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Liberté surveillée

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Alexis Drach

Conclusion

Texte intégral

  • 1 Entretien avec un ancien membre du Comité, 13 janvier 2016.
  • 2 Charles Goodhart, The Basel Committee on Banking Supervision, op. cit., p. 189.
  • 3 Ibid., p. 191.
  • 4 Site officiel de la Banque des règlements internationaux, publications du BCBS en ligne, « The Supe (...)
  • 5 Site officiel de la Banque des règlements internationaux, publications du BCBS en ligne, « Planned (...)
  • 6 David Singer, Regulating capital, op. cit.
  • 7 Gianni Toniolo et Eugene White, « The Evolution of the Financial Stability Mandate », art. cité.

1Les débats actuels sur la régulation bancaire trouvent en partie leur origine dans le nouveau système monétaire et financier international qui se met progressivement en place dans les années 1970 et 1980. Le « ratio Cooke » marque la fin d’une transition vers un nouveau paradigme de la régulation bancaire, dans lequel la concurrence et la stabilité sont deux piliers essentiels, ce qu’ils n’étaient pas au début des années 1970. La proclamation de l’accord à la conférence de Tokyo d’octobre 1988 ne marque cependant pas la fin des discussions sur ce ratio qui soulève nombreuses difficultés techniques, et dont les détails sont discutés au Comité de Bâle jusque dans les années 19901. Un Capital Liaison Group est mis en place pour réaliser un travail d’interprétation du nouveau standard et répondre aux nombreux cas particuliers, tels que le traitement de tel ou tel élément de passif ou d’actif bancaire2. Goodhart rappelle que le Comité est bien conscient que le ratio évalue avant tout le risque crédit, et que d’autres risques encourus par les banques ne sont pas pris en compte par ce schéma : risque opérationnel, risque de réputation, risque de liquidité et d’inadéquation des maturités, et surtout risque de marché3. Celui-ci est défini comme le risque que la position d’une banque (au bilan ou hors-bilan) encoure des pertes à cause des variations des prix du marché en général, en particulier dans le domaine des taux d’intérêt, des taux de change et de la valeur des actions4 (les variations des prix des produits de base sont rajoutées en 19955). Les différents risques de marché, liés aux activités boursières des banques, constitueront le grand dossier des années 1990 pour le Comité. Enfin, les conséquences macroéconomiques du ratio sont l’objet de discussions dans les années qui suivent l’application de l’accord, car un credit crunch accompagne la récession de 1991-1992 (soit la fin de la période transitoire) : celui-ci aurait, selon certains analystes, été causé (ou en tout cas aggravé) par le rehaussement des exigences de capitalisation qui aurait diminué le prêt bancaire au secteur privé. Cependant, l’accord de 1988 a scellé un type de régulation pour les décennies suivantes, dans lequel le Comité de Bâle occupe une place importante. En outre, selon certains auteurs, le secteur bancaire se distingue des autres secteurs financiers (assurances et secteur des valeurs mobilières) car il est le seul qui fasse l’objet d’un accord international dans les années 1980, et même au-delà, malgré de nombreuses tentatives6. Cela s’expliquerait par le statut politique important des banques dû à la collecte des dépôts du public et à leur place dans les mécanismes de paiement7.

D’une relative indifférence à un projet politique

  • 8 James Barth, Gerard Caprio et Ross Levine, « Bank regulation and supervision in 180 countries from (...)
  • 9 James Barth, Gerard Caprio et Ross Levine, Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern, Cambridg (...)

