas une commune de la Nièvre qui accepte de disparaître […]. Sur les 38 000 communes de France, combien réagissent ainsi ? Presque toutes. Pour ne rien céler, je les approuve. Tant pis si les têtes d’œufs qui régentent Paris se renfrognent20. »
16En 1972, lors d’une convention à Suresnes, le parti socialiste s’engage pour sa part à « rapprocher par la décentralisation le pouvoir du citoyen21 ». Le parti désormais dirigé par François Mitterrand envisage pour cela un vaste mouvement de décentralisation, qu’il s’agisse du Plan, de la gestion municipale ou bien encore de l’introduction de l’autogestion dans les processus de décision. Le « droit à la différence » pour les entités régionales est également mentionné. On note toutefois une modération par rapport aux interventions du PSU sur le sujet au même moment. Lors de son congrès en 1971, ce dernier évoque en effet « la colonisation de certaines régions et des minorités nationales22 ». Pour le parti socialiste, il s’agit plutôt de définir de nouveaux modes de relations entre le national et le local sans que pour autant, comme le veut François Mitterrand, l’État n’y perde en autorité.
17Si l’on peut y voir une manière de ménager les sensibilités jacobines encore majoritaires au sein du Parti, l’arrivée en 1974 de Michel Rocard et de ses amis ravive les tensions, en particulier avec le courant de Jean-Pierre Chevènement qui, lui, se montre méfiant à l’égard d’une conversion du parti socialiste aux thèses décentralisatrices. Le rôle de François Mitterrand sera déterminant pour rechercher une synthèse entre ces différents courants. Le Programme commun de gouvernement constitue une première étape de la formalisation de la question territoriale au sein de l’union de la gauche en 1972. De nouveau, le parti dirigé par François Mitterrand affirme la réelle et nécessaire autonomie pour les collectivités locales, avec en particulier l’élection d’une assemblée régionale au suffrage universel disposant de compétences accrues en matière de planification économique. L’idée de compromis est également présente dans la prise en compte des velléités de certains en matière d’expressions régionalistes. Selon le texte, la nouvelle collectivité régionale disposerait ainsi de compétences en matière culturelle, notamment afin de procéder à « l’épanouissement des cultures locales23 ». Lors d’un meeting à Lorient en mars 1981, le candidat François Mitterrand évoquera le « droit à la différence » pour les cultures régionales. En revanche, rien n’est dit sur la capacité de la nouvelle entité territoriale à disposer de droits politiques particuliers. Lui-même se montre de ce point de vue prudent. Interrogé justement sur la question de savoir s’il irait jusqu’à soutenir certains mouvements régionaux autonomistes, il répond d’une manière qui n’est pas sans rappeler le style mitterrandien, c’est-à-dire empreint de formules elliptiques : « Il n’est pas nécessaire d’être jacobin pour placer en priorité absolue l’unité de la nation. C’est mon cas mais il n’est pas nécessaire d’être autonomiste et encore moins indépendantiste pour reconnaître aux peuples et aux cultures minoritaires le droit à la différence24. »
18À la veille de l’alternance, en matière de pouvoir régional, il existe bel et bien un certain nombre de divergences qui traduisent la persistance de deux cultures politiques distinctes concernant la décentralisation25. En habile tacticien, François Mitterrand confiera à Pierre Mauroy ce dossier de la décentralisation. Connu pour ses idées émancipatrices dans le domaine, allié de Michel Rocard au congrès de Metz, il n’en représente pas moins un courant qui demeure proche des positions de François Mitterrand concernant l’organisation de l’État et des pouvoirs locaux. Quant à ce dernier, son engagement demeure nuancé. Au moment de la mise en œuvre de la loi sur les établissements publics régionaux, plusieurs socialistes se sont vus propulsés à la tête de la nouvelle entité régionale. C’est le cas notamment de Pierre Mauroy dans le Nord-Pas-de-Calais et de Gaston Defferre en Provence-Alpes-Côte d’azur. En revanche, François Mitterrand garde quant à lui la présidence du conseil général de la Nièvre jusqu’à son élection comme président de la République. En 1979, lors d’un nouveau scrutin, c’est Pierre Joxe qui prend la présidence de l’établissement public régional de Bourgogne. Les premières réunions de la nouvelle instance au sein de laquelle siège François Mitterrand en tant que parlementaire lui inspirent d’ailleurs des commentaires ironiques concernant la capacité des établissements publics régionaux à bousculer l’organisation territoriale traditionnelle : « Qu’on me laisse rire, écrit-il. Les notables de la cuvée 74 sont à leurs ancêtres de 93 ce que le chambertin que j’achète dans mon quartier est à son devancier d’avant l’alchimie des vins algériens » et ajoute : « Ils entrent au Conseil régional comme ils iraient au rotary26. » De son point de vue, ces « assemblées-guimauves » ne sont guère en capacité d’imprimer de leur marque la nouvelle organisation territoriale dont la France a besoin. Seule une loi générale modifiant en profondeur l’équilibre des pouvoirs pourrait être en capacité d’imposer une réelle décentralisation.
