1Certains chercheurs ont accordé un intérêt particulier au versant juridique de la globalisation. Supiot a par exemple mis en parallèle le rôle de celle-ci sur l’essor de la gouvernance par les nombres1. L’échelle internationale met en effet à mal l’usage de la loi, qui s’applique plus difficilement en dehors d’un territoire déterminé. L’usage de standards internationaux apparaît comme une solution possible au problème, mais cela ne va pas sans inconvénients : comment adopter des lois communes en l’absence de processus politique légitime ? Et sur quelle base créer de telles normes ? En l’absence d’un État mondial, l’échelle internationale souffre en effet d’un déficit de légitimité politique. L’indicateur quantitatif, dans cette perspective, comble ce déficit en apportant une forme d’objectivité, et en facilitant les comparaisons. L’usage d’un ratio convient donc particulièrement bien à l’échelle internationale, où la loi ne peut s’appliquer aussi facilement que dans le cadre national et où la diversité des situations est importante. Comme Supiot, et d’autres, Sally Merry souligne quant à elle l’importance du travail interprétatif dans la production des chiffres comme des indicateurs quantitatifs2. Ces indicateurs ont un pouvoir silencieux, car si leur apparence d’objectivité leur donne une réelle force, celle-ci est cachée, et conservée entre les mains de ceux qui produisent les informations.

2L’accord de Bâle de 1988 sur un ratio commun de solvabilité des banques internationales est incontestablement l’élément qui a reçu le plus d’attention des chercheurs dans l’histoire du Comité sur la période considérée. Dès 1989, l’économiste et politiste Kapstein y consacre un article dans la revue International Organization3. Une véritable sphère publique de discussion existe en fait dans les milieux spécialisés durant toutes les années 1980 sur le problème du capital des banques. La presse spécialisée suit depuis longtemps les discussions sur la capitalisation : en décembre 1982 le Financial Times publie un article intitulé « Review of banks’ capital ratio » dans lequel l’auteur décrit la volonté des superviseurs de plusieurs pays d’atteindre un certain niveau de convergence dans les exigences en la matière4. L’intérêt pour la question provient de l’érosion concomitante des ratios de capitaux, de la crise de la dette et de l’évolution des réglementations et pratiques prudentielles nationales. Du côté des chercheurs, les travaux de Kapstein, Wood, Singer et d’autres politistes ont mis en avant le jeu des relations internationales dans la lecture des événements5. À l’inverse, Goodhart a essayé de mettre en avant le rôle du Comité de Bâle à l’intérieur du jeu politique des États, mais en restant à une analyse très « officielle » de cette histoire6.

3Il résulte de tous ces travaux, malgré leurs différences, un récit bien délimité, déjà présenté dans l’introduction de ce livre, que l’on peut brièvement rappeler ici. Suite à la crise de la dette, le Congrès américain exerce une pression sur les autorités de régulation pour améliorer la capitalisation des banques et progresser dans le domaine de la coopération internationale. Le lobby bancaire américain refusant une mesure unilatérale des États-Unis qui placerait les banques américaines dans une situation défavorable, Paul Volcker, président de la Réserve fédérale, pousse ses collègues gouverneurs du Groupe des Dix à une accélération de la convergence internationale des réglementations en la matière. Face à la lenteur et aux difficultés rencontrées dans cet exercice, Paul Volcker, président de la Réserve fédérale américaine, et Robert Leigh-Pemberton, gouverneur de la Banque d’Angleterre, décident en juillet 1986 d’entamer des discussions bilatérales7. Un projet d’accord secret entre les États-Unis et le Royaume-Uni est alors établi, sans que Peter Cooke n’en soit informé8. Il est réalisé dans les mois qui suivent et annoncé au Comité de Bâle lors de sa réunion de décembre 19869, avant d’être publiquement annoncé en février 198710. Face au poids que représentent les places financières de Londres et de New York, où la plupart sinon toutes les grandes banques internationales sont présentes, cet accord pousse les autres pays à accepter une convergence des normes de fonds propres. Un autre accord conclu peu après avec le Japon achève de rassembler les plus gros acteurs du paysage bancaire international face aux autres membres du Comité de Bâle qui sont alors obligés d’accepter l’idée d’un accord rapide, puisque leurs banques opèrent sur les grandes places financières de ces trois pays. Cela accélère fortement les négociations, qui se terminent en juillet 1988 par la transmission aux gouverneurs d’un accord sur une norme de solvabilité valable internationalement.

4Ce récit comporte une part de vérité, mais néglige le travail antérieur du Comité et simplifie considérablement l’élaboration de l’accord. En effet, le sujet du capital bancaire est discuté longtemps avant la loi américaine de 1983, au Comité de Bâle comme dans les instances nationales, et la plupart des autorités prennent des mesures en parallèle pour stopper l’érosion du capital sans que les États-Unis ne les y poussent. De plus, la norme finalement conclue porte la trace de toutes les concessions faites aux pays membres, notamment aux Japonais et aux Français, pour qu’ils l’acceptent. En outre, un exercice européen de mesure et de convergence des normes de fonds propres a commencé avant l’exercice bâlois, et s’insère dans un projet à la fois plus ambitieux et plus contraignant du point de vue réglementaire. Les pays membres de la CEE sont donc déjà engagés sur la voie de la convergence lorsque l’accord entre les États-Unis et le Royaume-Uni est conclu. Enfin, les pays membres du G10 choisissent de passer par le Comité de Bâle pour éviter une mesure unilatérale de la part des États-Unis. Les explications existantes souffrent donc de nombreuses insuffisances. Seule une histoire fine de la construction de cette norme permet d’en comprendre les multiples dimensions. Par ailleurs, les années 1980 sont des années d’innombrables calculs de ratios en tout genre, d’accumulations, de classements, de comparaisons et d’interprétations de données sur la solvabilité et la liquidité des banques. Une attention à cette dimension est nécessaire pour comprendre comment le standard a été construit.

5L’exercice du Comité démarre véritablement en 1982 et s’accélère en 1984, mais trouve son origine dans les évolutions nationales des années 1970. Entre 1982 et 1986, cet exercice consiste en la confection d’une formule permettant de mesurer – et non encore de réglementer – les fonds propres bancaires dans une perspective prudentielle. Les bases de cette formule, qui s’apparente à une « formule de la stabilité », sont jetées entre 1984 et 1986 et présentées aux superviseurs du monde entier lors de la conférence internationale d’Amsterdam. Ce chapitre examine donc la naissance et le perfectionnement du modèle bâlois de mesure du capital bancaire, depuis les origines nationales du problème jusqu’à la conférence d’Amsterdam de 1986. Ce processus s’accompagne d’une « mise en politique » du capital bancaire, alors qu’il était auparavant un outil de régulation bancaire parmi d’autres11. La dernière étape de cette histoire, centrée sur les années 1986-1988 et dominée par les questions politiques, sera l’objet du dernier chapitre de ce livre.

Des origines du problème à la crise de la dette

Le capital des banques : origines et enjeux

6Pour comprendre le contexte dans lequel se situent les discussions de Bâle des années 1980 sur le capital des banques, il est nécessaire de remonter quelques années auparavant. Les archives montrent que le capital des banques est déjà beaucoup discuté dans les années 1970, et même avant. Le rapport Short, du nom d’un économiste du FMI, diffusé au sein de la Banque d’Angleterre au début de l’année 1978, témoigne par exemple de l’ancienneté des discussions entre économistes, autorités, et banques sur la question du capital :

« How much capital should shareholders be required to invest in their bank has been asked for a half century or more. This concern for the adequacy of bank capital is part of the broader regulation of banks to assure their solvency. The length of time that capital adequacy has been debated suggests the extreme difficulty, really the impossibility, of objectively deciding what is an adequate amount of capital or what is the appropriate ratio of capital to assets, liabilities, deposits, or risk assets – whichever base is eventually chosen12. »

7D’une trentaine de pages, le rapport analyse différents problèmes soulevés par le capital des banques et sa réglementation : sa définition tout d’abord, c’est-à-dire quels éléments du bilan intégrer dedans ; ses fonctions également, ainsi que les critères pour évaluer son adéquation ; les liens entre liquidité et capital ; ou les différents types de risques bancaires, pour ne citer que les problèmes les plus importants. Il est considéré que le capital doit remplir trois fonctions principales : fournir des fonds pour conduire des activités, assurer la confiance, et absorber les pertes éventuelles13. Un grand nombre de travaux, cités dans le rapport, sont publiés dans les années 1970 sur le capital des banques.

