1Qui sont les membres du Comité de Bâle entre 1975 et 1988 ? Alors que les études prosopographiques de banquiers et des hauts dirigeants sont nombreuses1, celles portant sur des élites intermédiaires telles que les membres du Comité de Bâle sont plus rares. Une telle analyse permet de montrer le profil des acteurs impliqués dans le processus de régulation bancaire internationale. L’analyse de leurs caractéristiques sociologiques, malgré d’importantes lacunes dans les informations disponibles, permet de donner des indications sur la nature de leur d’expertise, leur profil national ou international, leur niveau hiérarchique, leur degré d’indépendance par rapport aux gouverneurs et aux banques. Goodhart fournit d’importantes informations biographiques sur les présidents et les secrétaires du Comité, mais non sur les autres membres2. Il s’agit également d’identifier une profession, celle de superviseur bancaire, et de documenter la croissance des effectifs alloués à cette activité dans de nombreux pays sur la période. Cette croissance, qui reflète l’importance grandissante du contrôle bancaire, s’accélérera dans les années 1990.

Des superviseurs nationaux ou des experts internationaux ?

La profession de superviseur

2Les membres du Comité de Bâle sont pour une moitié des cadres en charge de la supervision dans diverses institutions, pour l’autre moitié des personnes venant du service des changes des banques centrales devant se concentrer sur les questions de contrôle bancaire. Comme nous l’avons vu au chapitre i, cette activité, bien qu’étant marquée par des traditions nationales différentes, comporte quelques caractéristiques récurrentes : analyse de documents comptables, inspections sur place, discussions avec des représentants du marché. La taille des services concernés est très variable d’un pays à l’autre : au Canada le Bureau de l’inspecteur général des banques ne compte que quatre personnes à la fin de l’année 1974, alors qu’au Japon le Banking Bureau du ministère des Finances, en charge de la supervision, emploie environ 200 personnes en 1977, dont 80 sont affectées aux inspections sur place3. Ces différences s’expliquent en partie par la taille des économies et des secteurs bancaires concernés, mais également par le type de surveillance conduit. En Suisse, la Commission fédérale des banques ne dépasse pas une dizaine d’employés avant 19764, date à laquelle son secrétariat passe de quatre à quinze personnes5. Les effectifs augmentent entre 1975 et 1979 suite à la décision d’améliorer le contrôle bancaire6. Ils restent stables dans les années 1980 pour augmenter fortement à partir de la fin de la décennie, ce qui est une tendance partagée avec d’autres pays. La taille modeste de l’institution de contrôle suisse s’explique notamment par le fait que la supervision est effectuée de manière indirecte, à partir du travail de réviseurs (sociétés fiduciaires)7. En Allemagne, l’office fédéral de supervision emploie environ 160 personnes en 19838. Comme nous l’avons vu au chapitre i, la supervision prudentielle est naissante dans certains cas, comme au Royaume-Uni, et fort ancienne dans d’autres, comme aux États-Unis. Lors des débuts du Comité, il n’y a donc pas vraiment de profession unifiée, mais un ensemble de pratiques assez différentes et étroitement liées aux réglementations et traditions nationales : en Suisse, le contrôle est indirect, en France il se repose directement sur l’analyse de documents comptables9, enfin au Royaume-Uni l’essentiel des informations est obtenu par la participation à des sociabilités diverses : « you don’t actually have to look at the balance sheet, what you have to do is to keep your ears open10 », explique un ancien cadre de la Banque d’Angleterre devenu secrétaire du Comité de Bâle.

3Si la profession de superviseur est encore assez jeune dans certains pays, elle connaît presque partout un développement notable sur la période et au-delà. La tendance est commune à la plupart les pays représentés au Comité, et peut être considérée de plusieurs manières. D’une part, il s’agit d’un renforcement de certaines règles, dans le sens où de nouvelles techniques, comme l’usage de la consolidation, permettent de tenir compte des activités internationales des banques, et où certaines exigences sont relevées. C’est par exemple le cas en Allemagne après la faillite de la banque Herstatt, où de nouvelles règles ainsi qu’un système d’assurance-dépôts sont introduits11. L’accord de Bâle de juillet 1988 sur une norme de ratios de fonds propres à 8 % a également pour but de renforcer la capitalisation de certaines banques. Le Comité de Bâle, dans une certaine mesure, a pour but d’œuvrer à une amélioration de la qualité du contrôle bancaire, à l’échelle internationale. La réalité du renforcement des règles de contrôle bancaire est parfois bien plus ambiguë qu’il n’y paraît, comme nous le verrons au chapitre ix, mais l’importance des considérations et des exigences prudentielles dans la politique bancaire de la plupart des pays va dans l’ensemble en grandissant sur la période. D’autre part, un accroissement des effectifs et des ressources allouées au contrôle bancaire augmente dans la plupart des pays, même s’il n’augmente pas forcément aussi vite que la taille du secteur bancaire. Si une étude comparée et quantifiée de tous les pays membres du Comité de Bâle dépasse le cadre de cet ouvrage, quelques éléments permettent d’éclairer cette tendance.

4Les chiffres des effectifs alloués à la supervision prudentielle sont très variables d’un pays à l’autre à cause de la taille différente des marchés et des différences de système prudentiel. De plus, pour être pertinente, la mesure des ressources et effectifs alloués au contrôle bancaire devrait être rapportée à la taille du secteur bancaire lui-même, qui connaît aussi une croissance importante. De telles études sur la période 1970 et 1980 sont relativement rares. Une exception concerne l’Allemagne. Dans sa revue de la régulation bancaire des années 1970 à nos jours, Christoph Kaserer mesure notamment le budget de l’autorité fédérale de supervision par million d’euros des actifs totaux du secteur bancaire depuis 196812. Il mesure également les dépenses de personnel de la même autorité par million d’euros des dépenses totales de personnel dans le secteur bancaire. Deux tendances se dégagent de ses mesures : une croissance relative du budget de l’office fédéral de supervision jusqu’en 1980, puis un relatif déclin jusque vers 1988, succédant à une très forte croissance jusqu’en 2010. Pendant les années 1980, les moyens alloués au contrôle bancaire n’augmenteront pas aussi vite que la taille du secteur bancaire lui-même, mais cette tendance s’inverse fortement à la fin de la décennie.