19Les tentatives opérées par le gouvernement pour moderniser l’action publique ne reçoivent guère plus le soutien du leader du parti socialiste. En 1976, le rapport commandé à Olivier Guichard par le président de la République suggère pourtant des réformes importantes, notamment de nouveaux transferts de compétences au profit des départements, la réforme des finances locales, ainsi que de nouvelles perspectives en matière d’intercommunalité27. La clarification concernant le partage de responsabilités entre l’État et les collectivités locales y figure également. Dans l’introduction au manifeste socialiste pour les municipales de 1977, François Mitterrand rappelle le principe d’une réelle décentralisation des compétences ainsi qu’une nouvelle répartition des ressources publiques. Dans la lettre qu’il adresse à tous les maires suite au questionnaire qui leur a été adressé par le gouvernement, le Premier secrétaire du parti socialiste rappelle les deux principaux engagements du parti socialiste en faveur d’une véritable décentralisation : d’une part, supprimer toute tutelle administrative ainsi que transformer l’institution préfectorale ; d’autre part, réviser la fiscalité nationale28.
20Au lendemain de la victoire aux municipales, le groupe socialiste à l’Assemblée nationale dépose en ce sens un projet de loi dont les trois premiers signataires sont François Mitterrand, Gaston Defferre et Pierre Mauroy29. Un an avant les élections présidentielles, une nouvelle proposition de loi est déposée à l’Assemblée nationale sur la décentralisation de l’État. François Mitterrand en est à nouveau signataire. Parmi les propositions, on relève la suppression de la tutelle du préfet ainsi que la reconnaissance des collectivités locales comme des entités politiques à part entière. Comme le rappelle le préambule, il ne s’agit toutefois pas de « dépouiller l’État, ni de le paralyser », mais au contraire, de lui permettre d’être plus efficient : « Il s’agit que ses organes gouvernent plus et administrent moins, et que la Nation s’administre mieux, dans ses collectivités territoriales dès lors qu’elle est mieux gouvernée au niveau central30. »
21À la veille de l’élection présidentielle, François Mitterrand rappelle que la décentralisation est au cœur de son projet pour la France :
« Je pense depuis longtemps que, si l’unité de la France a fait sa force, sa diversité fait aussi sa richesse et qu’à vouloir trop unifier notre pays, le centralisme d’État l’a surtout appauvri. Les socialistes sont décentralisateurs parce qu’ils pensent que la décentralisation est un moyen essentiel de rendre le pouvoir aux citoyens, de leur permettre là où ils vivent, là où ils travaillent, de décider ce qui est bon pour eux et pour la collectivité. […] Une et diverse, voici la France31. »
L’implication du président de la République dans le débat sur les lois de décentralisation
Le principe politique de la loi de 1982
22La préparation des lois de décentralisation fait partie du premier train législatif prévu durant l’été 1981. À ce titre, c’est le ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, Gaston Defferre, qui pilote le dossier en lien étroit avec le cabinet du Premier ministre, Pierre Mauroy. Néanmoins, il faut noter que deux personnalités socialistes connues pour leur adhésion à un projet de décentralisation qui prenne aussi en compte la question de la participation citoyenne, ont en revanche été écartées du dossier. Hubert Dubedout le maire de Grenoble, fondateur des groupes d’action municipale et référent du parti socialiste pour les questions de démocratie locale ne figure pas dans le gouvernement32. Michel Rocard, lui aussi très impliqué sur ces questions depuis l’époque du PSU, figure en revanche bien au gouvernement où il est chargé de l’Aménagement du territoire et du Plan. Il s’est vu en revanche refuser la décentralisation par François Mitterrand lui-même33.
