1Le passage, vers la fin du xx^e siècle, d’un système financier basé sur les États (state-led financial system), hérité de l’entre-deux-guerres et du système Bretton Woods, à un système financier orienté vers le marché (market-led financial system) est aujourd’hui de mieux en mieux documenté1. Ces évolutions se caractérisent à la fois par de profonds changements dans le secteur bancaire et financier, comme le développement de la gestion des passifs bancaires puis celui des activités hors bilan et de la titrisation, et par des retournements non moins importants dans les pratiques de gouvernance. On peut mettre en parallèle les changements du côté du contenu de la gouvernance (changement de la politique monétaire, développement du contrôle bancaire, libéralisation du secteur bancaire) et ceux du côté de la forme de la gouvernance (rôle de l’expertise et des savoirs techniques, mondialisation des normes et gouvernance par les indicateurs, néolibéralisme). Dans cette perspective, les travaux sur l’histoire de la régulation bancaire peuvent être utilement discutés en regard de la foisonnante littérature sur le néolibéralisme2, la gouvernance par les nombres3, ou l’expertise en général4. Au moment même où se développe la supervision bancaire internationale, de nouvelles orientations de la politique économique se retrouvent à droite comme à gauche de l’échiquier politique de beaucoup de pays, tout comme s’étend l’usage de nouveaux outils de gouvernance tels que les standards internationaux. Le Comité de Bâle est à ce titre bien situé pour illustrer les liens entre mondialisation, mutations du secteur bancaire, et politique économique.

2Le statut de « comité d’experts » du Comité de Bâle n’empêche pas la dimension politique de son travail. Les membres du Comité, tout en étant des experts au service des gouverneurs, ont eux-mêmes leur propre avis sur les questions de régulation. Les sujets les plus techniques, comme les activités hors bilan qui se développent dans les années 1980, sont également fortement imbriqués dans des enjeux politiques, tels quel l’égalité concurrentielle entre les banques de différents pays et les risques de capture réglementaire par les banques par le biais de la sophistication grandissante de leurs activités. Le traitement réglementaire et prudentiel des innovations financières, qui occupent une place importante dans la mutation du système bancaire international dans les années 1980, est particulièrement emblématique des liens entre technicité et enjeux politiques. Ce chapitre se propose d’examiner comment l’expertise du Comité de Bâle et la place du contrôle bancaire dans la politique bancaire s’insèrent dans ces évolutions du gouvernement à la gouvernance et d’un state-led financial system à un market-led financial system.

Comité de Bâle et contrôle bancaire dans la nouvelle gouvernance économique internationale

3À partir des années 1970, et plus encore dans les années 1980, la régulation bancaire de beaucoup de pays est marquée par une recherche de meilleures performances. Un nouveau dilemme, opposant performances et stabilité, caractérise alors le contrôle bancaire. C’est donc au juste milieu entre ces deux pôles que les superviseurs doivent travailler. Dans ce cadre, la compétition est souvent vue comme le moteur de la performance. Ainsi Aoki, de la Banque du Japon, explique-t-il lors de la conférence de Rome de 1984 que : « Like bank supervisors in many other industrialized countries, the Japanese supervisory authorities have been and still are facing a dilemma between competition and stability5. » Ces nouvelles perspectives sont bien sûr également exprimées par les gouverneurs. Dès 1976, Paul Volcker, alors président de la Réserve Fédérale de New York, s’exprimait ainsi devant les banquiers de l’État de New York :

« We want savers to earn a reasonable reward. And we want banks to seek out profits, because profits both measure their effectiveness in serving their community, and provide the base for growth.
The constant challenge – the dilemma, if you will – of the supervisor is to assure needed safety without stifling initiative and competition6. »

4La compétition accrue, de même que les évolutions technologiques en informatique, pousse également les banques à des pratiques d’optimisation, auxquelles les superviseurs doivent s’adapter, car celles-ci comportent de nouveaux risques. En juin 1983, dans un questionnaire aux membres du Comité sur les aspects prudentiels des changements structurels du secteur bancaire, on trouve ainsi la question suivante : « Are competitive and financial pressures over the next decade likely to lead to significant changes in your country in the structure of companies providing financial services? How will these changes affect particular kinds of business, for example, companies which have particular specialisms or which are small7? » La réponse des différents membres, résumée par le secrétariat, témoigne des changements en cours du côté des banques :

« Almost all countries agree that competition in banking would continue to be keen in the foreseeable future. This is seen as likely to continue the process of blurring the boundaries between specialised banking activities which is already evident to a greater or lesser extent in most countries, particularly the tendency for larger institutions to seek to broaden their range of services in order to optimise appeal to customers8. »

5Les pratiques de gouvernance du secteur changent sous l’influence des évolutions profondes du secteur bancaire et sont marquées par cette recherche d’un équilibre entre performances et stabilité. Or, dès le début de la période couverte par ce livre, certains régulateurs sont très conscients des défis posés à la régulation et à la supervision bancaire par les évolutions en cours dans le système bancaire.

La supervision comme voie moyenne : une discussion à l’OCC en 1975

6Pour illustrer cela, il est utile de faire un détour par une discussion très informelle qui a lieu à l’Office of the Comptroller of the Currency en octobre 1975 sur l’avenir de la supervision bancaire aux États-Unis. Cette discussion illustre à la fois les défis auxquels les superviseurs font face à ce moment et les évolutions à venir9. Bien qu’il s’agisse d’une conversation purement américaine, les points qu’elle soulève sont importants pour le Comité de Bâle pour plusieurs raisons : d’une part, Robert Baer, membre du Comité de Bâle à partir de 1979, est présent à cette réunion10. D’autre part, le poids des États-Unis dans le système bancaire international et le fait que les évolutions discutées se produisent souvent dans les autres pays avec quelques années de décalage, font que les problèmes soulevés par l’OCC concernent indirectement également ces autres pays. Enfin, cette conversation constitue un résumé des défis auxquels le Comité de Bâle fait face dès sa création, et plus encore durant la décennie suivante. Cet épisode montre à la fois l’avance des Américains dans la réflexion sur le contrôle bancaire, et la conscience qu’ont alors les acteurs des différentes philosophies possibles en matière de régulation. La discussion met en lumière la différence entre réglementation et supervision, l’évolution de l’activité de contrôle bancaire dans l’après Bretton Woods, le statut différent qu’y ont les grandes banques et des petites banques et l’impact des évolutions du marché sur le contrôle bancaire. Surtout, elle présente la supervision bancaire comme une voie moyenne entre la réglementation stricte et l’autorégulation. Cette conversation permet donc de mieux comprendre l’évolution des logiques du contrôle bancaire au fil du temps.

