1Lorsque le Comité de Bâle se réunit pour la première fois en février 1975, les pratiques du contrôle bancaire sont encore profondément ancrées dans des approches nationales. Cependant, entre 1975 et 1979, les premières pierres de la supervision internationale sont discrètement posées. Les membres du Comité, faisant face aux différents défis soulevés par l’expansion multinationale et internationale des banques1, vont s’intéresser aux problèmes prudentiels posés par ces évolutions, notamment la multiplication des agences des banques à l’étranger et la surveillance du marché des changes, mais également aux méthodes de supervision, comme la consolidation des bilans bancaires. La répartition des « responsabilités prudentielles » et la consolidation sont les deux sujets qui ont reçu le plus d’attention des chercheurs, notamment de la part de Kapstein, Wood et Goodhart2. Cependant ni le détail des discussions, ni leur contexte, ni leurs prolongements n’ont été analysés. En outre, dans ces premières années, le Comité de Bâle initie des travaux dans d’autres directions qui ont reçu moins d’attention de la part de la littérature, et dont certaines s’avéreront sans suite, mais qui illustrent bien la multiplicité des acteurs impliqués dans les processus de régulation, l’émergence difficile d’une logique prudentielle internationale, et l’importance des différences nationales. Le Comité participe ainsi de l’émergence d’un champ de réflexion international qui nourrit les débats domestiques sur le contrôle bancaire. Le cadre confortable des années d’après-guerre a vécu, et les échanges au sein du Comité témoignent surtout d’un tâtonnement pour imaginer de nouvelles règles. L’attention à ces premières années du Comité permet de voir comment la coopération est pensée et quelles en sont les limites, alors que certains historiens ont placé cette notion au cœur de la « réussite » ou de l’« échec » de la mondialisation3. Les différences de perspective sur les questions de prêteur en dernier ressort sont une des illustrations de ces limites.

Faire face à la multinationalisation bancaire

L’expansion multinationale des banques

2Le rapide mouvement de multinationalisation des banques depuis les années 1960 constitue un défi pour les autorités prudentielles, car leurs responsabilités pour les établissements étrangers de plus en plus nombreux ne sont pas clairement définies. La multiplication des implantations étrangères et un phénomène qui touche la plupart des pays représentés au Comité, y compris la Suède où, bien que les banques ne soient pas autorisées à ouvrir des succursales à l’étranger, elles peuvent y établir des filiales. Selon les travaux de Tschoegel, le nombre de banques américaines ayant des succursales (légalement dépendantes de la maison mère) et des filiales (légalement indépendantes de la maison mère) étrangères passe de 8 à 151 entre 1960 et 19864. Le nombre de ces succursales passe de 131 à 899, alors que le nombre des filiales passe de 2 à 860. Les actifs de tous ces établissements étrangers passent sur la même période de 3,5 à 417,3 milliards de dollars. Au Japon le nombre de banques étrangères passe de 14 à 144 entre 1962 et 19785. Celui des succursales étrangères passe de 29 à 84 et celui de bureaux de représentation de 4 à 89 sur la même période. La BRI donne des chiffres un peu différents, mais comparables : comme on le voit dans le tableau 2.1, le nombre d’implantations des banques étrangères est en augmentation constante depuis les années 1960 dans la plupart des pays du Groupe des Dix. Le phénomène est particulièrement prononcé dans certains pays comme le Royaume-Uni, le Luxembourg, ou la Suisse (tableau 2.1).

Tableau 2.1. – La présence des banques étrangères dans 11 pays, 1960-1985.

^a Nombre d’institutions bancaires étrangères opérant dans le pays par des succursales ou des filiales majoritairement détenues, sauf mention contraire.
^b 1958
^c Succursales seulement. Fin juin 1985 il y a cinq filiales étrangères.
^d 1962
^e Fin juin 1985, ce nombre s’élève à 357 si les joint-ventures et banques consortiales sont incluses.
^f Les organisations bancaires étrangères représentées par plus d’une entité sont comptées plusieurs fois (double-counted).
^g Fin juin 1985, ces établissements représentent 95 organisations bancaires différentes.
^h Succursales seulement. Fin juin 1985 il y a 76 banques étrangères différentes en activité.
ⁱ Au début des années 1970, il y a environ 50 établissements bancaires étrangers.
^j Fin juin 1985, ces établissements représentent environ 350 institutions.
… : données non disponibles.
Source : Rapport Cross, BRI, « Recent innovations in international banking (Cross Report) », [http://www.bis.org/publ/ecsc01.htm], consulté le 18 août 2020, avril 1986, p. 151.

3L’augmentation considérable du nombre d’établissements étrangers s’accompagne d’une structure plus complexe des institutions bancaires, qui comprennent succursales, filiales et participations diverses. La multiplication des banques consortiales et des sociétés en participations, c’est-à-dire d’entreprises communes dans lesquelles chaque membre détient une participation minoritaire, notamment par le biais des clubs bancaires européens mis en place dans les années 1960, est une illustration de cette complexité. Depuis la fin des années 1950, mais surtout au début des années 1970, plusieurs alliances sont conclues entre des banques européennes pour faire face à la concurrence américaine et suivre les progrès de l’intégration politique de l’Europe6. Ces clubs bancaires fondent parfois des sociétés en participations. Par exemple, l’EBIC (European Banks International Company), le club regroupant entre autres la Société Générale, la Midland, la Deutsche Bank, a fondé le groupe European American, qui, en 1974, rachète la banque Franklin National dont la faillite a participé à la mise en place du Comité de Bâle7. Le groupe European American, tout comme les autres joint-ventures de l’EBIC, est détenu par les banques membres du club. Si les « clubs » sont une formule particulièrement européenne, les banques consortiales, c’est-à-dire créées par plusieurs banques actionnaires, se multiplient, notamment à Londres, depuis les années 1960, et impliquent des banques américaines aussi bien que japonaises8.

