La longue marche des chiffres privés aux statistiques publiques
L’invention de la Centrale des risques bancaires à la française (années 1930-années 1940)
p. 103-120
Texte intégral
1La question de l’éventuelle publicité de chiffres privés peut être éclairée, dans la France du deuxième tiers du xxe siècle, par les chiffres relatifs aux risques bancaires, plus exactement ceux qui expriment les montants des crédits accordés aux entreprises par les banques. En effet, la dépression des années 1930 et les faillites bancaires qui s’en sont suivies posent une nouvelle fois la question du contrôle éventuel des chiffres de ces risques, et cela sur deux terrains d’intervention.
2Sur la première scène, financière, technique, et partant limitée aux acteurs bancaires et financiers, publics et privés, deux types d’acteurs se manifestent à deux échelles d’intervention différentes. À l’échelle microéconomique, des dirigeants de banques commerciales s’inquiètent de l’ampleur des crédits obtenus auprès de multiples banques – sans que celles-ci en soient averties – par quelques-unes de leurs entreprises clientes. Ils souhaiteraient une publicité partielle – et en particulier à leur destination – de l’ensemble des risques de leurs débiteurs. À une échelle macroéconomique, les « autorités monétaires », à savoir le Mouvement général des fonds aux Finances et la Banque de France s’alarment également du manque d’informations sur les chiffres d’endettement des entreprises qui peuvent, en conjoncture de crise, menacer la stabilité d’ensemble du système bancaire. Cela pose plus largement la question d’une certaine forme de contrôle des chiffres privés issus des banques et des problèmes que cela soulève, et plus particulièrement le contournement du secret des affaires.
3Sur une seconde scène, celle du débat public et parlementaire, des acteurs divers souhaitent également un mode à définir de contrôle des banques, et cela en vue d’une double finalité. D’abord, protéger les épargnants d’éventuelles faillites bancaires. Ensuite, s’assurer que les crédits accordés soient conformes à des projets d’intérêt général pour l’économie nationale.
4Les débats et controverses vont se développer simultanément sur ces deux scènes distinctes. Ils vont déboucher sur trois projets successifs de contrôle des banques, que l’on va suivre pas à pas grâce aux archives primaires qui permettent d’en fixer les étapes, depuis l’échec des années 1930 aux tentatives avortées sous Vichy, qui vont toutefois déboucher à la Libération sur la genèse d’une nouvelle institution créée à la Banque de France, la Centrale des risques bancaires.
L’échec du contrôle des risques bancaires sous sa version politique (années 1930)
Les résistances du laisser-faire bancaire
5Avant même de s’intéresser à la question de la publicité des chiffres relatifs aux risques bancaires privés, soulignons plus généralement, en amont, la double réticence des banques à fournir des chiffres sur leurs risques de crédit et, bien plus généralement, leur refus de toute forme de contrôle, qui se traduit même par la quasi-absence en France de toute législation relative aux banques, et cela jusqu’aux années 1930. Contrairement à la situation de pays encore peu nombreux mais pourtant aussi divers que la Suède, les États-Unis, l’Australie, la Russie, l’Afrique du Sud ou encore le Japon, où des formes de réglementation bancaire sont apparues précocement, dès la seconde moitié ou le dernier quart du xixe siècle, on sait bien – depuis les travaux de Bertrand Gille, de Jean Bouvier ou d’Alain Plessis – que la France se singularise longtemps par la persistance du laisser-faire bancaire. Dans les lois de 1863 et 1867 sur les sociétés anonymes, la plus grande liberté est accordée aux banques, au point qu’il n’existe ni contrôle ni même de réglementation ou encore de définition légale, tout un chacun pouvant ainsi s’intituler banquier.
6Cependant, dans la seconde moitié du xixe siècle, un double mouvement contradictoire est suscité par le développement des nouvelles banques de dépôts à réseau. Sans doute, les banquiers se montrent-ils jaloux de conserver la liberté de leur gestion et d’éviter toute intrusion de la loi ou, plus largement, de l’État. Mais, sous la poussée des crises, en particulier celle du krach de l’Union générale en 1882, ainsi que face à une relative montée de la concentration bancaire, une partie de l’opinion publique, certes restreinte à quelques organes de presse financière et à certains parlementaires, évoque le bien-fondé d’une intervention bénéfique de la loi ou de l’État1. Déjà, lors de la réunion de plusieurs commissions d’enquêtes, comme l’enquête monétaire de 1867, puis de la commission d’enquête au ministère de la Justice en 1875, plusieurs contributeurs ont souligné les risques que les insuffisances des lois de 1863 et 1867 relatives aux sociétés anonymes faisaient courir aux épargnants.
7Une double fin se trouve ainsi exprimée dans les appels à la réglementation, voire au contrôle des chiffres des risques assumés par les banques, fondés sur les deux critiques les plus fréquentes adressées alors aux établissements bancaires. En premier lieu, protéger les ressources des banques afin d’assurer la sécurité des avoirs des déposants. Mais aussi plus largement – et surtout depuis la campagne de Lysis (Letailleur) de 1907, où celui-ci dénonçait l’« oligarchie » des établissements de crédit et le détournement par celle-ci de l’épargne nationale en vue de placements à l’étranger – contrôler les emplois des banques dans le sens de l’utilité pour l’économie nationale et du bien public. Mais, on le sait, ces tentatives font long feu en France.
8Avant la Grande Guerre, certains pays, tels que l’Australie en 1911 ou les États-Unis en 1913, adoptent des lois relatives au contrôle des banques. La Suède en 1911 assure la liquidité bancaire par des lois qui vont, pour partie, servir de modèles aux autres2. En France, malgré la décision d’instituer le moratoire des banques le 31 juillet 1914, destiné notamment à sauver la Société générale, ou encore le contrôle des changes, la France, elle, ne s’engage toujours pas dans la réglementation bancaire. La seule réforme adoptée en 1917, à l’initiative de Joseph Caillaux, débouche sur la loi organisant le crédit populaire, suivie par des créations dans le secteur semi-public, comme celle du Crédit national ou des chèques postaux. Alors qu’après la guerre, plusieurs pays, neutres en particulier, le Danemark, la Norvège (1924), l’Espagne (1927), le Portugal (1925), la Suède (1922) adoptent des lois bancaires qui instituent des organes de contrôle et d’inspection, de même que l’Italie, par les lois des 7 septembre et 6 novembre 1926, à l’heure où le fascisme se durcit fortement par les lois fascistissimes, ainsi que le Japon en 1927 et encore la Pologne en 19283.