7Le 3 octobre 1975, Smith, le Comptroller, réunit une dizaine de cadres de l’OCC pour discuter ouvertement de l’avenir de la supervision et de la régulation bancaire en général aux États-Unis11. Il commence par présenter ce qu’il considère comme deux modèles opposés de régulation : ce qu’il appelle la « pure regulatory approach », où le gouvernement anticipe les problèmes pouvant survenir dans le marché, et ce qu’il appelle la « SEC12 type approach », c’est-à-dire un système où le marché s’autorégule et où les autorités se limitent à garantir la révélation des informations nécessaires. Le premier système garantit un faible nombre de crises, mais est considéré comme inefficient. Le deuxième est vu comme plus risqué mais plus performant. La supervision bancaire serait dans ce schéma une sorte de juste milieu entre ces deux modèles. Smith pose donc le problème en ces termes :

« The question is are either of those systems desirable in terms of governmental oversight of the banking business, with its fundamental importance to the economy at large or is there a middle ground regime which we have chosen to describe as supervision which draws a little from both of the other regimes in a tempered fashion […].
It seems to me that we are rapidly coming to a decisional crossroads out here some place in the future as to whether there is going to be a role for supervision of [sic] supervisory approach as we perceive it, or whether the advocates of one school or the other are likely to win out13. »

8La discussion qui s’ensuit soulève la question de la logique primordiale de la supervision. Si la protection des déposants est vue comme le motif le plus important historiquement, en raison du rôle des dépôts dans les mécanismes de paiement, tous les présents reconnaissent que ce motif est mis à mal par la part décroissance de la proportion des dépôts dans les passifs bancaires. Le gouverneur de la Banque d’Italie, Ciampi, déclarera également en 1984 que la protection des déposants n’est plus le seul motif du contrôle prudentiel lors de la conférence internationale des superviseurs bancaires de Rome14. À l’OCC, en 1975, les participants à la réunion mettent en avant le développement des certificats de dépôts depuis leur introduction en 196115, ainsi que la multiplication des bank holding companies, deux évolutions qui contribuent à leurs yeux à brouiller les contours de l’institution bancaire et, par contrecoup, celle de la fonction de contrôle des banques. Ces évolutions rapprochent les banques de la finance de marché, car les nouveaux instruments de passif qui ne sont pas des dépôts s’apparentent à des investissements. Dès lors, une régulation de type « SEC » semble pertinente, car les investisseurs ont besoin d’informations. Les superviseurs sont cependant opposés à la révélation de leurs rapports, comme le voudrait une logique de divulgation complète d’informations, et de certaines autres données restreintes au domaine prudentiel, en raison de l’impact négatif que cela pourrait avoir sur les banques, et parce que les dépôts restent une partie importante des passifs bancaires. Ils admettent toutefois que la situation est ambiguë.

9La discussion à l’OCC fait ressortir trois logiques possibles de la régulation : la protection des déposants, celle des institutions bancaires, et celle du système dans son ensemble. Les trois logiques entretiennent bien sûr des liens entre elles, mais la supervision prudentielle est située d’abord du côté des déposants, alors que la régulation effectuée par la Securities Exchange Commission (SEC) ne s’occupe que de la sécurité du système. Une intervention de Dince résume le problème pour l’OCC : « When you talk about the middle ground, the supervision, presumably what we are trying to do, we fall between the two stools. We are a looking for a clientele. And is our clientele the banking community or is it the banking public16? » Les participants à la réunion considèrent que leur rôle va sans doute devoir évoluer vers une protection des institutions bancaires, compte-tenu des évolutions en cours et des risques grandissants qu’encourent les grandes banques. Ils rappellent de plus qu’une régulation des banques sur le modèle de la SEC ne sera jamais acceptée, ni par le Congrès, ni par le public. Enfin, le Comptroller Smith considère que la protection des banques, c’est-à-dire des institutions qui jouent le rôle le plus important dans le système de paiement, doit rester et restera important.

10La place des grandes banques dans le système prudentiel constitue une autre évolution importante aux États-Unis. La supervision prudentielle, sous le système de Bretton Woods, s’occupe d’abord des petites banques, qui connaissent plus de faillites, mais ne font pas courir de risques au système bancaire dans son ensemble. Durant la réunion, les échanges entre deux cadres sont révélateurs des différences de traitement prudentiel des grandes et des petites banques :

« Mr. Murphy : Do we really exercise any supervision over Chase Manhattan City Bank, Bank of America? Maybe I could name some others. Aren’t they dealing in a free market?
Mr. Smith : Well, I think that is a very important question, whether our present systems and techniques, you know really do in fact result in effective supervision of banks. [35] My honest answer would be they do not17. »

11Les participants reviennent sur ce point un peu plus tard :

« Mr. Murphy : Can I go back to what does it tell us about the question we are talking here about regulation or not […] – the fact that we are not really regulating big banks.
Mr. Dince : We are not really regulating.
[…]
Mr. Smith : We are regulating them to the extent we are regulating any banks. The question is whether we are supervising them18. »

12Or ce sont les grandes banques qui voient la part des dépôts dans les passifs diminuer de plus en plus :

« Mr. Jones : I am talking about the proportion represented by depositors has fallen for years. That is common knowledge. And it is more so in some large banks than it is in small banks. They are borrowing more funds, they are buying more and more funds from non-depositor sources. There are all kinds of things that are non-deposit. So if we hang our hats solely on the deposit protection, I’m afraid that our hats is going to be a shrinking hat-band over time19.
[…]
I see deposits as a disappearing line item of the balance sheet in essence in the larger bank. We are not worried about the community banks. We are worried about the larger institutions as far as a safe and sound system. That is where it is. And it is those banks that more and more buy and sell volatile funds, not deposit funds. So you are going to have to hang it on something other than protection of deposits20. »