5Du point de vue de la profession de superviseur, la croissance des effectifs, même si elle ne suit pas toujours celle du secteur bancaire, est un changement notable, car elle montre que la profession de superviseur bancaire se développe. Cette tendance s’observe dans de nombreuses institutions impliquées dans la régulation bancaire. À la Réserve fédérale américaine et à la Réserve fédérale de New York, les seuls managers des divisions de contrôle bancaire passent respectivement de 8 à 15 et de 11 à 23 entre 1975 et 198813. À la Réserve fédérale de New York, les services de supervision sont une section du Administrative Services Group jusqu’en 1985, date à laquelle un « Bank Supervision Group » à part entière est créé, ce qui témoigne du renforcement de cette fonction à l’intérieur de l’institution.

6En France, les effectifs suivent la même tendance. La Commission de contrôle des banques, devenue Commission bancaire en 1984, emploie environ 50 personnes en 1975 et 179 en 1988 (tableau 3.1). Tout le personnel vient de la Banque de France. Il faut ajouter à ces chiffres des inspecteurs de la Banque de France en mission à la Commission ainsi que le soutien de certains agents de succursales. La loi bancaire de 1984 constitue un tournant assez important, tant dans le paysage réglementaire du secteur bancaire français que dans celui de la supervision : « les effectifs affectés par la Banque de France à la surveillance des établissements de crédit ont été très sensiblement renforcés depuis l’entrée en vigueur de la loi bancaire », note le rapport de la Commission bancaire de 198814. La tendance ne s’arrête pas au début de la décennie suivante. Comme dans la plupart des pays, l’accroissement des services affectés à la supervision prudentielle est encore plus fort dans les années 1990.

Tableau 3.1. – Effectifs de la Commission de contrôle des banques (puis Commission bancaire), 1975-1993.

Sources : Rapports annuels de la Banque de France, rapport annuel. Commission bancaire 1988, ARFNY, central files, boîte 122028, memorandum « Bank Supervision in France », 5 juillet 1983.

7Au Royaume-Uni, les effectifs affectés à la supervision passent de 75 en 1983 à 199 en 1989 (graphique 1)15. La croissance des effectifs alloués à la supervision se fait alors que le personnel total employé par la Banque d’Angleterre n’augmente pas, mais est en légère décroissance : entre 1983 et 1988 il passe de 5 475 à 5 24516. Certains de ces recrutements se font parmi des gens venant du secteur bancaire privé. En mai 1986, la Banque s’entoure d’un Board of Banking Supervision composé de plusieurs banquiers privés pour conseiller le gouverneur dans les questions de supervision bancaire17. En février 1987, George Blunden, ancien président du Comité de Bâle entre 1975 et 1977, et Rodney Galpin, ancien membre du Comité de Bâle entre 1975 et 1977, siègent également à ce Board avec le gouverneur.

Graphique 1. – Évolution des effectifs affectés à la supervision bancaire à la Banque d’Angleterre.

Source : Bank of England, Banking Act Report 1987-1988.

Les gens de la mondialisation : prosopographie des membres du Comité de Bâle

8Si l’on se base la liste des membres du Comité fournie par Goodhart, 127 individus ont participé aux réunions entre 1975 et 1987, à l’exclusion de certaines personnes invitées à titre exceptionnel ou de représentants des Communautés européennes18. Cela va de quatre personnes pour la Suède et le Luxembourg à vingt-deux pour les États-Unis et le Japon. Il a été décidé de ne pas compter les personnes arrivant à partir de 1988, l’essentiel de l’accord de Bâle de juillet 1988 étant déjà posé en décembre 1987, et cela permettant d’avoir une délimitation claire excluant les membres rejoignant le Comité après juillet 1988. Des informations biographiques ont été trouvées pour 52 personnes (40,9 %) sur le total de 127. Le nombre de personnes retrouvées varie beaucoup d’un pays à l’autre : l’ensemble des membres français ont été retrouvés et presque tous les membres britanniques, mais seulement trois membres japonais et aucun membre canadien. La difficulté à retrouver de telles informations provient du fait que les dossiers du personnel ne sont en général pas accessibles aux archives pour une période aussi récente.

9Les informations retrouvées sont donc très fragmentaires. Tout d’abord, les données récupérées ne sont pas complètement homogènes : par exemple le domaine précis d’étude est parfois connu, alors que d’autres fois seul l’est le niveau d’étude. La carrière de certains membres est parfois connue dans son ensemble, d’autres fois seulement pour la période qui concerne l’emploi dans l’institution représentée au Comité. En outre, plus les membres furent haut placés à la fin de leur carrière, plus la chance que les informations biographiques à leur sujet soient faciles à trouver est grande, ce qui fait que les données connues ne sont pas forcément représentatives du groupe national. Les informations recueillies ne permettent donc pas d’avoir une vue complète des membres du Comité, et ne permettent pas une réelle exploitation quantitative. Elles autorisent cependant quelques commentaires, en particulier pour les pays pour lesquels un plus grand nombre de biographies ont été retrouvées (France, Royaume-Uni, Luxembourg, Suisse, Belgique et, dans une moindre mesure, États-Unis).