8La réglementation du capital est ancienne, mais a beaucoup changé au cours du temps. Aux États-Unis, entre 1914 et la Seconde Guerre mondiale, le capital était relié aux dépôts14. Le but de la réglementation était d’abord de protéger les déposants, à l’origine des principales ressources de la banque. L’augmentation des dépôts résultant de l’acquisition de titres d’État pendant la Deuxième Guerre mondiale a rendu ces règles caduques, et il fut par ailleurs considéré que le capital, pour couvrir les risques, devait être relié aux actifs plutôt qu’aux dépôts. Par la suite, l’essor considérable du marché interbancaire à partir de la fin des années 1950, et en conséquence l’importance grandissante de la gestion du passif des banques en plus de celle de l’actif, mettent à leur tour à mal la gestion du capital des banques15. Les débats se multiplient sur l’opportunité d’inclure de nouveaux éléments dans la définition du capital, comme les prêts subordonnés, qui sont des prêts devant être remboursés en dernier en cas de liquidation d’une banque16.

9Dans la plupart des pays, l’usage de ratios par les autorités prudentielles, rapportant entre eux différents éléments du bilan de la banque, est bien antérieur aux années 1980. Les ratios ne sont pas toujours des règles officielles à respecter, mais peuvent être des outils développés par les superviseurs pour s’informer ou pour appuyer une argumentation lors d’une inspection. Deux grands types de ratios se retrouvent souvent dans les différents pays et à diverses périodes : le ratio d’actifs à risques, qui relie le capital selon une définition plus ou moins large à des actifs pondérés selon leur degré de risque, et le gearing ratio, qui relie le capital à l’ensemble des actifs, sans pondération. En France deux décrets publiés le 28 mai 1946 instaurent des règles de gestion servant au contrôle de la solvabilité des banques privées aussi bien que des banques nationalisées17. Ils ne sont cependant pas appliqués et il faut attendre 1979 pour qu’un autre décret instaure un rapport de couverture des risques. Celui-ci impose de respecter un rapport minimum entre les fonds propres nets et les risques encourus en France et à l’étranger, et limite l’exposition aux risques sur un même bénéficiaire ainsi que sur les bénéficiaires les plus importants. En Belgique, un ratio reliant le capital aux dépôts fut utilisé entre 1946 et 1972, puis remplacé par un ratio reliant le capital aux actifs et prenant en compte les opérations internationales18. En Allemagne des ratios de liquidité et de solvabilité sont également utilisés, et basés sur trois principes19. Le premier limite le total des prêts et investissements à dix-huit fois la situation nette (le capital strictement défini), soit un ratio de 5,6 %. Les deux autres principes doivent assurer une certaine concordance entre les maturités des actifs et des passifs. Le ratio qui sera finalement construit par le Comité de Bâle dans les années 1980 sera donc loin d’arriver dans un vide.

10Les États-Unis se distinguent par l’usage important de ratios, sans que ceux-ci ne soient fixés officiellement20. Dès 1948, le Comptroller of the Currency introduit un ratio reliant le capital aux actifs à risques21. En 1952, la Réserve fédérale de New York développe une formule pour dériver le capital à exiger en fonction de la structure des actifs, avec différents pourcentages affectés à différentes catégories d’actifs. En 1956, la Réserve fédérale étend cette technique avec un document intitulé « Form for Analysing Capital ». Quelques années plus tard cependant, le Comptroller of the Currency rejette l’utilisation de formules pour évaluer le capital, préférant s’en remettre à l’évaluation de la qualité du management, de la liquidité des actifs, des profits passés et de la volatilité des dépôts22. Bien d’autres ratios sont utilisés par les trois agences américaines de régulation, et leur nombre et leur utilisation augmente dans les années 1970, notamment avec le développement de l’informatique : en 1977, la Réserve fédérale emploie soixante et un ratios différents pour évaluer les holdings bancaires, dont sept servent à évaluer le capital23.

11Les ratios ne font pas l’unanimité parmi les superviseurs. Au Royaume-Uni, l’approche de la supervision est nettement plus discrétionnaire, même si cela n’empêche pas, selon Capie, la surveillance du capital des banques dans les années 1950 et 196024. Les banques britanniques attachent une grande importance au capital tout a long du xx^e siècle et, comme celles d’autres pays, font largement usage des réserves cachées pour lisser les comptes publics et présenter aux actionnaires et aux déposants une image prudente et stable de la banque25. Cependant, les ratios sont moins utilisés par les autorités. Dans un discours de mars 1975, Blunden, directeur de la supervision à la Banque d’Angleterre et président du Comité de Bâle, défend le système de supervision informelle caractéristique du Royaume-Uni et, tout en soulignant l’utilité des ratios prudentiels, soutient que la solidité d’une banque ne peut être réduite à de simples relations entre des éléments du bilan26.

12La capitalisation bancaire est un sujet de discussion particulièrement important aux États-Unis dans les années 1970, car les niveaux de capitalisation déclinent rapidement depuis 196127. Cette date correspond à l’introduction des certificats de dépôts, des instruments financiers permettant de garantir un dépôt pendant une durée fixée en échange d’un intérêt plus élevé que sur un dépôt à vue. Ces produits augmentent beaucoup les possibilités de gestion du passif des banques. Les ratios d’actifs à risques de l’ensemble des banques commerciales passent de 16 % en 1961 à environ 11 % en 1968, et un peu plus de 8 % en 1973. Le phénomène n’est pas propre aux États-Unis même s’il y est particulièrement précoce et prononcé.

13Le déclin des ratios de fonds propres ne peut être compris sans la prise en compte de la croissance des bilans bancaires sur le moyen et le long terme. Lorsque les membres du Comité discutent, lors de la réunion d’octobre 1978, un document de la banque centrale des Pays-Bas comparant la profitabilité des banques des pays représentés, Tarukawa (Japon) fait remarquer que dans la plupart des pays les bilans ont cru plus vite que les fonds propres28. Par exemple, en Belgique le total des bilans bancaires est passé de 503,566 à 1 305,176 milliards de francs belges entre 1970 et 1976, alors que dans le même temps les fonds propres passaient de 20,272 à 30,250 milliards de francs belges29. Au Royaume-Uni durant la même période les bilans passent de 15 832,5 à 48 234 millions de livres sterling alors que les fonds propres passent de 1 007,4 à 2,468,1 millions de livres sterling, soit un rapport entre actifs et fonds propres passant de 6,4 à 5,1 %. Le travail d’Alan Taylor a montré la très forte croissance des bilans bancaires à partir des années 1970 pour la plupart des pays industrialisés30. En 1980 le total cumulé des actifs bancaires de quatorze pays industrialisés égalise la somme des PIB de ces pays, et la progression suit une croissance très forte depuis le milieu des années 1950. Entre 1970 et 2008, le rapport entre crédits et PIB passe d’environ 0,5 à 1, celui entre actifs bancaires et PIB d’environ 0,7 à 2, alors que le rapport entre agrégat monétaire large (broad money) et PIB est presque stable à 0,7, avec une légère croissance dans les années 2000. Taylor appelle ce phénomène « Great leveraging ». Cela reflète notamment une croissance des passifs non monétaires des banques, comme le financement de gros (wholesale funding), ainsi que du marché interbancaire.

14La croissance des bilans bancaires s’accompagne d’un déclin des ratios de fonds propres et d’une croissance du risque. Aux Pays-Bas, entre 1965 et 1980 le ratio de fonds propres sur actifs à risques (les actifs pondérés selon les risques qu’ils représentent) passe de 20 à 6 %31. Au début des années 1970, 20 % des profits bruts sont alloués aux réserves et 80 % restent des profits nets. Un basculement s’opère dans les années 1970 et au début des années 1980 la situation est inversée : environ 80 % des profits bruts sont alloués aux provisions pour pertes futures, et 20 % restent pour les profits32. Cela témoigne d’une importance grandissante du risque. Ces évolutions sont perçues par les banques : en avril 1978, le conseil d’administration de la Société Générale en 1978 s’inquiète de la croissance disproportionnée du bilan par rapport aux ressources de la banque33. Les projets de répartition des résultats visent par conséquent à renforcer les fonds propres, d’autant plus que les banques françaises apparaissent désormais parmi les moins capitalisées des grandes banques internationales.

