1Ce chapitre analyse l’émergence de l’égalité concurrentielle comme enjeu primordial du travail du Comité de Bâle, ainsi que les négociations qui mènent à l’accord de juillet 1988 sur les normes d’adéquation des fonds propres. Si l’ensemble de la littérature sur l’accord de « Bâle I » mentionne le level playing field, c’est-à-dire le fait d’avoir des conditions équitables de concurrence entre les banques de tous les pays, comme raison majeure du travail du Comité en matière d’adéquation des fonds propres, rares sont les travaux qui ont noté que cet objectif ne figurait pas parmi son mandat officiel avant 1984. Un comité dont le rôle était de conseiller et informer les gouverneurs en matière de stabilité des banques et du système bancaire international est devenu une institution devant lisser les inégalités de concurrence. Cette évolution est remarquée avec suspicion par Herring et Litan, qui considèrent que les régulateurs ont été déviés de leurs préoccupations habituelles par le lobby bancaire pour s’occuper de l’établissement d’un level playing field1. En outre, le standard finalement promulgué en juillet 1988 par le Comité participe de l’organisation d’un marché international dont le caractère « global » est à questionner. Mettre de l’ordre dans un marché bancaire international dont on ne sait pas très bien s’il est un marché global ou une connexion entre des marchés nationaux, tel est l’enjeu d’un standard commun dont le caractère souhaitable est mis en avant à partir de 1984 à l’échelle du Groupe des Dix. C’est un projet politique, issu en partie de la crise de la dette, de la concurrence entre les banques américaines et japonaises, de l’intégration européenne, mais également de la volonté de compenser une mutation des systèmes financiers plus internationaux et des réglementations plus libérales. Entre la compétitivité et la stabilité, les deux enjeux clés du standard, se cachent les principes d’une nouvelle gouvernance de l’économie, plus tournée vers le marché, sans pour autant relever du laissez-faire du xix^e siècle, comme nous l’avons vu au chapitre vii.

2L’objet de ce chapitre est également d’apporter une contribution à la compréhension des mutations du marché bancaire international dans les années 1980 et de souligner l’imbrication, plutôt que l’opposition, entre marché et régulation. Les règles du marché mises en place par le BCBS et les autorités prudentielles de l’époque correspondent à la fois à une construction conjointe entre banques et autorités de plusieurs pays, mais aussi à un état des équilibres et déséquilibres mondiaux de l’époque : entre pays du nord qui conçoivent les règles et pays du sud qui en sont exclus, entre le Japon et les États-Unis qui se livrent une bataille féroce pour défendre leurs intérêts économiques, entre le monde et la CEE qui s’efforce d’exister politiquement et économiquement, et entre les banques et les autorités, aux échelles nationales et internationales.

Concurrence, libéralisation et déréglementation

Créer un « level playing field »

3Le souci de l’égalité des conditions de concurrence n’est pas nouveau dans les réglementations nationales. Le chapitre iv a montré toute l’émotion que la question suscite dans de nombreux pays lorsque les États-Unis prennent à cœur d’établir de nouvelles règles pour les banques étrangères dans les années 1970. Encore en juin 1980, Dahl (Réserve fédérale) dit qu’au Congrès américain le sujet des acquisitions étrangères de banques américaines provoque de vives réactions2. La concurrence des banques étrangères suscite des avis mitigés dans la plupart des pays, pris entre le désir d’avoir une certaine attractivité et celui de protéger leur propre système bancaire. Dès que le Comité de Bâle s’empare véritablement du sujet de l’adéquation des fonds propres, en 1981, la question de l’égalité des conditions de concurrence est explicitement posée3. Lors de la Financial Times World Banking Conference organisée à Londres en décembre 1982, le président du Comité de Bâle soutient que la compétition entre les banques est affectée par les différences d’exigences en ratios de capitaux et qu’un certain degré de convergence est souhaitable4. La question des inégalités de concurrence gagne peu à peu en importance, pour devenir finalement un enjeu central.

4Comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent, il faut attendre mars 1984 pour que la convergence des niveaux de fonds propres fasse officiellement partie du mandat du Comité. Paul Volcker, président de la Réserve Fédérale américaine, a fait circuler un document à ses collègues gouverneurs du Groupe des Dix, pour soulever la question de l’amélioration des niveaux de capitalisation des banques internationales5. Il souligne qu’il y a en fait deux dimensions dans ce problème : renforcer la capitalisation bancaire, et rapprocher les standards : un motif prudentiel et un motif concurrentiel. Ces deux motifs deviennent peu à peu deux piliers, répétés inlassablement, de l’exercice de convergence des normes de fonds propres. Suite à la réunion des gouverneurs de mars 1984, la convergence des normes devient une consigne officielle du Comité6. Or, cette convergence est d’abord dictée par les problèmes d’inégalité de concurrence posés par l’hétérogénéité des règles en matière de fonds propres.

5Le motif prudentiel de la volonté de faire converger ces règles, quant à lui, s’exprime par exemple dans la crainte du nivellement par le bas des normes de solvabilité. Par exemple, un délégué canadien au Comité remarque en 1981 : « Under such circumstances, typical of recent competitive conditions in international banking, capital ratios are bound to decline so long as regulatory policy around the world ultimately derives from the standards applied among the more permissive jurisdictions7. » Dès lors que les banques peuvent faire passer certaines opérations depuis des implantations situées dans des territoires où la réglementation est plus souple, la lutte contre l’érosion des fonds propres s’avère difficile en l’absence d’entente entre plusieurs pays.

6La notion de « level playing field », devenue aujourd’hui un lieu commun de la régulation bancaire, incarne cette idée de créer un espace de concurrence équitable. Le terme commence à être fréquemment employé dans les sources du Comité de Bâle à partir de 1985. Dans une lettre de Cooke à la Réserve Fédérale du 20 mai 1985 réagissant à une proposition de méthode d’évaluation des actifs à risques, le président du Comité explique que certaines dispositions de la proposition vont contre le concept de « level playing field8 ». Un peu plus tard, lors de la réunion des gouverneurs du 9 septembre de la même année, Leigh-Pemberton, gouverneur de la Banque d’Angleterre en appelle également à la notion de level playing field pour défendre ses banques : « Leigh-Pemberton indicated that it was urgent that British banks have some reassurance that banks of other nationalities would be subject to some supervisory review on off-balance-sheet items. He pointed to the necessity for banks in the international arena to play on a level playing field9. »

7Les discussions sur l’égalité concurrentielle sont notamment à replacer dans le contexte des relations entre les États-Unis et le Japon. Ceux-ci sont engagés dans des discussions bilatérales dans lesquelles le Japon est l’objet de fortes pressions de la part des États-Unis pour faciliter l’accès de son marché aux institutions financières américaines. Les banques comme les autorités américaines sont en effet alarmées de la forte concurrence des banques japonaises. La difficulté d’accès du marché japonais est également l’objet de critiques répétées de la part des autres pays dans les forums internationaux10. La Commission yen-dollar, mise en place en 1984, sert de canal à la pression américaine :

« In recent Yen/Dollar meetings, the U.S. Treasury has expressed disapointment with the pace of progress of liberalization. New obstacles to improving the [3] competitive position of U.S. firms have arisen as others have been removed. The Treasury has pointed out that pressures to limit the activities of Japanese financial institutions in the U.S. will increase if further progress is not made11. »

8Les négociations à propos des questions financières sont imbriquées dans celles sur les questions monétaires. C’est par la Commission yen-dollar que se passent de nombreuses tractations sur l’ouverture du marché bancaire japonais. En 1986, les banques américaines considèrent que malgré des changements importants dans le marché japonais, celui-ci est toujours difficile à pénétrer, alors que les banques japonaises sont bien implantées aux États-Unis. Les banques françaises se plaignent également auprès de la Fédération bancaire européenne de la difficulté d’accès du marché japonais, en avril 198712. Les actifs bancaires étrangers au Japon représentent 3,9 % du total des actifs bancaires en mars 1986 contre 4,9 % en mars 198313. Dans cet ensemble la part américaine est passée de 41 % à environ 30 % entre mars 1983 et mars 1986. Le marché japonais est non seulement difficile d’accès pour les pays étrangers, mais la part des banques américaines en particulier décline par rapport à leurs concurrentes des autres pays.