4Ainsi, ce n’est pas seulement le nombre d’établissements étrangers qui augmente, mais aussi la structure institutionnelle des entreprises bancaires qui évolue, ce qui représente un défi tant pour les normes comptables qui doivent établir la délimitation de ces entités que pour les superviseurs. En cas de difficulté dans un maillon ou dans l’ensemble d’une organisation bancaire, les responsabilités des autorités sont loin d’être claires, comme l’ont montré les déboires de l’année 1974 : Franklin National, Herstatt, mais également la branche de Lugano de la Lloyds ou, comme nous le verrons dans la suite de ce chapitre, la faillite de l’Israel-British Bank.

Clarifier les responsabilités prudentielles

5Lors de la première réunion, les membres du Comité ont été invités par les gouverneurs du Groupe des Dix à réfléchir à un système d’avertissements rapides, sujet qui sera discuté tout au long de l’année 1975, et qui trouve ses racines dans les systèmes de supervision nationaux9. La requête est liée aux désarrois de l’année précédente, et témoigne tant du désir des gouverneurs d’être informés plus vite des difficultés d’une banque que de l’incompréhension qui règne en ce qui concerne les activités bancaires internationales et leur contrôle. De cet agenda sortira un développement au succès inattendu, le partage des responsabilités prudentielles entre les autorités. L’expression de « système d’avertissements rapides » est utilisée pendant peu de temps, à la demande des gouverneurs. La plupart des pays ont des systèmes d’avertissements, sous une forme ou sous une autre, et ceux-ci relèvent plus de la pratique et des habitudes nationales que de dispositions claires et cohérentes10. Trois éléments clés de ces systèmes d’avertissements sont l’utilisation des rapports fournis régulièrement par les banques aux autorités, les inspections directes, et les contacts avec les banques, parfois vus comme la source la plus rapide d’obtention d’informations importantes11. Le désir initial des gouverneurs de disposer d’un tel système est vite déçu par la réalité des pratiques administratives propres à chaque pays et par le peu d’enthousiasme du président et des autres membres du Comité :

« They should now, he thought, tell the Governors that there was no need to establish an entirely new organisation; that any international early warnings must be based on national systems; and that the rôle of the Committee was to help participants improve their own national systems by learning from each other12. »

6C’est bien le cadre national qui domine à tous les niveaux, et bien que les autorités soient confrontées à la nécessité de coopérer, l’établissement d’un système de surveillance multilatérale soulève bien peu d’enthousiasme13. Les membres se retranchent derrière les systèmes nationaux de contrôle. Ils portent en revanche leur attention vers d’autres domaines de la supervision bancaire internationale.

7Dans le cours de ces discussions sur les systèmes d’avertissements rapides, Huib Miller, de la Nederlandshe Bank, rédige une note qui constitue le point de départ d’une vaste réflexion sur la coopération entre autorités prudentielles14. Dans ce document, discuté lors de la deuxième réunion d’avril 1975, Huib Muller s’efforce de clarifier les problèmes des superviseurs en distinguant leurs responsabilités pour chaque type de situation15. Titulaire d’un doctorat de droit de l’université de Leiden et formé à la macroéconomie à la Michigan State University, Huib Muller est directeur adjoint à la banque centrale des Pays-Bas16. Quelques années plus tard il deviendra membre puis président du Comité Consultatif de CEE sur les questions bancaires, puis lui-même président du Comité de Bâle, en 1988. Sa note témoigne autant d’une tentative d’exposer des pratiques déjà en cours que d’une proposition de principes de coopération à suivre à l’avenir.

8Les principaux éléments de la note de Huib Muller sur la division des responsabilités ont déjà été décrits par la littérature, et notamment par Goodhart17. L’auteur commence par distinguer entre liquidité, solvabilité et position en devises d’une part, et entre succursale étrangère (légalement dépendante de la maison-mère), filiale étrangère (légalement indépendante) et société en participation (joint venture) d’autre part18. Une distinction est enfin exprimée entre autorité hôte, qui est celle du pays d’implantation d’un établissement étranger, et autorité parente, celle du pays d’origine de la banque mère. S’y ajoutent des principes de coopération pour qu’il n’y ait pas de brèche dans la supervision et surtout une division des responsabilités entre autorités hôtes et parentes. Le schéma proposé par Huib Muller prend la forme d’un tableau indiquant si le contrôle est nécessaire, non nécessaire, ou recommandé (advisable) pour les autorités hôtes et parentes, selon le type d’institution (succursale, filiale, société en participation), et l’élément à surveiller (liquidité, solvabilité, position en devise).

Tableau 2.2. – Le partage des responsabilités prudentielles entre autorités selon Huib Muller (mai 1975).

Source : ABRI, 1.3a(3) 1975/1, « Paper for the BIS-Committee on banking regulations supervisory practices », H.J. Muller, 23 mai 197519.