9C’est la Grande Crise des années 1930 – fait bien connu – qui, à la suite de la multiplication des faillites bancaires, suscite entre les années 1931 et 1936 en Allemagne (21 septembre 1931 et 5 décembre 1934), aux États-Unis (le 9 mars 1933, puis en 1935 et le 16 juin 1936), en Belgique (22 août 1934 et 9 juillet 1935), en Suisse (8 novembre 1934) et en Italie (7 mars 1936) de profondes réformes visant à réglementer et contrôler les banques afin de sauver le système bancaire, menacé dans ses bases. Le rapport au roi précédant l’arrêté royal belge du 9 juillet 1935 relatif au contrôle des banques, souvent cité dans les documents français et étrangers, manifeste bien le fait que les chiffres des engagements des banques ne peuvent demeurer dans la sphère privée, parallèlement au souci de mentionner les responsabilités publiques et nationales de ces dernières, en précisant que les banques « ont cessé d’être des institutions dont le rôle se limite à des rapports privés entre le banquier et ses déposants d’une part, le banquier et ses clients débiteurs d’autre part4 ».
10Le mouvement apparaît quasi général avant la Seconde Guerre mondiale, et touche une trentaine de pays industrialisés, mêlant d’ailleurs des États au régime politique ou aux traditions et cultures politiques nationales fort disparates. Or la France, on le sait, échappe à cette vague réformatrice, qui impose aux banques des contraintes législatives ou réglementaires. Certes, entre les deux guerres, plusieurs projets, issus d’ailleurs plutôt du centre ou de l’aile droite de la Chambre des députés – on y trouve notamment pêle-mêle les noms du démocrate populaire Robert Schuman ou du conservateur Maurice Petsche (tous deux d’ailleurs futurs ministres des Finances sous la Quatrième République) – cherchent à assurer la surveillance des liquidités des banques de dépôts, mais les textes se perdent dans les sables. Les seules mesures qui aboutissent sont la loi du 19 juin 1930 interdisant le métier de banquier – dont la profession n’est toutefois toujours pas légalement définie – aux condamnés et aux faillis, ainsi que des textes enfouis dans les deux dernières fournées hétéroclites des décrets-lois Laval – des 8 août et 30 octobre 1935, réglementant le démarchage financier et interdisant notamment le colportage.
11Cette résistance s’explique sans doute par un attachement viscéral aux principes libéraux, qui s’est montré le plus fort chez les professionnels, mais aussi chez les gouvernants ou chez les parlementaires. Mais probablement aussi parce que les faillites bancaires, certes en nombre absolu non négligeable – Henry Laufenburger, dans son enquête parue en 1940, estime à 670 le nombre de banques défaillantes entre octobre 1929 et septembre 1937 pour un total de 5 milliards de francs courants de pertes5 – atteignent surtout de petits établissements ou des banques locales. Seules la Banque d’Alsace-Lorraine et la Banque nationale de crédit (BNC) figurent parmi les grands établissements en difficulté, et se trouvent d’ailleurs renfloués par le Trésor. Rien de comparable, donc, avec la situation allemande ou a fortiori américaine !
12À l’occasion des élections d’avril-mai 1936, la question du contrôle des banques est à la fois publiquement posée, même si elle ne se situe pas au centre de la campagne électorale, et s’en trouve en partie escamotée. On sait que figure dans le programme de Rassemblement populaire, publié en janvier 1936 – à la rubrique « Contre le pillage de l’épargne, pour une meilleure organisation du crédit » – l’énoncé de plusieurs réformes, dont « la réglementation de la profession de banquier » et celle « du bilan des banques et des sociétés anonymes ». Malgré le rappel de ces engagements par Vincent Auriol, ministre des Finances du Gouvernement Blum, lors de son premier discours devant la Chambre des députés le 19 juin 1936, en définitive seul le dernier article relatif à la réforme de la Banque de France adopté le 25 juillet 1936, est appliqué. La loi, sans toucher au statut privé de la Banque – malgré la nationalisation réclamée par la commission paraministérielle – renforce le contrôle de l’État sur l’institut d’émission6. En outre, un article 13 du projet de loi de réforme de la Banque de France rédigé par la commission prévoit que des décrets, pris avant le 15 décembre 1936, modifieront les textes régissant « l’escompte et le portefeuille » de la Banque. Mais le Sénat redoute – d’ailleurs contre l’avis du président de sa commission des Finances Joseph Caillaux – qu’ainsi ne se glisse là la faculté pour la Banque de se livrer à des opérations d’open market sans contrôle parlementaire7. Le Gouvernement s’incline, et malgré l’annonce par le rapporteur de la loi, le député socialiste René Brunet, d’une « première étape dans la démocratisation du crédit […] par la réalisation d’un contrôle sérieux de l’Institut d’émission sur tout l’organisme bancaire », il ne se produit de fait nulle tentative d’élaborer un quelconque contrôle des banques8. Après les émeutes de Clichy, à la mi-mars 1937, Charles Rist, ancien sous-gouverneur de la Banque de France et récemment nommé membre d’un comité de trois experts monétaires (en compagnie de Paul Baudoin et Jacques Rueff), s’inquiète alors de la volonté d’Émile Labeyrie, le nouveau gouverneur de la Banque nommé par Auriol en juin 1936, après avoir échoué à établir le contrôle des changes, de mettre en œuvre le contrôle des banques, tel que celui-ci en fait part au gouverneur de la Banque de Roumanie lors d’un dîner à la Banque de France : « C’est l’esprit le plus faux que l’on puisse rencontrer. Il ignore tout des banques et du crédit […] Je lui dis que le seul mot de contrôle fera fuir les dépôts […] Cet homme dont l’ignorance et la présomption dépassent tout ce que l’on peut imaginer […] Il rêve d’être le dictateur des banques, sans avoir la plus petite idée du but qu’il aurait à atteindre9. »
13Dans la troisième semaine d’avril 1937, Charles Rist, après avoir exprimé une protestation face aux propositions de Labeyrie, obtient directement de la part de Léon Blum des assurances sur le fait qu’il n’y aura ni contrôle des changes, ni contrôle des banques10.