10Des sources diverses ont été utilisées pour retrouver ces informations. Différentes éditions du Who’s who ont été utilisées pour la France, la Grande-Bretagne, l’Allemagne, et l’Italie. Le site Internet de certaines banques centrales, notamment pour le cas du Royaume-Uni, a fourni d’importantes informations. Diverses ressources en ligne, comme les obituaires, ou des sites spécialisés comme « élites suisses au xx^e siècle » ont fourni de nombreuses biographies. Certaines archives contactées ont accepté de fournir des informations, notamment dans les cas belge et suisse. Plusieurs informations biographiques ont été trouvées directement dans les archives, particulièrement dans le cas américain. Les rapports annuels des diverses institutions représentées, souvent accessible en ligne, ont également fourni de précieuses indications. Il existe enfin deux ouvrages particulièrement utiles, le Who’s who in financial regulation et le Who’s who in central banking, dans lesquels certaines informations ont été trouvées19. La diversité de ces sources constitue un défi, car les biais de sources sont d’autant plus nombreux que le nombre de sources augmente. C’est pourquoi ces informations ont été recoupées aussi souvent que possible à l’aide de plusieurs sources, et que l’analyse reste surtout qualitative20.

11Trois questions sont au cœur de cette enquête : le profil plutôt national ou international de la carrière, la présence ou non d’une expérience dans le secteur privé (avant ou après le passage au Comité de Bâle), et le type d’études poursuivies (niveau et discipline). Le niveau hiérarchique des membres ainsi que leur participation dans d’autres forums de régulation nationaux ou internationaux sont également apparus importants, mais les informations trouvées ne permettent pas d’être systématisées.

12Les membres du Comité de Bâle ne sont pas d’un niveau hiérarchique aussi élevé que les gouverneurs, ce qui se reflète dans leurs caractéristiques21. Parmi les membres français, aucun n’a fait l’inspection des finances ni l’ENA. Certains membres anglais ont des profils relativement classiques de l’élite britannique, sans que ce soit le cas pour tous : parmi les neuf membres dont l’information est connue, quatre ont été à Oxford ou Cambridge. Parmi eux figurent les deux présidents. Les trois seuls membres du Comité qui n’ont pas fait d’études supérieures sont tous britanniques, et tous sont passés par une public school, les prestigieuses écoles secondaires privées du Royaume-Uni. Les deux secrétaires britanniques du Comité, Michael Dealtry et Charles Freeland, tous deux issus de la Banque d’Angleterre, ont été élèves à Eton et ont fait des études à Oxford et St Andrews. Les profils sociaux des membres, même d’un seul pays, sont en fait relativement hétérogènes.

13Le niveau hiérarchique dans l’institution d’origine semble relativement différent d’un pays à l’autre, bien que cela soit parfois difficile à évaluer. Les membres américains envoyés ont un niveau hiérarchique plus haut que ceux de la France ou l’Angleterre : David Willey est vice-président de la Réserve fédérale de New York, Heimann et Bench sont Comptroller of the Currency c’est-à-dire à la tête d’une des trois institutions fédérales de régulation. Pour la France les membres envoyés ne sont pas le secrétaire général de la Commission de contrôle des banques, elle-même une institution bien plus modeste que la banque centrale, mais en général la personne juste située juste en dessous hiérarchiquement. C’est par exemple le cas de Pierre Fanet ou de Jean Bonnardin. Quant aux membres japonais, leur grand nombre sur la période reflète l’importante rotation de ceux-ci au sein du Comité, l’avancement dans la carrière au Japon étant fonction du nombre de transferts dans les différents départements des deux institutions représentées, le ministère des Finances et la banque centrale22. En pratique les cadres du ministère des Finances ou de la Banque du Japon changent de poste tous les ans ou tous les deux ans. Le niveau hiérarchique des membres du Comité n’est pas considéré comme aussi élevé que celui des membres du Comité permanent des Euromonnaies, un autre comité d’experts se réunissant à la BRI, et avec lequel le Comité de Bâle aura des contacts étroits à partir de 1978, sans qu’aucune distinction hiérarchique n’ait jamais été énoncée23. Enfin est difficile de définir avec précision le degré d’indépendance des membres par rapport à leur hiérarchie dans les diverses institutions représentées, mais on ne peut imaginer un contrôle absolu des gouverneurs du Groupe des Dix. Ceux-ci n’interviennent que pour définir les grandes orientations du Comité, et relativement peu en début de période. Beaucoup de membres du Comité ne viennent de toute façon pas d’une banque centrale. En outre, jusque dans les années 1980, certains gouverneurs se désintéressent encore bien souvent du contrôle bancaire, surtout en comparaison de la politique monétaire.

14Le Comité de Bâle est presque exclusivement composé d’hommes. Sur les 127 personnes ayant assisté aux réunions entre 1975 et 1987, on ne compte qu’une seule femme. Il s’agit de M^me Lepoivre, de la Banque nationale de Belgique24. La quasi-exclusivité des hommes dans le Comité est l’expression de leur forte prépondérance dans les banques centrales et les institutions de supervision. La prépondérance des hommes s’accompagne d’ailleurs de multiples occasions de répartition genrée des rôles lors des pratiques de sociabilités des membres. Les conférences internationales, dîners et visites organisées en diverses occasions prévoient en général un programme pour les « épouses25 ».

15La formation d’origine des membres apporte de prime abord une information ambiguë sur la nature de l’expertise des membres du Comité, car elle n’est pas forcément le signe d’une compétence spécifique mais peut constituer le parcours classique des élites d’un pays. Cependant, deux disciplines dominent largement les 35 cas pour lesquels le type d’étude est connu : le droit et l’économie. Vingt-trois membres (65,7 % des cas connus) du Comité ont fait du droit dans leurs études, et seize membres (45,7 % des cas connus) ont fait de l’économie (plusieurs ont étudié les deux disciplines). Sept personnes ont suivi des parcours à la fois de droit et d’économie. Cela reflète une tendance qui semble exister au niveau national : Thibaud Giddey indique qu’en Suisse, 56 % des diplômés des membres de la Commission fédérale des Banques ont fait du droit, et 35 % de l’économie26. En outre, sur les 35 cas connus, quatre sont détenteurs avérés d’un doctorat d’économie. Helmut Mayer, secrétaire du Comité et expert en euro-marchés à la BRI, a obtenu un doctorat de l’université Stanford27. David Willey, vice-président de la Réserve fédérale de New York et membre très régulier du Comité entre 1975 et 1982, a obtenu le sien à l’université de Columbia. Motomichi Ikawa, représentant du Ministère des Finances du Japon entre 1982 et 1984, a obtenu un doctorat d’économie à l’université de Berkeley. Daniel Bodmer, membre suisse venant de la Commission fédérale des banques, a un doctorat de sciences économiques de l’université de Genève. Certains membres comme Brian Quinn (Banque d’Angleterre) ou Richard Farrant (Banque d’Angleterre) ont été économistes au FMI, sans que l’on puisse affirmer qu’ils soient détenteurs d’un doctorat. Gemmill (Réserve fédérale) est détenteur d’un doctorat de Harvard, sans que la discipline ne soit connue. Le droit et l’économie constituent deux éléments importants de la formation intellectuelle des membres du Comité de Bâle, même si une grande partie de l’expertise des membres est basée sur leur expérience professionnelle. La connaissance du marché notamment, qui fait figure d’un « savoir tacite28 », c’est-à-dire d’un savoir peu formalisé et acquis avec la pratique, est un élément essentiel de l’autorité des membres. La formation sur le terrain joue un rôle important29, d’autant plus que, lorsque le Comité commence à se réunir, la nouveauté des problèmes prend les autorités quelque peu au dépourvu30.