9Huib Muller considère que les autorités hôtes sont mieux informées que les autres sur les conditions de liquidités de la place où se trouve un établissement étranger, et ont intérêt à les surveiller de près, alors que les autorités parentes sont avant tout concernées par la solvabilité de leurs banques20. À ceci s’ajoute le fait que les autorités hôtes s’intéressent également à la solvabilité des entreprises opérant sur leur territoire, soit parce qu’elles sont incorporées dans la législation domestique (filiales et sociétés en participation), soit afin maintenir une égalité des conditions de concurrence avec les autres banques. Enfin, la responsabilité des autorités hôtes est particulièrement mise en avant pour les filiales (par opposition aux succursales). Pour les sociétés en participation, la responsabilité des autorités hôtes est considérée comme la seule possible21.

10La littérature a abondamment décrit l’accord basé sur ce document sans analyser les négociations en amont, les contestations, et les pratiques qui se cachent derrière lui22. En outre, le terme de Concordat, sensé dénommer l’accord en question, est souvent employé abusivement, car il n’est jamais utilisé avant 1979. Le document de Muller suscite une longue discussion lors de la deuxième réunion du Comité, en avril 1975. Cette discussion pointe toute la difficulté de la répartition des responsabilités prudentielles, qui est plus complexe que ce que le tableau donne à voir23. En pratique, le système proposé se heurte à des problèmes de droit, tant pour les inspections directes que pour l’échange d’informations, limité par le secret bancaire. Dans certains pays, comme en Belgique, la surveillance de la liquidité, dans une perspective prudentielle, n’existe pas officiellement. Dans d’autres, comme en Suisse, la supervision par des autorités étrangères n’est pas autorisée, par conséquent les autorités suisses ont la responsabilité de tous les établissements bancaires présents sur le territoire. Pour les Allemands, les autorités hôtes doivent surveiller toutes les activités bancaires sur leur territoire, même si elles sont déjà supervisées par les autorités parentes. Surtout, les membres ont le plus grand mal à s’accorder sur le sens des responsabilités qui découlent de cet accord : alors même que les Américains ont abordé plusieurs fois la question en avril 197524, le document final transmis aux gouverneurs en octobre 1975 n’aborde pas les questions de prêteur en dernier ressort. Comme nous l’avons vu au chapitre précédent, les Allemands se sont déjà opposés en septembre 1974 à sous-entendre toute responsabilité en matière de prêt en dernier ressort dans les déclarations des gouverneurs25. Le rapport final transmis aux gouverneurs évite donc soigneusement la question. Plusieurs années plus tard, en 1982, Dahl (Réserve fédérale) rappellera aux membres du Comité qu’ils ont eu le plus grand mal à se mettre d’accord : « It had been very difficult in 1975 to agree on the original Concordat26. »

11Un rapport aux gouverneurs est rédigé à partir du travail de Muller27. Il reprend les divisions des responsabilités proposées par Muller pour la liquidité, la solvabilité et les positions en devises, et selon le type d’établissement (succursale, filiale ou société en participation). Le rapport aux gouverneurs expose également le caractère souhaitable de la coopération de la part des autorités non représentées au Comité. Les obstacles à la mise en pratique des propositions, comme le secret bancaire, sont également soulignés, et les gouverneurs sont invités à « mettre à profit toutes les occasions qui se présenteront de favoriser l’élimination des restrictions qui entravent la coopération28 ». Le texte leur est transmis le 3 octobre 197529. Bien que tous l’acceptent, les gouverneurs suisse, français et italien confirment que le secret bancaire sera un frein à l’échange d’information30. L’accord constitue toutefois une étape importante dans les débuts de la coopération internationale en matière de contrôle bancaire, tout du moins pour une échelle aussi large.

12La diffusion du document, et par là l’extension des principes proposées de coopération au-delà des seuls pays membres du Comité, est discutée très tôt. Dès la réunion de juin 1975, Dondelinger (Commissariat au contrôle des banques, Luxembourg) soulève la question de la supervision dans d’autres pays que ceux du Groupe des Dix31. Il pense notamment aux pays du Golfe Persique et explique qu’il a été en contact avec M. Scott du United Arab Emirates Currency Board. Celui-ci a témoigné de son accord pour que les autorités luxembourgeoises surveillent les succursales et filiales de leurs banques opérant dans cette région. Le 22 décembre 1975, Blunden envoie une lettre aux autorités de supervision de pays non représentés au Comité, joignant le même document que les gouverneurs ont reçu32. Une soixantaine de banques centrales et autres institutions de surveillance, plus la Commission européenne, figurent parmi les destinataires33.

13L’évocation du nouvel accord auprès des banques commerciales est plus délicate. En décembre 1975, Nagashima (Japon), demande s’il lui serait possible d’informer les banques de son pays des grandes lignes du texte émis par le Comité, et soutient que cela faciliterait les changements dans la régulation japonaise34. Fanet (Banque de France) lui répond qu’une trop grande diffusion ferait perdre le confort de l’informalité du Comité. Baeyens (Commission bancaire, Belgique) explique qu’il s’est basé sur certains principes convenus par le Comité durant une discussion avec les trois banques belges ayant des filiales à l’étranger, sans montrer le texte de l’accord. L’accord fraîchement conclu est donc déjà utilisé nationalement pour appuyer la position des autorités vis-à-vis des banques. Le président Blunden soutient cette idée, même si certains membres ne souhaitent pas que la presse soit au courant :

« while it would obviously not be in conformity with the wishes of all members of the Committee that the press should be informed of the report’s contents, if any member of the Committee used decisions reached, or recommendations made, by the Committee as a means of strengthening his hand in discussions with his country’s banks, the Committee must, in his view, accept that such an approach was perfectly legitimate35 ».