23C’est donc un projet en deçà de certaines aspirations socialistes mais conforme aux engagements pris par François Mitterrand lors de sa campagne qui est présenté durant l’été 1981 au Parlement.
24Dans sa déclaration d’investiture, le Premier ministre avait notamment rappelé qu’une « France responsable, c’est aussi un pays qui doit, désormais, enraciner l’unité de la République dans la diversité et la responsabilité de ses collectivités locales34 ». Cela est donc fidèle à la ligne fixée par François Mitterrand, à savoir qu’il doit s’agir avant tout de réformer les pratiques de l’État tout en accordant davantage de prérogatives aux collectivités locales. Il est d’ailleurs à noter que les choix l’ont été exclusivement sur décision du pouvoir national (Top down) et non en lien avec le niveau local (bottom up). Pour reprendre la formule de Guy Saëz, « c’est en somme une procédure de réforme non-territorialisée qui permet enfin de déboucher sur la territorialisation de l’action publique35 ». Les lois procèdent en réalité de deux logiques complémentaires : la modernisation de l’action publique et le développement économique territorial. Il s’agit en fait de donner aux élus les capacités d’agir, mais toujours avec le concours de l’État comme en atteste le principe même des contrats de plan État-Région qui seront signés en 1984. Si la portée réformatrice des lois est incontestable, notamment avec le principe de suppression de la tutelle préfectorale a priori à laquelle François Mitterrand, en tant qu’ancien élu, était très attaché, il n’en reste pas moins que la portée générale des lois de décentralisation a été volontairement limitée. Il s’est agi de consacrer les notables (en particulier les maires) plus que de répondre réellement aux aspirations des citoyens en matière d’exercice de la démocratie locale.
25Pour Jean-Pierre Worms qui fut rapporteur de la plupart des textes de loi concernant la décentralisation36, le groupe socialiste n’a pas été assez loin dans la recherche d’une plus grande association des citoyens aux nouvelles dynamiques qu’offraient les lois de décentralisation. De même, toujours selon lui, le principe de l’autogestion appliqué aux territoires a été écarté des projets alors même qu’il figurait dans les documents de travail du parti socialiste avant 1981. De même, si les lois de décentralisation ont en effet permis aux régions d’accéder à la validation du suffrage universel, elles n’en ont pas moins écarté le principe de création d’un véritable pouvoir régional. D’où le sentiment, perceptible dès cette époque, d’une loi inachevée sur le plan politique. Pour de nombreux observateurs, François Mitterrand fut en grande partie à l’origine de ses limites.
Une loi inachevée ?