13Le problème soulevé par les grandes banques est donc spécifique, et engendre de nombreuses difficultés pratiques, comme le rappelle le Comptroller Smith : « The fact is that the typical bank examiner is an admired and respected professional in a $25 million bank or a $50 million bank; he is not so regarded in a professional sense in a $59 billion bank21. » Cette évolution, sans nécessairement caractériser l’ensemble des pays représentés au Comité, n’est pas propre aux États-Unis. En France, Les grandes banques, notamment les trois banques de dépôts (Société Générale, BNP, Crédit Lyonnais) ne font en effet pas l’objet d’une surveillance prudentielle très minutieuse, par rapport aux banques petites et moyennes, jusque dans les années 198022. La Commission de contrôle des banques s’intéresse d’abord aux banques petites ou moyennes, où les faillites ou difficultés sont bien plus fréquentes.

14Les questions soulevées ici le seront également au Comité de Bâle. La question du motif premier de la surveillance – la protection des déposants, celle des institutions bancaires, ou celle du système dans son ensemble – continue de se poser sur toute la période. La période d’après Bretton Woods voit donc grandir l’importance de la protection des institutions bancaires, puis du système dans son ensemble. Or ces enjeux sont également liés aux types d’institutions qui constituent le cœur des contrôles (les petites ou les grandes banques), et le type de régulation envisagé : par le marché, par l’État, ou par les superviseurs. Les États-Unis, comme les autres pays, ne songent pas à abandonner toute forme de contrôle sur les banques. Alors que les pressions pour libéraliser le secteur sont déjà fortes et continueront dans la décennie suivante23, la question se pose de savoir qui, comment, pourquoi et combien contrôler. La supervision bancaire en général, comme voie moyenne entre l’autorégulation et la réglementation totale, joue ainsi un rôle clé dans le passage d’un state-led à un market-led financial system, vers la fin du xx^e siècle. Cette nouvelle forme de supervision étant plus soucieuse des grandes banques et des activités internationales, le Comité de Bâle, qui devient l’organe international le plus influent sur la question durant la période considérée, joue un rôle d’autant plus important dans cette évolution.

La supervision dans l’essor du néolibéralisme

15Le néolibéralisme suscite aujourd’hui une littérature considérable, qu’il serait vain de chercher à recenser ici. Les noms de Thatcher et Reagan sont associés au triomphe d’une nouvelle idéologie valorisant le marché et au démantèlement de l’État providence, et apparaissent comme le fer de lance des libéralisations dans tous les secteurs de l’économie à partir des années 1980. Ce schéma classique a été contesté par Rawi Abdelal, qui soutient que c’est la CEE, les gauches européennes et notamment la gauche française, et non les États-Unis ou la droite politique, qui ont été le fer de lance du renouveau du libéralisme dans les années 198024. Il oppose également deux projets concurrents de mondialisation : l’un, américain, pragmatique et reposant sur les entreprises ; l’autre, européen, codifié et reposant sur des organisations internationales. Son travail montre que le libéralisme n’est pas que l’affaire de la droite politique, ni des pays anglo-saxons. Il n’en demeure pas moins que les changements profonds du système monétaire et financier international sont associés à des évolutions du côté de l’histoire des idées.

16Le rôle de l’économie en tant que discipline universitaire a suscité un intérêt particulier dans cette littérature. Pour Angus Burgin, le néolibéralisme, en économie, s’est construit en grande partie contre le laissez-faire du xix^e siècle, ou à tout le moins dans une réévaluation critique de celui-ci25. Des économistes comme Von Mises, Knight, et Hayek ont joué un rôle important pour rassembler tous les opposants à l’interventionnisme de l’État dans l’économie, critiques à la fois des excès libéraux du siècle précédent et des interventions étatiques de la Grande Dépression. Ces économistes favorables au marché se distinguent du libéralisme classique en soutenant que le marché, bien que plus efficace que l’État pour organiser la vie économique, ne fonctionne pas tout seul, et a besoin de l’intervention de l’État pour être garanti. De nombreux autres auteurs ont étudié les nombreuses facettes de ce courant d’idées26. Les travaux de Foucault ont une influence particulière en la matière, notamment en raison de la précocité de leurs vues27. Foucault fait remonter l’émergence d’une autolimitation de la raison gouvernementale au milieu du xviii^e siècle, avec l’apparition de l’économie politique28. Celle-ci a pour principe qu’« un gouvernement ne sait jamais assez qu’il risque de gouverner trop […]. Le principe du maximum/minimum dans l’art de gouverner se substitue à cette notion de l’équilibre équitable, de la “justice équitable” qui ordonnait autrefois la sagesse du prince29 ». C’est bien ce dilemme – comment gouverner ni trop ni trop peu – qui occupe les superviseurs de l’OCC en 1975, ainsi que le Comité de Bâle, lorsqu’il est confronté à différents défis, comme la régulation du risque pays ou du capital bancaire. Du côté de la régulation bancaire plus particulièrement, certains auteurs ont mis en avant le rôle de la théorie économique, et notamment de l’essor de la « private interest view » de la régulation, dans le mouvement de dérégulation et de développement de la surveillance micro-prudentielle, à partir des années 197030.