9Outre les inégalités d’accès aux marchés, l’inquiétude des Américains est renforcée par la force des grandes banques japonaises : en décembre 1982 le classement des plus grandes banques du monde par le total de leur bilan, selon l’American Banker, compte deux banques américaines, Bank of America et Citibank (première et troisième) et deux banques japonaises (huitième et neuvième). En décembre 1987 neuf banques japonaises occupent les dix premières places, et aucune banque américaine14. Les enjeux concurrentiels semblent alors l’emporter sur les enjeux prudentiels et reflètent la dimension politique du problème, même si, à la Banque de France, on considère que d’autres facteurs que la capitalisation nuisent à la compétitivité des banques américaines, notamment la faiblesse du réseau domestique qui conduit à une hypertrophie du secteur international, et la concurrence des banques d’investissements, non soumises à des ratios de solvabilité, et dont le poids s’accroît fortement dans les années 1980 avec l’explosion des activités de marché15.

10Les discussions autour d’un standard d’adéquation des fonds propres doivent être replacées dans le contexte de la coopération monétaire internationale, elle-même structurée par le problème des fluctuations du cours du dollar pendant les années 198016. Le second amendement aux accords réglementant le FMI a placé en 1978 le concept de surveillance au cœur du système monétaire international, ce qui témoigne de similarités frappantes avec la régulation du secteur financier17. L’accord du Plaza du 22 septembre 1985 entre les banques centrales du G7 consiste à coordonner une intervention sur les marchés afin de faire baisser le dollar et monter le yen, sans que cela ne profite au deutsche mark, afin de ne pas créer de tensions au sein du Système monétaire européen18. Dans les discussions monétaires internationales, les dissensions entre les États-Unis et l’Allemagne sont importantes, ces derniers, en refusant de baisser leurs taux d’intérêt et de libéraliser plus vigoureusement leur marché financier, étant accusés par les premiers de ne pas jouer le jeu de la coopération monétaire internationale19. Avec la réunion du Louvre de février 1987, un accord est trouvé entre les banques centrales pour une nouvelle intervention afin de stabiliser le dollar, mais cela n’empêche pas sa chute20. Selon James, la plus grande ouverture des systèmes financiers due aux mesures de libéralisation prises dans les plus grandes économies du monde, ainsi que la croissance des marchés financiers, transfèrent peu à peu le rôle de maintien du système international des autorités monétaires au secteur financier privé21. La croissance des marchés financiers et leur globalisation constituent un défi considérable pour les politiques monétaires nationales. La convergence des normes en matière de régulation bancaire apparaît comme une approche similaire pour tenter de limiter la perte de contrôle des autorités sur leur marché financier. L’amélioration des contrôles doit donc compenser la libéralisation du secteur bancaire.

Dérégulation et croissance de la supervision : un chassé-croisé ?

11Deux phénomènes coexistent dans les années 1980, voir depuis les années 1970 : des mesures d’allègement de la réglementation du secteur bancaire, répondant à des chronologies différentes d’un pays à l’autre ; et un effort pour accroître les contrôles, tant qualitativement (c’est l’objet du Comité de Bâle), que quantitativement, avec la hausse des effectifs alloués à la supervision dans les institutions responsables (chapitre iii). Wood mentionne brièvement la concomitance des deux phénomènes et note une certaine compensation entre eux, sans s’y attarder longuement22. D’autres auteurs, comme Elena Ribakova, ont plus explicitement analysé ce double mouvement, soulignant qu’avant la libéralisation, il n’y a guère besoin de contrôle prudentiel, les taux d’intérêt étant souvent strictement contrôlés et la compétition limitée23. Cette tendance est parfaitement perçue par les acteurs de l’époque. Ainsi un membre du Comité, Robert Shumway, directeur de la supervision à la FDIC et membre du Comité de Bâle entre 1984 et 1986, écrit en 1987 dans un article de la Annual Review of Banking Law : « Continued deregulation of the banking industry, while both necessary and beneficial, increases the potential level of risk in banking operations. Nevertheless, deregulation is not incompatible with increased supervision. Rather, by introducing new risks and increasing those risks already present, deregulation will contribute to a need for increased supervision24. » Quelques années plus tard, en 1993, l’adjoint au directeur de la surveillance des établissements de crédit de la Commission bancaire française, Pierre-Yves Thoraval, note également la coexistence de mesures de déréglementation et de renforcement du contrôle bancaire, ce qui lui fait préférer le terme de libéralisation à celui de déréglementation25. Le double mouvement parallèle de dérégulation et de croissance des contrôles constitue un élément important de l’évolution de la gouvernance économique de la fin du xx^e siècle.

12Le sujet de la dérégulation est parfois l’objet d’une certaine confusion car, par de nombreux côtés, le nombre de règles augmente plus qu’il ne diminue dans les années 1980. Vogel a ainsi contesté le terme de dérégulation, considérant au contraire que les années 1980 se sont accompagnées de plus de règles, et préférant le terme de libéralisation26. Cette ambiguïté vient de ce double mouvement, certaines des mesures ayant servi à ouvrir les marchés bancaires et financiers, alors que d’autres ont été introduites ou renforcées pour mieux contrôler les institutions financières. Le terme « dérégulation », le plus souvent emprunté de l’anglais deregulation (on trouve parfois dans les sources francophones les expressions de déréglementation ou de libéralisation), est d’abord un vocable utilisé massivement dans les sphères réglementaires dans les années 1980. Elle est prônée par de nombreux économistes depuis les années 1970 comme réponse aux limites de la régulation27.