2La gestion de l’essor de l’échelle internationale par les autorités dans le domaine de la régulation et de la supervision bancaire a pris une forme nouvelle dans les tribulations de l’année 1974 avec la mise en place du Comité de Bâle. Cet effort se greffe à d’autres exercices déjà existant dans le domaine de l’harmonisation des législations bancaires au sein de la CEE, de la surveillance des euromarchés à la BRI ou des marchés financiers à l’OCDE, de la coopération informelle de superviseurs de la CEE, ou de la réflexion sur la réglementation des banques étrangères aux États-Unis. Il ne s’agit dès lors que d’une structure de plus à un environnement réglementaire hétérogène et mis à mal par les bouleversements internationaux. À ses débuts, les enjeux prudentiels (par opposition aux enjeux d’égalité concurrentielle) constituent le seul mandat du Comité : il s’agit de réfléchir à une amélioration de la surveillance des activités internationales des banques afin d’éviter que de petites faillites ne se transforment en petites crises, ou pire encore. Le problème de la diversité des réglementations est cependant déjà discuté au début des années 1970 dans le cadre de la préparation des directives bancaires de la CEE, ou aux États-Unis dans les discussions sur la loi rationalisant le statut des banques étrangères. Pendant ses premières années d’existence, le Comité de Bâle trouve souvent son inspiration dans des cas de faillites ou de pertes individuelles : Israel-British Bank, Bankhaus Herstatt, la succursale de Chiasso du Crédit Suisse. La mise en place du Comité constitue bien une tentative de coordination et de discrète mise en contact des administrations nationales où la discussion de problèmes communs amène à des progrès techniques. Cependant, le cadre national reste longtemps largement dominant, même si les choses évoluent à partir de 1984, lorsque le Comité se voit attribuer un mandat de travail sur la convergence des normes de fonds propres. Encore aujourd’hui, les systèmes prudentiels et réglementaires nationaux diffèrent beaucoup, et certains travaux montrent que la crise de 2007-2009 n’a pas amené de convergence, ce qui témoigne du poids des structures nationales et leur importance pour comprendre les mécanismes de la régulation8. Plus généralement, cela indique que la régulation bancaire ne peut être comprise en dehors de son contexte politique, légal, économique et même culturel9. L’analyse du profil des membres du Comité montre d’ailleurs que si quelques-uns finissent par avoir une carrière véritablement internationale, la plupart des membres gardent des profils nationaux marqués, et font l’essentiel de leur carrière dans des institutions domestiques de leur pays. Le Comité de Bâle n’est pas le lieu de production d’une élite transnationale, ou très imparfaitement.

3Cependant, dès ses débuts, le Comité de Bâle joue un rôle important dans l’émergence d’une « raison prudentielle » à l’échelle internationale, et pose discrètement les premiers jalons d’une coopération internationale en la matière. La répartition, certes approximative, des responsabilités prudentielles entre autorités hôtes et autorités parentes constitue un effort de coordination et de clarification entre les autorités du Groupe des Dix. La reprise en main du travail sur la consolidation des bilans bancaires initié par le groupe des superviseurs de la CEE constitue un élément important du développement de techniques de surveillance internationale. Le Comité parvient à faire avancer des dossiers lorsqu’ils ont surtout une dimension technique et restreinte à des questions habituelles de l’activité de contrôle bancaire : lorsqu’ils abordent, parfois à contrecœur, le thème du risque pays, les superviseurs ne parviennent pas à se mettre d’accord. De plus, ils refusent d’envoyer un réel signal d’alarme à temps, préférant laisser aux banques le soin gérer leurs risques. Surtout, la coopération entre autorités de contrôle bancaire apparaît souvent comme une maigre compensation d’un marché bancaire international par ailleurs peu régulé.

  • 10 Edoardo Altamura, European Banks and the Rise of International Finance: The Post-Bretton Woods Era, (...)

4Cela s’explique par le caractère nouveau du problème auquel les superviseurs font face : les appareils réglementaires et prudentiels en place ne sont ni adaptés aux aspects internationaux, ni focalisés sur les aspects systémiques (mais sur les banques individuelles et la protection des déposants), ni conçus pour gérer les risques nouveaux et d’une grande ampleur qui caractérisent le système financier international en pleine mutation. En toile de fond, les États du Groupe des Dix, de la Suisse et du Luxembourg ne sont pas d’accord sur la désirabilité ou non de réguler le marché bancaire international : dans les années 1970, les Allemands sont favorables à la régulation du marché des eurodollars, les Britanniques sont contre, certains pays comme les États-Unis changent de position, et beaucoup préfèrent finalement laisser aux banques la tâche de recycler les revenus issus du pétrole10. Le contrôle bancaire, dans ces enjeux, ne fait qu’une timide et tardive percée.