16Cependant, la place respective du droit et de l’économie dans les formations des membres est en réalité moins anodine qu’il n’y paraît. Le poids du droit rappelle notamment que le travail des contrôleurs bancaire est fortement relayé à des questions juridiques, à la différence des banquiers centraux, où l’économie, durant cette période, prend une part considérable dans les formations31. Or le profil des superviseurs, comme certains économistes l’ont montré, varie selon qu’ils sont employés dans un institut de contrôle bancaire, qui emploie plus de juristes, ou dans un service spécialisé d’une banque centrale, qui recrute plus d’économistes. Surtout, ces travaux suggèrent que les formations en économie – et donc les banques centrales – sont plus capables de fournir des outils pour appréhender les problèmes macroprudentiels. Or justement, le Comité sera profondément divisé sur le traitement des questions macroéconomiques et macroprudentielles à partir de 1976, et l’importance des différences entre les origines professionnelles (des services de contrôle bancaire, ou des services des changes) des membres dans leur attitude face aux questions macroprudentielles sera remarquée32. Le primat du droit dans la formation de beaucoup de superviseurs pourrait donc jouer un rôle dans leur réticence à s’engager dans les questions macroéconomiques et macroprudentielles.

17Les membres du Comité ont des profils relativement internationaux. Sur les 47 personnes pour lesquelles une partie de la formation est connue, 13 ont eu une expérience internationale durant leurs études, et sur le total des 52 membres dont la carrière est connue, 23 (44 %) ont eu une expérience internationale prolongée pendant leur carrière (expérience à l’étranger ou dans une organisation internationale pendant plus d’un an, responsabilités particulières dans les affaires internationales de leur institution). Cela se manifeste souvent sous la forme de séjours et détachements dans une organisation internationale, comme le FMI. Gérard Aubanel par exemple, l’un des deux premiers membres français, a été détaché au FMI entre 1955 et 1958, puis à la Commission européenne entre 1962 et 1963. Derrick Byatt, de la Banque d’Angleterre, fut détaché à la BRI en 1955 pour une quinzaine de mois. Motomichi Ikawa fut économiste à l’OCDE entre 1976 et 1979 avant de représenter le ministère des Finances japonais au Comité de Bâle à partir de 1982. Beaucoup de membres sont désignés par leur hiérarchie pour représenter leur institution à cause de leur expérience internationale. Celle-ci s’accompagne en général d’une maîtrise de l’anglais vue comme une condition nécessaire à la présence au Comité33.

18Certains membres se sont particulièrement engagés dans les aspects internationaux sans forcément faire leur carrière à l’étranger. C’est le cas d’Albert Dondelinger par exemple, membre particulièrement actif dans le Groupe de Contact de la CEE et siégeant également au Comité de Bâle ainsi que dans de nombreux autres organes internationaux. Il fut par exemple gouverneur suppléant pour le Grand-Duché de Luxembourg à la Banque mondiale, membre du Comité monétaire de la CEE entre 1971 et 1976, du Conseil du Fonds européen de coopération monétaire, et du Comité intérimaire du fonds monétaire international entre 1972 et 1976, pour ne citer que quelques exemples. Il est également membre du Comité des Gouverneurs de la CEE, même s’il n’est pas lui-même gouverneur, le Luxembourg n’ayant pas de Banque centrale en propre. John Heimann, Comptroller of the Currency (USA), membre du Comité de Bâle entre 1978 et 1980, fut membre et trésorier du Groupe des Trente et de l’Institute for International Finance, une organisation représentant les banques commerciales créée pendant la crise de la dette, et membre du Toronto International Leadership Centre for Financial Sector Supervision et de la fondation Ditchley. Pour certains membres, l’expérience internationale apparaît comme une véritable ressource utilisable pour asseoir une influence dans le secteur de la gouvernance financière et monétaire internationale, acquérir un réseau et une respectabilité.

19Une comparaison des membres britanniques et français, pour lesquels les informations sont plus complètes, permet de mettre en valeur certains profils. Les membres britanniques ont, dans trois cas sur les sept connus (à l’exclusion des secrétaires et présidents), eu une expérience dans l’empire ou l’ancien empire britannique. Derrick Byatt fut détaché à la Banque de Zambie, David Nendick à celle de la République de Maurice, avant d’aller au gouvernement de Hong Kong. Richard Farrant fut également détaché au gouvernement de Hong Kong, en tant que conseiller au Banking Commissioner. À l’inverse, les membres français ont souvent passé leur carrière au service de l’administration, à la Banque de France ou à la Commission bancaire. Certains membres ont cependant eu une expérience prolongée à l’étranger, en général après leur passage au Comité. Par exemple André Icard (Banque de France, membre du Comité entre 1982 et 1984) fut directeur général adjoint de la Banque des règlements internationaux entre 1996 et 2000. Un autre membre, Jean-Pierre Fèvre, fut détaché à la Commission européenne entre 1989 et 1997 avant de réintégrer l’inspection de la Banque de France où il termina sa carrière.