26Dans ses Mémoires, l’ancien Premier ministre Pierre Mauroy explique qu’il aurait souhaité aller plus loin dans la définition des principes liés à la décentralisation ; notamment en ce qui concerne la loi municipale, il était en effet partisan de réduire le nombre de communes mais ce fut François Mitterrand qui s’y opposa, considérant que l’existence même des communes, fussent-elles trop nombreuses, était un gage en soi de l’existence réelle de la démocratie37. De la même manière, le président de la République François Mitterrand refusa la constitution d’un véritable pouvoir régional. Dans une note adressée au Premier ministre par Michel Charasse, conseiller auprès du secrétaire général de l’Élysée, il est question de réévaluer la part de la région dans le projet qui sera discuté par les députés. Selon la note, la place de cette dernière apparaît « relativement modeste » au regard des objectifs visés par la loi ainsi que par les propositions faites par le parti socialiste avant 1981. Des mesures devraient ainsi permettre selon Charasse « d’étoffer un peu plus » la part régionale dans le projet38. En revanche, la note visée par le président de la République mentionne qu’il s’agit de mesures pour le moins techniques qui ne remettent pas en cause l’équilibre des pouvoirs au niveau territorial. En réalité, le choix opéré par l’exécutif a été de privilégier une décentralisation consensuelle qui ne remette en cause ni le poids des notables ni la légitimité de l’État comme garant de l’unité de la nation. Toujours selon Pierre Mauroy, François Mitterrand était hostile à l’idée même d’un réel pouvoir régional qui soit en capacité de rivaliser avec les forces de l’État. Il ne voulait en rien voir ressusciter les comtes de Flandres et les ducs de Normandie, et préconisait pour cela de s’en tenir à la formule éprouvée des établissements publics régionaux39. Le redécoupage des régions ne fut d’ailleurs nullement à l’ordre du jour durant ces deux septennats.
27En 1985, une note adressée au président de la République sous forme de réponse argumentée aux critiques émises sur les conséquences de la décentralisation témoigne également d’un certain embarras en ce qui concerne la réelle portée démocratique de la réforme. Selon les conseillers, à l’argument selon lequel la loi aurait surtout profité aux notables locaux, il était nécessaire d’opposer que « les élus, seraient-ils des notables, sont d’abord sous le contrôle du suffrage universel qui jugera le bilan de leur action locale40 ». Quant au processus de démocratisation de la vie locale lui-même, s’il devait s’agir du « point d’aboutissement » de la réforme, poursuit la note, il devait néanmoins « être prolongé ».
28À la veille de la cohabitation de 1986 et des élections régionales qui se tiennent en même temps, le débat sur la nécessité de poursuivre le processus de décentralisation n’est donc pas clos.
⁂
29Peut-on évoquer un processus de « décentralisation tranquille » comme on a pu parler de la « force tranquille » typique de la geste mitterrandienne ? Incontestablement, la décentralisation figure au panthéon des grandes lois du premier septennat Mitterrand. Toutefois, comme nous l’avons vu, les lois votées ne sont pas allées jusqu’à la logique d’émergence d’un véritable pouvoir régional ainsi que certains socialistes eux-mêmes l’auraient souhaitée. Le redécoupage territorial est également resté dans l’ombre. De ce point de vue la décentralisation fait partie de ces projets qui ont alimenté très vite une certaine déception parmi les soutiens du parti socialiste en mai 1981. Dans ses Lettres à François Mitterrand publiées en 1983, le philosophe Jean-Paul Dollé écrit à ce sujet :
« Il n’y a pas une gauche, mais des gauches. Je sais bien qu’il appartient au président de rassembler le peuple, et, par conséquent, de faire la synthèse de tous les courants de pensée. Mais, cependant, il n’est pas possible très longtemps de marier l’eau et le feu. La tradition libertaire, individualiste, décentralisatrice, autogestionnaire ne peut cohabiter avec l’autre tradition, étatique, jacobine, bureaucratique. Il vous faudra bien trancher41. »
30Concernant la décentralisation, il y a bien eu deux cultures politiques qui se sont affrontées, et c’est celle voulue par François Mitterrand qui l’a incontestablement emporté dans la mesure où il s’est agi d’une réforme qui a extrait les collectivités locales de la tutelle préfectorale tout en préservant l’autorité de l’État. De même, la limitation des pouvoirs dédiés aux nouvelles régions, notamment en gardant le scrutin départemental pour les élections de 1986, renvoie également à la décision du président de la République. François Mitterrand, lui-même président d’un conseil général pendant près de vingt ans, ne souhaitait pas légitimer l’existence d’un pouvoir régional à part entière afin de préserver à la fois l’autorité de l’État ainsi que l’unité de la Nation. C’est comme cela qu’il faut analyser son propos : « La France a eu besoin d’un pouvoir central fort pour se faire. Elle a besoin de pouvoirs décentralisés pour ne pas se défaire42. » Dans l’esprit du président de la République, il s’agissait bien de garantir les conditions d’existence de pouvoirs décentralisés et non de susciter la création d’un modèle unique de pouvoir décentralisé. Ce point de vue fait d’ailleurs écho à l’analyse de Michel Charasse selon lequel il existait des « jacobins décentralisateurs » pour qui ce qui devait rester à l’État restait à l’État, particulièrement dans le domaine régalien43.