  • 11 Alexis Drach, « Reluctant Europeans? », art. cité.

5Les archives consultées permettent également de réévaluer les origines de l’accord de Bâle de 1988. Tout d’abord, l’intégration européenne constitue un facteur important dans sa réalisation, car elle pousse les États à coordonner leurs législations nationales en matière bancaire. Cette dimension a un poids considérable pour les pays membres de la CEE, car l’exercice européen s’incarne dans des directives légalement contraignantes et dans un projet politique ambitieux, qui, au milieu des années 1980, fait l’objet d’un réel retour en force. Les travaux européens sur les ratios de fonds propres précèdent ceux du Comité de Bâle, et mobilisent activement les associations de banquiers et la Fédération bancaire européenne11. La pression du Congrès américain est bien entendu également un facteur important dans l’accélération du travail sur la convergence des fonds propres, comme la plupart des travaux existant l’ont souligné, mais d’autres facteurs jouent également un rôle. Il s’agit d’abord des évolutions nationales et de l’érosion des niveaux de fonds propres dans beaucoup de pays. En effet, depuis la fin des années 1970, la plupart des pays renforcent, d’une manière ou d’une autre, leurs exigences en matière de ratios de solvabilité, sans avoir besoin d’une pression extérieure pour cela : c’est la perspective d’une possible crise et la croissance des bilans bancaires, dont les autorités sont bien conscientes, qui expliquent cela. En outre, le renforcement des normes de fonds propres, tout comme le désir de disposer d’une norme commune à l’échelle internationale, est une manière de compenser les libéralisations en cours dans la plupart des pays au même moment, et qui rendent le système bancaire plus international, plus concurrentiel, et plus risqué. On peut également considérer que la conclusion de l’accord de 1988 trouve ses origines dans une focalisation progressive sur le capital bancaire qui traverse toutes les années 1980, et dans laquelle le Comité de Bâle joue lui-même un rôle : un ratio de fonds propres apparaît comme un outil de gouvernance commode dans la mondialisation bancaire et financière encouragée par les libéralisations.

6Enfin, il faut souligner que la norme finalement conclue est un compromis, et que les pays réussissent le plus souvent à y faire entrer les éléments les plus importants pour défendre les intérêts de leur système bancaire. C’est le cas notamment du Japon, qui parvient à faire intégrer dans la définition des fonds propres une partie des plus-values latentes de réévaluation de portefeuilles titres. Les Français parviennent également à faire intégrer une partie de leurs provisions pour risque pays. Pendant les nombreuses années qui entourent la construction de la norme, avant et après l’accord de juillet 1988, les autorités ont également le temps de demander aux banques de transférer certains fonds dans des catégories comptables considérées comme des fonds propres par le nouvel accord. Dans ces différentes négociations et tractations, cependant, l’aspect concurrentiel semble avoir pris le pas sur l’aspect prudentiel de la norme.

  • 12 Pascale Laborier et Danny. Trom (dir.), Historicités de l’action publique, op. cit.

7Le mouvement de libéralisation du secteur financier se double d’un renforcement de la surveillance prudentielle. Ce renforcement se fait notamment par le biais du Comité de Bâle qui en constitue la vitrine internationale, et qui participe à sensibiliser des pays extérieurs au Groupe des Dix au contrôle bancaire. La naissance et le développement du Comité participent ainsi de l’émergence d’une nouvelle catégorie d’action publique12, celle de la supervision bancaire internationale, auparavant peu développée. La norme de « Bâle I » constitue également un renforcement des exigences prudentielles, mais cela vaut plus pour certains pays, comme la France, que pour d’autres, comme la Suisse. L’Allemagne n’est guère convaincue de la pertinence prudentielle du nouveau ratio. Le renforcement de la surveillance prudentielle se fait aussi par la hausse des effectifs alloués à cette fonction dans la plupart des pays, ainsi que par une élévation du statut de la profession. Cela se fait alors que les autorités délèguent de plus en plus la régulation du système monétaire international aux banques elles-mêmes, les politiques monétaires se reposant de plus en plus sur des mécanismes de marché, et moins sur une administration par l’État.