20Y a-t-il des banquiers au Comité ? La question du rapport du Comité de Bâle aux banques commerciales fera l’objet d’une analyse plus approfondie au chapitre iv. Ce qui est observé ici concerne les expériences des membres du Comité dans le secteur privé non seulement avant la participation au Comité, mais également après celle-ci, afin de voir si l’expérience de membre du Comité de Bâle peut être une ressource valorisable dans le secteur privé. Le phénomène des revolving doors est de plus en plus étudié dans la littérature sur la régulation bancaire34. Comme pour d’autres caractéristiques, le profil des membres du Comité reflète bien souvent les tendances nationales du pays d’origine. En outre les expériences dans le secteur privé sont très diverses. Sur 52 membres retrouvés, 15 (28 %) ont eu une expérience plus ou moins importante dans le secteur privé (banques, cabinet d’avocat, entreprise de consulting, comptabilité). Cela va de la simple participation à des institutions privées de conseil, parfois après à la retraite, jusqu’à une véritable carrière de banquier. Frederik Musch, représentant néerlandais, occupe des postes dans une banque d’investissement et à PriceWaterHouseCoopers avant et après son passage à la Banque des Pays-Bas. Deux membres suisses sur six membres retrouvés ont terminé leur carrière dans le secteur privé mais, comme nous le verrons au chapitre iv, le cas suisse est particulier car la Commission fédérale des banques est elle-même relativement proche, par sa composition et son fonctionnement, du secteur financier. C’est également le cas de deux membres britanniques (présidents et secrétaires exclus) sur le total de sept membres retrouvés. Dondelinger (Luxembourg) est même président de l’Association des Banques et Banquiers du Luxembourg entre 1977 et 1978, quelques années après son passage au Comité en 1975, membre de l’Overseas bankers club de Londres et fellow de l’International Bankers Association à Washington. Il est donc à la tête du lobby bancaire luxembourgeois après avoir été un régulateur de premier plan. Les membres français se distinguent par des carrières plus administratives, au service de l’État. André Icard (Banque de France) a cependant été administrateur à la Banque française du commerce extérieur, créée en 1946 pour favoriser le financement des exportations françaises, mais celle-ci est étroitement liée à l’État français.

21Six membres américains sur dix membres connus ont eu une expérience dans le secteur privé. David Willey (Réserve fédérale de New York) a travaillé à Morgan Stanley, Robert Bench a rejoint Price Waterhouse après vingt-deux ans passés au Comptroller of the Currency. John G. Heimann fut employé par Smith Barney & Co et E. M. Warburg Pincus & Co, pendant une vingtaine d’années, avant de devenir Superintendant for Banks pour l’État de New York entre 1975 et 1977 puis Comptroller of the Currency entre 1977 et 1981. Il revient dans le secteur privé à partir de 1982 et occupe diverses positions à Becker Paribas Incorporated puis à Merrill Lynch, où il devient en 1991 président de Global Financial Institutions. En 1997, il est directeur de l’American Ditchley Foundation, une association fondée en 1958 pour favoriser le dialogue transatlantique à travers des conférences35. En définitive, John Heimann a passé l’essentiel de sa carrière dans le secteur bancaire privé, et son expérience comme régulateur aura duré 7 ans. Michael Patriarca a également passé l’essentiel de sa carrière dans le secteur privé. Bien que seule une partie des membres américains ait été retrouvée, ces résultats indiquent que les liens avec le secteur privé sont plus étroits aux États-Unis que dans d’autres pays, notamment qu’en France. Le phénomène particulièrement important des revolving doors aux États-Unis est également corroboré par la littérature36 et par les archives du Comptroller of the Currency de la fin des années 197037.

22Pour conclure, trois types de profil ressortent : des membres qui passent l’ensemble de leur carrière dans l’administration qui les emploie, d’autres qui multiplient les participations à diverses organisations internationales, et quelques-uns qui s’emploient dans des institutions privées, voir qui y passent l’essentiel de leur carrière. Par-delà les différences nationales et les différentes institutions d’origine, les membres du Comité sont différemment engagés dans les réseaux transnationaux de gouvernance et les réseaux commerciaux. En outre, beaucoup ne sont pas superviseurs toute leur vie. Ces résultats aident à corroborer trois hypothèses mises en valeur par ailleurs par la recherche sur archives : le cadre national reste important, puisque beaucoup de membres restent finalement au service de leur institution nationale ; une partie du groupe étudié s’implique toutefois plus profondément dans les affaires internationales ; enfin, ces résultats contribuent à affiner les recherches sur le phénomène des revolving doors en montrant que là encore les profils renvoient souvent à des caractéristiques nationales, ce qui crée au niveau du Comité une importante diversité. Malgré cette diversité, la proximité avec le milieu bancaire n’est pas négligeable. Cette enquête montre également que le Comité n’est pas le lieu de production d’une élite transnationale homogène. Enfin, elle met en valeur deux éléments de la formation intellectuelle des membres du Comité, le droit et l’économie, qui reflètent en réalité là encore une caractéristique du contrôle bancaire relativement répandue au niveau national. Cela apporte un élément de contexte supplémentaire aux discussions des problèmes macroprudentiels du tournant des années 1980, qui seront analysées au chapitre vi.