14Ainsi, en France, à la différence de plusieurs pays industriels, en particulier l’Italie ou la Belgique, le laisser-faire bancaire s’affirme-t-il par-delà la Grande Crise, le Front populaire et sa chute, et même le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale, qui entraîne toutefois la décision de recourir au contrôle des changes en septembre 1939. Les fortes résistances libérales de l’Union syndicale des banquiers de Paris et de la province et de son principal animateur, Henri Ardant, également directeur général de la Société générale, pèsent sans doute lourd dans ces freinages successifs. Plus précisément, en trois lieux distincts – la sous-commission parlementaire d’« organisation du crédit » présidée par le même René Brunet de novembre 1936 à juin 1937, une commission du Conseil national économique, et le douzième comité de l’Enquête sur la production, réuni entre août et décembre 1937 – les représentants des banquiers, et tout particulièrement Henri Ardant lui-même, qui se fait remarquer comme principal porte-parole de la profession, parviennent par leur intransigeance libérale à faire échouer toute forme de réglementation des banques, malgré les velléités exprimées par certains des gouvernants d’alors11.
Les limites du laisser-faire
15Cependant, une grande partie des projets novateurs de réorganisation du crédit et de contrôle des banques provient, à partir de la seconde moitié des années 1930, d’un milieu particulier, celui des responsables de la Fédération des employés – entendons aujourd’hui plutôt des cadres – de banque de la CGT – en son aile réformiste non communiste – animée par son président, Achille Dauphin-Meunier, auteur en 1936 sous le pseudonyme de Pierre Ganivet d’un ouvrage très critique sur la Banque de France, ainsi que par son secrétaire adjoint, Christian Pineau, tous deux alors cadres à la Banque de Paris et des Pays-Bas. Ceux-ci sont eux-mêmes influencés par les débats au sein de l’Internationale ouvrière socialiste, et notamment par les propositions du Parti ouvrier belge (POB) et de son nouveau dirigeant – depuis la fin de 1933 – Henri de Man, relatives au Plan et dont l’un des piliers majeurs est la « socialisation du crédit ». Quelques mois plus tard, des articles dans la Revue Banque et bourse, fondée au même moment, proposent en 1937-1938 des « réformes de structures », destinées à une réorganisation de l’ensemble du système bancaire et à l’élaboration d’une véritable politique du crédit comprenant le contrôle des banques qu’André Philip propose dans la première livraison de la revue12. Christian Pineau présente même un vaste projet de « nationalisation du crédit », développé en octobre 1938 dans un numéro spécial de la même revue, qui, certes sans effet immédiat, retrouve toutefois vigueur lorsqu’en décembre 1945, le même Pineau, désormais ancien résistant et déporté, éphémère ministre et député SFIO novice, agit comme rapporteur à la première Assemblée nationale constituante de la loi de nationalisation du crédit13. Selon ses propos de 1938, assumés en 1945, il s’agit d’une modernisation quasi « indépendante de toute idéologie politique », opérée au nom des seules considérations techniques et destinée à rendre au crédit « la place qu’il aurait dû occuper dans une économie moderne », en substituant toutefois « à la notion de risque celle d’utilité pour la Nation14 ».
Démocratisation ou modernisation du système de crédit ?
16On constate que cet épisode de 1936-1938 révèle, on l’a dit, le déroulement parallèle de deux histoires dont les fils néanmoins s’entremêlent. Il convient en effet de distinguer deux terrains différents où la publicité des chiffres des risques privés et, plus largement, de la question du contrôle des banques, est déclinée de manière quelque peu différente, selon deux thèmes distincts malgré des recoupements évidents.
17Le premier thème est politique et occupe plutôt la scène parlementaire ou syndicale, hors des murs du monde de la banque et de la finance : c’est celui de l’accès aux chiffres privés, partant du contrôle des banques au nom de la « démocratisation du crédit ». Or, on l’a vu, en insistant sur les responsabilités quasi publiques des banques du double point de vue de la sauvegarde des avoirs des déposants comme des intérêts de l’économie nationale dans son entier – et plus particulièrement des besoins des petites et moyennes entreprises, dont on accuse les banques de les négliger – les promoteurs du contrôle bancaire véhiculent une certaine dose d’anticapitalisme, puisant d’ailleurs à gauche, mais aussi à droite.
18Néanmoins, à l’évidence, c’est le courant planiste et réformiste – entendons non communiste, voire anticommuniste – de la CGT, même réunifiée en 1936-1939, avec ses passeurs à la SFIO tels qu’André Philip et Jules Moch, puis Christian Pineau, qui se montre le plus déterminé et le plus continu dans son action de part et d’autre de la Seconde Guerre mondiale en faveur d’une politique délibérée de contrôle des banques. Et la plupart des idées jetées par eux dans le débat public dès les années 1930 vont trouver un écho dans les réformes effectives des années 1945-1948. Cependant, l’ambivalence des thèmes se constate dans leurs rangs mêmes. Comme on a pu le constater chez Christian Pineau, la proposition de contrôle des banques fait figure à la fois d’un projet réformateur – au sens où il s’agit bien d’une volonté de modernisation et de rationalisation du système de crédit, quasi indépendante de tout choix politique et, à ce titre, partagée par d’autres sensibilités idéologiques – mais aussi d’un projet réformiste, dans l’acception pleine du terme, dans la mesure où celui-ci contient une vraie transformation politique, dans le sens d’une préservation des libertés publiques et de l’indépendance gouvernementale face à l’emprise des grandes banques, tout en évitant les excès révolutionnaires. Quinze mois après l’échec du Front populaire, Christian Pineau affirme, en référence aux réalisations limitées du Gouvernement Blum : « L’erreur principale a été de penser qu’on pouvait réaliser une révolution sociale sans se préoccuper d’une révolution économique parallèle15… »
19André Philip et la plupart des planistes de la CGT ne pensent pas autrement. Chez eux, l’exigence de démocratisation du système de crédit se mêle à celle de sa modernisation.