Comment surveiller ?

8La coopération entre autorités nationales de supervision fait figure de principale ressource du système de surveillance internationale esquissé dans la seconde moitié des années 1970. Elle doit cependant faire face à des obstacles considérables en pratique : les places offshore, le secret bancaire, les limites imposées par la législation de chaque pays sont autant de défis à la coopération. Surtout, aucun accord n’existe sur les questions de prêteurs en dernier ressort, ce qui sera à l’origine de bien des confusions de la part du public au début des années 1980. La coopération ne fonctionne que lorsque le système ne pose pas de problème majeur. Le cas de la faillite d’Ambrosiano et des désaccords avec le Comité permanent des Euromonnaies lors de la crise de la dette en montre les limites.

9Outre la coopération, le Comité développe des techniques permettant d’améliorer la qualité de la surveillance internationale. La consolidation des bilans bancaires en est peut-être l’exemple le plus important des années 1970, même si cette procédure est développée conjointement avec les autorités nationales et européennes. D’autres domaines moins illustres sont travaillés par les superviseurs de Bâle : l’effort de standardisation des contrats de change, des pratiques d’audit, des demandes de confirmations, les directives données pour gérer au mieux le risque pays, ou la coopération en matière de statistique sur la transformation internationale des échéances en sont quelques exemples. Ces efforts, aux résultats souvent incertains, montrent la difficile gestation des techniques de surveillance, qui sont l’objet de désaccords et d’incertitudes. À côté des réglementations les plus connues, il existe une myriade de pratiques de contrôle, reposant elles-mêmes sur des normes comptables, et dont l’internationalisation n’est pas un phénomène spontané mais le fruit d’un long travail de nombreux acteurs.

  • 13 Alain Supiot, La Gouvernance par les nombres, op. cit., p. 11.

10Le développement d’un ratio de réglementaire de solvabilité applicable à toutes les grandes banques internationales du Groupe des Dix est en lui-même le prolongement de techniques existantes et le résultat de nombreux calculs et d’études comparatives. Les travaux sur la consolidation, le risque pays ou le hors-bilan sont en quelque sorte intégrés dans la norme finalement conclue. Surtout, l’adoption d’une norme quantitative par les autorités du Groupe des Dix marque un saut décisif vers une gouvernance par les nombres. Les superviseurs savent très bien que tout ne peut être ramené à un ratio de solvabilité, et que le montant minimal de 8 % a une dimension quelque peu arbitraire. C’est la dimension politique de l’adoption d’une norme commune qui constitue la raison du ralliement des pays autour de celle-ci : une norme qui permet de témoigner de l’exploit international d’avoir su, en théorie, rehausser les standards prudentiels tout en garantissant une égalité des conditions de concurrence. Les 8 % constituent une norme saillante, qui peut servir de référence commode malgré ses inévitables limites. Le calcul prend une place grandissante dans la régulation bancaire. Selon Alain Supiot, l’essor du calcul dans les pratiques de gouvernance s’insère dans une résurgence d’un vieux rêve occidental de fonder une harmonie sur le calcul, et constitue pour lui une rupture institutionnelle profonde13. Surtout, le recours à une telle norme chiffrée est étroitement lié à la mondialisation : en dehors des juridictions étatiques traditionnelles, une norme construite par des experts après de nombreux calculs et à laquelle chaque pays a pu apporter une contribution permet de combler le déficit de souveraineté des États hors de leurs frontières.