17Cependant, le Comité de Bâle n’entretient pas de lien direct avec le monde universitaire, et les sources laissent peu d’indices sur le rôle des idées dans ses activités. Par conséquent, pour percevoir la façon dont pensent les membres du Comité, les interventions faites dans les conférences, et les représentations du marché que les superviseurs y véhiculent, nous renseignent plus que la théorie économique, à laquelle il est assez rarement fait explicitement référence dans les sources consultées. Ces interventions nous informent également sur les rapports que les superviseurs entretiennent avec les banques commerciales. Conformément à une vision de la supervision bancaire comme intermédiaire entre réglementation totale et autorégulation, le contrôle bancaire est souvent perçu comme une activité correctrice des imperfections du marché, et comme permettant à celui-ci de fonctionner pleinement. Ainsi s’exprime Heimann, Comptroller of the Currency et membre du Comité de Bâle entre 1978 et 1980, dans une intervention sur la philosophie américaine de la supervision du prêt bancaire international donnée lors de la conférence internationale des superviseurs tenue à Londres en juillet 1979 :

« Our primary goal is the maintenance of a safe and sound banking system which operates in the public interest. We also believe in the benefits of an open, competitive market system, whose efficiency is a product of private decision-making. In balancing these two considerations, we expect that while some banks will be unable to compete effectively, our job is to see that their disappearance occurs with minimal harm to their customers, minimal disruption to their market, and, most importantly, minimal impact on public confidence in the banking system as a whole31. »

18On retrouve l’importance de la sécurité du système dans son ensemble et d’une logique de marché dans la régulation des banques, où un processus de sélection des banques les plus performantes permet au système d’être efficient32. L’efficience et la sécurité sont les deux vertus cardinales du marché bancaire dont les superviseurs sont les garants.

19Une représentation du marché plus tournée vers les banques individuelles est livrée quelques années plus tard par Cooke, dans une intervention à un colloque de la Société européenne de recherches financières, en avril 198233. Si le président du Comité de Bâle consent qu’il existe deux niveaux d’inquiétude pour le système financier international, celui du système dans son ensemble et celui de la banque individuelle, il rappelle que l’essence de son travail quotidien porte sur la santé de la banque individuelle. Le système bancaire, dans cette représentation, est d’abord vu comme la somme de ses constituants : « On the principle that the whole is only as good as its parts, the soundness of individual banks must be a fundamental concern in the interests of the system34. » On retrouve ici la différence fondamentale entre l’approche micro-économique des superviseurs et l’approche macro-économique d’autres régulateurs comme ceux du Comité permanent des Euromonnaies, analysée au chapitre vi.

20Les travaux et conférences des membres du Comité produisent donc un discours sur le marché qui fait partie de l’univers culturel environnant les perspectives réglementaires. Lors d’une allocution prononcée devant la Bankers Association for Foreign Trade (BAFT, cf. chapitre iv) en avril 1983, Cooke utilise la notion de prix et de discipline de marché comme éléments fondamentaux de la régulation :

« We fly in the face of the disciplines of the marketplace at our peril. Banks cannot go on lending at rates which do not strike the right balance between risk and reward without ultimately becoming unviable. Countries cannot afford to borrow to a degree which leaves them with a debt servicing burden which is economically and politically unsupportable. In ensuring that both commercial banks and countries keep their mutual involvement within reasonable bounds, a proper pricing structure needs to evolve. The signals which are given through price movements tend, I would suggest, to be more effective regulators in the long term than quantitative limits applied within a framework of unrealistic pricing. This is all the more so in an international marketplace where there are limits to the effectiveness of the application of the rules and standards of national regimes35. »

21En pleine crise de la dette et s’adressant à un public de banquiers, Cooke se montre plutôt favorable à ces derniers, et délivre une vision réifiée du marché. Le marché est en effet présenté ici comme une puissance supérieure contre laquelle on ne peut aller. Il est également vu comme le lieu de vérité, pour reprendre la terminologie développée par Foucault36, les prix constituant dans cette perspective un étalon de vérité. Alors qu’il était auparavant une instance de juridiction, le marché est devenu pour Foucault un nouveau régime de vérité qui est le principe même de l’autolimitation de la raison gouvernementale37. Cooke est favorable à la discipline du marché, ce qu’il répète en d’autres occasions, car celle-ci est une aide puissante à la régulation du système. Il n’est pas pour autant favorable à une autorégulation totale, que l’on pourrait rapprocher du système « SEC » dont parlaient les cadres de l’OCC en 1975, et considère qu’il faut un minimum de gestion du marché : « Market prices and disciplines must operate, albeit not too crudely: some management of all markets is to a degree possible and desirable38. » C’est le rôle des superviseurs.

22Cette perspective n’est pas propre au président du Comité. Par exemple l’idée d’une réaction du marché face à la capitalisation bancaire jugée insuffisante est un présupposé relativement répandu parmi les membres du Comité. En témoigne le rapport rédigé par le sous-groupe présidé par Dahl en 1986 (Réserve fédérale) sur la mesure du capital :

« Finally, the Committee hopes that this paper may provide a contribution to enhance supervisory pressure on banks worldwide to improve their capital standards. In theory the disciplines of market forces should tend to encourage an improvement in international banks’ capital standards. At a time of heightened nervousness in banking markets, these disciplines should be working in favour of more prudently capitalised banks. In practice, the complexity of capital adequacy assessment (as this paper demonstrates) is such that, using published sources, the market may not have sufficient information with which to make any reliable judgement. Public perceptions of relative standards of capital adequacy appear to play some limited part in determining decisions on the placement of funds39. »

23Si le marché n’est pas parfaitement opérationnel, c’est à cause du manque d’information. On retrouve ici l’idée d’une supervision bancaire correctrice des imperfections du marché, et qui a pour fonction de l’aider à bien fonctionner. On retrouve dans une certaine mesure la vision de la supervision prudentielle comme voie moyenne entre réglementation totale et autorégulation. Les membres du Comité, s’ils produisent un travail avant tout technique, ont leurs propres conceptions sur la régulation, et ne sont pas que des exécutants des directives de leurs hiérarchies.

24L’orientation libérale du secteur bancaire est notamment prônée par Paul Volcker qui, sans être membre du Comité de Bâle, en est acteur indirect important, car il joue un rôle majeur dans l’exercice de convergence des standards de capitalisation bancaire à partir de 1984. S’exprimant devant le Committee on Banking, Housing and Urban Affairs de la chambre des représentants en avril 1983, Volcker conseille aux élus de ne pas réagir excessivement aux événements qui secouent le marché américain à ce moment, la crise de la dette et la crise des caisses d’épargne : « It’s important to keep in mind that some of these goals will sometimes be best served by less regulation rather than more40. » Comme en d’autres occasions, les débats sur la régulation bancaire se caractérisent ici par la recherche d’une situation optimale entre les performances et la sécurité du système. Cette direction donnée à la régulation bancaire est à la fois une dimension importante du nouveau paradigme de la gouvernance financière et un équilibre périlleux.