13Dans un grand nombre de pays, des mesures sont prises pour libéraliser le secteur bancaire et financier. Ces mesures concernent tant la libéralisation des taux d’intérêt sur les dépôts bancaires, que l’accès au marché domestique par les banques étrangères ou la liberté de circulation des capitaux. C’est aux États-Unis que l’exercice est sans doute le plus poussé et le plus précoce. En 1980 le Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act met en place un Depository Institutions Deregulation Committee dont le rôle est d’examiner les options possibles de déréglementation, notamment dans le domaine des taux d’intérêt sur les dépôts28. Dans plusieurs pays, notamment les États-Unis, le Japon, et la France, la libéralisation du secteur financier est notamment reliée à la volonté d’abaisser le coût de la dette publique29. Le cas qui a peut-être reçu le plus d’attention du grand public est le « big bang » d’octobre 1986 qui libéralise le marché financier de Londres30. Toutefois, cette mesure concerne les marchés financiers plus que le secteur bancaire. Le processus d’intégration européenne, relancé au milieu des années 1980, joue également un rôle important pour les pays membres de la CEE. Le Livre Blanc de 1985 prévoit un ambitieux programme d’achèvement du marché intérieur pour 1992 comprenant de nombreuses mesures concernant le secteur financier. Trois dossiers sont particulièrement importants : la libéralisation des mouvements de capitaux, actée par une directive de juin 1988 ; la mise en place d’un marché commun bancaire permettant la libre installation et la liberté de prestation de services bancaires dans toute la communauté, actée par la deuxième directive bancaire de décembre 1989 après de longues années de discussion ; et le projet plus général d’intégration financière, englobant ces directives et en comprenant d’autres dans les secteurs des assurances et des marchés financiers31.

14La libéralisation du secteur financier japonais est souvent associée à la pression américaine. Celle-ci joue en effet un rôle dans l’introduction de mesures facilitant l’accès à son marché ainsi que les conditions d’opération pour les banques étrangères, comme la permission pour certaines d’entre elles de traiter des obligations de l’État japonais ou celle de recourir aux swaps pour se fournir en yen32. Le Japon est économiquement très dépendant du marché américain et par conséquent sensible aux menaces de représailles de la part des États-Unis33. Yago soutient que la banque centrale est plus favorable à la libéralisation que le ministère des Finances car cela lui permet d’affirmer son indépendance par rapport à ce dernier34. Hotori a cependant souligné que la libéralisation du secteur financier japonais était également due à des facteurs domestiques, notamment la question de la dette publique et le ralentissement de croissance économique, et pas seulement à la pression américaine35.

15Les implications de la dérégulation pour le contrôle bancaire sont discutées au Comité de Bâle. Dès 1979, un délégué britannique souligne que l’abolition du contrôle des changes au Royaume-Uni entraîne un besoin plus important de surveillance prudentielle des activités de change des banques36. En février 1983, la Banque d’Angleterre fait circuler au Comité de Bâle un document montrant la conscience du défi que représente la déréglementation pour les superviseurs bancaires :

« The coming years are likely to see a period of fundamental change in the structure of the banking system as the result of the interaction of a number of forces, such as increased competition, technological change and deregulation. These changes will have important implications for banking supervisors37. »

16Un certain chassé-croisé existe entre déréglementation et croissance de la supervision prudentielle.

17Ce chassé-croisé est également mentionné par des membres ou des futurs membres du Comité de Bâle dans d’autres forums. C’est le cas par exemple de David Meadows lors d’une présentation à la cinquième conférence des superviseurs d’Amérique latine à la Barbade, en mai 198538. Meadows est associate director au département de supervision bancaire de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), l’une des trois institutions fédérales de régulation américaines. Il devient membre du Comité de Bâle en 1986, en tant que représentant de la FDIC39. Deux passages de son intervention illustrent bien le besoin de compenser la déréglementation par une surveillance accrue :

« It is essential that we move swiftly to expand the range of financial services our banks and thrifts are permitted to offer. Bills are pending in Congress to eliminate the outdated, 99 year old barriers that separate the banking, securities, insurance and real estate industries. If enacted, these reforms will afford American consumers and businesses a broader range of convenient financial services at more competitive prices and will greatly strengthen our financial system.
[…]
As we move forward, bank supervision must be improved. The agencies are mounting major efforts to improve examiner training and performance and are investing millions of dollars in offsite monitoring techniques. Bank capital ratios have been raised substantially in the past few years. The use of formal enforcement actions against bank or their officers and directors has increased manyfold over the past several years and this trend will continue40. »

18La déclaration de Meadows doit être lue au regard de la hausse impressionnante des faillites aux États-Unis depuis le début des années 1980 : durant ses quarante-sept premières années d’existence, la FDIC a en effet eu à gérer 600 faillites pour un total d’actifs de 9 milliards de dollars et un coût d’environ 500 millions de dollars41. Or pour les seules quatre années précédant l’intervention de Meadows, elle dut gérer 200 faillites pour un total d’actifs de 27 milliards de dollars et un coût d’environ 4 milliards dollars. La croissance du contrôle prudentiel – qui ne suit pas toujours celle du secteur financier – est donc aussi une réponse à la croissance des risques des faillites, qui est bien réelle.

19L’enjeu d’égalité concurrentielle qui devient central dans l’agenda du Comité apparaît donc également comme une réponse aux mesures nationales qui, volontairement ou non, favorisent la concurrence. Tout en étant plus étroitement surveillées, les banques sont libérées de certaines contraintes étatiques concernant le taux de rémunération des dépôts, les restrictions à certains types d’activités, l’établissement dans d’autres pays, le contrôle des changes ou l’encadrement du crédit. Le marché devient à la fois plus libre et plus surveillé. Cependant, personne n’imagine très précisément les conséquences d’un standard international en matière de fonds propres42.

Jeux d’échelles diplomatiques

Le tournant de l’année 1986

20Autour du Comité de Bâle, les discussions prennent un ton de plus en plus politique au fur et à mesure que l’adoption d’un standard commun apparaît plus probable. L’année 1986 constitue un tournant dans l’établissement d’un jeu diplomatique en matière de réglementation bancaire : elle s’ouvre par une mesure de la Réserve fédérale conduisant à l’adoption d’un ratio d’actifs à risques par les autorités américaines, et se termine par l’annonce, en décembre 1986, d’un accord bilatéral conclu entre les États-Unis et le Royaume-Uni sur l’adoption d’une norme commune d’adéquation des fonds propres. Entre les deux, il y a eu la conférence d’Amsterdam, où la majeure partie de la communauté des superviseurs a entériné la méthodologie développée à Bâle, et un processus de négociation bilatérale entre les gouverneurs et superviseurs britanniques et américains.

21La décision de la Réserve fédérale d’adopter un ratio d’actifs à risques est parfois vue comme l’élément déclencheur du lobby bancaire américain contre tout ce qui pourrait pénaliser la position concurrentielle des banques américaines43. Le 24 janvier 1986, la Réserve fédérale émet un appel à commentaires pour une proposition de nouvelle réglementation des fonds propres44. Les objectifs affichés sont d’intégrer les activités hors bilan en forte croissance dans les modèles d’évaluation des fonds propres, d’inciter les banques à détenir des actifs à faible risque, de rapprocher les normes américaines de celles des autres pays, et de fournir des recommandations plus précises aux banquiers et superviseurs pour relier les fonds propres et les risques. Pour Goodhart, cette décision unilatérale exprime le mécontentement des Américains face au peu de progrès réalisés à Bâle, sans que cela n’aille à l’encontre des intérêts du Comité45. Peter Cooke accueille la décision favorablement, tout en exprimant ses réserves sur la pondération plus lourde des prêts interbancaires aux banques des autres pays industrialisés (60 %) par rapport aux prêts des banques américaines (30 %). Les banques américaines protestent cependant fortement contre l’adoption d’une norme plus exigeante.