11Le Comité de Bâle joue un rôle dans la construction d’une autorité internationale face aux grandes banques, et dans la production d’un champ de savoirs sur le gouvernement de celles-ci. En permettant de renforcer la position des superviseurs face aux banques par une plus grande maîtrise des problèmes internationaux, le Comité fait figure de réponse des autorités à l’internationalisation et à la multinationalisation bancaires. Au regard du niveau d’internationalisation du marché, et du risque grandissant de capture réglementaire, il n’est pas sûr que cet effort ait été suffisant. Il n’en demeure pas moins que le Comité acquiert sur la période couverte par ce livre une respectabilité incontestable en devenant le principal producteur de normes internationales dans le secteur financier.

  • 14 Charles Goodhart, Dirk Schoenmaker et Paolo Dasgupta, « The Skill Profile of Central Bankers and Su (...)

12L’analyse historique du Comité nous apprend enfin beaucoup sur le rôle de l’information, à la fois dans le processus d’élaboration de nouvelles régulations mais également dans l’exercice quotidien du contrôle bancaire. Chaque nouvel enjeu (transformation internationale des échéances, risque pays, capitalisation bancaire, activités hors-bilan des banques) appelle la collecte et la construction de nouvelles informations nécessaires à la prise de décision. Plus proches des banques individuelles que du système bancaire dans son ensemble, les superviseurs travaillent plus sur la comptabilité que sur les statistiques, mais nous avons pu constater l’importance que ces deux domaines ont pour le contrôle bancaire et les interactions qu’ils entretiennent. Les deux savoirs dominant la formation des membres du Comité, le droit et l’économie, sont d’ailleurs emblématiques de deux dimensions du contrôle bancaire, une perspective juridique et une perspective économique, mais également, dans une certaine mesure, une perspective microprudentielle et une perspective macroprudentielle14.

L’économie politique de la supervision bancaire internationale, entre mondialisation et libéralisation

  • 15 Emmanuel Mourlon-Druol, A Europe made of money, op. cit.

13Le « marché global » apparaît dans les années 1980 comme un horizon permettant de répondre aux nouvelles politiques monétaires, marquées par la désinflation, la rigueur budgétaire et, pour la Communauté Européenne, par un difficile effort de maintien de la stabilité des taux de change par le biais du Système monétaire européen15. Il apparaît également comme devant être équitable, et caractérisé par un level playing field. Le « marché global » que l’accord de Bâle essaie de construire apparaît comme une solution aux impasses venues des années 1970. Les années 1980 ne sont en aucun cas celles de la fin du conflit d’échelles entre le national et l’international, mais l’accord de « Bâle I » apparaît comme un compromis politique au sein du Groupe des Dix sur la régulation des grandes banques internationales. Par certains côtés, le « tournant global » des autorités dans les années 1970 et 1980 est une mondialisation organisée, voir voulue. Par d’autres, il est le résultat d’improvisations diverses.

14L’heure est en effet à la libéralisation du secteur financier. Si chaque pays se caractérise par une chronologie propre, chacun connaît des évolutions réglementaires ayant pour but d’assouplir certaines restrictions existant jusqu’alors dans le secteur bancaire et financier en général, et à accroître la concurrence. Les contrôles des changes sont relâchés, les taux d’intérêt payés sur les dépôts sont libéralisés, les contrôles sur les mouvements de capitaux sont levés, la liberté d’installation et de prestation de services dans les autres pays est favorisée. On ne peut comprendre l’effort du Comité de Bâle d’organiser une concurrence de qualité sans tenir compte des mesures prises au niveau national au même moment pour libérer cette concurrence.

  • 16 Entretien avec un ancien inspecteur de la Banque de France, 10 décembre 2014.