L’émergence d’un nouveau champ de savoir et l’acquisition d’une légitimité par le Comité de Bâle

25S’ils étaient rassemblés en un seul livre, les rapports successifs du Comité constitueraient un manuel de gouvernement des banques internationales à destination des gouverneurs. Le Comité ferait alors figure de conseiller du Prince, dans le sillage d’une forme très classique de rapport entre savoir et pouvoir. S’il n’est qu’un comité d’experts parmi beaucoup d’autres, et si les décisions qu’il prend sur les questions les plus politiques restent avant tout le résultat de tractations entre les États, il n’en demeure pas moins une pièce importante de la globalisation des normes prudentielles et de l’évolution des techniques de « gouvernance », pour reprendre une terminologie qui devient populaire peu ou prou au même moment, d’abord dans les sphères académiques puis dans les organisations internationales41.

26Les nombreuses études et rapports que le Comité produit entre 1975 et 1988 sont le cœur d’un champ de savoirs en pleine ébullition. Entre sa création et la promulgation d’un accord en 1988 sur une norme commune d’adéquation des fonds propres, le Comité a produit une vingtaine de rapports d’une certaine importance, pour la plupart destinés aux gouverneurs. Ces différents travaux entretiennent des relations entre eux : concordat et consolidation, risque pays et capitalisation, secret bancaire et places offshore, activités hors-bilan et capitalisation, pour ne citer quelques exemples. Le Comité est au cœur d’un échange de lettres, de documents et d’idées sur des domaines aussi divers que les statistiques, la comptabilité, le droit, ou l’actualité du marché bancaire. La supervision bancaire internationale fait donc figure d’un nouveau champ de savoir de la gouvernance internationale dont l’émergence caractérise la mondialisation42. Au cours de leurs différents travaux, les membres du Comité de Bâle participent de la création d’un langage commun et d’une représentation commune du marché. Comme l’a déjà remarqué Kapstein, le Comité de Bâle ne peut cependant être considéré comme une communauté épistémique, tant les bases théoriques de la supervision bancaire sont faibles, et tant les membres du Comité sont d’abord liés à leur institution d’origine avant de l’être au Comité43. Le concept de communauté épistémique reste avant tout opératoire pour des cas où les problèmes discutés correspondent à une vision plus stricte de la science. Les savoirs utilisés et produits par le Comité de Bâle n’en existent pas moins, et la double activité de collecte et de production de savoirs n’en constitue pas moins une large part du travail du Comité44.

27De plus, entre sa première réunion en 1975, et la promulgation de l’accord de Bâle sur une norme commune d’adéquation des fonds propres à la conférence de Tokyo en octobre 1988, le Comité de Bâle est passé d’un club relativement informel de superviseurs et de spécialistes des changes à une institution productrice de standards internationaux. Cette tendance se poursuivra durant la décennie suivante. Le Comité a en parallèle acquis une visibilité bien plus grande. La poursuite de la globalisation financière et les inégalités de concurrence lui ont notamment donné un rôle bien plus important que dans les années 1970. La respectabilité du Comité vient de son utilité dans ce contexte, et de l’importance qu’y accordent les gouverneurs des banques centrales du Groupe des Dix, mais est également renforcée par d’autres éléments : les conférences internationales, l’établissement d’autres groupes régionaux souvent sous l’influence du BCBS, le sens de la communication de Peter Cooke, le processus de discussion entre experts de différents pays sur les questions prudentielles.

28Les conférences internationales ont été déjà plusieurs fois mentionnées. Elles sont organisées environ tous les deux ans à partir de celle de 1979 qui se tient à Londres. Cinq conférences sont organisées entre 1975 et 1988 : Londres (1979), Washington (1981), Rome (1984), Amsterdam (1986), et Tokyo (1988). Elles rassemblent des superviseurs et des banquiers centraux d’une centaine de pays, sur deux jours, et sont l’occasion de présenter au reste du monde les travaux du Comité de Bâle, qui en est à l’origine. Des personnalités de hauts rangs, comme des gouverneurs, des ministres des finances ou des présidents d’association de banquiers, ouvrent et clôturent ces événements qui ont notamment pour but de sensibiliser les pays et les autorités aux problèmes de contrôle bancaire. Les banquiers ne furent pas invités à la première conférence de Londres45, mais furent présents aux conférences suivantes. Ces grands rassemblements ont de plus un écho dans la presse anglo-saxonne46. Elles sont devenues de plus en plus importantes avec le temps. Elles sont en général l’occasion de mettre en avant un point particulier du travail du Comité, au milieu d’autres thèmes : la conférence de Londres de 1979 présente le Concordat au reste du monde, celle de Rome en 1984 présente le Concordat révisé, celle d’Amsterdam en 1986 présente le modèle d’évaluation des fonds propres en cours de construction par le Comité de Bâle, celle de Tokyo en 1988 célèbre la conclusion d’un accord sur une norme commune de fonds propres au sein du Comité, et est l’occasion de le faire avaliser par les pays extérieurs au Groupe des Dix (cf. chapitre ix)47.