22L’initiative de la Réserve fédérale soulève des inquiétudes concernant le traitement du risque pays, ce qui augure des mêmes difficultés pour le Comité de Bâle. L’attribution de niveaux de pondération différents selon les catégories de pays signifie que, pour les pays appelant une pondération plus lourde, les prêts qui seraient octroyés à des clients sur leur territoire seraient plus « chers » en capital, ce qui risquerait de limiter leur accès au crédit. La Banque mondiale écrit à la Réserve fédérale en juillet 1986 pour lui faire part de son inquiétude à ce sujet46. En effet, la proposition américaine du début de l’année 1986 intègre également une distinction entre pays industrialisés et pays non industrialisés, selon une liste établie par le FMI.

23Le problème de la pondération du risque pays se pose avec d’autant plus d’acuité que les banques des pays riches sont toujours lourdement exposées à l’égard de nombreux pays en voie de développement, et qu’en parallèle des programmes de réformes imposées par les pays créditeurs sont en cours, notamment suite à l’initiative Baker secrétaire du Trésor américain, en octobre 198547. Surtout, la question n’est pas limitée à l’initiative de la Réserve fédérale, mais se pose plus encore pour le Comité de Bâle qui ambitionne de mettre en place une norme commune48. La question est débattue au plus haut niveau, puisqu’en avril 1986 le Development Committee, un comité conjoint du FMI et de la Banque mondiale, invite dans un communiqué de presse les gouvernements des pays créditeurs à ne pas pousser la régulation bancaire dans un sens qui limiterait les capacités de financement des pays appliquant les programmes de restructuration dans le sillage de la crise de la dette49. Elle est débattue également au Comité de Bâle : en avril 1986, Cooke fait part à ses collègues des contacts qu’il a eus avec des représentants des pays du Golfe, qui réclament une réunion commune avec le Comité de Bâle sur ce sujet50. Les négociations sur un standard international d’adéquation de fonds propres se greffent donc sur un jeu diplomatique plus large mettant en balance les grands équilibres nord-sud.

24Du côté du Groupe des Dix, la lenteur des progrès, les divergences de vues, et l’initiative de la Réserve fédérale, poussent les États-Unis et le Royaume-Uni à un rapprochement. Selon Kapstein, les premiers contacts entre Volcker et Leigh-Pemberton de la Banque d’Angleterre au sujet des normes de fonds propres débutent en juillet 198651. Après une tentative de négociations multilatérales, le cadre des discussions en revient à un système très classique de diplomatie bilatérale. Si les deux plus grandes places financières internationales réussissent à s’accorder sur une règle commune en matière des fonds propres, les banques des autres pays n’auront guère le choix que de s’y soumettre lorsqu’elles voudront opérer sur ces places. Pendant les mois qui suivent les contacts entre Volcker et Leigh-Pemberton, un accord anglo-américain est progressivement mis en place. Il s’agit fondamentalement de l’adoption d’un modèle commun de définition des fonds propres et de pondération des actifs, sur lequel bien des travaux ont déjà été faits par le Comité de Bâle et par les comités européens52. Un système d’équivalence est utilisé pour pondérer les éléments hors bilans, afin que ceux qui impliquent un risque similaire à un prêt classique soient pondérés de la même manière. Le risque pays n’est pas pris en compte et son évaluation et laissée aux autorités nationales. Aucun seuil minimum n’est donné, la question étant considérée comme requérant une attention plus minutieuse. En outre l’accord ne doit viser que les grandes banques et laisser les plus petites en dehors de son champ d’application. Durant les quatre derniers mois de l’année 1986 qui constituent le cœur des discussions anglo-américaines, Peter Cooke est tenu à l’écart est n’est pas informé du projet d’accord53.

25L’accord conclu entre les deux pays est une méthode d’évaluation des fonds propres qui n’est pas fondamentalement nouvelle. Côté américain, elle ne remplace pas mais complète les autres méthodes d’analyse, à commencer par le gearing ratio déjà utilisé54. La Banque d’Angleterre, qui utilise un ratio d’actifs à risques depuis 1980, modifie celui-ci pour converger avec les autorités américaines55. Au final l’accord ne propose pas un nouveau modèle, mais un schéma dont les grandes lignes existent déjà et qui sont largement inspirée par les travaux de Bâle. L’initiative anglo-américaine apparaît bien plus comme une manœuvre politique pour accélérer les négociations internationales que comme l’imposition à tout le reste du monde des règles américaines. Lors de la conférence internationale des superviseurs à Amsterdam, en octobre 1986, soit avant que l’accord anglo-américain ne soit connu des autres pays, l’idée d’une norme commune a d’ailleurs été accréditée par la plupart des pays, même si les désaccords sont nombreux sur les détails56. C’est pour Watanabe l’une des causes du ralliement des Japonais à l’exercice dans son ensemble, car ceux-ci remarquent lors de la conférence qu’ils ne peuvent arrêter le processus de convergence57. De leur côté, les Européens espèrent surtout mettre en place leur propre norme de capitalisation bancaire, mais leur processus est plus lent.

Le Japon et les autres

26Les banques américaines protestent contre l’accord anglo-américain qui laisse de côté de larges pans du marché bancaire international, à commencer par les banques japonaises qui apparaissent alors comme leurs plus grandes concurrentes58. Les autorités des deux pays le savent et s’empressent de se rapprocher du Japon pour trouver un accord avec lui. Contrairement à ce qui est affirmé dans une partie de la littérature59, le Japon n’est pas véritablement favorable à un ralliement à cet accord, mais réussit à obtenir d’importantes concessions. Depuis le début de l’exercice, les autorités japonaises ne sont guère enthousiastes par rapport à la convergence des normes de fonds propre, leurs banques étant moins capitalisées que celles de beaucoup d’autres pays (sauf en incluant les réserves de réévaluation dans les fonds propres), et en forte croissance. Cependant, les États-Unis et le Royaume-Uni ne peuvent se passer de son adhésion sans réduire la compétitivité de leur place financière. Watanabe considère que les banques japonaises ont accepté passivement les normes de « Bâle I », même si elles se sont engagées plus activement dans les discussions ultérieures60. Jusqu’à l’accord anglo-américain, le Japon était opposé à l’adoption d’une norme commune. Cependant, ne voulant pas être isolés alors que les Européens avaient entamé leur propre processus de convergence, les Japonais se sont ralliés sans grand enthousiasme à l’accord. L’exercice européen joue donc un rôle important dans l’adhésion du Japon. Enfin, l’adhésion au processus de convergence permet aussi au Japon d’être vu comme faisant partie intégrante des grands pays de la communauté bancaire internationale. Le cœur des négociations des Japonais avec les autres pays concerne l’inclusion dans les fonds propres de certaines participations à leur valeur réelle sur le marché et non à leur valeur indiquée sur le bilan. Cette pratique courante des banques japonaises leur permet de détenir d’importantes réserves cachées. Les autorités japonaises vont donc plaider jusqu’au bout pour leur intégration dans le calcul du ratio, et auront, dans une certaine mesure, gain de cause, malgré l’opposition farouche des Allemands. Vers le milieu de l’année 1987, le vice minister for international finance japonais annonce l’adhésion de son pays à l’accord anglo-américain61.