15La régulation du nouveau marché international est largement microprudentielle. En effet, les considérations macroprudentielles ne donneront lieu à de véritables dispositions qu’à partir des années 200016. Comme nous l’avons vu au chapitre vi, les approches micro- et macroprudentielles apparaissent difficiles à concilier dès le tournant des années 1980, mais sont déjà très discutées. C’est l’approche microprudentielle qui constitue la base du contrôle bancaire, et fait donc logiquement l’objet d’un accord international en la matière. L’approche microprudentielle apparaît par conséquent comme le pilier réglementaire du marché international : le contrôle du système financier est opéré par celui de ses composantes individuelles, les banques. Les documents du Comité de Bâle font régulièrement référence à la plus grande difficulté pour les États de contrôler l’environnement macroéconomique en dehors de leurs frontières, justifiant du même coup une approche microéconomique plus aisée. C’est une dimension essentielle de la gouvernance financière internationale de la fin du xxe siècle.

  • 17 Gianni Toniolo et Eugene White, « The Evolution of the Financial Stability Mandate », art. cité.

16La supervision bancaire joue un rôle important dans ce nouveau marché international : c’est par elle que les conditions de concurrence sont harmonisées, et sans elle un tel marché manquerait de crédibilité, car une absence totale de contrôle serait difficilement acceptable pour les parlements nationaux et le public, notamment parce que les banques collectent des dépôts et jouent un rôle essentiel dans le système de paiements17. La supervision apparaît comme une voie moyenne entre réglementation stricte et laisser faire total. C’est là une autre dimension cruciale de la gouvernance financière de la fin du xxe siècle, et, pourrait-on dire, du néolibéralisme : la coexistence d’une liberté et d’une surveillance, une surveillance bien plus intrusive que par le passé ; la coexistence d’une logique de marché et de règles plus étoffées. Cette liberté surveillée ne fait pas suite, comme dans les pratiques juridiques, à une « condamnation » préalable du système bancaire qui serait ici d’ordre réglementaire, et cela à la différence des mesures prises dans les années 1930 et 1940 aux États-Unis et en Europe. Les nombreuses faillites de l’année 1974 et la crise de la dette du début des années 1980 sont certes des facteurs d’accélération du développement de la supervision bancaire internationale, mais ce développement s’apparente également à un principe de précaution face à la croissance du marché bancaire international et aux libéralisations qui l’alimentent. Enfin, les différents chapitres de ce livre ont également montré comment trois enjeux clés du contrôle bancaire se chevauchent : la protection du déposant, la surveillance (et dans certains cas la protection) de la banque, la protection du système dans son ensemble. À mesure que les systèmes bancaires évoluent et s’internationalisent, on assiste à un glissement progressif du premier pôle vers le dernier, sans jamais qu’aucun ne disparaisse. Le Comité de Bâle participe de ce glissement pour les questions internationales.

  • 18 Charles Goodhart, The Basel Committee on Banking Supervision, op. cit., p. 224-285.

17L’histoire du Comité de Bâle montre également qu’il n’y a pas de frontière nette entre le marché et les autorités : de nombreux réseaux et institutions prennent part à la régulation et nombreux sont les acteurs qui circulent du marché aux autorités. De plus, il existe toute une série d’intermédiaires entre la réglementation stricte et l’autorégulation totale, dont la supervision est un exemple. Enfin, les pratiques bancaires et les pratiques de régulation entretiennent un échange permanent, et la frontière les séparant est constamment négociée. Les membres du Comité sont parfois d’anciens banquiers, ou de futurs banquiers. Leurs institutions d’origine sont parfois particulièrement proches des milieux bancaires, parfois plus proches de l’État. Là encore, les différences nationales restent fortes. Le contrôle bancaire relevant d’une logique microprudentielle, les banques peuvent plus facilement avoir une influence sur celui-ci que sur les régulations macroéconomiques dont elles sont moins expertes, car elles sont elles-mêmes concernées par leur propre stabilité. Cette tendance se renforcera encore dans les années 1990, puisque le Comité de Bâle adoptera les modèles d’évaluation du risque développés par les banques elles-mêmes, jugés plus performants18.