15Le renouveau des discussions sur la capitalisation bancaire dans les années 1970 s’explique donc par le contexte : d’une part l’érosion du capital des banques inquiètent les autorités, même si d’importantes différences existent d’un pays à l’autre, de l’autre l’inflation oblige les banques à une croissance de leur capital pour que celui-ci se maintienne34. Les dépôts et les actifs ont en outre cru plus vite que les fonds propres35. La compétition accrue entre les banques rend plus difficile l’augmentation du capital et incite à une prise de risque plus importante. Les difficultés rencontrées par les banques pour lever du nouveau capital sur les marchés domestiques les incitent à améliorer leur situation soit par le biais de l’incorporation des profits – mais ceux-ci sont aussi en diminution à cause de la compétition et de la récession de 1974 – soit par le biais de capitaux d’emprunts – mais ceux-ci considérés comme moins sûr par les superviseurs36.

Des évolutions nationales à une approche commune

16Entre 1975 et 1980, le capital et la surveillance de la solvabilité des banques sont discutés au Comité de Bâle d’abord sous la forme d’échanges sur les mesures prises au niveau national dans chacun des pays représentés. Deux sujets sont cependant abordés plus particulièrement : la question de la dotation des agences étrangères en capital et le traitement prudentiel des capitaux d’emprunt, plus particulièrement des dettes subordonnées37. Dès la première réunion de février 1975, Dahl (Réserve fédérale) exprime son intérêt pour la question : « The status to be accorded to debt capital was a very pressing problem in the United States and the Federal Reserve would be very interested in a discussion of this topic38. » Les prêts subordonnés, déjà mentionnés plus haut, connaissent une importance grandissante dans les années 1970. Ils sont caractéristiques des évolutions des métiers de la banque depuis les années 1960, marquées par la croissance de la gestion du passif. Dès avril 1975, le président Blunden (Banque d’Angleterre) invite ses collègues à réfléchir à la définition du capital, qui pourrait constituer un sujet de discussion pour une réunion prochaine39. Les Allemands sont les plus opposés à l’intégration des dettes subordonnées dans celle-ci, ce qui reflète la définition stricte du capital qu’ils tiendront jusqu’à la fin de la période couverte par ce livre. Lors de la réunion d’octobre 1976 où le Comité discute un document du secrétariat sur la question, Schneider (Office fédéral de supervision, Allemagne) explique que les banques allemandes font tout ce qu’elles peuvent pour faire reconnaître légalement possible l’usage des prêts subordonnées, en disant que les autres pays le font40. Regrettant cette évolution, il demande que la note du secrétariat insiste sur les limites et les risques de l’usage de ces prêts subordonnés. Quant aux exigences en capital pour une succursale de banque étrangère (la dotation en capital), la question révèle surtout la grande diversité des approches d’un pays à l’autre. Quand de telles exigences existent, elles ont en général pour fonction de mettre sur un pied d’égalité les banques domestiques et les banques étrangères41.

17Les discussions sur les situations nationales laissent place à un véritable travail du Comité de Bâle sur les exigences de fonds propres des banques à partir de la réunion de février 1981. Ce regain d’intérêt résulte en partie de la conférence de Washington prévue pour septembre 1981 et au programme de laquelle les autorités américaines comptent inscrire le sujet42. Une note préparée par Cooke est discutée à la réunion de février43. Elle pointe à la fois les difficultés pour définir et mesurer le capital, les risques de l’érosion des fonds propres pour le système bancaire dans son ensemble, et les conséquences des différences de réglementation en matière d’adéquation des capitaux. Les faibles marges des banques et les difficultés qui en résultent pour augmenter le capital par la retenue des profits sont mentionnées comme facteur aggravant. L’heure n’est pas à l’harmonisation, mais le problème de l’hétérogénéité des situations est posé : « While it was not his intention to suggest that the Committee become involved in the harmonisation of capital adequacy measurement, there might be some benefit in exchanging views on the subject and in trying to arrive at some degree of convergence44. » Trois enjeux ressortent de ces premières réflexions : la définition et la mesure du capital, les risques pour les banques d’une trop faible capitalisation, et les problèmes de concurrence issus des différences de réglementations. Ces trois enjeux resteront imbriqués tout au long des années 1980.

18C’est surtout lors de la réunion de juin 1981 que le sujet prend une certaine ampleur. Un questionnaire a été diffusé pour connaître les pratiques des pays membres. Cooke fait alors un discours ambitieux :

« It seemed to him that capital was a key feature of the basic framework in which international banking need to operate. Nobody could say in an absolute sense what degree of capital adequacy a bank needed to maintain and if it was left to individual judgements and the reactions of the market, to some extent the result would be anarchy. Supervisors therefore had a duty to establish some sort of benchmark in respect of this feature of banks’ business, as a basis for judging the appropriateness of the levels of business conducted across the range of banks’ activities. The question of international competitiveness was a delicate one in this connection45. »

19On retrouve les problèmes classiques soulevés par les normes en matière de capitalisation bancaire : impossibilité de tout réduire à un seul standard, qu’il soit national ou international, risque de laisser le marché fixer lui-même les exigences en la matière, rôle des superviseurs, problème des conditions de concurrence entre les banques. L’initiative de 1981 montre que la capitalisation bancaire commence à être sérieusement discutée avant le véritable éclatement de la crise de la dette, et bien avant la loi américaine de 1983. Lors de la réunion d’octobre 1981, Müller (Commission fédérale des banques, Suisse) se dit en faveur d’une convergence de l’approche globale du capital, les banques suisses étant considérées comme plus capitalisées que celles des autres pays46. Wood (Comptroller of the Currency, États-Unis) soutient en revanche qu’une convergence des ratios n’aurait pas d’avantage du point de vue prudentiel, mais qu’il serait favorable à une convergence en matière de définition du capital47.

20Les Japonais, en revanche, ne sont pas inquiétés par la détérioration du capital de leurs banques48. Celles-ci sont en pleine ascension et n’ont connu aucune de faillite depuis de nombreuses années49. Lorsqu’une banque est en difficulté elle reçoit en général le soutien du ministère des Finances. En février 1982, Kawase (Banque du Japon) dit qu’il faudrait surtout réfléchir aux causes de l’érosion du capital, qui sont pour lui la compétition entre les banques, le risque pays et la faible demande pour les prêts bancaires50. Surtout, il se demande quels seraient les motifs d’une convergence internationale des exigences en matière de capitalisation. Il dit que cela est vu comme un facteur d’inégalité dans la compétition, mais rétorque qu’il y a beaucoup d’autres facteurs d’inégalité, au premier rang desquels la fiscalité. En outre les autorités japonaises n’utilisent pas de ratios d’actifs à risque pour évaluer la solvabilité de leurs banques, mais emploient d’autres techniques. Son collègue Kubota (ministère des Finances) renchérit sur ce point en disant que l’examen des conditions de compétition devrait considérer la taxation des banques51. Les Japonais sont de façon générale peu enthousiastes en ce qui concerne l’exercice sur la capitalisation, car ils savent que c’est un moyen pour les États-Unis de contrer la concurrence des banques japonaises, les exigences en capital étant moins élevées pour ces dernières que pour les banques américaines. Les questions fiscales, abordées de temps à autre par le Comité, sont cependant toujours laissées de côté car elles ne relèvent pas de la compétence des superviseurs.

21Les différents éléments passés en revue montrent que les discussions internationales sur le capital des banques, à partir des années 1980, sont le prolongement direct des discussions et mesures nationales des années 1970. En outre, ils indiquent que les discussions bâloises sur la question sont antérieures à la crise de la dette, contrairement à ce qui est parfois affirmé dans la littérature52. Enfin, dès les premières initiatives du Comité de Bâle pour réfléchir au capital des banques, il est décidé de travailler à partir du matériel déjà produit par les groupes de la Comunauté économique, qui sur ce point sont en avance sur le Comité de Bâle53. En effet, au tournant des années 1980, c’est d’abord à l’échelle de la CEE que se font les premières initiatives pour aborder conjointement le problème de la réglementation du capital bancaire.