29La visibilité du Comité de Bâle ainsi que son influence dans le champ de l’expertise prudentielle sont également renforcées par le rôle qu’il joue dans l’établissement d’autres groupements régionaux. Le groupe des superviseurs des places financières offshore, dont l’idée remonte à la conférence de Londres de 1979, a été décrit au chapitre v. En 1985, il existe également un comité des superviseurs de l’Amérique latine et des Caraïbes (mis en place en 1981)48, un comité spécifique aux Caraïbes, un comité des pays du Golfe, et un comité regroupant Asie du sud-est, Nouvelle-Zélande et Australie (SEANZA)49. Le Comité de Bâle, et notamment Peter Cooke, a joué un rôle important dans leur mise en place. D’autres groupes sont antérieurs au BCBS : le Groupe de Contact de la CEE, qui remonte à 1972, et le groupe des pays nordiques, qui remonte à l’entre-deux-guerres50. Parmi les différents groupes existants, c’est le BCBS qui possède l’autorité la plus grande, car il regroupe les pays les plus riches et les systèmes bancaires les plus développés. Un signe de l’autorité du Comité de Bâle dans le champ de la supervision bancaire internationale est le rôle qu’il joue dans la formation des superviseurs du reste du monde. Par exemple la commission latino-américaine et des Caraïbes possède un « Committee on training », qui se réunit du 22 au 25 avril 1985 à Quito. En plus des représentants des pays d’Amérique latine et des Caraïbes, sont présents des membres du Canada, des États-Unis, de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni, parmi lesquels figurent Fèvre (Banque de France), Beverly (Banque d’Angleterre), Coljé (Banque des Pays-Bas), Dahl, Bench, Taylor et Meadows (USA), tous membres du Comité de Bâle, soit au même moment, soit peu avant ou peu après51. Le Comité de Bâle a réussi à devenir le cœur d’un réseau de groupements régionaux de superviseurs bancaires, notamment grâce au rôle actif de Peter Cooke.

30Enfin, la légitimité du Comité de Bâle provient aussi de ses compétences techniques. Les compétences techniques jouent rôle fondamental dans la mesure où les gouverneurs ne peuvent pas eux-mêmes réaliser ce travail, et qu’un groupe de personnes compétentes doit nécessairement s’en charger. Le processus de construction des décisions et des rapports est, dans ce cadre, une grande source de légitimité. Ainsi un ancien secrétaire du Comité explique-t-il : « its legitimacy, I would say, is purely intellectual. I mean it was only powerful because people respected the process52 ». La dimension technique, et le processus qui y correspond, jouent un rôle dans l’acquisition d’une respectabilité, car les propositions émanant du Comité de Bâle font figure de solutions techniquement raisonnables, sans rien enlever aux enjeux politiques des négociations. Certains sujets n’appellent d’ailleurs ni négociations, ni grand intérêt de la part des hiérarchies. Un domaine dans lequel la technicité des questions abordées par le Comité, et donc son rôle de comité d’experts, est particulièrement aiguë, durant notre période, est celui des activités hors-bilan des banques. Dans ce cas, le sujet aura rapidement l’oreille des gouverneurs.

Le Comité de Bâle face à l’innovation bancaire : le cas des activités hors-bilan

31Si les années 1970 sont celles du crédit international, les années 1980 sont celles de la titrisation, c’est-à-dire de l’explosion de la transformation des actifs bancaires en titres financiers échangeables sur le marché des capitaux. On assiste en effet depuis la fin des années 1970, et plus encore à partir du milieu des années 1980, à la multiplication de produits financiers variés qui placent les superviseurs devant le problème plus général de l’innovation. Or ces nouveaux produits sont souvent d’une telle nature qu’ils ne sont pas inscrits au bilan des banques, qui est pourtant le document clé du contrôle bancaire. C’est pourquoi les activités « hors-bilan », très variées, constituent un thème de travail à part entière du Comité de Bâle.

32La régulation des activités hors-bilan est importante pour plusieurs raisons : premièrement, elle renvoie à la réaction des superviseurs face à des évolutions fondamentales du secteur bancaire et financier dans les années 1980 ; deuxièmement, le Comité de Bâle y consacre un certain temps, afin d’intégrer le risque hors-bilan dans son modèle d’évaluation des fonds propres en cours d’élaboration ; troisièmement, elle annonce les difficultés d’analyse du risque que le Comité rencontrera dans les années 1990. Enfin, elle est l’occasion d’interroger les enjeux de la technicité croissante des opérations bancaires pour la supervision. En raison du caractère très concurrentiel et souvent international de ces opérations, le Comité apparaît comme bien situé pour faire face à ces nouveautés. Goodhart remarque que les autorités réussissent à adopter une position commune relativement rapidement vis-à-vis des activités hors-bilan en raison du caractère nouveau de celles-ci, les pays n’ayant pas encore développé de réglementations particulières à leur sujet53. Le Comité de Bâle joue un rôle important dans ce processus de coordination internationale.

33Le travail sur le hors-bilan s’articule autour d’une réflexion plus générale sur l’innovation bancaire. En effet, les problèmes posés par ces nouveaux instruments sont d’autant plus importants qu’ils vont de pair avec l’émergence d’un nouveau régime de l’innovation. Les banques elles-mêmes investissent de plus en plus de ressources dans l’innovation financière, et créent des groupes spécifiques dédiés à la confection de nouveaux produits54. Dès lors, les autorités remarquent que la dynamique générant l’innovation pourrait à l’avenir ne plus être reliée aux développements économiques55. Les avancées technologiques, aussi bien en termes d’équipement informatique et de moyens de communication qu’en termes de programmes et de modèles mathématiques, jouent un rôle majeur dans ces évolutions56.

34Les activités hors bilan des banques sont des opérations qui ne sont pas inscrites au bilan comptable, et qui sont donc difficiles à identifier pour les contrôleurs et les investisseurs. Elles sont parfois indiquées dans un document comptable annexe. Elles n’impliquent généralement pas de prendre des dépôts ou d’enregistrer des actifs, mais sont souvent des passifs ou des actifs éventuels, qui seront réalisés seulement si un certain événement se produit. Certaines activités ne figurant pas au bilan existent déjà depuis longtemps : c’est le cas des garanties par exemple. Cependant, de nouvelles activités hors-bilan voient le jour pendant les années 1980, et certaines connaissent une croissance spectaculaire. Il peut s’agir d’opérations permettant de se couvrir contre un risque, d’une garantie fournie à un client en échange d’une commission, ou d’une anticipation de l’évolution des taux d’intérêt ou des taux de change pour réaliser des gains. Les types d’opérations tombant dans cette catégorie sont nombreux. De plus, la diversité des standards comptables d’un pays à l’autre fait que les activités hors bilans y sont diversement répertoriées57. À l’époque où le Comité de Bâle commence à s’y intéresser, quelques innovations sont particulièrement visées : les options, les swaps de devises ou de taux d’intérêt, les facilités d’émission d’effets (note issuance facilities, NIF), et les forward rate agreements (FRA). Les innovations financières, dont la plupart sont des activités hors bilan, sont particulièrement étudiées à la BRI par un groupe de régulateurs issus du Comité permanent des Euromonnaies et du Comité de Bâle, et dirigé par Sam Cross de la Réserve fédérale de New York, et lui-même ancien membre du Comité de Bâle entre 1979 et 1982. Ce groupe rend un rapport sur les innovations financières en avril 198658.