18L’attitude des banques pendant les années 1970 et 1980 vis-à-vis de l’évolution des réglementations est en partie dictée par les nombreuses divisions qui traversent le secteur bancaire (entre banques de différents pays, entre les grandes et les petites banques, ou entre les banques de dépôts et les banques d’investissement par exemple) mais résulte également de la concurrence exercée par les institutions financières non bancaires telles que les money market mutual fonds ou les trust companies. Le secteur bancaire est bouleversé dans les années 1970 par l’arrivée, notamment dans les grandes places financières, de banques venant du monde entier, et non plus seulement de banques émanant du Groupe des Dix, et par la concurrence des institutions financières non bancaires. Ces nouveaux venus mettent à mal les schémas habituels de régulation, ce qui appelle de nouvelles règles.

19Ce livre travail montre également que le marché bancaire n’est pas réellement global mais international, tant les différences entre États et entre systèmes bancaires continuent de jouer un rôle essentiel. Bien plus, le terme de global semble sous-entendre une absence de géographie, alors que celle-ci est précisément au cœur des stratégies des banques et des États. Les premières recherchent les zones les plus attractives comme les plus grandes places financières internationales où les places offshore, les seconds cherchent à rendre leur réglementation compétitive tout en préservant la stabilité afin d’attirer les banques sur leur territoire. En outre, les déséquilibres nord-sud sont flagrants, tant dans le processus de négociation que dans l’accord final. L’histoire du Comité de Bâle montre l’importance des règles dans l’organisation du marché, ce qui invite à souligner sa nature juridique, autant qu’économique. La mondialisation, c’est aussi la mondialisation des normes prudentielles et réglementaires, qui, même quand elles ne convergent pas, sont désormais considérées les unes par rapport aux autres à l’échelle mondiale.

  • 19 Barry Eichengreen, Financial crises, op. cit.
  • 20 Entretien avec un ancien membre du Comité, 11 janvier 2016.

20Avant de clore cette étude, il convient de dire quelques mots sur les crises financières, le rôle du contrôle bancaire étant, en théorie, de les limiter. La question peut être considérée de diverses manières. Du point de vue de la capacité de la surveillance prudentielle à éviter les crises, un certain constat d’échec ne peut être évité : la crise de la dette de 1982-1983, puis, plus tard, la faillite de la Bank of Credit and Commerce International en 1991, la crise suédoise de 1992, la faillite du Crédit Lyonnais la même année, l’éclatement de la bulle japonaise dans les années 1990 et la crise de l’Asie du Sud-Est à partir de 1997, et enfin la crise financière généralisée en 2007-2009, montrent à quel point l’instabilité financière est caractéristique du système établi depuis la fin du xxe siècle. Avant même la crise de 2007-2009, les crises financières étaient comparativement plus nombreuses que durant la « première » mondialisation de la fin du xixe siècle19. Certains cas sont illustratifs de l’évolution des mentalités du côté des autorités : en France, la faillite du Crédit Lyonnais constitue pour elles un revers majeur, car les superviseurs ne pensent jusqu’alors pas que les grandes banques puissent faire faillite20.

  • 21 Hartmut Berghoff, « Varieties of Financialization? Evidence from German Industry in the 1990s », Bu (...)
  • 22 ABF, 1749200912/265, « Worldwide competition in financial markets: issues for banking supervisors » (...)
  • 23 Howard Davies, Can financial markets be controlled?, op. cit.