Cartographie de la participation des membres à d’autres comités

23Les membres du Comité de Bâle sont souvent également membres d’autres comités nationaux et internationaux relatifs aux questions de régulation bancaire. Comme l’a déjà expliqué Goodhart, les chevauchements sont tout d’abord importants entre le Comité de Bâle et deux comités européens, le Groupe de Contact et le Comité consultatif bancaire. Au moins sept membres européens du Comité de Bâle sont aussi membres du Groupe de Contact : Schmit (Luxembourg), Dondelinger (Luxembourg), Muller (Pays-Bas), Schneider (Allemagne), Baeyens (Belgique), Bonnardin (France), Coljé (Pays-Bas)38. Schneider en est président à partir de 1982, alors que Bonnardin l’a été avant lui. En outre, au moins huit membres européens du Comité de Bâle sont également membres du Comité consultatif bancaire, créé par la première directive bancaire européenne de 1977, d’un niveau hiérarchique plus haut que le Groupe de Contact et qui se réunit pour la première fois en 1979 : Muller (Pays-Bas), Musch (Pays-Bas), Schaus (Luxembourg), Farrant (Royaume-Uni), Schneider (Allemagne), Coljé (Pays-Bas), Lang (Allemagne), Cooke (Royaume-Uni)39. Plusieurs personnes (Coljé, Schneider, Muller) sont à la fois membres du Comité de Bâle, du Groupe de Contact et du Comité consultatif bancaire, même si cela ne se produit pas toujours au même moment. Bonnardin (France) et Baeyens (Belgique), membres du Comité de Bâle et du Groupe de Contact, participeront également aux réunions du Comité consultatif en tant que présidents du Groupe de Contact40. Enfin plusieurs membres du Comité de Bâle (par exemple M^me Massai, seule femme sur la période considérée) participeront à des réunions du Comité consultatif en tant que remplaçants. Les imbrications entre les niveaux européens et G10 de la régulation bancaire sont donc particulièrement importantes.

24Des participations multiples existent aussi au sein d’autres comités transnationaux et dans diverses organisations internationales. À la BRI le Comité permanent des Euromonnaies joue un rôle particulièrement important dans l’étude macroéconomique des crédits bancaires internationaux et complète le travail du Comité de Bâle (voir chapitres i et vi). À partir de 1978, et tout particulièrement à l’occasion des discussions sur le contrôle du risque pays (chapitre vi), les relations entre les deux comités sont particulièrement étroites et ne vont pas sans une certaine rivalité. Peter Cooke y représente le Comité de Bâle à partir de 198041. Musch, membre néerlandais du Comité de Bâle entre 1982 et 1992 fut également membre du Comité permanent des Euromonnaies42. C’est également le cas de Timmerman (Banque des Pays-Bas), Kloft (Bundesbank) et Dondelinger43. Musch et Mayer (BRI, secrétaire du Comité de Bâle) ont quant à eux participé respectivement au Comité des services financiers de l’OCDE, et à un groupe de travail pour une étude de l’OCDE sur les structures et les régulations bancaires44. Gutzwiller (Suisse) fait partie, en même temps qu’il est membre du Comité de Bâle, d’un comité de l’International Law Association, le monetary law committee45. En 1981, Peter Cooke participe à un sous-groupe du Groupe des Trente travaillant sur les questions de supervision bancaire et de risque bancaire à l’échelle internationale46.

25Il faut ajouter à cela les participations à divers groupes de travail parfois mis en place par le Comité de Bâle lui-même, mais où se trouvent les représentants d’autres institutions : Willey (USA), Kloft (Allemagne), Dealtry (BRI, secrétaire du Comité de Bâle), Stahel (Suisse), et Timmerman (Pays-Bas) sont membres d’un groupe de travail conjoint au Comité de Bâle et à la Commission bancaire de la chambre de commerce internationale47. Vachon (Canada), Pille (Belgique), Timmerman (Pays-Bas), Aubanel (France), Lanciotti (Italie), Dealtry (BRI, secrétaire du Comité de Bâle), font partie d’un groupe d’experts statistiques travaillant sur la transformation internationale des échéances à la BRI avec d’autres délégués nationaux48. Enfin certains membres participent à des clubs de sociabilité participant de l’intégration dans des réseaux nationaux et internationaux : Rotary club (Dondelinger49, Luxembourg, Hauri50, Suisse), Fondation Ditchley (Heimann51, USA), Club « City of London » (Barnes52, Royaume-Uni).

26À l’échelle nationale, plusieurs membres sont également présents dans divers groupements et établissent ainsi un pont entre le niveau domestique et le niveau international. En Suisse, un groupe d’experts en supervision prépare un rapport au gouvernement sur l’amélioration du système prudentiel durant l’année 197553. Bodmer, représentant au Comité de Bâle, en fait partie. Danielsson (Suède) fait partie d’un comité examinant les règles d’adéquation des capitaux des banques suédoises mis en place à la fin de l’année 197654. Müller (Suisse) est conseiller à la commission spéciale créée par le ministère des Finances pour réviser la loi bancaire en 197755. Heimann, Comptroller of the Currency entre 1977 et 1981 et assistant aux réunions du Comité entre 1978 et 198056, est également le premier président du Federal Bank Examination Council regroupant des représentants des trois agences fédérales américaines de régulation57. Cette situation s’explique aisément par le fait que les délégués au Comité de Bâle sont des hauts responsables du contrôle bancaire dans leur pays.

27Il ressort de ces participations multiples une imbrication du Comité de Bâle dans un vaste environnement d’autres comités nationaux et internationaux, qui dès lors n’apparaissent plus que comme la partie visible et institutionnelle de réseaux et de groupes d’acteurs actifs dans la régulation bancaire. Le Comité n’est pas un lieu fermé mais est au contraire très bien intégré aux instances nationales et internationales.

La communauté bâloise des superviseurs : une ethnographie

Autorités et autorité

28Les superviseurs et les institutions qu’ils représentent ont besoin d’autorité pour exercer leur tâche de surveillance du marché, c’est-à-dire d’un certain niveau de respectabilité lors de leurs contacts avec les banques. La dimension symbolique joue un rôle important pour cela, tout en étant inséparable du cadre réglementaire plus général ainsi que d’une dimension matérielle telle que le salaire des superviseurs. La question salariale est particulièrement aiguë aux États-Unis où les employés des agences de régulation se tournent fréquemment vers le secteur privé58. Les enjeux de ressources humaines consistant à éviter que le personnel ne se tourne vers le secteur privé plus attractif ont également pour but de maintenir l’autorité du superviseur lorsqu’il inspecte des banques. Dans les contacts entre superviseurs et banquiers, le pouvoir des premiers comporte une part de reconnaissance par les seconds de leur autorité.