27Les membres britanniques et américains ont alors déjà annoncé leur accord à leurs collègues du Comité de Bâle lors de la réunion de décembre 198662. La réaction des autres pays est froide. Les Européens considèrent notamment le Royaume-Uni comme déloyal, car celui-ci est en même temps engagé dans l’exercice bruxellois de convergence des normes de fonds propres63. L’accord bilatéral a pour conséquence d’accélérer les discussions au sein du Comité, ce qui est l’objectif des Américains et des Britanniques. Une grande partie des détails reste cependant à préciser, dans un exercice où ceux-ci sont au moins aussi importants que les grandes lignes. Mis à part le Japon, deux pays sont particulièrement opposés à la conclusion d’un accord selon les termes fixés par les États-Unis et l’Angleterre, voir selon les termes de l’exercice bâlois tout entier : l’Allemagne et la France. La première s’oppose surtout à la définition du capital retenue, bien plus laxiste que ses propres exigences et qui par conséquent classe ses banques parmi les moins capitalisées. La deuxième possède les banques les moins capitalisées du monde, et l’adoption d’une norme élevée de capital minimum représenterait un effort important pour celles-ci, et pour l’État actionnaire. Cependant, toutes deux sont engagées depuis plusieurs années déjà dans le processus de convergence européen. En outre, la France, est de son côté en train de s’engager sur la voie des privatisations suite à l’arrivée du gouvernement Chirac en 1986, ce qui change également les perspectives en matière de capitalisation bancaire.

28Le cœur des revendications françaises concerne l’intégration des provisions pour risque pays dans la définition des fonds propres64. Suite à la crise de la dette, les autorités des différents pays ont adopté des politiques différentes pour inciter leurs banques à renforcer leur solidité. Certains pays, notamment les États-Unis, ont insisté sur la capitalisation, d’autres, surtout en Europe, sur le provisionnement65. Les banques françaises, sous la pression des autorités, ont particulièrement concentré leur effort sur les provisions, par conséquent leur exclusion de la définition des fonds propres les pénaliserait fortement. Les provisions générales sont incluses dans le modèle proposé par le Comité, mais le problème porte sur les provisions pour risque pays, qui sont l’outil privilégié de réduction de la vulnérabilité des banques françaises. Or certains superviseurs sont opposés à leur inclusion dans les fonds propres, au titre que toute provision spécifique portant sur des pertes identifiées ne peut être incluse66. En pratique, la distinction entre les deux catégories de provision est délicate. Pour contourner le problème, le Comité propose en novembre 1987 de promouvoir également la convergence des politiques en matière de provisionnement. La réponse française est sans appel :

« En dépit de demandes réitérées, aucun traitement n’est prévu à l’issue de la période transitoire et la référence vague qui est faite au paragraphe 7 est totalement insuffisante. Or, les banques françaises ont constitué de très importantes provisions de cette nature qui améliorent grandement leur solvabilité réelle.
[…][2]
L’équilibre actuel du projet n’est pas satisfaisant : d’un côté les loan loss reserves constituées pour une large part par des provisions pour risques-pays, sont admises dans le tier 2, de l’autre les provisions pour risque pays sont exclues pour la période définitive et seulement admises dans un tier 3 pendant la période transitoire (encore le dernier document ne fait-il aucune allusion à ce tier 3). Une part très importante des réserves des banques françaises est laissée de côté tandis que, d’une part, ce n’est pas le cas pour les banques US et, d’autre part, des éléments de réévaluation latents sont intégrés avec une décote qui, à l’expérience, est sans doute insuffisante pour tenir compte de la fiscalité et de la volatilité67. »

29Les négociations sur ce point durent longtemps. Selon un ancien secrétaire du Comité, lors d’une réunion du Comité en 1988, le gouverneur de la Banque de France de Larosière exerce une pression considérable sur ses collègues gouverneurs et sur le Comité pour faire inclure ces provisions dans les fonds propres68. Malgré ces négociations sur les provisions, le principe du renforcement des fonds propres des banques est cependant partagé par les autorités françaises depuis longtemps69. En outre, les autorités françaises ne veulent pas laisser croire que leurs banques ne seraient pas capables de renforcer leur capitalisation, car cela enverrait un signal de fragilité70.

30L’Allemagne exprime une opposition plus catégorique que celle de la France. Un article du Wall Street Journal du 30 novembre 1987 sur ce sujet s’étonne plus de l’opposition française que de celle de l’Allemagne, qui est bien connue depuis longtemps71. En octobre 1987, les Allemands ont envoyé un télex à tous les membres du Comité pour appuyer leurs réserves. Le cœur de leur protestation réside dans la définition des fonds propres, qui selon eux ne doit compter que les actions et les réserves générales disponibles en permanence72. Ils sont opposés à l’inclusion des provisions générales (et donc aussi opposés à la France) et des réserves de réévaluation. En outre, l’accord demanderait à l’Allemagne de revoir sa loi bancaire, alors que son expérience des dernières décennies lui a montré à quel point l’exercice était difficile73. Les plaintes portent également sur le chiffre de 8 % déjà avancé par la plupart des pays du Comité et qui, selon elle, nécessiterait de plus amples calculs. Le ministre des Finances allemand a exprimé ces différentes réserves auprès de Cooke, qui les a transmises aux gouverneurs74. Les banques allemandes sont elles aussi opposées à tout changement dans la définition du capital, leur raisonnement étant que si les autorités ne comptent pas changer les règles au niveau domestique, il vaut mieux s’opposer au processus de convergence internationale qui donnera un avantage concurrentiel aux autres banques75. Lors de la présentation aux gouverneurs d’un projet d’accord du Comité en octobre 1987, Cooke déplore que l’Allemagne émette des réserves formelles sur l’exercice76.

31La concurrence entre l’exercice bruxellois et l’exercice bâlois s’avère également inévitable, dès lors que l’accord anglo-américain accélère le calendrier et que les Européens cherchent des moyens de faire contrepoids. Les pays membres de la CEE (excepté le Royaume-Uni), dont la France, font valoir le travail conduit à Bruxelles pour défendre leurs intérêts77. Cela se concrétise par des conflits potentiels entre le Comité consultatif bancaire de la CEE et le Comité de Bâle sur le Contrôle bancaire, qui conduisent tous deux depuis plusieurs années un travail d’approfondissement des concepts de fonds propres et de risque bancaire mais veulent, à partir de 1986 et plus encore en 1987, travailler à la mise en place d’une norme contraignante. Une réunion commune du Comité de Bâle et de représentants de la CEE est organisée à Gerzensee, en Suisse, les 15 et 16 avril 1987. Suite à quelques modifications issues de cette réunion, deux modèles émergent clairement, celui de Bruxelles et celui de Gerzensee78. Cependant la coopération technique ne peut se passer d’un soutien politique, comme le souligne l’auteur d’une note du secrétariat général de la Commission bancaire française : « on peut craindre que cette liaison ne suffise pas, si la volonté politique des gouvernements de la CEE ne consolide pas le processus de mise en place79 ». En effet, l’accord anglo-américain a montré la divergence des intérêts européens. En outre, la procédure CEE est plus lourde et plus lente, alors que la réunion du Groupe des Dix de juillet 1987 a exprimé l’importance d’arriver à un accord très rapidement. Pour l’auteur de la note de la Commission bancaire, « il n’y a aucune raison de soumettre une démarche européenne, qui s’inscrit dans la durée, à une initiative par nature plus fragile80 ».