21On peut certainement rétorquer que l’existence du contrôle bancaire, et, sans doute, du Comité de Bâle, a permis de diminuer le nombre ou la gravité des crises et des faillites. Surtout, il faut mettre en balance la responsabilité (ou l’efficacité) du contrôle prudentiel, celle des banques commerciales, et celle du cadre réglementaire, c’est-à-dire, en dernière analyse, des gouvernements. Cette précision renvoie à la distinction trop souvent négligée entre régulation et supervision, et invite à souligner l’importance du cadre politique, notamment le choix de favoriser l’ouverture des marchés financiers et la lutte contre l’inflation au détriment d’autres considérations. La récurrence des crises, malgré le renforcement de la supervision prudentielle et les travaux du Comité de Bâle, montre que le contrôle bancaire n’est qu’un contrepoids imparfait, en termes de stabilité, à un marché libre et en forte croissance. Ce point s’avère d’autant plus important que les évolutions du secteur financier sur la période considérée comportent bien d’autres dimensions que celles couvertes par ce livre. Les évolutions dans le domaine des assurances et des activités de marché, ou plus généralement le phénomène de financiarisation des économies, sont autant de facettes des évolutions du capitalisme sur la période. Celle-ci impose de lourdes contraintes de gestion sur les entreprises non bancaires21 et sur le budget des États. Les acteurs majeurs de la régulation ne manquent pas de souligner les difficultés de réguler ce système. En 1986, Alexandre Lamfalussy, désormais directeur général de la BRI, considérait que les innovations financières avaient parfois simplement transféré le risque des banques vers les emprunteurs22. En 2015, Howard Davies, ancien président de la Financial Services Authority britannique, soulignait que la course à la complexité avait rendu le système de moins en moins contrôlable23. Ces évolutions, qui débordent largement l’histoire du contrôle bancaire, justifient une analyse prenant en compte le contexte et les dimensions politique, économique, sociale, et culturelle des phénomènes étudiés, ce qui est le propre de l’analyse historique.

Notes

1 Entretien avec un ancien membre du Comité, 13 janvier 2016.

2 Charles Goodhart, The Basel Committee on Banking Supervision, op. cit., p. 189.

3 Ibid., p. 191.

4 Site officiel de la Banque des règlements internationaux, publications du BCBS en ligne, « The Supervisory Treatment of Market Risk », avril 1993, [https://www.bis.org/publ/bcbs11a.htm], consulté le 18 août 2020.

5 Site officiel de la Banque des règlements internationaux, publications du BCBS en ligne, « Planned supplement to the Capital Accord to Incorporate Market Risks », avril 1995, [https://www.bis.org/publ/bcbs15.htm], consulté le 18 août 2020.

6 David Singer, Regulating capital, op. cit.

7 Gianni Toniolo et Eugene White, « The Evolution of the Financial Stability Mandate », art. cité.

8 James Barth, Gerard Caprio et Ross Levine, « Bank regulation and supervision in 180 countries from 1999 to 2011 », Journal of Financial Economic Policy, 2013, vol. 5, no 2, p. 111-219.

9 James Barth, Gerard Caprio et Ross Levine, Rethinking Bank Regulation: Till Angels Govern, Cambridge, Cambridge University Press, 2008.

10 Edoardo Altamura, European Banks and the Rise of International Finance: The Post-Bretton Woods Era, op. cit.

11 Alexis Drach, « Reluctant Europeans? », art. cité.

12 Pascale Laborier et Danny. Trom (dir.), Historicités de l’action publique, op. cit.

13 Alain Supiot, La Gouvernance par les nombres, op. cit., p. 11.

14 Charles Goodhart, Dirk Schoenmaker et Paolo Dasgupta, « The Skill Profile of Central Bankers and Supervisors », art. cité.

15 Emmanuel Mourlon-Druol, A Europe made of money, op. cit.

16 Entretien avec un ancien inspecteur de la Banque de France, 10 décembre 2014.

17 Gianni Toniolo et Eugene White, « The Evolution of the Financial Stability Mandate », art. cité.

18 Charles Goodhart, The Basel Committee on Banking Supervision, op. cit., p. 224-285.

19 Barry Eichengreen, Financial crises, op. cit.

20 Entretien avec un ancien membre du Comité, 11 janvier 2016.

21 Hartmut Berghoff, « Varieties of Financialization? Evidence from German Industry in the 1990s », Business History Review, 2016, vol. 90, no 1, p. 81-108.

22 ABF, 1749200912/265, « Worldwide competition in financial markets: issues for banking supervisors », intervention d’Alexandre Lamfalussy à la conférence internationale des superviseurs bancaires d’Amsterdam, 23 octobre 1986, p. 70.

23 Howard Davies, Can financial markets be controlled?, op. cit.

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