14Les différentes traditions de régulation, certains pays accordant une grande importance au droit écrit, d’autres, comme le Royaume-Uni ou le Japon, se reposant bien plus sur des accords informels avec les banques, participent sans doute d’une interprétation différente du texte par les différents pays membres.

15L’application de l’intégralité des principes contenus dans le rapport est loin d’être possible dans l’immédiat. Pour les Italiens, la supervision des établissements étrangers est difficile car ils disposent de peu d’informations. Par conséquent, accepter trop de responsabilité pour les autorités parentes est délicat36. Dans plusieurs pays le secret bancaire est un obstacle à la coopération internationale. De plus, beaucoup de pays n’ont pas encore recours à la consolidation, qui consiste à évaluer la solidité d’une maison mère en prenant en compte les risques que lui font courir l’ensemble de ses établissements étrangers. Par contre, le document systématise une coopération qui jusque-là n’existait que de façon empirique, ou parfois par des accords bilatéraux37. En conséquence, l’accord appelle à une coopération renforcée entre les autorités du pays d’accueil et celles du pays d’origine38.

16Les nombreux pays non-membres du Groupe des Dix contactés au sujet de la proposition d’accord ont des réactions diverses, même si elles sont dans l’ensemble positives. La Reserve Bank of Australia par exemple, endosse les propositions du Comité, et voudrait transmettre le rapport aux autorités de Papouasie-Nouvelle-Guinée où se trouvent de nombreuses banques étrangères, notamment australiennes39. Le président de la banque centrale autrichienne est cependant nettement moins enthousiaste. Derrière une position basée avant tout sur le droit, il refuse toute légitimité au Comité à dicter ses conditions aux autres pays :

« In the view of the Federal Ministry of Finance, which we consulted on this subject, any solution of the problem of banking supervision in the Group of Ten must be based on the rules of international law, under which the juridiction of a country’s authorities ends at that country’s borders. Any official action by the officials of one country on the territory of another is in any case contrary to international law unless it has been legalised by an appropriate state treaty40. »

17L’auteur reproche notamment au Comité de ne pas faire partie des discussions en amont, et considère qu’il faudrait organiser une conférence internationale. La banque centrale finlandaise, dans sa réponse, rappelle quant à elle que les autorités prudentielles des pays du nord (Danemark, Finlande, Islande, Norvège, Suède) coopèrent déjà selon une forme similaire à celle du document transmis par le Comité de Bâle, de manière informelle, soit par des réunions, soit par téléphone41. La coopération instaurée par le Comité de Bâle n’est donc pas totalement nouvelle.

18Ainsi un effort a été fait pour clarifier la répartition des responsabilités entre les autorités prudentielles pour les établissements bancaires étrangers : aux autorités hôtes la surveillance de la liquidité avant tout, aux autorités parentes la responsabilité primordiale de la solvabilité. Cet accord ressemble plus à un idéal qu’à la réalité pratique des contrôles, mais constitue un point de départ très important. La discussion de ces différents éléments participe de la construction d’un nouveau savoir-faire en matière de supervision bancaire internationale. La suite logique consiste à promouvoir la consolidation des bilans bancaires.

La consolidation des bilans bancaires : un tournant global des autorités ?

Origines et enjeux

19Lors de la réunion conjointe du Groupe de Contact de la CEE avec des représentants américains, canadiens, suisses et japonais à Washington42, le 26 février 1975, Baeyens (Commission bancaire, Belgique) rapporte que les autorités belges entendent désormais tenir compte des données consolidées dans leur travail de surveillance des banques et baser leurs ratios sur celles-ci43. Un an plus tard, le 18 février 1976, la Réserve fédérale annonce qu’elle regardera de près les futurs engagements des banques américaines dans des banques consortiales ou des sociétés en participations (consortium banks or joint ventures) pour les rendre plus alertes sur leurs responsabilités44. En mars 1976, le représentant américain reconnaît que la direction prise par la Réserve fédérale signifie un pas vers une approche plus ou moins consolidée de l’analyse des ratios de capitaux45. En avril, c’est au tour de la Banque du Japon de demander à ce que les banques actives dans le domaine du change produisent des déclarations périodiques sur leurs sociétés en participation et leurs filiales à l’étranger. Le ministère des Finances demande également aux banques des données plus détaillées sur ces implantations internationales, les grandes entreprises japonaises étant sommées à partir d’avril 1977 de soumettre des comptes consolidés46. La consolidation semble être à l’ordre du jour.

20Plusieurs enjeux se dessinent autour de cet engouement : d’une part le désir des autorités d’être mieux informées sur le détail comptable des activités de leurs banques à l’étranger, d’autre part celui de baser certaines règles sur des données générales intégrant toutes les activités d’un groupe et non plus seulement celles de l’entreprise principale. Ces requêtes ne sont pas considérées comme neutres, mais sont associées à une plus grande responsabilité de la part des maisons-mères envers leurs établissements étrangers, et de la part des autorités parentes envers l’ensemble du groupe et non pas seulement envers le seul réseau domestique. Les comptes consolidés ne sont pas la même chose que la surveillance consolidée : les premiers ont surtout une valeur d’information, alors que la deuxième consiste à baser certains ratios sur ces nouvelles bases comptables en intégrant les données des établissements opérant dans des pays où la régulation est plus lâche. Le Comité de Bâle joue un rôle particulier dans l’essor de la consolidation car il est bien placé pour aborder les problèmes proprement internationaux que cette technique tente de résoudre, et qu’il bénéficie d’une autorité par le biais du comité des gouverneurs du Groupe des Dix.