20Le second théâtre, plus feutré et loin du débat public, n’est accessible que grâce au dépouillement des archives primaires : c’est celui de l’appareil monétaire et financier des rues de Rivoli et de La Vrillière, où responsables et hauts fonctionnaires du ministère des Finances et de la Banque de France, non sans contacts avec des banquiers privés, débattent à bas bruit des amendements à apporter au système bancaire et financier, sans nécessairement d’ailleurs aller dans le sens d’une politique du crédit, mais à tout le moins dans celui d’une modernisation des marchés de l’argent, en assurant en particulier à la Banque de France un certain contrôle et une diffusion des chiffres des risques privés afin de servir par des informations chiffrées l’ensemble des établissements bancaires sur leurs éventuels débiteurs et d’éviter ainsi les dettes cumulées qui se sont trouvé être à l’origine des faillites bancaires lors de la crise des années 1930.
21Entre les deux guerres, les gouverneurs, d’Émile Moreau en 1929 à Clément Moret en 1933, ne manquent pas de déplorer le fait que les grands établissements de crédit recourent de moins en moins au réescompte de la Banque, qui se trouve ainsi coupée du marché monétaire et de ses informations chiffrées. Et on sait bien que la réaction de la Banque, qui se traduit par le renforcement des opérations d’escompte à sa clientèle directe dans les succursales – avec une part maximale du portefeuille en 1935 – ne peut qu’aggraver les tensions avec les banques commerciales, qui mettent précisément en avant cette concurrence déloyale pour se soustraire au réescompte. Surtout préoccupés de la défense de la monnaie, sans moyens efficaces d’information sur un système bancaire qui se dérobe, les dirigeants de l’institut d’émission ne peuvent guère, dans ces conditions, prétendre exercer un véritable contrôle des risques bancaires et organiser un système d’informations sur les chiffres des dettes des entreprises. Faisant référence aux mesures de 1936, Alfred Pose, économiste et banquier, dans son célèbre ouvrage de 1942, regrette que « l’on n’ait pas su aller jusqu’au bout de la voie […] La Banque de France n’est pas devenue ce qu’elle tendait de plus en plus à être, c’est-à-dire uniquement la Banque des banques et de l’État16 ».
22L’échec provient, selon lui, d’abord de la « mutuelle défiance » dressée entre la Banque et les banques commerciales et de « cette concurrence qui a tout gâché », et que, cependant, l’abandon de l’escompte direct aurait pu faire disparaître dans l’intérêt commun17.
La publicisation des chiffres privés à travers la genèse insolite de la Centrale des risques. Le triumvirat corporatiste sous Vichy (1940-1944)
Le corporatisme bancaire et la réglementation des banques
23On sait bien que le choc de la défaite militaire et de l’armistice entraînent une véritable crise nationale – marquée par l’exode, la chute de la République, la mise en place du régime de Vichy – sans déclencher toutefois, comme en 1914, une crise monétaire ou un run bancaire suivi d’un moratoire, ni vraiment ébranler le système bancaire qui reprend ses activités, fondées essentiellement sur l’emploi des ressources en titres publics destinés eux-mêmes à alimenter la « politique du circuit ». En quelques semaines, l’État français, certes soumis aux exigences de l’occupant, dispose des moyens d’imposer une véritable politique financière et monétaire à travers le contrôle des changes, le blocage des prix et des salaires, la direction de la répartition des matières premières par le biais d’un office sous contrôle allemand (Office central de répartition des produits industriels, OCRPI) et de multiples organismes professionnels, les comités d’organisation (CO) organismes dotés de prérogatives publiques18. Dans ce contexte, les représentants de la profession bancaire, désormais organisés dans un comité provisoire d’organisation des banques et des établissements financiers, dirigé par Henri Ardant, par ailleurs adepte des principes réactionnaires de la Révolution nationale prônée par le nouveau régime et rassuré par les orientations du nouveau régime, abandonnent le laisser-faire bancaire et croient faire triompher leur conception corporatiste de l’activité bancaire, en fait déjà perceptible avant la guerre. Ce revirement en faveur de la « profession organisée », comme on disait alors, résulte du fait que les nouveaux gouvernants se montrent peu interventionnistes dans l’activité des banques dès le moment où les bons du Trésor sont placés. Ensuite, les risques d’une mainmise allemande toujours possible poussent à l’auto-organisation bancaire. Enfin, la loi sur les comités d’organisation permet de rendre officielle l’organisation du corporatisme bancaire. Les lois des 13 et 14 juin 1941 créent en effet un comité permanent d’organisation des banques (CPOB), dont Henri Ardant prend immédiatement la présidence, et qui, chargé de la « direction d’ensemble des professions touchant au crédit et au marché financier » (art. 32), se charge, comme tout CO, d’abord de recenser et d’imposer aux banques de s’inscrire et de se faire enregistrer, tout en en supprimant quelques-unes et en interdisant l’ouverture de nouveaux guichets. Le tout en présence d’un commissaire du Gouvernement disposant du droit de veto en la personne de René Villard, nommé peu avant (août 1940) premier sous-gouverneur de la Banque de France. Les pouvoirs du comité se limitent en fait à envisager une « organisation rationnelle de la profession », en réglementant les ententes, les tarifs, la concurrence et aussi les services communs, en bref, à agir sur les techniques, la structure ou l’organisation bancaire, bien davantage que de définir à proprement parler un contrôle des banques. Avec deux limites.
24D’abord, la même loi crée également un organe de contrôle, qui surplombe l’ensemble des établissements de crédit et veille à l’application de la réglementation bancaire et à la surveillance des établissements : la commission de contrôle des banques, composée du gouverneur de la Banque de France, du directeur du Trésor (nouvelle dénomination en 1940 du Mouvement général des fonds) et du président du comité d’organisation, soit les trois pôles qui forment alors les autorités monétaires, véritable triumvirat qui symbolise le condominium entre le ministère des Finances, la Banque de France et ce qu’on appelait la « profession organisée ». Mais les activités de crédit se retrouvent en sommeil, et la commission de contrôle veille surtout à l’application de l’inscription des banques autorisées. De plus, la délimitation précise des responsabilités effectives en matière de contrôle bancaire est laissée délibérément dans le flou, afin de ne pas risquer de déclencher une querelle d’attributions entre le Trésor, l’institut d’émission et la profession. Il y a accord cependant entre les autorités monétaires pour supprimer de fait la concurrence bancaire et organiser une profession désormais définie par la loi, fermée, cartellisée, obligatoire et homogène19.