L’initiative de la CEE

22L’expérience de la CEE en matière de ratios de solvabilité constitue un précédent important à l’exercice qui ne se développe véritablement à Bâle que plus tard, à partir de 1982, voire de 1984. Elle montre ensuite que l’usage des ratios est bien adapté à l’échelle internationale, c’est-à-dire à un système décentralisé et hétérogène où il est difficile d’obtenir des informations comparables et détaillées. De plus, l’exercice conduit au sein de la CEE, commencé en 1979, rassemble un nombre important de pays représentés au Comité de Bâle, et est un facteur de ralliement à l’accord final, non plus bruxellois mais bâlois, de 1988. Le rôle précoce de la CEE dans la convergence des exigences de fonds propres n’a guère été étudié par Goodhart, qui n’y consacre qu’une note de bas de page54, ou par le reste de la littérature sur la question55.

23Les travaux européens sur la solvabilité des banques s’insèrent dans un projet plus vaste de réaliser un « marché commun bancaire », c’est-à-dire de reproduire à l’échelle de la Communauté européenne les conditions d’un marché domestique. Ce projet remonte au milieu des années 196056. Selon le processus habituel suivi par l’appareil institutionnel de la Communauté européenne, il doit être réalisé par des directives, dont les premières versions sont très ambitieuses avant d’être revues à la baisse dans les années 1970. Une première directive de libéralisation est passée en 1973 et met au jour le besoin d’une plus grande coordination des législations bancaires. Ce sera l’objet de la première directive de coordination bancaire de 1977. Dans cette directive, l’établissement de rapports entre différents postes de l’actif et du passif des établissements de crédit a été prévu, afin de suivre leur solvabilité et leur liquidité57. Ces rapports sont conçus à l’origine pour être réalisés à titre d’observation uniquement, sans fin normative, et uniquement pour les grandes banques dans un premier temps. Le Comité consultatif bancaire de la CEE, créé par la même directive, demande à la fin de l’année 1979 au Groupe de Contact rassemblant des superviseurs de la Communauté de commencer à travailler sur de tels ratios d’« observation », en commençant par les ratios de solvabilité58. Quatre ratios de solvabilité ont été établis par le Comité consultatif : un ratio rapportant les fonds propres aux actifs à risques, un deuxième rapportant les fonds propres à tous les autres engagements (gearing ratio), un troisième rapportant les actifs immobilisés aux fonds propres, et un dernier rapportant les risques importants aux fonds propres, appelé ratio des risques importants59. Les premiers calculs sont réalisés en 1981 pour l’exercice 1980. Ils sont répétés chaque année jusqu’en 1984 avec, chaque année, des améliorations méthodologiques.

24La Fédération bancaire européenne ainsi que d’autres associations de banques et des banques individuelles sont dans l’ensemble opposées à cet exercice60. La FBE doute du simple caractère d’observation, et se méfie (avec raison) d’une volonté cachée de la Commission de vouloir harmoniser un jour ces ratios, ce à quoi elle est opposée. De plus, elle considère que les ratios ne constituent pas une bonne base pour comparer la solvabilité des banques dans la CEE car les systèmes bancaires et les législations sont trop différents. Elle pointe plusieurs problèmes techniques dans le modèle proposé. La British Bankers’ Association, très active dans le champ de la régulation bancaire européenne, est favorable à une définition commune des fonds propres dans la CEE, mais totalement opposée l’imposition de normes communes en matière de niveau de fonds propres, ce qui irait à l’encontre de la tradition britannique de régulation flexible et au cas par cas61.

25Le calcul des ratios d’observation illustre le fait que l’observation n’est pas un exercice neutre. En amont, les calculs sont contraints par les réglementations en vigueur et les pratiques bancaires propres à chaque pays. Durant le processus même de calcul, une certaine norme doit être définie pour permettre les comparaisons. En aval, enfin, les résultats produisent des informations mettant en lumière les différences entre pays et la désirabilité d’une certaine convergence. Ces calculs sont dotés d’un certain effet performatif car ils focalisent l’attention sur les inégalités d’un pays à l’autre en matière de capitalisation de son système bancaire, ce qui fait de la CEE un laboratoire de la globalisation des normes de solvabilité62.

26Les moyennes des ratios de solvabilité pour chaque pays sont très hétérogènes : en 1984, la moyenne des ratios pour la France est de 2,8 ou 3,4 % (moyenne pondérée ou arithmétique), celle du Danemark est de 11,8 ou 12,9 %, celle du Royaume-Uni de 6,9 ou 8,3 %, celle de l’Allemagne de 4,9 ou 6,1 %63. L’exercice européen souligne déjà la faible capitalisation des banques françaises, bien connue des milieux intéressés, et qui sera confirmée par les mesures bâloises. La faiblesse de la capitalisation des banques françaises est notamment due au fait que les banques sont nationalisées et qu’il leur est difficile d’augmenter le capital. La moyenne des ratios de la Communauté considérée comme un ensemble augmente cependant depuis 1981, reflétant les efforts des superviseurs pour améliorer la capitalisation de leurs banques ou au moins stopper son érosion64.

27L’exercice d’observation de la solvabilité des banques européennes par la CEE montre, au niveau technique et politique, l’émergence d’un bloc européen s’efforçant d’aborder de façon commune le problème de l’érosion du capital bancaire. Cet exercice de comparaison suppose de créer toute une série d’outils, depuis la confection de documents comptables à remplir par les banques, jusqu’à l’élaboration de définitions à peu près homogènes de notions clés telles que les fonds propres ou la pondération des actifs. L’exercice ne s’arrête pas en 1984. Au contraire, il se poursuit tout au long des années 1980 en parallèle à l’exercice bâlois, ce qui mènera à une certaine concurrence entre les deux. Lorsqu’il sera question d’adopter une norme commune, c’est-à-dire lorsque les discussions deviendront proprement politiques, l’exercice bruxellois fera figure de ressource pour appuyer les positions des membres européens.

Fabriquer un standard

Du soutien des gouverneurs à la mutation du Comité

28Une série d’événements conduit les superviseurs de Bâle à placer l’adéquation des capitaux au sommet de l’agenda du Comité, qui ressort profondément transformé par cet exercice. Un rapport (BS/82/23) sur le niveau de fonds propres des banques internationales, transmis aux gouverneurs pour leur réunion de juillet 198265, soutient l’idée que « la génération adéquate de fonds propres par les différentes banques est une condition essentielle pour la stabilité et l’efficacité du fonctionnement de tout système bancaire66 ». Suite au fort soutient des gouverneurs à ce rapport, Cooke explique à ses collègues, en octobre 1982, qu’ils doivent se considérer comme engagés par les recommandations du Comité, notamment de ne pas laisser le capital s’éroder davantage67. Cela constitue une première étape dans le glissement du travail du Comité sur les fonds propres de la réflexion à l’action concrète.

29Un an et demi plus tard, en mars 1984, c’est la nature même du Comité qui est transformée. Suite à une réunion des gouverneurs, il est décidé de donner à Peter Cooke un pouvoir plus important68, et de lui permettre de prendre des décisions qui ne suscitent pas forcément l’accord de la totalité des membres du Comité : « As members know, the mandate given to me in March is in terms which permit me to make recommendations which may not necessarily be agreed by all members69. » Par ailleurs un nouveau mandat est donné aux superviseurs, celui de travailler activement à la convergence des exigences en matière de fonds propres des grandes banques internationales70. Enfin, Cooke décide de transformer le secrétariat du Comité pour répondre à la charge de travail technique grandissante qui pèse sur lui. Ces évolutions renforcent le caractère d’institution du Comité qui, par la force des choses, devient un organe plus puissant que par le passé. Entre les deux moments, c’est-à-dire entre juillet 1982 et mars 1984, il y a eu la crise de la dette, et ses conséquences réglementaires, notamment aux États-Unis.