21La consolidation est une pratique comptable qui n’est pas spécifique aux banques et ne date pas des années 1970, mais remonte à la fin du xix^e siècle aux États-Unis47. Elle consiste à « regrouper les comptes d’entreprises unies par des liens financiers ou de domination aux fins de présenter un bilan unique “consolidé”, par élimination des relations internes en ne retenant que la situation vis-à-vis des tiers48 ». Dans le secteur bancaire, elle est basée sur une conception dite patrimoniale, selon laquelle il faut que les comptes de l’entreprise dominante, considérée comme la clé de voûte de l’ensemble, intègrent les conséquences réelles de ses liens avec d’autres entreprises, donc de son rôle de maison mère49.

22La consolidation ne concerne pas uniquement les affaires internationales, mais un ensemble d’entreprises liées. La technique de la consolidation soulève d’ailleurs le problème de la définition du périmètre de l’entreprise50. Dans beaucoup de pays, une multiplication des types d’institutions bancaires a résulté en partie de la diversité des régulations (fiscale, monétaire, prudentielle) existant au sein d’un même pays, et plus encore d’un pays à l’autre, dans le but de donner à des entités chargées d’activités différentes une existence juridique distincte. Certaines structures se sont dotées de personnalité morale sans avoir de locaux ni de personnel en propre51. Enfin, le phénomène a pris une ampleur particulière avec le développement des places offshore, l’auteur d’une note à la Banque de France sur le sujet déclarant ainsi : « plus encore que dans le secteur industriel et commercial, les perversions nées de ces habillages sociaux sont apparues intolérables52 ». C’est dans ce contexte que la consolidation semble de plus en plus appropriée aux yeux des régulateurs.

23L’usage de la consolidation par la supervision bancaire constitue une adaptation des autorités à la mondialisation. Elle témoigne tout d’abord de l’essor d’une conception économique par rapport à une conception légale de la banque, puisque l’enjeu essentiel est d’inclure des établissements légalement indépendants (filiales et sociétés en participations) dans sa surveillance53. Il s’agit dans une certaine mesure d’un « tournant global » des autorités, qui souhaitent disposer d’informations sur l’ensemble des activités de chaque entreprise à l’échelle mondiale54. Il s’agit en outre d’une technique qui renforce le poids des autorités d’origine dans la responsabilité prudentielle, car elle implique l’imposition de règles sur des entités qui, jusque-là, y échappaient plus ou moins. L’adoption de ces techniques par les autorités montre que la mondialisation n’est pas un phénomène spontané, mais s’accompagne de toute une série d’adaptations dont le but est de maintenir un certain contrôle des activités bancaires y compris à l’international. Dans le contrôle bancaire, la consolidation est un outil pour étendre la souveraineté au-delà des frontières.

24De plus, la consolidation est un cas particulièrement illustratif des allers et retours entre le niveau européen et celui du Groupe des Dix55. Lors de la réunion d’octobre 1976, Hugo Coljé, de la banque centrale des Pays-Bas, explique qu’il est en train d’écrire une note sur cette question pour la prochaine réunion Groupe de contact de la CEE, dont il fait partie également, et propose d’en discuter aussi au sein du Comité de Bâle56. Le Comité de Bâle aborde finalement le sujet un an plus tard, en octobre 1977, alors qu’il a été discuté deux fois au Groupe de contact entre temps57. La consolidation devient un thème de travail central du Comité de Bâle autour de l’année 1978, et fait l’objet de deux rapports aux gouverneurs, en 1978 et 1979. Ces travaux susciteront en retour un engouement particulièrement fort de la Commission européenne, avec un projet de directive sur la question, qui aboutira en 198358.

25Lorsque Coljé présente sa note en octobre 1977, il met en avant le problème des places offshore, et l’idée que les autorités parentes ont une responsabilité morale, non seulement pour les succursales étrangères de leurs banques, mais aussi pour leurs filiales et sociétés en participation59. En général, les succursales étrangères sont consolidées avec le réseau domestique par les autorités parentes, car elles sont considérées comme faisant partie d’un même groupe, puisqu’elles sont légalement dépendantes de la maison-mère. Les questions les plus complexes se posent surtout pour les filiales, qui peuvent être détenues à 100 %, majoritairement, ou être l’objet d’une participation minoritaire seulement, ainsi que pour les sociétés en participation60. La soustraction des participations étrangères des fonds propres ne suffit pas, car les risques que peut faire courir une filiale à sa maison-mère peuvent être supérieurs à son investissement, et surtout, parce que cela ne permet pas d’appliquer les régulations domestiques aux établissements étrangers, contrairement à la consolidation. Les discussions du Comité de Bâle révèlent que chaque pays en est à un stade différent de réflexion. Les Pays-Bas y sont particulièrement favorables, de même que les États-Unis, qui pratiquent déjà la consolidation dans une certaine mesure. À la Banque de France le document de Coljé a suscité une réaction très positive car il a suscité l’attention sur une question encore peu considérée61. Au Japon les autorités commencent à peine à s’y intéresser62. En Suisse une affaire de fraude impliquant des firmes cachées au Lichtenstein pousse les autorités à l’adoption de cette technique (cf. chapitre v)63.