La Centrale des risques, objet de compromis entre Henri Ardant, le comité d’organisation et la Banque de France
25Au début de l’année 1943 alors que la pression de l’occupant s’aggrave, lors d’une séance du CO, Henri Ardant propose, en accord avec Édouard Escarra, directeur général du Crédit lyonnais, de soumettre à une réunion ultérieure des mesures destinées à « centraliser les risques bancaires », en particulier la création d’un organisme ad hoc, comptant parmi les « services communs » aux banques, qui relèvent bien des prérogatives du CO. Ceci en accord avec René Villard. Les échanges entre les dirigeants du CO et ceux de la Banque de France se poursuivent à ce sujet pendant tout le printemps 1943. Au cours de l’été, la direction générale de l’Escompte de la Banque établit un aide-mémoire transmis à René Villard, qui sert de base de négociation avec les responsables du CO. On y trouve déjà les grandes lignes de la future Centrale. Il est envisagé un organisme à double étage, une Centrale, placée sous l’égide de la direction générale de l’Escompte de la Banque de France à Paris, ainsi que des services locaux dans les succursales, avec des propositions sur les types de chiffres et de renseignements à solliciter auprès des banques et sur ceux destinés à leur être communiqués en matière de risques ainsi que sur la périodicité de transmission de ces chiffres20.
26À la fin du mois d’août 1943, Henri Ardant transmet une note détaillée à René Villard sur le projet de la future Centrale tel qu’il a été débattu à la direction du CO. En évoquant les liens désormais « moins étroits » entre les banques et la direction générale de l’Escompte, il recommande de « systématiser » et de « rendre obligatoires » les contacts naguère librement établis entre banques et succursales. Il propose pour ce faire de créer un organisme central à l’échelle nationale, différent d’un organisme d’État et « confié à la direction générale de l’Escompte en accord avec le CO21 ». À ses yeux, une Centrale unique présente l’avantage du point de vue des grands établissements de crédit que seule leur direction générale sera en contact avec la Centrale, ce qui évitera les liens horizontaux entre agences locales des banques et succursales de la Banque, vus avec suspicion par ces mêmes directions. L’inconvénient de la centralisation peut alors entraîner l’engorgement de la Centrale sous la masse de renseignements à traiter, ce qui peut être évité par la fixation de plafonds élevés pour le montant des chiffres de risques à faire transmettre obligatoirement par les banques à la Centrale. En outre, afin de rassurer les dirigeants des banques, Ardant propose que la Centrale elle-même ne communique aux banques que le montant global des autorisations et des engagements de crédit des entreprises auxquelles celles-ci ont déjà accordé et notifié un crédit antérieur (ou, à défaut, de demander une autorisation écrite à l’entreprise), sans mention de localité, ni des autres établissements prêteurs, afin d’éviter de renseigner une banque sur ses concurrentes et d’écarter ainsi les soupçons de démarchage de leur clientèle.
27Peu après, une note de la direction générale de l’Escompte de la Banque rejoint les propositions d’Ardant. Celle-ci signale toutefois « l’opposition de certains établissements de crédit », qui craignent d’apporter davantage de chiffres et de renseignements à la Centrale qu’ils n’en recueilleront eux-mêmes et redoutent que le fait de confier sa gestion à la Banque de France facilite « l’accroissement de sa clientèle directe au détriment de leur intérêt22 ». Aux yeux des responsables de la Banque à la direction de l’Escompte, il est toutefois possible de rassurer les établissements de crédit en faisant valoir que la direction de l’Escompte, « grâce aux contacts fréquents avec les milieux bancaires, a déjà connaissance de la plupart des crédits accordés sans tirer parti des renseignements pour augmenter sa clientèle23 ».
28À cette date, la future institution doit, selon ses auteurs, répondre à deux finalités distinctes. L’intérêt majeur de la Centrale se mesure d’abord à l’échelle microéconomique de chaque banque, qui pourrait ainsi connaître la somme des autres crédits accordés à une entreprise cliente sur les différentes places : « la nouvelle institution permettrait dans une certaine mesure d’écarter les crédits superposés et hors de propos avec l’activité d’une entreprise24 ».
29La note admet l’idée de planchers obligatoires relativement élevés pour la transmission des chiffres et des informations afin d’éviter l’embouteillage au centre, ainsi que la mention de communiquer seulement aux banques les informations relatives au montant global des crédits de leurs clients, sans mention ni du lieu ni des établissements prêteurs.
30Une seconde finalité justifie également « la centralisation à Paris de tous les risques ». C’est en effet la seule possibilité de connaître, à l’échelle méso-économique cette fois, la somme des risques correspondants aux engagements de crédit par branche, chiffres publics destinés à guider l’action publique de financement de l’économie. Or, les besoins de crédit, jugés considérables au moment du retour de la paix, conduiront à rechercher ce type de renseignements. Dans le même ordre d’idée, les services de la Banque de France soulignent que la conjoncture est favorable pour faire reculer le laisser-faire bancaire, puisque le CO a rendu obligatoire par la loi des 13 et 14 juin 1941 l’adhésion des banques et dispose ainsi de la possibilité d’imposer leur adhésion à la future Centrale, seule condition pour celle-ci d’être efficace. Plus largement, il est même précisé le changement général d’environnement culturel et politique, qui amenuise l’argument du secret des affaires : « les idées d’économie dirigée qui sont à l’ordre du jour faciliteraient l’admission par les intéressés du principe de l’institution25 ».
31Dès lors, seuls des détails d’organisation viennent compléter le projet, notamment en matière de confidentialité afin de rassurer les banques commerciales et l’Association professionnelle des banques (APB) à leur tête, alors encore réticente. En octobre 1943, à une réunion du CO où René Villard intervient longuement, il est question de fixer les plafonds d’engagement impliquant une communication obligatoire des chiffres relatifs aux crédits accordés – respectivement à 5 millions pour les opérations d’escompte d’effets et à 2,5 millions pour les découverts, cautions et avals –, de solliciter les renseignements à chaque ouverture de crédit ainsi que, une fois dans l’année (le 30 juin) la somme des engagements, de ne communiquer que des renseignements verbaux aux banques transmis par les directeurs de succursales en province et de faire sanctionner par la commission de contrôle des banques toute information fausse ou toute transmission à des tiers, ainsi que de faire convoquer par la Centrale un client des banques dont les engagements sont jugés excessifs26.