32Les bases d’un accord sont posées durant la deuxième moitié de l’année 1987. La réunion des 22 et 23 juin 1987 en jette les grandes lignes81. Tout d’abord les six catégories de fonds propres (les 6 tiers) sont fondues en deux grandes catégories, d’une part le « noyau dur » composé du capital, des réserves publiées, du report à nouveau, et, dans le cas d’un calcul consolidé, des intérêts minoritaires, et d’autre part des autres éléments comme les réserves de réévaluation ou les emprunts subordonnés à terme, dont la prise en compte doit être limitée à 100 % du noyau dur. Le schéma représente un compromis entre les positions extrêmes du Comité, à savoir celle des Japonais qui veulent la définition la plus large, et celle des Allemands qui veulent la définition la plus restrictive82. Son orientation vise à limiter la part des « quasi-fonds propres », c’est-à-dire de la deuxième catégorie, ce qui va dans le sens des préoccupations allemandes, et suscite une opinion plutôt favorable des représentants de la France tout comme de la CEE. Les Français exigent que les loan loss reserves des banques américaines soient purifiées de toute provision pour risques spécifiques, alors que la question est l’objet d’un intense lobby en Amérique83. Le système de pondération des risques reste assez similaire au modèle européen et à l’accord anglo-américain, mais de nombreux éléments ne sont pas encore arrêtés, notamment en ce qui concerne les créances sur les gouvernements étrangers ou les créances interbancaires. Aucun niveau minimal du ratio n’est encore décidé, mais le chiffre de 9 % a été avancé. Les Français sont par ailleurs favorables à une période de transition d’une durée suffisante pour que les banques aient le temps de se mettre au niveau requis. À l’orée de 1988, le Comité de Bâle se retrouve au croisement d’un emboîtement d’échelles de négociations impliquant gouverneurs, ministres des finances, superviseurs et associations de banquiers, car il constitue le passage obligé des discussions internationales.

L’accord de juillet 1988

Pourquoi 8 % ?

33Peu de chercheurs se sont interrogés sur le niveau finalement choisi pour servir de norme internationale au niveau des fonds propres. Selon Goodhart, Cooke avance que le chiffre de 8 % a émergé presque « naturellement84 ». Kapstein, Wood et Singer n’abordent pas la question. Pourtant, ce chiffre est l’objet de vives discussions, et surtout émerge de calculs très nombreux. Les archives apportent de précieuses indications pour comprendre les modalités de ces calculs et donc comment le standard voit le jour. Les 8 % émergent d’abord du résultat de ces calculs, et donc du niveau de capitalisation des banques à ce moment.

34Comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent, le Comité de Bâle a initié des calculs sur le niveau des fonds propres des banques du Groupe des Dix depuis 1984. La CEE a débuté un exercice similaire en 1981. Le Comité de Bâle poursuit chaque année le calcul du niveau de fonds propres des banques des douze pays représentés. Le projet d’avoir une norme chiffrée est ancien, puisque dès mars 1984 Paul Volcker demande à ses collègues gouverneurs si un seuil minimal de 5 % reliant les fonds propres au total des actifs (c’est-à-dire un gearing ratio, et non pas un ratio d’actifs à risques) ne pourrait pas être décidé, ce qui est refusé85. Un chiffre minimum et commun ne commence à être envisagé par le Comité qu’à la fin de l’année 1985 : en décembre, le Comité suggère qu’il serait bon d’avoir un objectif assez large pour l’orientation future des politiques prudentielles, et que celui-ci pourrait se situer autour de 6 % pour le capital défini au sens strict et 10 % pour le capital total86. Ce chiffre correspond au niveau des banques les plus capitalisées, selon les résultats des calculs présentés dans le dernier rapport du Comité. Certains pays sont dès ce moment favorables à rendre public une cible de 6 % pour le primary capital, sans réussir à avoir gain de cause87. Ce chiffre est gardé comme référence tout au long de l’année 1986. Il est également proposé à l’assemblée, avec le chiffre de 10 % pour le total des fonds propres comprenant des éléments de moins bonne qualité, lors de la conférence d’Amsterdam en octobre 198688. Il ne s’agit encore que « d’avoir à l’esprit » un niveau préférentiel.

35Les années 1987 et 1988 sont le cœur des négociations en ce qui concerne le chiffrage du ratio. Lorsque le Comité parvient à définir les grandes lignes d’un accord en juin 1987, le chiffre de 9 % est avancé89. La perspective d’une norme contraignante déclenche des calculs supplémentaires au niveau national pour savoir si les banques de chaque pays seront capables d’atteindre le niveau souhaité. À la fin de l’année 1987 les autorités françaises, comme celles des autres pays, se livrent des à simulations pour estimer l’effort à fournir par leurs banques d’ici 1992, date de fin de la période transitoire :

« Si l’on écarte l’hypothèse la plus favorable, c’est-à-dire l’intégration des provisions pour risques-pays pour leur montant brut dans la limite de 50 % du tier 1, hypothèse peut-être irréaliste, on constate, si la norme de 8 % est maintenue, que les banques françaises auront un gros effort à faire en tier 1, mais aussi en tier 2 […].
Compte tenu de notre situation de départ, il est donc essentiel d’obtenir que nos provisions pour risque pays soient intégrées dans le calcul du ratio de capital90. »

36Cela montre toute l’importance politique des détails techniques, et le travail de fond qui est nécessaire pour construire la position à adopter dans les négociations au Comité. En outre, les efforts à fournir peuvent varier de façon importante entre les banques d’un même pays (tableau 9.1). Pour le cas de la France l’effort à fournir pour respecter l’objectif final de 8 % serait une augmentation de 38,2 % du tier 1 des fonds propres pour la BNP mais de 99,5 % pour la Société Générale. L’effort total en fonds propres irait de 42,7 % pour la BNP à 194 % pour le Crédit du Nord.

Tableau 9.1. – Effort minimum en fonds propres à réaliser par cinq banques françaises pour respecter l’objectif final du ratio Cooke (8 % dont 4 % en tier 1).

Source : ABF, 1749200912/297, « Comité Cooke. Résultats des nouvelles simulations effectuées pour l’horizon 1992 », 23 novembre 1987, annexe 3.

37Le tableau 9.2 donne les chiffres moyens des ratios d’actifs à risques pour les douze pays du Comité entre 1984 et 198691. Il illustre autant l’évolution de la capitalisation des systèmes bancaires nationaux depuis 1984 que les méthodes de travail du Comité pour discuter de la question. Tout est discuté dans le processus de compilation : les échantillons de banques retenus, les dates de collecte des données, les choix les plus pertinents pour donner du sens à l’exercice du point de vue national. Les chiffres sont souvent corrigés, revus, et mis à jour. Le tableau apparaît donc comme l’aboutissement d’un travail collectif qui a impliqué bien plus que les seuls membres du Comité. Les chiffres présentés sont des moyennes nationales qui ne reflètent pas les situations individuelles très variables des banques. La méthode employée chaque année fut légèrement différente de celle de l’année précédente, mais les chiffres sont considérés tout de même comme utiles. Ils indiquent un renforcement global de la capitalisation des banques, qui continue après 1986. En 1987, les pays dont le capital est en dessous de 8 %, en prenant la définition la plus large (le tier 6), sont la Belgique, le Canada, la France, et l’Allemagne. Comme nous l’avons déjà vu au chapitre précédent, l’inclusion ou non de certains éléments comme les réserves de réévaluation (tier 3) ou les dettes subordonnées (tier 6) peut jouer un rôle important pour plusieurs pays, comme le Japon, le Royaume-Uni, la Suède, ou la Belgique.