29Le Comité de Bâle renforce l’autorité des superviseurs à l’échelle domestique. Le renforcement des systèmes nationaux de supervision fait d’ailleurs partie de ses objectifs d’origine. Comme nous l’avons déjà vu au chapitre ii, George Blunden (président, Banque d’Angleterre), considère ainsi en décembre 1975 : « if any member of the Committtee used decisions reached, or recommendations made, by the Committee as a means of strengthening his hand in discusssions with his country’s banks, the Committee must, in his view, accept that such an approach was perfectly legitimate59 ». L’échelle internationale du Comité est source d’autorité et, plus largement, de légitimité. Le Comité participe ainsi de la construction d’une nouvelle autorité des superviseurs à l’échelle internationale.

30En pratique, l’autorité s’exprime dans les rapports avec les banques de diverses manières. Les membres du Comité de Bâle s’échangent à de nombreuses occasions des documents qu’ils ont envoyé à leurs banques pour tenir leurs collègues informés de leurs pratiques en matière de supervision et pour discuter avec eux des problèmes soulevés et des solutions proposées. C’est par exemple le cas des Allemands qui, en 1976, diffusent auprès des autres membres du Comité une lettre envoyée par la Bundesbank aux banques commerciales sur les transactions de change et les risques que ces activités comportent, un domaine sous le feu des projecteurs réglementaires depuis la crise de la banque Hertatt60. Ces échanges de documents constituent également un précédent pour la réalisation de rapports destinés aux banques, cette fois au nom du Comité de Bâle. Ce faisant, celui-ci devient progressivement une instance de diffusion de principes de prudence au sein de la communauté bancaire internationale (chapitre vii).

31Les différences de modèles de régulation d’un pays à l’autre font aussi figure de différentes expressions de l’autorité, qui peuvent avoir des conséquences concrètes. Ainsi la Banque du Japon, au moins jusqu’en 1977, ne réalise pas de vérification comptable lors de ses inspections, ce qui permet de rendre ces inspections plus courtes : « Il est considéré comme impensable que les banques soustraient quoi que ce soit à la curiosité des enquêteurs. La docilité des banquiers à l’égard de leur autorité de tutelle est une réalité indiscutable, confirmée par tous les banquiers français de Tokyo61. » Sans pouvoir exclure une part de stéréotype de la part des Français, à l’origine de cette observation, il est indéniable que les représentations de l’autorité diffèrent en Europe, en Amérique et au Japon, et que ces représentations sont encastrées dans les pratiques quotidiennes de contrôle.

32À l’occasion de divers discours, les superviseurs produisent une représentation d’eux-mêmes et de leur rapport aux banques commerciales, se présentant tantôt comme protecteurs d’une famille, tantôt comme médecins, tantôt comme éducateurs. Lors d’un exposé donné à Lausanne en 1981 lors de la Conférence monétaire internationale, Peter Cooke (président, Banque d’Angleterre) déclare, à propos de l’environnement réglementaire : « Rather the object will be to promote a healthy environment in which such business can be conducted. In some degree it is the responsibility of supervisors to protect bankers from themselves62. » La représentation du superviseur médecin est relativement répandue, de même que toute une série d’images relevant du champ lexical de la santé, comme les critères de gestion « sains » (healthy), la « santé » du système, où les techniques de contrôle comme « médicaments63 ». Dans un document de la Banque d’Angleterre sur l’utilité de l’analyse des comptes de profits et pertes pour les superviseurs, on peut lire ainsi : « In effect a discussion based on the profit and loss account may be seen as an opportunity to indulge in preventive medicine64. » En d’autres occasions, les membres du Comité de Bâle se présentent en protecteurs. Cependant, la logique prudentielle est également empreinte de considérations morales, et n’a pas pour objectif d’empêcher toutes les faillites bancaires, mais de diffuser un esprit de prudence : « most supervisors would agree that the health of the system sometimes required that the imprudent should pay the penalty for their imprudence65 ». Ces représentations montrent que la vision que les superviseurs se font de leur autorité n’est pas tant basée sur la punition que sur la diffusion de pratiques de bonne gestion.

Une association de superviseurs ?

33Le Comité de Bâle joue un rôle dans la diffusion d’un sentiment d’appartenance à une même communauté à travers plusieurs pays. Ce sentiment est particulièrement exprimé lors des conférences internationales de superviseurs, organisées par le Comité de Bâle à partir de 1979, et notamment par le président Peter Cooke. En octobre 1981, celui-ci justifie ainsi l’intérêt des conférences internationals : « he believed that there was merit in allowing as many supervisors as possible to feel part of a larger “family” from time to time66 ». Les conférences sont généralement l’occasion d’une célébration de la profession. Celle de 1988 l’est particulièrement, car elle célèbre en même temps la conclusion du premier accord international sur une norme d’adéquation des fonds propres. Après avoir rappelé l’importance d’octroyer aux superviseurs les moyens matériels et humains nécessaires à l’exercice de leur fonction, Cooke livre une image dramatique de la profession : « At the same time, as others have remarked, let us not assume that supervisors are omnipotent and all-seeing. Banks must fail and the disciplines of the market must play their proper part, even if, as a result, we as supervisors appear to have to shoulder the blame for problems when they occur67. » Les conférences internationales jouent un rôle de sensibilisation des différents pays au problème du contrôle bancaire68 et le Comité de Bâle occupe une position clé pour renforcer le sentiment d’appartenance internationale à une profession en plein développement.

34Il joue également ce rôle par la circulation permanente des documents qu’il organise avec les superviseurs du monde entier. En 1982 le Comité a envoyé un total de 16 documents aux superviseurs du reste du monde depuis ses débuts en 1975, sans compter les nombreux échanges de lettres69. Il s’agit notamment des documents importants comme celui répartissant les responsabilités prudentielles entre les autorités hôtes et parentes qui servira de base au Concordat en 1979, ou les rapports sur la consolidation des bilans bancaires comme méthode de supervision. Ces envois suscitent fréquemment des échanges de lettres, qui font naître et entretiennent une appartenance de fait à un groupe de personnes faisant face à des problèmes communs.