32Au début de février 1944, un projet de lettre d’Henri Ardant à René Villard précise les termes de l’accord CO-Banque de France sur le projet de « Centrale des risques bancaires ». Puis après le règlement des dernières dispositions juridiques sur les sanctions, un échange de lettres officiel intervient entre le président du CO et le gouverneur Yves Bréart de Boisanger, qui consacre à la fin de juin 1944 le projet final de création d’un « Bureau central des risques bancaires ». Ardant y confirme que le CO des banques reconnaît que, pour répondre à la « crainte légitime d’indiscrétion et de concurrence » de la part des banques, « seule la Banque de France pouvait, à la satisfaction de tous, assurer le service27 ». Il rappelle la double finalité, aux deux échelles, micro- (chiffres privés destinés à chaque banque) et méso-économique (chiffres publics de la somme des risques par branche), de la Centrale qui fournira « de précieuses indications sur des situations individuelles, mais surtout sur la position d’ensemble d’une place ou sur le crédit dispensé sur tout le territoire à chaque branche de l’industrie28 ».
33Le 28 juin, au conseil général de la Banque, le gouverneur, commentant le projet, précise la première fonction, essentiellement prudentielle, en employant un exemple, vite devenu emblématique, et une formule qui seront maintes fois répétées ensuite rue de La Vrillière : « Cette centralisation évitera le retour des fâcheuses expériences de la crise de 1930-1931 où la dispersion des risques avait causé tant de déboires : une entreprise défaillante, à cette époque, avait demandé des crédits à 52 banques29. »
34Le lendemain, dans sa réponse à Ardant, Bréart de Boisanger rappelle que le compromis élaboré entre le CO et la Banque repose sur le fait de placer l’organisme sous la responsabilité de l’institut d’émission, mais dans la perspective majeure de rendre d’abord service aux banques en leur communiquant des chiffres privés de l’endettement de leurs entreprises clientes : « Conformément à sa tradition, la Banque continuera à exercer sa fonction de surveillance générale des risques et ses services s’efforceront de tirer des renseignements fournis, qui compléteront sa propre documentation, toutes les indications utiles pour le bien commun de la profession bancaire30. »
35Le 3 juillet 1944, la dernière étape consiste alors à solliciter l’accord de l’APB, pour s’assurer la collaboration des banques, ainsi que celui de la direction du Trésor au ministère des Finances afin que celui-ci étende l’obligation de fourniture de renseignements au secteur bancaire public et semi-public (Caisse des dépôts, Crédit national, Banques populaires, Crédit agricole, Caisse des marchés de l’État). L’APB répond favorablement le 20 juillet, tout en émettant des réserves sur le respect du secret des affaires et surtout en exprimant une inquiétude quant au rôle prépondérant de la Banque de France dans un avenir plus lointain31. Les dirigeants de la Banque rassurent les dirigeants de l’APB en recourant à deux arguments fréquemment invoqués dans le débat ouvert en 1943. Le premier, le plus lourd sans doute et de principe, consiste à évoquer la quasi inéluctabilité des évolutions en cours. En effet, sous la pression de la fiscalité et de l’économie dirigée, il est bien souligné que « le secret des affaires a perdu de sa portée ».
36Second argument, plus institutionnel, la création de la Centrale résulte d’une décision du CO et reflète bien un accord volontaire de la profession bancaire représentée alors par Henri Ardant32. Mais la Libération intervient sans que le ministère n’ait encore pu réagir officiellement et les négociations se trouvent interrompues.
37Le projet de Centrale des risques, élaboré conjointement par le CO des banques et la Banque de France, répond à une certaine vision du recueil de chiffres de risques privés à travers le contrôle, non pas tant des banques elles-mêmes, qui désormais sont certes réglementées dans un cadre corporatif, mais bien davantage un contrôle en faveur des banques sur les entreprises auxquels elles ont consenti des crédits, afin de leur transmettre des informations chiffrées sur l’endettement global de leurs clients débiteurs. Ce projet a été rendu possible grâce au compromis obtenu entre les autorités monétaires et les représentants attitrés des banques.
Les chiffres rendus publics de la Centrale des risques au service de la politique du crédit dans la France libérée (1946-1950 et au-delà)
38L’un des éléments qui vient retarder de près de dix-huit mois la mise en place effective de la Centrale provient, on s’en doute, du choc sociopolitique de la Libération et de l’effondrement du régime de Vichy. Facteur aggravant, les trois principales personnalités protagonistes de la négociation, Henri Ardant, le président du CO des banques, et les deux principaux responsables de la Banque de France, le gouverneur, Yves Bréart de Boisanger et le premier sous-gouverneur, René Villard, sont peu après la Libération écartés de leur fonction à la suite de procédures d’épuration pour collaboration. Et cependant, le compromis réalisé par eux sous Vichy sert de base au texte qui définit la Centrale des risques, adopté finalement en deux temps, dans la loi du 2 décembre 1945 de nationalisation du crédit, puis dans la décision finale du Conseil national du crédit créant la Centrale dans sa première séance, le 7 mars 1946. On a l’exemple d’un texte adopté sous Vichy réutilisé dans la République en construction après la Libération, mais imbriqué à d’autres textes qui créent de nouvelles institutions dans le système de crédit.
39Quelques jours avant la Libération de Paris, une ordonnance du commissariat aux Finances – présente dans les archives de la Banque – alors dirigé à Alger par Pierre Mendès France, précise, à propos des lois bancaires des 13 et 14 juin 1941 et de l’action du CO : « Il paraît nécessaire de valider provisoirement la législation de Vichy afin de conserver l’armature générale du système […] sauf les dispositions directement incompatibles avec les principes politiques essentiels dont le peuple français demande le retour33. »
40Mise à part l’abrogation de l’article 7 § 2 de la loi interdisant l’accès de la profession bancaire pour des motifs raciaux et politiques (visant de fait les francs-maçons, les communistes et les juifs), l’essentiel du texte des lois est effectivement conservé afin de maintenir la réglementation et l’organisation des banques qui, selon les nouveaux gouvernants issus de la Résistance intérieure ou extérieure, faisaient de toute façon défaut de manière préjudiciable avant 1939. De surcroît, le maintien des textes assurant une réglementation et un certain contrôle des banques s’avèrent en particulier nécessaires pour conduire la politique du crédit qui doit accompagner l’important effort de Reconstruction. La commission de contrôle des banques, un temps (bref) abrogée à la suite des négociations entre les autorités monétaires telles que nous les livrent les archives, se trouve en fin de compte maintenue, avec une composition légèrement remaniée, un président de section des finances du Conseil d’État remplaçant le président du CO, lui-même étant supprimé avec tous les autres CO et institutions corporatistes de Vichy en avril 1946.