Tableau 9.2. – Ratios d’actifs à risque moyens (1984-1986).

Source : ABF, 1749200912/297, BS/88/8, « Basle Supervisors’ Committee: Data on capital ratios », 11 janvier 1988.

38Les gouverneurs s’accordent sur un programme de travail en juillet 1987 : le Comité doit examiner un projet d’accord accompagné de données chiffrées en septembre et le leur soumettre en novembre pour une approbation en décembre92. La discrimination des pays pour tenir compte du risque pays ainsi que la composition des fonds propres font toujours débat, de même que le chiffrage du ratio. La France est contre la discrimination des pays, sauf en ce qui concerne ceux de la CEE, en raison des trop grandes difficultés politiques que cela soulève. Lors de la réunion du 16 au 18 septembre 1987, le Comité adopte tout de même ce principe, seule la France y étant opposée93. Il est décidé que les provisions à caractère général soient intégrées dans le tier 2 de la nouvelle formule ne comprenant plus que deux catégories, et à condition qu’elles ne soient pas affectées à des risques spécifiques. Les Américains s’engagent à rendre les loan loss reserves de leurs banques conformes à cette exigence. Les réserves de réévaluation que les Japonais exigent sont incluses à 45 % seulement de la valeur de la plus-value reconnue par les autorités. Les provisions pour risque pays, dont l’acceptation est demandée par les Français, sont incluses pour une période transitoire, suite à quoi le Comité devra définir comment distinguer entre provisions générales et provisions pour risques spécifiques. Le chiffre de 8 % (soit en légère baisse par rapport aux 9 % évoqués au mois de juin), composé à moitié du tier 1 et à moitié du tier 2, est proposé, ainsi qu’une période transitoire de cinq ans, jusqu’en 1992, Un seuil transitoire de 7,25 % devra être respecté au seuil de la troisième année94.

39Les gouverneurs acceptent les propositions du Comité en décembre 1987, malgré les réticences des Allemands et des Français95. Cette étape ne constitue pas la fin de la construction du standard mais le début d’une nouvelle période de consultation et de tests. La France et l’Allemagne sont les deux seuls pays opposés à promulguer immédiatement un accord sur le chiffre de 8 %96. Une note interne de la Commission Bancaire (France) précise d’ailleurs que « les Autorités de tutelle françaises, ainsi d’ailleurs que leurs homologues allemands, ne se sentent liés en aucune façon par le chiffre de 8 % mentionné dans le document à la demande des autres pays membres du Groupe des Dix97 ».

40Les banques commerciales sont de plus en plus mobilisées à mesure que la perspective d’une norme internationale s’avère de plus en plus probable, tant à l’échelle européenne qu’à l’échelle du G10. La Fédération bancaire européenne et les associations nationales qui en sont membres insistent constamment pour un rapprochement maximum entre le projet bâlois et le projet bruxellois98. Initialement opposée à la convergence des normes de fonds propres, la FBE s’avère y être finalement favorable à mesure que les que les projets de directives européennes libéralisant le secteur bancaire européen s’apprêtent à accroître la concurrence dans la Communauté. C’est notamment le sens des commentaires que la Fédération envoie en avril 1987 à la commission pour le projet de deuxième directive bancaire : elle accueille favorablement la perspective d’un marché commun bancaire, mais à condition d’une harmonisation suffisante des ratios solvabilité99. Toutefois, la FBE et d’autres associations bancaires, au premier rang desquels l’Association française des banques, insiste régulièrement sur l’importance d’une convergence dans d’autres domaines, notamment le domaine fiscal100. Du côté de la British Bankers Association, les échanges avec Peter Cooke sur le capital bancaire sont réguliers depuis de nombreuses années. Initialement opposée à l’imposition de ratios formels, la BBA est cependant favorable depuis longtemps à une harmonisation de la définition des fonds propres101. Elle milite notamment depuis plusieurs années pour l’inclusion des prêts subordonnées dans la définition des fonds propres et met constamment en avant la question de la concurrence internationale en la matière102. Très méfiante vis-à-vis des projets européens de régulation, qu’elle juge trop formels, elle est plus favorable aux travaux conduits à Bâle, car ils ne conduisent qu’à des recommandations, et non à des directives ayant une force légale, et incluent les États-Unis103. Le fait que Peter Cooke, un Britannique que la BBA connaît très bien, préside le Comité de Bâle, et que la pression américaine pour une convergence des ratios s’ajoute aux efforts européens en la matière joue probablement un rôle dans le ralliement des banques britanniques vers une norme plus formelle.

41Les 8 % sont d’abord le résultat des calculs conduits pendant les années 1980. Ce chiffre n’apparaît pas « naturellement » mais est le résultat de multiples négociations, plusieurs autres chiffres ayant été proposés pendant la décennie. Il résulte de deux types de considération : fixer un montant qui témoigne d’une certaine exigence prudentielle, et soit donc suffisamment haut ; et en même temps, s’assurer que ce niveau ne soit pas hors d’atteinte pour les banques de certains pays, sans quoi ces pays refuseraient d’y adhérer. Le chiffre de 8 % fait ainsi figure de compromis entre les niveaux de capitalisation des banques des pays du Comité.

L’adoption de l’accord final

42L’attitude générale des différents pays montre que le ratio n’est pas unilatéralement imposé par les États-Unis et le Royaume-Uni, même si la pression « anglo-saxonne » est bien réelle et ressentie comme telle. La plupart des membres réussissent à faire inclure dans les fonds propres des éléments permettant de ne pas trop pénaliser leurs banques. Les Européens sont engagés dans leur un processus de convergence. Les Suisses sont également très favorables à un rehaussement du niveau général de fonds propres, étant donné la forte capitalisation de leurs banques.

43La France, elle aussi, est dans l’ensemble tout à fait favorable à l’exercice : « il va de soi que l’objectif visant à renforcer la solidité des banques internationales dans des conditions de saine concurrence est pleinement partagé par les autorités de tutelle françaises104 », précise une note de la Commission bancaire de décembre 1987. Il semble même que les autorités françaises se plient à l’exercice pour pouvoir exercer une pression sur leurs propres banques. La France semble en effet vouloir utiliser la pression internationale, gage de légitimité, pour négocier le renforcement des fonds propres de ses banques. En témoigne par exemple une note interne de la Commission bancaire d’août 1988 :

« Il apparaît souhaitable d’éviter deux changements de réglementation successifs, l’un pour mettre en application le ratio Cooke, l’autre relatif au ratio européen de solvabilité, mais il serait également bon que les autorités de tutelle ne se privent pas d’un moyen de pression sur les banques les incitant à renforcer leurs fonds propres. Un certain nombre de banques voient en effet le niveau de leur ratio Cooke très en deçà de la norme requise (Crédit du Nord : 3,48 % au 30 juin 1988, UBAF : 3,87 %…) alors qu’elles respectent le ratio de couverture des risques105. »

44Enfin, les Français se rallient également aux 8 % pour ne pas laisser croire que les banques françaises seraient trop fragiles pour y parvenir, comme l’indique une note manuscrite, vraisemblablement du gouverneur de la Banque de France : « [ne] pas revenir sur les 8 % […]. Il ne serait pas opportun de revenir sur ce chiffre qui n’est pas hors de portée ; ce ne serait pas dans l’intérêt de la place de Paris106 ».