Les rapports de 1978 et 1979

26La plupart des membres sont acquis à l’utilisation de la méthode de consolidation. Les discussions portent par conséquent avant tout sur des détails techniques et les modalités d’applications. Les États-Unis voudraient développer le cas des sociétés en participations, et des participations minoritaires, ainsi que de la consolidation du passif et pas seulement des actifs64. En Suède, Danielsson n’a pas réussi à convaincre ses collègues de l’intérêt de la consolidation65. Il se dit par conséquent favorable à la transmission d’un rapport aux gouverneurs pour appuyer l’idée. Les fortes résistances suédoises sont dues au fait que les banques nordiques opèrent souvent ensemble à l’étranger sous la forme de banques consortiales, avec un capital de 25 % chacune66. Une banque consortiale ainsi constituée, et basée par exemple à Londres, peut de plus opérer dans un autre pays. Par conséquent pratiquer la consolidation signifie utiliser un système de déclaration lourd pour que ces activités soient prises en compte dans les banques de chacun des pays participants.

27Les arguments en faveur de la consolidation sont énumérés dans un rapport aux gouverneurs transmis le 27 octobre 1978, soit un an après le début des discussions67. Le rapport cite en particulier le fait d’empêcher les banques de lever des fonds disproportionnés par rapport aux fonds propres par l’intermédiaire de filiales étrangères, par un mécanisme appelé potentiel de multiplication. Ce dernier est expliqué en annexe du rapport par un exemple théorique avec des filiales qui toutes, individuellement, respectent un ratio de solvabilité de 10 %, mais qui, collectivement, permettent à une maison mère de faire un crédit de 1 000 avec des fonds propres de 1 (tableau 2.3). Le rapport cite également l’importance d’empêcher les banques de contourner les réglementations domestiques, et le fait que la responsabilité d’une maison-mère vis-à-vis d’une filiale peut dépasser le niveau de son investissement dans cette filiale68. La consolidation est donc vue comme la méthode la plus appropriée pour éviter cela, même si elle ne va pas sans soulever des problèmes pratiques : que faire des participations non financières ? Des holdings bancaires ? Des activités quasi bancaires ? Des obstacles à l’obtention d’information à cause du secret bancaire69 ? Les questions qui divisent le plus le groupe sont celles relatives au traitement des participations inférieures à 100 % et surtout des participations minoritaires : les uns, notamment les Pays-Bas, préfèrent la proportionnalité ; les autres, notamment les États-Unis, préfèrent le cas par cas.

Tableau 2.3. – Le processus multiplicateur dans les créations de filiales par les banques.

Source : ABRI, 1.3a(3) 1977/7, BS/77/52 f, « Consolidation des bilans des banques : le regroupement des actifs à risques, envisagé comme méthode de contrôle de la solvabilité des banques », octobre 1978. Appendice I : « Le processus multiplicateur dans les créations de filiales par les banques ».

28Les gouverneurs endossent fortement le rapport et demandent au Comité d’en faire un autre, qui ferait état des progrès des pays sur la question et donnerait des directives70. Celui-ci est remis le 22 mars 197971. Il recommande l’adoption de la technique de consolidation et la coopération de tous les acteurs pour faciliter au mieux son application72. Celle-ci ne va cependant pas de soi. En Suisse, les tentatives de la Commission bancaire d’imposer les exigences de capitalisation sur une base consolidée se heurtent à une vigoureuse opposition des banques73. Les exigences en matière de capitalisation y étant particulièrement élevées, l’inclusion des opérations des banques dans d’autres pays où les obligations sont moins hautes a naturellement conduit à un déficit de capitalisation au niveau consolidé. La Commission fédérale des banques a demandé une amélioration de la situation pour les cas les plus sérieux, mais certaines banques s’y sont opposées. Ainsi la consolidation n’est pas simplement une pratique comptable mais aussi une façon de réguler qui est loin de susciter le consentement de toutes les banques.

Une diffusion très inégale

29L’application de la consolidation est très inégale d’un pays à l’autre dans les années qui suivent le deuxième rapport aux gouverneurs. Dans certains pays comme les États-Unis et les Pays-Bas, qui étaient les champions de la consolidation au sein du Comité de Bâle, la pratique est bien établie au début de l’année 198174. Le Japon a également renforcé ses dispositions favorisant la consolidation en 197875. La nouvelle réglementation canadienne de décembre 1980 a étendu la consolidation aux participations majoritaires et positions minoritaires importantes76. En Allemagne, à l’inverse, le cadre législatif nécessaire n’existe pas encore. La supervision consolidée ne devient obligatoire qu’en 198577. Au Royaume-Uni, la régulation du risque pays se fait de façon consolidée grâce à un nouveau formulaire de déclaration de 1979. Le contrôle des niveaux de fonds propres sur une base consolidée à l’échelle mondiale a été accepté par les banques et se fait de manière officieuse78. En France, la situation est quelque peu différente, car les banques ont intérêt à la consolidation. Les ratios de solvabilité des établissements étrangers sont en général plus élevés que ceux de la banque mère, notamment parce que plusieurs banques françaises sont nationalisées et que leur capital est très faible et difficile à accroître79. Par conséquent, les banques ont le choix, depuis 1979, de calculer leurs ratios sur base consolidée ou de déduire le montant total des intérêts bancaires et financiers du capital, et optent souvent pour la consolidation. En Italie, la consolidation progresse très lentement jusqu’au scandale de l’affaire Ambrosiano en 1982, qui fait changer la régulation sur les informations prudentielles80. Les autorités n’ont jusqu’à cette date ni tous les pouvoirs nécessaires ni toutes les informations pour appliquer un contrôle intégral sur base consolidée81.