31En cela, François Mitterrand agit effectivement plus en jacobin converti à la décentralisation qu’en partisan résolu d’un modèle d’organisation territoriale totalement et définitivement décentralisée.
Notes de bas de page
1 Guy Saëz, « La décentralisation. Intentions et résultats », dans Serge Berstein, Pierre Milza et Jean-Louis Bianco (dir.), Les années Mitterrand, les années du changement (1981-1984), Paris, Perrin, 2001, p. 669.
2 Claude Manceron et Bernard Pingaud, François Mitterrand. L’homme, les idées, le programme, Paris, Flammarion, 1981, p. 114.
3 Georges Cadiou, La gauche et la revendication bretonne, Fouesnant, Éd. Yoran-Embanner, 2015, p. 173.
4 Les délais d’instruction imposés par les Archives nationales, en particulier concernant les dérogations des fonds de la présidence de la République, n’ont malheureusement pas permis de mener l’investigation jusqu’au bout. Je remercie néanmoins Georges Saunier de l’Institut François-Mitterrand d’avoir joué les intermédiaires.
5 Aude Chamouard, Une autre histoire du socialisme : les politiques à l’épreuve du terrain, Paris, Éditions CNRS, 2013.
6 Le Populaire du 7 décembre 1933, cité par Georges Cadiou, La gauche et la revendication bretonne, op. cit., p. 115.
7 Bernard Morel, « Institution et recompositions territoriales », Rives nord méditerranée, no 20, 2005, p. 15.
8 Thibault Tellier, « Jacobinisme apprivoisé », dans Nicolas Kada, Romain Pasquier, Claire Courtecuisse et Vincent Aubelle (dir.), Dictionnaire encyclopédique de la décentralisation, Paris, Éd. Berger-Levrault, 2017, p. 627-631.
9 L’étude a été de nouveau publiée en 2013 par les Cahiers de l’ITS et les éditions Bruno Leprince sous le titre Décoloniser la province. La vie régionale en France.
10 Sur ce point, il est renvoyé au texte de François Dubasque dans le présent volume.
11 Gaston Defferre, Un nouvel horizon, Paris, Gallimard, 1965.
12 Cité par Laurent Jalabert, « Les socialistes et la régionalisation sous la Ve République », La revue socialiste, 2010, no 37, p. 14.
13 Journal officiel, Assemblée nationale, débats parlementaires, séance du 26 novembre 1963, p. 7422. Cité par Roland Cayrol, François Mitterrand, 1945-1967, Paris, FNSP-Centre de la vie politique française, Série « Recherches », no 7, 1967, p. 71.
14 François Mitterrand, Le coup d’État permanent, Paris, Plon, 1964, p. 28.
15 De son point de vue, la démocratisation des collectivités locales avec un véritable pouvoir de décision sera l’enjeu de toute réforme digne de ce nom. En 1968, il publie un manifeste, Les citoyens au pouvoir : 12 régions, 2000 communes, dans lequel il préconise une remise à plat du système administratif français.
16 Claude Manceron et Bernard Pingaud, François Mitterrand. L’homme, les idées, le programme, op. cit., p. 116.
17 Michel Winock, François Mitterrand, op. cit., p. 219. François Mitterrand avait été ministre de la France d’Outre-mer entre 1950 et 1951.