45L’accord final est conclu en juillet 1988, sur des lignes relativement similaires à celles de décembre 1987, et suscite immédiatement des commentaires nombreux. L’International Herald Tribune, dans un article du 14 juillet, considère qu’il pourrait avoir un impact important107. Le journal cite l’avis de certains analystes qui considèrent que les conséquences de l’accord pourraient être désastreuses car il inciterait les banques à prendre plus de risques pour dégager plus de profits afin d’améliorer leur ratio. Le Financial Times souligne l’exploit d’avoir produit la première réglementation mondiale108. Le Frankfurter Allgemeine Zeitung note le revers que constitue l’accord pour l’Allemagne dont les banques font selon l’auteur plus recours au capital et moins à l’endettement que les banques britanniques109. Entre outre, l’accord de Bâle est vu comme ayant notamment pour objectif de soumettre les banques japonaises aux mêmes règles que les banques occidentales.

46La conférence internationale de Tokyo, qui clôt, en octobre 1988, l’exercice entamé en mars 1984, met en scène la conclusion de l’accord. Si la conférence aborde différents thèmes, c’est bien évidemment l’adoption de la norme internationale d’adéquation des fonds propres qui retient l’attention110. Le lieu de la conférence convient particulièrement à l’occasion puisque le Japon fait figure de pays clé dans l’accord de Bâle. La conférence est l’occasion d’allocutions de nombreuses personnalités, comme le ministre des Finances du pays, le gouverneur de la Banque du Japon, le prince Takamado de la famille impériale, et le président de la fédération des associations des banques du Japon111. Outre le ratio Cooke, trois thèmes se dégagent des présentations : la libéralisation, l’internationalisation, et l’informatisation112. Au sein de ces trois symboles de modernité, le standard fait figure de l’adoption de norme moderne adaptée aux évolutions contemporaines : il compense et organise la concurrence accrue par la libéralisation à l’œuvre dans les différents pays, il est international, et il est construit sur une formule quantitative qui s’apparente presque à une norme scientifique.

47La conférence de Tokyo est également l’occasion de faire accepter le standard au reste du monde. Une réunion préparatoire en janvier 1988 montre qu’il s’agit d’un de ses objectifs :

« Mr. Musch said that the conferences provided an ideal opportunity to obtain the endorsement of non-G-10 countries to policies adopted by Committee members. He hoped it might be possible to secure broad international agreement on the capital framework.
The Chairman agreed. Assuming that the capital convergence discussions had been concluded by October, non-G-10 countries should be invited to signal their readiness to adopt the framework113. »

48L’adoption du standard par les pays en dehors du Groupe des Dix figure donc bien à l’agenda du Comité de Bâle. Cela est facilité par des liens étroits qui existent entre le Comité du Groupe des Dix et les regroupements des superviseurs d’autres zones géographiques qu’il a largement contribué à créer, comme nous l’avons vu dans les chapitres précédents. En outre, le rapport BS/86/35 sur le capital des banques a été spécialement fait en août 1986 pour les superviseurs du monde entier114. Le Comité a d’ailleurs régulièrement envoyé des rapports sur ses travaux dans d’autres domaines depuis ses débuts. Dès la conférence d’Amsterdam, de nombreux pays se sont déclarés favorables à la convergence des normes de fonds propres115. Cependant, une indéniable différence existe entre les pays représentés au Comité, qui sont à la table des négociations en plus de compter parmi les plus riches du monde, et les autres.

49Cela est particulièrement visible dans le cas de la prise en compte du risque pays par le ratio Cooke. Les protestations sur cette question sont nombreuses depuis le début. Elles ne cessent pas durant les derniers moments des négociations et, durant la conférence de Tokyo d’octobre 1988, plusieurs pays se lèvent contre la notion de « club », c’est-à-dire contre la division du monde en deux catégories des pays, ceux de l’OCDE auxquels s’ajoutent les pays ayant signé des accords spéciaux de prêts avec le FMI (à la date de l’accord, il ne s’agit que de l’Arabie Saoudite116), et les autres117. Les deux catégories de pays n’appellent pas la même pondération de risque, ce qui fait que les prêts aux administrations centrales et aux banques (pour les prêts de plus d’un an seulement) des pays en dehors du club seront plus « chers » en capital118. L’Inde, la Malaisie, le Pakistan, les pays du Groupe offshore, Hong Kong et les membres du conseil de coopération du Golfe protestent particulièrement119. Le représentant du Koweit soutient notamment que cette discrimination ne tient pas compte de la position financière des pays. Le classement sur les marchés de plusieurs pays débiteurs est meilleur que celui de certains pays créanciers. Il rappelle notamment que les banques des pays membres du conseil de coopération du Golfe apportent trois fois plus de fonds aux banques internationales qu’elles ne leur en empruntent, et que les dispositions de l’accord permettent aux gouvernements et aux banques du club de se fournir en ressources à moindres frais120.

50La mise en application de l’accord ne va pas non plus de soi, et d’importantes marges de manœuvre existent pour les États121. De nombreux détails ne sont d’ailleurs pas encore complètement fixés : le statut des provisions pour risque pays, par exemple, sera encore l’objet de discussions jusqu’en 1991, avant qu’une partie d’entre elles soient définitivement acceptées dans les fonds propres122. L’Allemagne se contentera dans un premier temps de calculer et non d’appliquer le ratio Cooke. En Italie, la banque centrale hésite entre changer la réglementation qui date seulement de 1987 ou attendre la mise en application du ratio de solvabilité européen. De façon générale, les pays de la CEE sont dans l’attente des deux directives européennes sur la définition et le niveau minimum des fonds propres alors en cours de négociation, et finalement adoptées en juin et décembre 1989. Au Royaume-Uni et aux États-Unis la mise en application du ratio est décidée très vite, dès la conclusion de l’accord en juillet 1988123. Au Japon, il est prévu de rendre le ratio obligatoire par l’envoi d’une note de la banque centrale en septembre de la même année.

⁂

51L’accord de 1988, baptisé par la suite « Bâle I », est-il un réel renforcement des exigences prudentielles ? La question est plus délicate qu’il n’y paraît. Pour certains pays, comme la France, le niveau de capitalisation requis est assurément plus élevé que le niveau moyen de capitalisation des banques pendant les années 1980, et leur demande un réel effort de renforcement des fonds propres. Cela s’accompagne d’un autre côté de la privatisation progressive des grandes banques. Pour d’autres pays, surtout la Suisse, mais également la Suède, les Pays-Bas, et même les États-Unis, le niveau d’exigence n’apparaît pas beaucoup plus haut que les niveaux de capitalisation de 1984. Il est même bien en dessous pour la Suisse, alors même que la surveillance prudentielle y est considérée comme légère124. En outre, l’accord finalement conclu inclut des éléments considérés comme laxistes par certains régulateurs, notamment les Allemands, pour lesquels l’inclusion des réserves de réévaluation dans les fonds propres constitue « l’hérésie la plus complète », selon un ancien membre du Comité125. L’accord de 1988 ne met en tout cas pas fin aux discussions sur le niveau adéquat de capitalisation des banques et aux travaux du Comité de Bâle. Il constitue cependant une étape majeure de l’histoire de la régulation des banques, en étant la première norme internationale en la matière.