30C’est notamment la loi américaine du 18 novembre 1983 qui change la situation. Souvent mentionnée par la littérature71, cette loi, intitulée « International Lending Supervision Act » concerne d’abord la participation des États-Unis à l’augmentation des quotas du FMI72. Elle est une conséquence directe de la crise de la dette. Elle vise également le renforcement du contrôle des prêts internationaux, la constitution par les banques de réserves, la comptabilisation des commissions sur les prêts internationaux, la conformité du capital (avec l’officialisation d’un ratio d’adéquation des fonds propres de 5 % appliqué depuis juin 1983), la publication par les banques de statistiques plus détaillées et plus fréquentes concernant leurs prêts internationaux. Enfin, elle exige que la Réserve fédérale soumette un rapport dans les six prochains mois sur les progrès concernant les dispositions prévues, mais aussi sur les pratiques prudentielles des autres pays du G10, et sur les progrès enregistrés en matière de coopération internationale. C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre la mutation du Comité de Bâle et le nouveau mandat qui est le sien : celle d’une discussion entre la Réserve fédérale, pressée par le Congrès américain, et les autres banques centrales et instituts de contrôle bancaire du Groupe des Dix, obligés de se positionner par rapport aux initiatives américaines qui s’apparentent à une pression pour une forme de convergence des normes prudentielles.

31Plusieurs étapes et d’importantes négociations séparent la loi de novembre 1983 et le regain d’activité du Comité en matière d’adéquation des fonds propres dans le courant de l’année 1984. Jusqu’à présent les autorités américaines se basaient sur des directives de 1979 qui laissaient beaucoup de place au pragmatisme pour réglementer et surveiller les banques étrangères73. Les demandes d’autorisation d’implantation d’un établissement bancaire étaient de fait soumises à une évaluation au cas par cas. Trois solutions sont envisagées dans un document interne de la Réserve fédérale du 1^er février 1984, rédigé par trois superviseurs, dont deux membres du Comité de Bâle, et transmis peu après aux autres banques centrales : soit continuer avec une politique d’autorisation au cas par cas, avec éventuellement des critères plus exigeants mais non quantifiés ; soit appliquer les mêmes critères aux banques étrangères qu’aux banques domestiques, c’est-à-dire imposer le ratio de 5 % appliqué depuis juin 1983 ; soit entamer des discussions internationales sur une définition commune du capital et un niveau minimum de fonds propres74. Ce processus passerait par le comité des Gouverneurs du Groupe des Dix avec l’appui technique du Comité de Bâle.

32Pour les autorités des autres pays, l’élément inquiétant de l’International Lending Supervision Act de novembre 1983 est l’attitude que les autorités américaines décideront d’adopter vis-à-vis des banques étrangères. L’initiative américaine et les discussions qu’elle suscite avec les autres pays ne sont pas sans rappeler celle de 1972-1978 pour la préparation d’une loi réglementant les banques étrangères aux États-Unis (chapitre iv). S’il était décidé d’appliquer un ratio de 5 % également aux banques étrangères, qui plus est avec les critères américains, les banques des autres pays pourraient être pénalisées75. Les banques françaises le seraient particulièrement, car ces critères ne reconnaitraient pas dans les fonds propres certaines provisions pour risques internationaux acceptées en France. Par conséquent, une réponse est préparée en interne à la Banque de France. Outre la consolidation censée renforcer le rôle des autorités parentes, et le fait que les critères de capitalisation ne sont pas les seuls possibles dans un système prudentiel, la Banque de France met en avant l’importance d’une coopération internationale préalable, en accord avec le Concordat76. C’est donc plutôt vers la troisième voie proposée dans le memorandum interne de la Réserve fédérale que la Banque de France souhaite encourager la banque centrale américaine. Le choix de discuter des questions d’adéquations des fonds propres au sein du Comité est en réalité pour les autres pays un moyen de préserver un pouvoir de négociation. Les États-Unis n’imposent pas une nouvelle réglementation du capital au reste du monde de manière unilatérale.

33La focalisation progressive sur le capital comme principal outil de régulation dans le système prudentiel est également liée à l’échelle internationale. En effet, dans son rapport aux gouverneurs BS/82/23 du 25 juin 1982, le Comité estime que la génération adéquate de fonds propres « est particulièrement importante en liaison avec l’activité internationale des banques où les autorités ont moins de prise sur le contexte macroéconomique et politique que dans le cadre national77 ». L’utilisation d’outils microéconomiques s’accorde donc particulièrement bien aux problèmes et aux risques internationaux sur lesquels les États n’ont que peu de prise. Cependant, à chaque tentative de renforcer les règles en vigueur à l’échelle domestique, le lobby bancaire pèse de tout son poids pour ne pas avoir des règles pénalisant la compétitivité des banques. Dès lors, la réglementation ne peut plus être nationale mais doit s’imposer de manière identique à tout le monde. Cette focalisation sur les fonds propres ne va pourtant pas de soi. Certains pays, comme le Japon, s’y intéressent peu même encore au début des années 198078, et seront peu enthousiastes sur l’ensemble de la période. De plus, les règles de fonds propres font partie, dans chaque pays, d’un tout plus ou moins cohérent, dans lequel elles ne sont pas les seuls outils prudentiels79. Cependant, le capital fait figure de réponse commode à un problème compliqué, mêlant à la fois des questions prudentielles et concurrentielles à l’échelle internationale.

34La réunion des gouverneurs de mars 1984 marque un tournant dans l’histoire du Comité de Bâle. Paul Volcker, président de la Réserve fédérale américaine, est un acteur important dans ce changement. Il saisit l’occasion de l’International Lending Supervision Act pour promouvoir des dispositions concrètes de la part des gouverneurs du Groupe des Dix. Le sujet prend en 1984 une hauteur politique bien plus grande que par le passé. Un rapport adressé le 30 mai à George Bush, président du Sénat américain et vice-président des États-Unis, le 30 mai, résume la situation ainsi :

« At the March 1984 meeting of the governors of the central banks of the G-10 countries held at the BIS, Chairman Volcker raised the issue of international bank capital standards, calling attention to the Congressional mandate given in ILSA [International Lending Supervision Act]. In the discussion, emphasis was placed on the need for increased levels of bank capital as demonstrated by international financial developments as well as developments in national economies, and on the desirability of greater comparability of bank capital requirements in the interests of greater competitive equality. The difficulties involved in the latter objective deriving from national institutional, accounting, and policy differences, were recognized as substantial. The Governors undertook to provide some impetus so that the issue did not become bogged down in those difficulties80. »

35La question dépasse le niveau des autorités de régulations lorsqu’en avril 1984 le deputy secretary du Trésor américain, R. T. MacNamar, soutient l’action de Volcker lors d’une réunion entre gouverneurs et ministres du Groupe des Dix :

« I would like to raise briefly with you the need for greater understanding of the regulatory and competitive impact of capital standards and provisioning requirements. […]
This is an important topic which has been brought into sharper focus by the international debt problem. I understand that some aspects of this subject are under active consideration at the BIS as well as in an EC context. They obviously involve prudential matters, but can also have financial and foreign policy ramifications, for example, in considering foreign bank establishment and takeovers in the U.S. I would like to encourage the participants in the BIS discussions to conclude their work promptly with a view toward arriving at constructive recommendations81. »

36Cet engouement politique pour une nouvelle manière de coordonner la réglementation bancaire entre les différents pays est dicté par les pressions exercées par les banques et par la volonté des pays de protéger leurs intérêts en matière de stabilité et de concurrence. La concurrence entre les États-Unis et le Japon est, dans ce contexte, à son paroxysme, comme nous le verrons dans le chapitre suivant.

37En parallèle, la faillite de la Continental Illinois a rappelé aux Américains, mais également aux superviseurs des autres pays, que le risque de faillite concernait aussi les grandes banques. En décembre 1983, la Continental Illinois est la huitième banque des États-Unis, avec 42,1 milliards de dollars d’actifs82. Prévenue par la loi de s’étendre en dehors de son État, la Continental se repose beaucoup sur les dépôts d’autres banques domestiques (16 %) et les dépôts étrangers (40 %), deux catégories de dépôts liquides et à court terme, dont le retrait est la principale cause de la faillite de la banque en mai 1984. La banque est fragilisée par la hausse des taux d’intérêt qui suivent la nouvelle orientation de la politique monétaire américaine depuis le 6 octobre 1979, et subit de lourdes pertes sur ses crédits étrangers et suite à la faillite, en juillet 1982, d’une autre banque, la Penn Square83. Les difficultés majeures commencent au premier trimestre 1984, lorsque la banque annonce 2,3 milliards de dollars d’actifs non productifs (nonperforming assets), soit plus que son capital. Les rumeurs sur ses difficultés entraînent une course aux dépôts, qui diminuent de 10,8 milliards de dollars pour le seul mois de juin. Les autorités de surveillance craignant un effet domino, elles décident d’agir pour secourir la banque et maintenir la confiance dans le système bancaire. La FDIC est alors critiquée pour avoir utilisé la peur de l’effet domino pour justifier le secours de la banque84. La crise de la Continental Illinois accentue la pression sur les autorités américaines, et par contrecoup, sur celles des autres pays, pour renforcer la solidité des grandes banques internationales85.