30Pour le reste du monde, les travaux du Comité de Bâle sont diffusés par trois canaux principaux : la correspondance avec d’autres autorités de supervision, les déclarations des gouverneurs, et la première conférence internationale des superviseurs organisée à Londres en juillet 1979 (voir chapitres iii et vii). Le 31 janvier 1979, le président du Comité de Bâle envoie une lettre joignant le premier rapport sur la consolidation à toute une série d’autorités prudentielles du monde entier82. Dix-huit réponses sont reçues dans les mois qui suivent. Le Danemark considère que le rapport du Comité a attiré l’attention sur l’importance des filiales étrangères. En revanche, la Finlande est plus critique. L’auteur de la réponse finlandaise pointe notamment l’importance de prendre en compte la qualité des risques qui varient d’un pays à l’autre et le grand nombre de détails à considérer pour pouvoir consolider les données comptables de façon pertinente. Au final, l’exercice lui semble un effort disproportionné par rapport à son utilité. Les gouverneurs apportent quant à eux un fort soutien aux deux rapports du Comité. Cela se matérialise par un communiqué de presse le 15 avril 1980, dans lequel ils soulignent entre autres son travail en la matière83. Cette réaction de la part des gouverneurs du Groupe de Dix suscite en retour un programme d’action du côté des institutions européennes en vue d’une directive, qui verra le jour en 198384. Outre les allers et retours entre les niveaux européens et du Groupe des Dix, l’adoption de la technique de consolidation par les autorités prudentielles montre, en creux, une dimension de l’adaptation l’État, et de la souveraineté étatique, à la mondialisation : la consolidation n’est en effet pas uniquement un moyen d’avoir des informations sur ce qui se passe dans les établissements bancaires étrangers, mais également d’appliquer les règles domestiques sur ces établissements étrangers.

Faire face à l’internationalisation bancaire

31En plus de la croissance du nombre d’établissements bancaires à l’étranger, les activités internationales (opération en devises, crédits à des non-résidents) augmentent fortement dans les années 1970. Les euromarchés poursuivent leur ascension, celui des eurodevises passant de 177 à 575 milliards de dollars entre 1974 et 1980, alors que celui des euro-obligations passe de 3,4 à 20,4 milliards sur la même période85. Le tableau 2.4 montre une estimation de la progression de l’activité internationale des banques entre 1970 et 1977 d’après les calculs de la BRI. Les créances sur l’étranger sont définies comme toutes les créances sur des non-résidents, tant en monnaie nationale qu’en monnaie étrangère, et incluent les créances sur d’autres banques86. Ces données ne sont pas consolidées à l’échelle mondiale (ou pas complètement, selon les pays), ce qui implique que la part des créances sur l’étranger est largement sous-estimée pour les États-Unis et l’Allemagne, et également surestimée pour le Royaume-Uni et l’ensemble Belgique-Luxembourg. La tendance à une croissance du compartiment étranger des bilans bancaires n’en demeure pas moins notable. Le phénomène est dû notamment au « recyclage des pétrodollars », les banques accordant un montant croissant de crédits afin de financer les déficits de la balance des paiements des pays emprunteurs avec les ressources placées auprès d’elles par les acteurs des puissances pétrolières (voir chapitre vi). Le compartiment étranger de l’activité des banques se développe donc plus vite que le montant global de leurs opérations. Au Comité de Bâle, cela se traduit par différents travaux sur la surveillance des activités de change des banques et celle du risque pays. La première catégorie, qui est également la première abordée par le Comité chronologiquement, est l’objet de cette section. La seconde, qui prendra plus d’importance à la fin de la décennie, fera l’objet du chapitre vi.

Tableau 2.4. – la progression de l’activité internationale des banques dans certains pays du Groupe des Dix, 1970-1977 (montants des encours en milliards de dollars US et pourcentage). Données non consolidées à l’échelle mondiale.

^a Les données concernent les banques situées dans les pays figurant dans la colonne de gauche, ce qui a une conséquence importante sur la part des créances sur l’étranger dans les bilans des différents systèmes bancaires. Si les chiffres étaient calculés, pour les banques de chaque pays, sur une base mondiale consolidée (par exemple, pour les États-Unis, tous les établissements des banques appartenant, dans le monde entier, à des résidents américains), la part des créances sur l’étranger dans le total des bilans des banques de certains pays, particulièrement des États-Unis et de l’Allemagne, serait beaucoup plus forte, alors que, pour les banques de l’UEBL et du Royaume-Uni, elle serait bien plus réduite.
^b Toutes les créances sur des non-résidents, tant en monnaie nationale qu’en monnaies étrangères, y compris les créances sur d’autres banques.
^c Ces chiffres relatifs à juin 1977 concernent à la fois les positions des banques situées aux États-Unis, et celles des succursales des banques américaines situées aux Bahamas, aux Iles Caïmans, à Panama, à Hong Kong et à Singapour.
Source : adapté de ABRI, 6.61 vol 3&4, G10 routine correspondance, « Rapport aux Gouverneurs
concernant les réactions de banques commerciales des pays du Groupe des Dix et de la Suisse au projet de questionnaire du Président Burns », annexe 2, non daté.