18 Lors de son discours, Charles de Gaulle avait notamment estimé que l’effort multiséculaire de centralisation qui fut longtemps nécessaire à la France « ne s’imposait plus et qu’au contraire, c’étaient désormais les activités régionales qui apparaissaient comme les ressorts de la puissance économique de demain ».
19 Cité par Philippe Bezes, Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF, coll. « Le lien social », 2009, p. 146.
20 Chronique du 28 février 1971 reprise dans François Mitterrand, La paille et le grain, Paris, Flammarion, 1975, p. 59.
21 Institut Pierre-Mauroy, Pierre Mauroy ou la passion de la décentralisation, Paris, 2016, p. 7.
22 Georges Cadiou, La gauche et la revendication bretonne, op. cit., p. 144.
23 Programme commun de gouvernement, Paris, Éd. sociales, 1972, p. 158-159.
24 François Mitterrand, Ici et maintenant, Paris, Fayard, 1980, p. 173.
25 Avant le congrès de Metz de 1979, la motion adoptée à l’unanimité par les fédérations du Finistère et du Morbihan affirme que le congrès « doit être l’occasion d’une réflexion sur un problème ignoré ou tout simplement nié par de nombreux militants et responsables : celui des peuples minoritaires de France ». Toujours en 1979, la revue du courant Rocard Faire, dirigée par Gilles Martinet, évoque également l’idée de peuples minoritaires en France.
26 Chronique du 7 janvier 1974 relative à la première séance du conseil régional de Bourgogne, François Mitterrand, La paille et le grain, op. cit., p. 235.
27 « Vivre ensemble », Rapport de la Commission de développement des responsabilités locales, Paris, La Documentation française, 2 vol., 431 et 226 p., 1976.
28 François Mitterrand, « Lettre aux 37 500 maires de France », L’Unité, 21 janvier 1977.
29 Dans le texte, il est question dans l’article 3 d’un transfert de compétences aux collectivités locales. Proposition de loi sur la décentralisation de l’État, J.O., annexe au procès-verbal de la séance du 20 décembre 1977.
30 Proposition de loi no 1557, J.O., 10 avril 1980, p. 297.
31 Le parti socialiste et la France plurielle, préface de François Mitterrand, Paris, Club socialiste du livre, 1981.
32 À l’automne 1981, il sera nommé par le Premier ministre président de la Commission nationale du développement social des quartiers (CNDSQ).
33 Michel Rocard, « Naissance et histoire de Décoloniser la province », Décoloniser la province, op. cit., p. 107
34 Discours de Pierre Mauroy à l’Assemblée nationale, 8 juillet 1981. JO, débats parlementaires, 9 juillet 1981, p. 50.
35 Guy Saëz, « La décentralisation. Intentions et résultats », op. cit., p. 675.
36 Jean-Pierre Worms a suivi l’ensemble des projets de loi concernant les débats sur le statut des collectivités locales. Entretien de Jean-Pierre Worms avec l’auteur, 2 mars 2009.
37 Pierre Mauroy, « Vous mettrez du bleu au ciel ». Mémoires, Paris, Plon, 2003, p. 208-209.
38 Il s’agit du transfert aux régions de pouvoirs détenus jusqu’alors par l’État en matière d’aides au développement régional et d’attributions des sociétés de développement régional. L’octroi de compétences en matière de prêts aux collectivités locales est également suggéré. Note du conseiller auprès du secrétaire général de l’Élysée au Premier ministre, 13 juillet 1981, Fondation Jean-Jaurès, fonds Pierre Mauroy, 1 FP 1-224.
39 Pierre Mauroy, Mémoires, Paris, Plon, 2003, p. 211.
40 Guy Saëz, « La décentralisation : intentions et résultats », op. cit., p. 683.
41 Jean-Paul Dollé, Monsieur le Président, il faut que je vous dise…, Paris, Lieu commun, 1983, p. 25.
42 François Mitterrand, Ici et maintenant, op. cit., p. 116.
43 Institut François-Mitterrand, témoignage de Michel Charasse, 7 décembre 2003, [www.mitterrand.org/Un-Etat-fort-et-respecte-des.html].
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