35Les activités hors bilan connaissent une forte croissance dans les années 1980, et plus particulièrement après 1982. Ces années s’accompagnent également d’un glissement du crédit bancaire international vers les marchés internationaux de capitaux. Comme le montre le tableau 7.1, les crédits internationaux « classiques » des banques (prêts syndiqués en euromonnaie) diminuent et le recours aux obligations et aux facilités d’émission d’effets (note issuance facilities) augmente entre 1981 et 1985. Les contrats à terme en eurodollar (euro-dollar futures), utilisés par les banques internationales pour se couvrir contre le risque de taux d’intérêt sans faire croître le bilan, sont multipliés par quatre entre 1984 et 1986, et sont devenus de loin le produit le plus échangé sur le marché des contrats à termes59. Pour les cas individuels, les montants peuvent être très importants : en 1987, le total de ces opérations à Citicorp s’élève à 467,1 milliards de dollars, soit 238 % du total des actifs et cinquante-et-une fois les capitaux propres (equity) de la banque60. Pour J. P. Morgan, les chiffres s’élèvent à 203 milliards de dollars, soit 267 % des actifs et quarante fois les capitaux propres. Ces évolutions ont des causes multiples : crise de la dette qui fait chuter le crédit bancaire international, pression des autorités pour renforcer la capitalisation bancaire, conduisant les banques à faire sortir certaines activités hors de leur bilan, dérégulations en cours dans beaucoup de pays, concurrence des institutions financières non bancaires, progrès technologiques, volatilité des taux de change et des taux d’intérêt qui incitent les banques à se couvrir contre les évolutions des taux, pour ne citer que les plus importantes.

Tableau 7.1. – Crédit internationaux et marché des capitaux internationaux, 1981-1985.

Source : « Recent innovations in international banking (Cross Report) », avril 1986, p. 130.

36Pour les superviseurs, les problèmes posés par ces activités sont les risques qu’elles font courir aux institutions bancaires. Les travaux du Comité de Bâle vont donc porter principalement sur une esquisse de définition et de classification des risques hors-bilan. Avant que le Comité de Bâle ne s’empare véritablement du sujet, des travaux ont déjà été faits, notamment à la Banque d’Angleterre61 et au Groupe de Contact de la CEE62. Ceux-ci ont proposé de répartir ces risques en deux catégories : les éventualités et les engagements (contingencies and commitments). La principale différence entre les deux est que les engagements impliquent un événement probable ou certain, alors que les éventualités expriment seulement une possibilité63. Une note de la Banque d’Angleterre, en 1980, identifie une vingtaine d’opérations sous la catégorie « éventualités » et une dizaine sous la catégorie « engagements64 ». Cette liste, purement indicative, grandira par la suite.

37Les superviseurs s’inquiètent du risque posé par les activités hors-bilan relativement tôt. Goodhart soutient que le Comité de Bâle s’y intéresse à partir de la réunion de novembre 198465. En réalité, les superviseurs en discutent déjà avant. D’une part, le Groupe de Contact de la CEE, où sont présents de nombreux membres du BCBS, en discute dès la fin de l’année 197966, et plus avant en 198067. Un rapport détaillé est même rendu en avril 198268. De plus le Comité de Bâle aborde la question de temps à autre dans ses réunions en février 198169, et en juin 198270. Lors de cette dernière réunion, une discussion particulièrement longue a lieu sur la question des risques créés par la variabilité des taux d’intérêt, qui est une cause importante de l’innovation, de la croissance des activités hors-bilan, et de la titrisation71. Au tout début des années 1980, le phénomène n’a cependant pas encore l’ampleur qu’il acquiert quelques années plus tard.

38Le travail du Comité sur le hors-bilan de 1984 à 1986 peut être résumé comme suit. Une enquête est d’abord réalisée à la fin de l’année 1984 afin de mieux connaître les pratiques existant dans les systèmes bancaires de chaque pays72. Celle-ci note notamment l’usage répandu des facilités d’émission d’effets (note issuance facilities, NIF) et l’urgence qu’il y a à traiter le problème des inégalités de concurrence induites par le traitement différent des diverses opérations dans chaque pays, ainsi que celui des risques que ces opérations représentent. Dès le départ, la question du hors-bilan est liée à celle de l’exercice sur la capitalisation bancaire qui occupe toute l’attention du Comité à partir de 1984. Il s’agit notamment de s’assurer que les activités hors-bilan sont suffisamment couvertes en capital. En juin 1985, il est décidé d’alerter les gouverneurs du problème et de mettre en place un groupe de travail spécialisé, sous la présidence de Beverly de la Banque d’Angleterre73.

39Ce groupe produit un premier rapport à la fin de l’année 1985, qui conclut que les risques émanant des activités hors-bilan ne sont pas d’une nature différente de ceux des activités figurant au bilan74. Il pointe également les problèmes de mesure, et l’importance que les banques et les autorités disposent de systèmes performants d’évaluation. Une trentaine de « catégories différentes d’instruments et d’opérations pouvant faire encourir un risque hors-bilan75 » sont identifiées. Ce sont surtout les nouvelles formes d’engagement hors-bilan, plus que celles déjà existantes et connues des autorités, qui préoccupent le Comité. Une version révisée du rapport est envoyée aux banques en mars 198676. Un autre rapport, destiné cette fois aux gouverneurs, est rédigé par le Comité en août de la même année, pour faire état des progrès réalisés dans la mise en œuvre du traitement des engagements hors-bilan par les banques. Les incohérences des mesures prises dans les différents pays en ce qui concerne le traitement prudentiel de ces engagements engendrent des distorsions des conditions concurrentielles77. Le Comité sert alors de forum pour informer les autres pays des mesures prises par les autorités. L’exercice est conduit en collaboration avec le Comité permanent des Euromonnaies qui travaille également sur la question78.