Définir et compter le capital : le sous-groupe Dahl

38La fabrication d’un standard par le Comité de Bâle est essentiellement réalisée par un sous-groupe présidé par Dahl de la Réserve fédérale. Il est mis en place lors de la réunion d’octobre 1982, en pleine crise de la dette, suite au fort soutien des gouverneurs au rapport du Comité sur le capital envoyé en juin de la même année86. Il est formé de Carton de Tournai (Belgique), Fèvre (Banque de France), Bauer (Allemagne), Müller (Commission Fédérale des Banques, Suisse), et Beverly (Banque d’Angleterre)87. Ce sous-groupe aura deux vies, la première entre 1983 et 1984, la deuxième en 1986. C’est lui qui élabore le cœur du modèle qui servira de base à l’élaboration d’un standard international, depuis la définition du capital jusqu’à l’élaboration d’un système de pondération, même si de très importantes discussions ont lieu en parallèle au sein du Comité lui-même et dans les institutions qu’il représente. Ce qui se joue au sein du sous-groupe Dahl, c’est l’élaboration d’une nouvelle méthode d’analyse du capital valable internationalement, et qui doit par conséquent être élaborée internationalement. Là réside l’aspect le plus novateur de l’exercice.

39La tâche confiée au sous-groupe Dahl est d’abord de travailler à l’élaboration d’une définition commune des fonds propres, c’est-à-dire d’arriver à un accord sur ses principaux constituants88. Si un accord de principe existe pour dire que les fonds propres sont l’excès des actifs sur les passifs externes, de nombreux éléments du passif restent difficiles à classer clairement : les réserves occultes (c’est-à-dire non divulguées dans le bilan), les réserves de réévaluation d’actifs, les provisions générales, les titres de créances non convertibles, pour ne citer que quelques exemples89. En France, deux nouveaux instruments sont introduits par la loi en 1982, le certificat d’investissement et le titre participatif, mais leur traitement prudentiel est encore incertain90. En Allemagne ces instruments existent mais sont très rares chez les banques et seraient comptés par les autorités comme des fonds empruntés. Le sous-groupe Dahl passe donc en revue une grande diversité des constituants possibles du capital, qui sont d’autant plus divers qu’il en apparaît régulièrement, les innovations financières étant nombreuses dans les années 1980 et la gestion du passif étant devenue monnaie courante dans la profession bancaire.

40La définition des fonds propres n’a donc rien d’évident, aucun pays ne les réduisant au simple capital social, même l’Allemagne y ajoutant les réserves. À la logique politique de défense des intérêts nationaux s’ajoute une logique intellectuelle consistant à trouver des éléments communs à tous les pays, les deux logiques étant en pratique inséparables. La recherche d’une définition acceptable du capital est l’objet de l’année 198391. Une partie de ce travail est faite par correspondance92, une autre a lieu durant des réunions. En septembre 1984, le sous-groupe établit les qualités essentielles du capital par-delà la diversité de ses formes : il est payé, il est disponible de façon permanente, il ne représente pas une charge fixe pour la banque, il peut absorber les pertes et donc protéger les déposants, et dans le cas d’une liquidation il est classé après les engagements de tous les créditeurs93. Les deux fonctions principales du capital sont rappelées : protéger des pertes et maintenir la confiance d’une part, protéger les déposants en cas de liquidation de la banque, de l’autre94. Le rapport du sous-groupe déduit des critères énumérés les éléments qui rentrent dans le concept de capital : les actions payées, les actions préférentielles, certificats de participation et instruments similaires, les primes d’émission (share premium), et surplus account, les profits accumulés passés et en cours, les réserves générales, les réserves occultes, les provisions générales et réserves pour pertes (loan loss reserves)95. Deux autres types d’instruments sont identifiés comme de qualité inférieure mais acceptés dans certains pays et dans certaines proportions : les titres convertibles (convertible debt securities) et les prêts subordonnés. Cette énumération témoigne à la fois de la grande diversité des instruments avec lesquels les superviseurs doivent travailler et de la dimension qualitative du capital, à côté de sa dimension quantitative : les constituants du capital ont différents degrés d’acceptabilité, qui laissent une grande place à l’interprétation.

41Le sous-groupe doit également continuer à passer en revue les différents ratios existants qui relient des éléments du bilan au capital bancaire, et évaluer leur utilité prudentielle : gearing ratio (reliant tous les actifs sans pondération au capital), ratio d’actifs à risques (beaucoup utilisés en Europe mais non au Japon et en Amérique), ratio de grands risques, c’est-à-dire mesurant la concentration d’engagements sur un même emprunteur. Lors de la première réunion, Dahl (Réserve fédérale, président du sous-groupe) explique le système de pondération des actifs a été abandonné aux États-Unis car il conduisait à de trop longues discussions avec les banques sur les pondérations elles-mêmes96. Un gearing ratio est désormais utilisé, rapportant tous les actifs, déduction faite des prêts interbancaires et des bons du gouvernement, considérés sans risques, au capital. Le principal inconvénient du ratio d’actifs à risques est le caractère nécessairement arbitraire des pondérations affectées aux actifs. Deux éléments font pourtant pencher la balance en faveur d’un tel ratio au sein du sous-groupe : d’une part le fait que les Européens utilisent ce système et qu’un important travail ait déjà été réalisé au sein de la CEE en la matière, de l’autre le problème des comparaisons internationales. La méthode des Européens est mise en avant dès la première réunion97, et sert effectivement de base de travail dans les travaux suivants du sous-groupe98. Il semble cependant que ce soit surtout la comparabilité internationale qui pose problème pour un gearing ratio, car la diversité des risques pris par les banques est encore plus grande à l’échelle du Groupe des Dix qu’aux échelles domestiques. Les deux raisons sont exprimées clairement dans un rapport du sous-groupe de février 1984 :

« This paper seeks to develop a weighted risk asset approach that might have universal application. This type of approach is in general use in European countries and standard observation ratios have been calculated using such an approach throughout the European Community for several years. As already noted, a major advantage of this approach for international usage is that it can take into account the different characteristics of banks coming from different national systems. The difficulty of differentiating too finely among assets and other engagements, resulting in a very large number of weights, can be avoided by the adoption of very broadly defined categories99. »

42Le sous-groupe entend développer une approche qui soit d’application universelle, et la méthode des pondérations permet de mieux répondre à cet objectif, car elle rend plus significative les comparaisons. Les activités des banques sont très diverses et se caractérisent par des risques très variables, par conséquent une banque ayant un gearing ratio faible mais des actifs peu risqués peut courir moins de risques qu’une autre ayant un gearing ratio élevé mais des actifs très risqués. Les différences étant encore plus grandes à l’échelle internationale qu’à l’échelle domestique, le ratio d’actifs à risques apparaît comme une meilleure solution que le gearing ratio. Au sein du G10 comme de la CEE, le système de pondération est une réponse à l’hétérogénéité internationale, ce qui montre que les formes prises par la gouvernance internationale, au travers d’outils tels que le ratio d’actifs à risques, sont profondément influencées par la mondialisation.

43L’étape suivante est de trouver une pondération appropriée pour les actifs des banques. La question sera sans cesse débattue jusqu’au bout de l’exercice et bien après, car aucune réponse satisfaisante ne peut être définitivement donnée. Un premier choix est fait rapidement, car c’est la méthode adoptée par le Comité Consultatif de la CEE : partir d’une base où tous les actifs sont pondérés à 100 %, puis affecter un pourcentage moindre pour les actifs considérés moins risqués100.