41La même ordonnance d’Alger citée plus haut reprend la conception politique républicaine du contrôle des grandes banques de dépôts qui, du fait de la concentration représentent, selon les termes alors employés en août 1944 « une puissance capable de faire échec à la politique gouvernementale34 ».
42Les résistants de l’intérieur comme ceux d’Alger ou de Londres, ainsi que les dirigeants de l’après-Libération effectuent ainsi comme une sorte de tri mêlant les « réformes de structures » issues du programme du Conseil national de la Résistance (CNR) du 15 mars 1944 et certains des projets élaborés à Vichy, débarrassés toutefois de leurs mesures racistes et discriminatoires. Un peu plus d’un an après la Libération, une note d’octobre 1945 rédigée à la Banque de France explique que, après l’adoption de la charte du CNR, confirmée par la motion de l’Assemblée consultative provisoire d’Alger (le 22 juillet 1944) et par le discours du général de Gaulle, alors président du Gouvernement provisoire, du 5 mars 1945, la solution politique trouvée alors, on le sait, est, à travers la loi du 2 décembre 1945, la nationalisation des quatre grandes banques de dépôts et de la Banque de France, ainsi que la création du Conseil national du crédit (CNC), auxquelles la question du contrôle des banques et de la Centrale des risques se trouve désormais imbriquée. Les nouveaux gouvernants maintiennent de fait les instruments de réglementation et d’organisation des banques, qui demeurent ainsi, jusqu’aux années 1980, un monde réglementé et sans concurrence : la « banque cartellisée », selon l’expression proposée par Jean Denizet en 1970 et reprise peu après par Jean Bouvier35.
43Dans un premier temps, à l’automne de 1945, les projets de nationalisation du crédit portés par Louis Saillant, dirigeant (non communiste) de la CGT et principal responsable du CNR, prévoient un Conseil supérieur du crédit qui disposerait d’un Office de contrôle des banques, ainsi associé étroitement à l’effort de Reconstruction et de planification en cours36. Le projet de Centrale des risques de juin 1944 s’articule et s’imbrique alors avec les projets de nationalisation du crédit à venir : « Les plans de nationalisation du crédit et les projets d’organisation professionnelle du secteur bancaire s’accordent ainsi sur la nécessité de créer un organisme auquel les banques seraient tenues de déclarer les crédits qu’elles consentent37. »
44D’ailleurs, en octobre 1944, le ministère des Finances donne enfin son accord au texte de juin – dont on a vu qu’il était resté en suspens à la suite de la Libération – faisant obligation au secteur bancaire public et semi-public de fournir les chiffres et les renseignements demandés par la Centrale dont le projet continue ainsi de cheminer après une interruption de quatre mois.
45Mais l’importance respective des différents mobiles de création de la Centrale se trouve alors comme inversée. Les risques pour chaque banque isolément, devenus de fait très faibles en raison du contexte de la Reconstruction, ne semblent plus importer dans le débat. C’est désormais la connaissance publique des chiffres correspondant au volume des concours bancaires dans chaque branche, dans chaque région ou sur chaque place qui devient le mobile dominant, à l’heure où il est question de mener une politique nationale et sélective du crédit au service des priorités du Plan en gestation. Une note issue de la direction générale de l’Escompte précise bien que la Banque de France doit conserver son rôle de contrôle du crédit à travers la Centrale des risques, et qu’elle doit ajouter à la notion de solvabilité celle d’utilité sociale et de direction du crédit la plus utile à la collectivité38. Le 7 mars 1946, le CNC tout juste constitué prend, lors de sa toute première séance, une décision de caractère général créant la Centrale des risques sur des bases identiques à celles définies en juin 1944 par Ardant et Villard. La future Centrale est chargée de rassembler à Paris les chiffres sur les risques supérieurs à 5 ou 10 millions de francs (selon la nature des risques, eux-mêmes répartis en quinze catégories) alors qu’en province, suivant en cela les souhaits des dirigeants de la Banque de France, le développement de bureaux locaux dans les succursales se poursuit, avec un rôle d’abord de collecte d’informations et de chiffres auprès des banques. La double finalité définie avant la Libération est officiellement reprise, la nouvelle institution devant, selon les termes de la décision du CNC, à la fois permettre à chaque banque isolément de « répondre aussi largement que possible, mais sans risque excessif, aux demandes de crédit qui lui sont présentées par un client », et devant fournir au CNC « tous renseignements en matière de crédit susceptibles de l’éclairer dans sa mission d’orientation et de distribution du crédit ».
46Cette seconde fonction, publique, apparaît bel et bien désormais essentielle, la Centrale devant appuyer la politique alors sélective et administrée de contrôle du crédit. Les chiffres des risques privés courus par les entreprises débitrices doivent à la fois éclairer les banques, nationales et privées, sur les engagements de leurs débiteurs, mais aussi, et surtout à cette période, fournir des chiffres devenus publics de la somme des crédits en cours par branche et par région afin d’éclairer les pouvoirs publics pour mettre en œuvre la politique du crédit.
47Le système se met en place alors que s’élabore d’abord un contrôle qualitatif du crédit dans le souci de favoriser la croissance et l’équipement. L’idée lancée par l’ex-planiste André Philip au début de 1946 – alors qu’il occupe la fonction de ministre des Finances dans le Gouvernement Gouin – de limiter le volume de crédit par la sélection des demandes en fonction de leur « utilité économique », confondue avec les priorités du premier Plan, est complétée en 1947 par plusieurs décisions et recommandations du CNC, qui imposent aux banques pour certains crédits la transmission d’un dossier à la Banque de France et même, au-dessus d’une certaine limite, une autorisation préalable émanant de celle-ci. Mais l’hyperinflation en 1946-1947 et l’impossibilité pratique de soumettre les crédits au critère d’utilité économique, avec le relèvement économique et l’infléchissement des priorités du Plan, poussent à une politique plus conforme à la volonté de stabilisation monétaire.