40Alors que le groupe Beverly, qui émane du Comité de Bâle, se concentre sur les aspects microéconomiques, le groupe Cross mentionné plus haut se focalise plus sur les aspects macroéconomiques, tout en s’efforçant de comprendre les logiques des évolutions en cours. Les résultats des deux groupes arrivent à peu près au même moment puisque le rapport Cross est rendu en avril 1986, alors que le groupe Beverly envoie son rapport aux banques en mars, et un rapport aux gouverneurs en août. S’appliquant à faire une étude aussi complète que possible, le rapport Cross est bien plus long que les documents produits par le groupe Beverly : 270 pages, où sont analysés la plupart des éléments à prendre en compte pour comprendre l’innovation bancaire. Son but est surtout informatif. Les auteurs passent en revue les produits hors-bilan les plus importants (facilités d’émission d’effets, swaps, options, forward rate agreements), les grandes tendances de l’innovation, les causes de celle-ci, tant du côté de l’offre que du côté de la demande, et les problèmes que cela pose pour les autorités79. Les auteurs mentionnent notamment la difficulté d’avoir des informations de qualité sur ces activités, les enjeux de celles-ci pour la stabilité financière, et les liens qu’elles entretiennent avec la globalisation et la titrisation. Dans une note de Cooke au CPEM en août 1986 en réaction au rapport Cross, le président du Comité de Bâle conclut que la part grandissante du trading, c’est-à-dire des activités de marché par opposition au crédit bancaire traditionnel, dans les profits des banques, constitue un défi de taille pour les systèmes prudentiels existant, qui sont avant tout basés sur la surveillance du risque crédit, et non sur celle des activités de marché80.

41En juin 1986, il est demandé au sous-groupe Beverly de préciser des pondérations possibles des engagements hors-bilan applicables au modèle d’évaluation des fonds propres en cours de réalisation au même moment81. Le groupe Beverly propose alors de distinguer trois niveaux de risques : full, medium, et low, à affecter à chaque instrument82. Le travail du groupe Beverly consiste donc à traduire les activités hors-bilan dans une forme permettant leur intégration au modèle d’évaluation des fonds propres. La façon de classer les différents types d’opérations hors-bilan est l’objet d’opinions différentes, mais la méthode du groupe Beverly est acceptée et incorporée au modèle d’évaluation des fonds propres. Toutefois, ce schéma ne prend pas en compte les swaps, futures et options, qui connaissent une forte croissance83. La méthode développée par le groupe Beverly ne prend en compte que le risque crédit, ce qui en constitue une limite importante. La raison invoquée est précisément technique : « The supervisory treatment of these items gives rise to more formidable conceptual and practical difficulties on which further analysis is being pursued84. » Le travail du Comité sur les activités hors-bilan des banques constitue un cas illustratif de la technicité croissante de l’activité bancaire et, par conséquent, de la supervision bancaire.

42L’innovation et la technicité sont devenues des enjeux importants. Innovation et régulation, se répondant l’une l’autre, entretiennent des relations étroites. Ce jeu entre régulation et innovation induit une course à la technicité, la complexité engendrant la complexité85. En ce qui concerne le hors-bilan, cette complexité est d’abord comptable. Même si certaines activités non inscrites au bilan sont connues des autorités et parfois comptabilisées dans des documents annexes, ces informations sont partielles, et limitent la connaissance de l’importance des activités indiquées. Les différences nationales de standards de comptabilité d’un pays à l’autre rendent les comparaisons délicates. Le nombre et la diversité des produits impliqués obligent les superviseurs à faire des classements, des glossaires, des définitions, et soulèvent des problèmes légaux qui s’entremêlent aux enjeux prudentiels. Le hors-bilan, de même que la titrisation, s’accompagne de l’usage de modèles mathématiques et de programmes informatiques eux-mêmes en constante évolution et en complexité grandissante, permettant à celles et ceux, banques ou autorités, disposant des plus grandes ressources de disposer d’un avantage « technique ». La technicité, dans ce cadre, peut faire figure de ressource à la fois économique et politique, permettant à une banque de gagner de l’argent et de défendre une position concurrentielle, mais également de disposer d’un capital d’expertise dans les discussions avec les autorités. La poursuite de ce phénomène dans les décennies suivantes a conduit certains auteurs parler de capture réglementaire par sophistication (Regulatory Capture by Sophistication)86. Cette dimension aura des enjeux particulièrement importants dans les années 1990, comme le montre Goodhart, lorsque le Comité de Bâle acceptera de s’appuyer sur les modèles d’évaluation des risques produits par les banques elles-mêmes, vus comme plus élaborés87.

⁂

43Entre 1975 et 1988, la supervision prudentielle prend une place importance dans le nouveau système de gouvernance financière : celle de voie moyenne entre l’autorégulation et la réglementation totale. Ce faisant, cette activité participe à la transition d’un système financier reposant sur l’État à un système financier reposant sur le marché, notamment en raison de sa focalisation microéconomique. Le Comité de Bâle, en tant qu’organe de développement de la supervision internationale, occupe une place importante dans cette évolution. Il diffuse également des principes de prudence, tout en valorisant la concurrence et la discipline du marché. Ce faisant, le Comité se situe au croisement d’une économie morale et d’une économie politique. Sans rien enlever aux logiques nationales, qui restent primordiales, il est le lieu de l’institutionnalisation progressive d’une échelle internationale. Sa focalisation « technique » lui donne un gage de légitimité qui engendre en retour un poids politique. La complexité grandissante du secteur bancaire, sous l’influence du progrès technologique et d’un nouveau régime de l’innovation, transforme les techniques de gouvernance tout comme les institutions bancaires, et devient finalement un enjeu politique important.