44Il s’agit ensuite de classer les actifs. Deux principes fondamentaux de classement sont considérés, la catégorie d’emprunteur et le pays d’origine. Les emprunteurs sont divisés en trois catégories : les gouvernements (centraux ou locaux), les banques, et la clientèle privée traditionnelle. Les deux premières sont associées à un risque traditionnellement plus faible101. Le deuxième critère, celui des pays d’origine, est particulièrement conjoncturel, les membres du sous-groupe travaillant pendant ou peu après la crise de la dette ayant mis en lumière l’importance du risque pays (voir chapitre vi). Cependant, cette question est sensible politiquement. Suivant les travaux de la CEE, deux zones A et B sont d’abord distinguées, séparant les pays industrialisés du reste du monde102. Il est proposé d’affecter une pondération plus élevée aux emprunteurs de la zone B. Cette question s’avérera particulièrement importante par la suite, car affecter un risque plus grand à certains pays, c’est limiter leur accès au crédit.

45Un premier modèle est proposé en février 1984. Il est finalement décidé de ne pas dissocier les pays en deux catégories, et de considérer que tous les engagements sur les pays étrangers contiennent un risque de transfert, le Comité n’ayant pas réussi à trouver un accord sur la question. Certains membres considèrent en effet qu’il faut laisser la tâche de distinguer les pays aux autorités nationales, d’autres pensent qu’un modèle qui n’aborde pas la question ne sera pas crédible103. Le système de pondération est un peu plus élaboré que lors des discussions préliminaires, tout en suivant des principes relativement semblables. Une ébauche de prise en compte des opérations hors bilan est réalisée en distinguant celles qui sont des substituts pour des crédits normaux et les autres (cf. chapitre vii). Une majoration de 20 % du pourcentage initial est affectée à tous les crédits lorsque ceux-ci sont internationaux. À ce stade, le modèle doit simplement servir à analyser les différentes positions en capital des banques du Groupe des Dix, et non fixer une norme à respecter par les pays membres.

46Le concept de capital possède une dimension symbolique qui joue également un rôle dans la crédibilité de la réglementation internationale des fonds propres. Lors d’une réunion du sous-groupe Dahl en décembre 1982, Beverly (Banque d’Angleterre) explique que le gearing ratio est la face publique de la banque, celle qui sera vue par les déposants104. Comme les analystes et déposants sont intéressés par les ratios de capitalisation des banques et que leurs jugements ont un impact sur leur stabilité, la banque centrale britannique a préféré émettre des recommandations sur la façon dont ces ratios doivent être calculés pour éviter que ne se forment des jugements erronés105. L’importance des perceptions du capital par le public est tout à fait connue du Comité, qui souligne que cette importance est particulièrement grande aux États-Unis, mais également en Suisse, où les banques voient la force de leurs bilans comme un facteur d’attraction des dépôts106. Le « capital symbolique » du capital économique peut donc jouer un rôle important pour les banques comme pour les autorités107.

47La fabrication d’un modèle par le sous-groupe Dahl se caractérise donc par deux grands domaines de travail : la définition des fonds propres du côté du passif, et la pondération des risques du côté des actifs. Le modèle vise à tenir ensemble les deux côtés du bilan bancaire, dont le rôle de document clé de la supervision se trouve ainsi souligné. Avant toute discussion sur l’éventuel chiffrage d’un ratio, il s’agit de définir quels éléments des deux côtés du bilan intégrer dans la formule, et dans quelles proportions. Si la convergence est explicitement souhaitée, le modèle est d’abord échafaudé pour mesurer l’adéquation des capitaux, non pour mettre en avant une norme internationale, ce qui sera l’objet d’une seconde étape.

D’un modèle à un projet de standard

48Entre 1984 et 1986 le Comité lui-même reprend en main le cœur du dossier et confronte plus concrètement le modèle du sous-groupe Dahl à la réalité économique et réglementaire des pays du Groupe des Dix. Lors de la réunion des gouverneurs de mars 1984, le nouveau mandat donné par ceux-ci aux superviseurs se décompose en deux éléments : d’une part comparer et classer la capitalisation bancaire des pays du Groupe des Dix, d’autre part réfléchir à une façon d’atteindre des standards minimums adéquats et comparables108. En 1984, aucune norme n’a encore été fixée, et le modèle esquissé doit simplement servir à l’analyse du niveau de capitalisation des banques du G10. Les années 1984-1986 marquent donc le début de calculs rappelant l’exercice de la CEE commencé plus tôt avec les ratios d’observations, et s’accompagnent d’une visibilité plus grande de l’exercice bâlois sur le capital. À aucun moment les membres du Comité ne travaillent à l’exercice de capitalisation bancaire de façon détachée des contextes nationaux. C’est dans un permanent aller et retour des chiffres sur la capitalisation bancaire entre autorités nationales et Comité de Bâle que se déroulent les discussions. Le modèle est appliqué tant bien que mal par les superviseurs pour calculer les ratios de solvabilité de leurs banques, tout en étant discuté de plus en plus largement avec tous les membres du Comité, les gouverneurs, les comités de la CEE, les banques elles-mêmes, et les superviseurs d’autres pays. Ce faisant, le modèle devient une ébauche de standard.

49L’objet du travail de l’année 1984 est d’appliquer le modèle esquissé par le sous-groupe Dahl pour comparer les ratios de solvabilité des grandes banques du Groupe des Dix de façon significative. Entre mars et septembre 1984, le Comité élabore une proposition de méthode à soumettre aux gouverneurs dans cette perspective. Entre-temps, Paul Volcker a proposé, en mars, de mettre en place un système de « functional equivalence » consistant à établir des accords bilatéraux entre les autorités américaines et celles de chacun des autres pays du G10 pour traduire les méthodes nationales dans les pratiques américaines109. Cette proposition reçoit peu d’enthousiasme par rapport à l’idée d’établir un système commun de mesure par le biais du Comité de Bâle.

50Basé sur les travaux du sous-groupe Dahl, le Comité propose donc aux gouverneurs en septembre 1984 un système classant les éléments du passif en catégories du plus ou moins acceptable selon les autorités des différents pays, système appelé tiered-framework (en français « cadre différencié »)110. Cooke joue un rôle particulièrement actif dans la réalisation du rapport, multipliant les contacts avec les autorités nationales, les instances de la Communauté Européenne, et les banques commerciales111. Remarquant que les éléments acceptés comme des fonds propres par les autorités d’un pays n’étaient pas forcément acceptés dans un autre, le Comité a classé par ordre de qualité les différents éléments du passif. Les huit constituants du capital avancés initialement par le sous-groupe Dahl sont devenus cinq catégories, qu’on peut voir sur le tableau 8.1112.

Tableau 8.1 – Le système de définition des fonds propres en août 1984.

Source : ABF, 1749200912/311, BS/84/53f révisé (traduction), « Mesure des fonds propres et niveau suffisant des fonds propres des banques internationales », 27 août 1984, annexe 1.

51Les catégories successives intègrent les catégories précédentes, et différents calculs peuvent être par conséquent réalisés selon que l’on considère le « tier » 1, le tier 3 ou le tier 5 par exemple113. Tous les pays n’acceptent pas toutes les catégories : l’Allemagne en particulier, ne reconnaît que la première comme les fonds propres. Le modèle, accepté par les gouverneurs en septembre 1984, est le point de départ des calculs qui servent de base aux futures discussions du Comité.

52Le fait que les ratios de solvabilité ne soient qu’un indicateur parmi d’autres de la solidité d’une banque est répété au fil des différents rapports et communications du Comité de Bâle. Ainsi peut-on lire par exemple dans un rapport du 27 août 1986 envoyé aux superviseurs en dehors du Groupe des Dix :

« At the same time, it is recognised that it would be misleading to draw conclusions based only on simple comparisons of capital ratios. Capital ratios on their own, however calculated, are only one part, albeit an important one, of the relative strength of different banks; overall assessments, particularly those involving international [9] comparison, require important qualitative judgements to take account of other elements such as the quality of assets, the adequacy of provisioning and the competence of management114. »

53Ces avertissements sont d’autant plus répétés que l’exact inverse est en train de se produire avec l’avancée du processus bâlois, la focalisation des régulateurs et des banquiers étant de plus en plus concentrée sur le capital bancaire.