35À travers ces échanges, une véritable « identité prudentielle » voir le jour à l’échelle internationale. L’identité des superviseurs du Comité de Bâle s’exprime ainsi par la défense des « intérêts prudentiels ». En octobre 1982, l’envoi aux gouverneurs d’un rapport secret du Comité permanent des Euromonnaies sur les crises de liquidités des établissements de crédit est discuté par les membres du Comité de Bâle en colère. Cooke s’engage alors à défendre les intérêts des superviseurs :

« It was likely that a working party of some kind would be delegated to look into the question, in which case it could probably be ensured that supervisory interests were properly represented. However, as members well knew, statistical experts and the banks too could always find reasons for resisting progress70. »

36Pris ensemble, ces éléments témoignent d’une identité et d’une expertise propres, et dont la discussion internationale dans le cadre du Comité participe du rayonnement. Sans que la supervision prudentielle ne soit fondamentalement nouvelle, elle connaît un affermissement dans lequel le Comité joue un rôle. Dans une certaine mesure, une « raison prudentielle » voit le jour dans les enjeux économiques et financiers internationaux, et donc politiques.

Produire et échanger des documents et des méthodes : l’économie administrative du Comité de Bâle

37Le travail du Comité de Bâle, comme tant d’autres comités d’experts, est fondamentalement de fabriquer des documents. La forme la plus classique de ces documents est celle du rapport aux gouverneurs, qui implique de rédiger un texte reflétant l’accord du Comité sur un thème particulier, et parfois de formuler des recommandations. Depuis la proposition par un membre jusqu’au document final, toute une série d’étapes intermédiaires, de discussions, révisions, échanges de lettre, et collecte d’informations, sont nécessaires. Les documents produits par le Comité font figure d’artefacts construits collectivement et internationalement. Ce sont les documents qui rythment la vie du Comité, organisent les réunions, et ordonnent sa mémoire71. Le Comité de Bâle est autant construit par cette intense circulation et production de documents que celles-ci sont créées par lui. Ces écrits constituent donc un élément important de la cohésion du Comité.

38La transformation d’un document de travail en un rapport officiel du Comité est un processus complexe. La décision de faire un rapport aux gouverneurs ne pas fait pas toujours l’unanimité et est toujours réalisée dans un but précis. En octobre 1977, Bonnardin (Commission de contrôle des banques, France) considère par exemple qu’un rapport aux gouverneurs sur la transformation des échéances dans les places offshore permettrait de leur indiquer les problèmes posés par ces plaques tournantes du système bancaire international72. La procédure de fabrication d’un document officiel implique plusieurs révisions, plusieurs réécritures, et de nombreux éléments de textes retranscrits tels quels d’un document à l’autre. Par exemple, l’exercice de construction d’un standard international d’adéquation des fonds propres des banques, qui occupe le Comité entre 1984 et 1988, est marqué par cette intertextualité. D’innombrables documents de travail et de rapports aux gouverneurs s’emboîtent, se répondent et se réfèrent les uns aux autres. Le seul exercice sur la capitalisation bancaire est ainsi constitué de plusieurs couches successives de rapports aux gouverneurs et autres documents officiels73. Ils sont complétés par toute une série de documents produits notamment par le sous-groupe Dahl en 1983 et 1984 spécialisé dans les questions de capitalisation (voir chapitre viii).

39Une fois la décision prise de faire un rapport, le texte est minutieusement travaillé pour que toutes les délégations soient satisfaites. C’est le cas par exemple d’une discussion en juin 1980 sur un texte ayant pour but de mettre à jour l’accord de 1975 sur la division des responsabilités prudentielles (le Concordat, voir chapitre v)74. De nombreuses discussions portent sur le choix des mots, qui ne divisent pas uniquement les pays, mais également parfois plusieurs délégués d’un même pays. L’allure officielle des textes finaux masque ainsi les subtils équilibres nécessaires pour satisfaire tous les membres. Le document final, en intégrant différents avis, n’est pas qu’un « accord » mais aussi une construction collective. Les destinataires des textes sont aussi choisis avec précaution et ces choix changent le contenu des textes. Lors de la discussion d’un possible rapport sur le secret bancaire en février 1980 les membres discutent d’abord des destinataires potentiels d’un tel document75. Bonnardin (Commission de contrôle des banques, France) est pour la rédaction d’un document destiné aux places offshore, et d’un rapport séparé aux gouverneurs. Lang (Bundesbank) préfère qu’un rapport soit fait sans destinataire précis. Mayeda (Japon) est favorable à un document pour les superviseurs du monde entier. Trois sphères de confidentialité se dégagent dans la communication du Comité avec l’extérieur : les gouverneurs, les superviseurs du reste du monde, et les banques du monde entier, qui équivalent de fait au grand public.

⁂

40Pour conclure, le Comité apparaît tantôt comme un groupe de personnalités avant tout insérées dans leur administration d’origine, tantôt comme un réseau d’acteurs dont l’échange de documents, d’idées et de lettres constitue l’activité principale. Le Comité de Bâle participe de la formalisation de l’activité de contrôle bancaire à partir des années 1970, et apporte une certaine visibilité à la profession. La proximité avec le milieu bancaire est très variable d’un pays à l’autre, mais non négligeable de manière générale. Le fait que les membres du Comité soient bien intégrés dans les réseaux nationaux et internationaux de régulation invite à ne pas considérer le Comité comme un objet isolé mais au contraire comme profondément encastré dans un environnement national et international. L’établissement du Comité correspond aussi à une volonté de maintenir « l’autorité des autorités » hors des frontières nationales. Toutefois, il n’est pas un lieu de production d’élites globales et homogènes, loin s’en faut. Son activité participe d’un certain degré d’autonomisation de la supervision et de la raison prudentielle par rapport à la régulation entendue au sens large.