⁂
48Il en résulte en 1948 le ralliement à une politique quantitative et sélective du crédit. La Banque de France reçoit, par délégation du CNC, le droit de fixer les plafonds de réescompte, généralisés à toutes les banques, y compris les grandes – ce qui est nouveau. De plus, des coefficients d’emploi interviennent sous la forme des planchers de bons du Trésor (fixés à 95 % des montants détenus au 30 septembre 1948). Les chiffres des risques privés (au-dessus d’un certain seuil) de la Centrale servent bel et bien, avec le soutien des autres institutions issues des réformes de 1945-1946, à informer individuellement les banques sur les engagements de leurs clients, mais aussi et surtout ceux-ci sont agrégés pour élaborer des chiffres publics destinés à orienter la politique administrée de contrôle du crédit, qui va ainsi dominer les systèmes bancaire et financier pendant près de quatre décennies.
Notes de bas de page
1 Cf. à ce sujet Jean Bouvier, Le krach de l’Union générale, Paris, PUF, 1960 et id., Un siècle de banque française. Les contraintes de l’État et les incertitudes des marchés, Paris, Hachette, 1973.
2 Cf. Joseph Hamel, « La législation française organisant la profession bancaire et les professions annexes », Droit social, mai 1942, cité par Pierre-Charles Dupont, Le contrôle des banques et la direction du crédit en France, Paris, Dunod, 1952, p. 17. Il s’agit de la version imprimée de la thèse de droit de l’ancien secrétaire général du Comité permanent d’organisation des banques sous Vichy (cf. infra).
3 Archives de la Banque de France (ensuite ABdF), 1397 1994 04/36, Étude de J.-Ch. Zarn sur le contrôle des banques dans le monde, 1938, 41 p. Cette étude du directeur de l’Institut allemand pour les services bancaires, présente dans les archives du service des Études à la Banque de France, est souvent citée dans les documents internes de l’institut d’émission.
4 Cité dans Pierre-Charles Dupont, op. cit., p. 232.
5 Henry Laufenburger, Les banques françaises, t. I, sec. V, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1940, p. 250.
6 Cf. Achille Dauphin-Meunier, La Banque de France, Paris, Gallimard, NRF, 1936 ; Jean Bouvier, Un siècle de banque française…, op. cit., p. 184 et suiv. et la version éditée de la thèse de Claire Andrieu, La Banque sous l’Occupation. Paradoxes de l’histoire d’une profession, Paris, Presses de la FNSP, 1990, p. 38 et suiv.
7 Cf. Achille Dauphin-Meunier, op. cit., p. 213 et suiv.
8 Rapport Brunet, p. 73 et 76, cité dans ibid., p. 214 et 217.
9 ABdF, Papiers Charles Rist, 45/1, Journal, 19, 20 mars et 17 avril 1937. Au cours de la même semaine, auprès de Pierre Quesnay, directeur général de la Banque des règlements internationaux, Charles Rist parle de Labeyrie comme d’« un obsédé et un présomptueux ignorant ».
10 Id., Journal, semaine du 19 au 24 avril 1937.
11 Claire Andrieu, op. cit., p. 61 et suiv.
12 André Philip, Revue Banque et bourse, no 1, mars 1937.
13 Cf. notre contribution : « Christian Pineau et son expérience des finances et de l’économie : un modernisateur réformateur et réformiste (1934-1950) », dans Alya Aglan et Denis Lefevre (dir.), Christian Pineau. De Buchenwald aux Traités de Rome, actes du colloque (Paris, Assemblée nationale, 14 juin 2003), Paris, Bruno Leprince, 2005, p. 53-70.
14 Christian Pineau, « La nationalisation du crédit », Revue Banque et bourse, no 14, octobre 1938, p. 91, cité dans Michel Margairaz, « Christian Pineau et son expérience… », op. cit.
15 Christian Pineau, « La nationalisation… », art. cité, p. 107.
16 Alfred Pose, La monnaie et ses institutions. Histoire, théorie et technique, Paris, PUF, 1942, t. II, p. 780.
17 Ibid., t. II, p. 781.
18 Cf. Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932-1952, Paris, Imprimerie nationale, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, 2 t., 1 054 p.
19 Voir à ce sujet Jean Bouvier, Un siècle de banque…, op. cit.
20 ABdF, 001 2000/02/58, dossier « Risques bancaires mars 1943-février 1949 », aide-mémoire sur la Centrale des risques, juillet-août 1943, 6 p.
21 Id., dossier cité, note « Centrale des risques », 30 août 1943, 7 p., signée « HA » (Henri Ardant).
22 Id., direction générale de l’Escompte, « Création éventuelle d’une Centrale des risques », 20 septembre 1943, 6 p.
23 Id.
24 Id.
25 Id.
26 Id., procès-verbal du Comité permanent d’organisation des banques, séance du 7 octobre 1943.
27 Id., lettre d’Henri Ardant au gouverneur de la Banque de France, 23 juin 1944, 7 p.
28 Id.
29 ABdF, 1367 2000/03/163, « Note destinée à Monsieur le Gouverneur… » (28 juin 1944), 4 p.
30 Id., lettre du gouverneur à Henri Ardant, 29 juin 1944, 1 p.
31 ABdF, 1201 2004/01/10, lettre de l’APB au CO, 20 juillet 1944, 15 p.
32 ABdF, 0001 2000/02/58, document cité, lettre de M. Percerou au président de l’APB, 28 juillet 1944, 3 p.
33 ABdF, 1367 2006/04/1, ordonnance du commissariat aux Finances, exposé des motifs, 21 août 1944, 10 p.
34 Id.
35 Jean Bouvier, Un siècle de banque…, op. cit., p. 95.
36 ABdF, 1202 2004/01/10, Banque de France, projet de note sur la Centrale des risques, 31 octobre 1945, 2 p.
37 Id.
38 ABdF, 1367 2006/04/1, note de la direction générale de l’Escompte, 12 décembre 1944, 4 p.
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