54Les premiers résultats des calculs sont communiqués en mai 1985115. À la demande des gouverneurs en septembre 1984, deux ratios sont calculés pour chaque pays, un gearing ratio ramenant les fonds propres aux totaux des bilans bancaires, déduction faite de certains éléments, et un ratio d’actifs à risques avec des pondérations pour chaque grande catégorie d’actifs116. Les calculs sont basés sur les chiffres de fin 1983. Leur but est d’identifier les défaillances techniques du modèle, donc de le tester afin de l’améliorer. Les chiffres révèlent la variété des situations d’un pays à l’autre, bien que les données soient très incomplètes, cinq pays ayant calculé leurs ratios sur base non consolidée. Logiquement, les gearing ratios sont inférieurs aux ratios d’actifs à risques pour tous les pays, cependant le classement des pays selon les deux ratios possède certaines similarités. La France est par exemple classée dernière quel que soit le critère retenu. La Belgique est souvent mal classée également. La Suède et la Suisse sont toujours situées dans le haut du classement. Les tableaux 8.2 et 8.3 reprennent les données chiffrées.

Tableau 8.2. – ratios d’actifs à risques des pays du Groupe des Dix en 1983 (pourcentages)117.

Tableau 8.3. – Gearing ratio des pays du Groupe des Dix en 1983 (pourcentages)118.

55Le tableau 8.4 classe les pays en fonction des deux ratios et selon trois définitions de fonds propres différentes sur 5 (tiers 1, 3 et 5). Si les données sont toujours discutables, cinq pays n’ayant pas pris en compte les filiales étrangères, elles montrent à quel point les positions relatives peuvent changer selon les critères retenus pour les fonds propres. L’enthousiasme que les différents pays sont susceptibles de témoigner à cette date de l’exercice s’explique en partie par leur situation plus ou moins favorable par rapport aux autres. Les chiffres de l’Allemagne sont les mêmes quelle que soit la définition des fonds propres retenue car seule la première catégorie (actions et réserves) est acceptée par les autorités. Par conséquent, plus la définition du capital est large, plus ses banques seront mal classées. La France est classée dernière dans tous les cas. Une autre série de calculs est effectuée plus tard en 1985 avec les données de 1984, et quelques modifications dans la définition des fonds propres et la pondération des actifs119. Les nouveaux calculs produisent des résultats relativement similaires. Le cas du Japon est particulièrement illustratif des effets que peut avoir une définition différente des fonds propres. Comme on le voit dans les tableaux 8.2 et 8.3, basés sur les chiffres de 1983, l’inclusion des réserves de réévaluation, détenues en très grandes quantités par les banques japonaises, fait passer leur gearing ratio de 2,1 à 8,1 % et leur ratio d’actifs à risques de 3,0 à 10,4 %. Enfin, les Européens exercent une pression pour faire converger les exercices bruxellois et bâlois. Peter Cooke et Huib Muller, président du Comité consultatif bancaire de la CEE (et lui-même futur président du Comité de Bâle), échangent de nombreuses lettres à ce sujet depuis 1984120. Si quelques différences existent, les deux modèles sont tout de même déjà relativement proches.

Tableau 8.4. – Positions relatives des pays selon la capitalisation de leurs banques en 1983.

À partir de : ABF, 1749200912/311, BS/85/12^e, « The measurement of capital adequacy (An interim assessment of of the progress achieved in developing a framework for comparing standards of capital adequacy among different international banks) », 3 mai 1985.

56La grande disparité des situations est confirmée par les calculs réalisés par le Comité. Ces disparités expliquent dans une certaine mesure les protestations des banquiers qui s’estiment défavorisés et leur pression sur les autorités pour remédier à cela. Certaines banques peuvent augmenter leur capital par des moyens interdits dans d’autres pays121. Dans le même mouvement, ces chiffres ont un effet performatif, dans le sens où ils contribuent à concentrer l’attention sur les différences de capitalisation. Le Comité considère qu’il est encore trop tôt pour donner un standard minimum de capital, mais qu’il serait bon d’avoir en tête un objectif pour le ratio d’actifs à risques, notamment pour planifier la politique prudentielle et favoriser la convergence. Le chiffre avancé est de 5 à 6 % pour les éléments les plus centraux du capital et autour de 10 % pour le capital total, ce qui correspond au niveau des pays ayant les banques les plus capitalisées. Enfin le ratio d’actifs à risques, plutôt que le gearing ratio, est mis en avant.

57Les gouverneurs, cependant, n’invitent pas le Comité à progresser en matière de convergence122. Lors de leur réunion de mars 1986, les désaccords restent trop importants pour jeter les bases d’une norme internationale. Dans une note d’avril 1986 Cooke écrit à ses collègues : « I received no firm steer from Governors on the desirability of pressing forward to greater convergence of capital adequacy levels internationally123. » La question très politique de la convergence met en jeu les intérêts rivaux des États et fait passer le problème à un niveau diplomatique engageant d’autres aspects que la seule qualité intrinsèque du standard, et exigeant des analyses en interne de la part des pays. Certains pays comme le Japon, l’Allemagne, et la France, sont particulièrement peu enthousiastes. Cette étape marque le début d’une phase bien plus diplomatique de l’exercice, alors que les années 1982-1986 étaient surtout marquées par la confection puis le test d’un modèle.

58La conférence d’Amsterdam constitue le point final de cette première étape consistant à fabriquer une méthode et à la faire connaître de la communauté des superviseurs. En octobre 1986, plus de quatre-vingt-dix pays assistent à la conférence internationale des superviseurs. Le document BS/86/35 intitulé « The measurement of international banks’ capital adequacy », terminé en août 1986, a été diffusé en avance aux participants. Il présente la méthode proposée par le Comité de Bâle :

« Supervisory authorities in individual countries measure and control the capital positions of their national banks in very different ways. It has therefore been difficult to compare the relative capital strength of banks in different countries. The Committee has been working during the past two years to develop a framework that would accomplish this on a basis of rough equivalence. The system that has resulted has been tested and refined over the past year by applying to samples of major international banks from countries represented on the Committee. The testing undertaken to date has confirmed the value of the exercise124. »

59Dans ce texte à la dimension symbolique forte, où l’acceptation du standard est en jeu, le processus même de sa construction est mis en avant. La légitimité du standard est en partie basée sur ce processus impliquant une coopération de personnes à l’expertise reconnue et sur des tests répétés. La méthode générale d’analyse, dévoilée au grand jour et discutée, suscite une adhésion de principe, mais le diable se cache dans les détails du modèle. En plus des fortes réserves de l’Allemagne, de la France et du Japon déjà mentionnées, de vigoureuses protestations se sont élevées de la part des pays du sud contre le schéma proposé pour prendre en compte le risque pays125. Ces résistances seront plus marquées dans la dernière phase de l’exercice.

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60Au fil des discussions sur la capitalisation bancaire, le modèle est devenu une norme de mesure des fonds propres par rapport aux actifs pondérés des risques qui leur sont associés. Après des initiatives d’abord largement non coordonnées de la part des autorités nationales dans les années 1970, le Comité initie en 1981 une réflexion d’ordre général. C’est pourtant à l’échelle de la CEE que les efforts significatifs sont les plus précoces, ce qui montre que la crise de la dette, ou les États-Unis, ne sont pas seuls responsables du processus de convergence. Le standard esquissé par le Comité de Bâle n’est pas terminé en 1986, mais ses fondations sont bien établies. Il en ressort une technique aussi synthétique que possible qui a été pensée pour résumer les différentes activités d’une banque, pour surmonter le problème de la diversité internationale, et pour faire du capital le cœur de la réglementation bancaire moderne. Le capital est alors devenu une vraie catégorie d’action publique internationale126. L’usage d’une approche inspirée de l’histoire des savoirs pour analyser l’élaboration du modèle permet de montrer comment la norme voit le jour, et comment les formes de la régulation évoluent avec les régulations elles-mêmes.

61La focalisation des autorités sur le capital ne résulte donc pas uniquement de la crise de la dette et des inégalités concurrentielles. L’érosion de la capitalisation bancaire, l’intégration européenne et la mondialisation elle-même, constituent d’autres facteurs importants. L’internationalisation des banques et des marchés pousse les autorités à se concentrer sur un critère basique de gestion microéconomique. Les États ne pouvant ou ne voulant contrôler le système bancaire international dans son ensemble, ils s’efforcent d’en contrôler les composantes individuelles, les banques internationales. Pour cela un critère s’avère nécessaire, et le capital apparaît comme l’élément le plus adéquat. Par ailleurs, le renforcement de la capitalisation bancaire apparaît comme une compensation d’un marché plus « libre », et où l’enjeu d’égalité concurrentiel devient central. C’est l’objet du dernier chapitre de cette étude.