Le contrôle des positions en devises : les superviseurs dans l’après Bretton Woods

32Les faillites retentissantes de la Franklin National et de la banque Herstatt en 1974 qui ont mené à la mise en place du Comité de Bâle étaient largement dues à des opérations de change (voir chapitre i). De manière générale, la fin du système Bretton Woods et le remplacement des taux de change fixes par des taux de change flottants s’accompagne d’un nouvel environnement plus risqué pour les banques. Cela renvoie à l’importance grandissante du risque de change, « c’est-à-dire [du] risque, pour une banque, de subir des pertes par suite de mouvements défavorables des cours des changes pendant une période où elle se trouve en position de change […] sur telle ou telle devise », comme l’explique une note du secrétariat du Comité de Bâle87. Une banque est en position de change lorsque ses actifs et ses passifs dans une même devise ne sont pas équilibrés88. Or, « si de nombreuses activités bancaires sont assorties de risques, rares sont celles où une banque peut encourir de lourdes pertes aussi rapidement que dans les opérations sur devises89 ». L’histoire politique et monétaire heurtée des années 1970 et le manque de coordination des politiques économiques des pays riches participent d’une grande volatilité des taux de change90. La supervision prudentielle des opérations sur devises ne semble donc pas superflue, le risque associé à ces activités étant d’une actualité brûlante à l’heure où est mis en place le Comité. Le choix des gouverneurs d’envoyer au Comité de Bâle un représentant responsable des foreign exchanges à côté d’un superviseur est à ce titre emblématique, et ne va pas sans soulever de problèmes.

33La surveillance prudentielle des activités de change des banques se heurte à des contraintes institutionnelles qui reflètent les chevauchements entre contrôle prudentiel et politique monétaire. Dans de nombreux pays, les contrôles des opérations sur devises se font avant tout pour des raisons monétaires et relèvent de différents départements, voire de différentes institutions lorsque la supervision prudentielle n’est pas entre les mains de la banque centrale. Les spécialistes des marchés des changes sont plus habitués aux données quantitatives que leurs collègues superviseurs, et moins versés dans les questions prudentielles91. Goodhart soutient que les spécialistes des foreign exchanges étaient relativement inutiles et furent remplacés progressivement par des superviseurs, mais rien dans les archives n’a pu confirmer une telle hypothèse, même s’il semble que l’intérêt pour la supervision des opérations sur devises soit surtout une réaction au contexte immédiat92. Certains membres peuvent d’ailleurs passer dans leur carrière du change au contrôle bancaire ou inversement.

34La réflexion du Comité de Bâle en matière d’opérations de change s’articule autour de trois grands thèmes reliés : une réflexion sur leur surveillance en général, basée notamment sur les actualités domestiques en matière de régulation et de politique monétaire ; la régulation des brokers ; et la mise en place d’une forme standardisée de forward foreign exchange contract en collaboration avec un groupe de travail de la Chambre de Commerce Internationale. Ce dernier thème sera étudié au chapitre iv, car il implique un contact étroit avec les banques commerciales. Les deux premiers thèmes sont analysés dans les pages qui suivent. Dans tous ces travaux, une réflexion est menée pour faire émerger une dimension proprement prudentielle de la surveillance des activités de change des banques, en se focalisant sur les institutions individuelles.

35Les contrôles sur les activités de change existent avant tout pour des raisons monétaires. C’est le cas par exemple en Italie où ces régulations, en 1975, n’ont cours que pour protéger la lire93. Byatt (Banque d’Angleterre) explique quant à lui qu’au Royaume-Uni si les limites imposées aux positions de change n’existaient que pour des raisons prudentielles, elles seraient beaucoup plus libérales, et qu’elles sont pensées également en fonction de la balance des paiements94. En Allemagne, des limites fixes ont été imposées aux positions de change (open positions) des banques seulement depuis la faillite d’Herstatt. Seuls quatre pays effectuent des contrôles des activités de change pour des raisons principalement prudentielles au début de l’année 1975 : l’Allemagne, où cela est très récent, les Pays-Bas, le Canada et les États-Unis95. Les banques elles-mêmes enfin, sans doute en partie à cause des faillites de 1974 mais également à cause du nouvel environnement monétaire international, ont adapté leur comportement en s’imposant elles-mêmes des limites, comme l’explique Timmerman (Nederlandsche Bank) : « He felt however that the change in the banks’ behaviour was caused not so much by new regulations as by the volatility and unpredictability of exchange rates, which made open positions much riskier than before96. » Par ailleurs, de fortes différences existent entre les pays, certains ayant un dispositif formel de contrôle des changes et d’autres non. Le nouveau contexte international conduit dans la plupart des pays à différentes mesures pour renforcer le contrôle des opérations de change.

36Le Comité entreprend l’écriture d’un rapport aux gouverneurs à partir d’une note de Gérard Aubanel (Banque de France) datée d’octobre 197897. Il y explicite notamment deux logiques différentes dans la surveillance des positions de change, l’une, récente, pour s’assurer d’une gestion prudente et l’autre, bien plus ancienne, pour des raisons de contrôle des changes, c’est-à-dire le plus souvent pour protéger la monnaie nationale. Cette dernière n’implique pas de contrôler les établissements étrangers, et consiste avant tout à surveiller les positions dans toutes les devises étrangères prises dans leur ensemble. À l’inverse, la supervision prudentielle nécessite de prendre en compte, outre les établissements étrangers, les positions dans chaque devise individuelle car celles-ci peuvent faire courir un risque à la banque98. Le sens des règles formulées par les autorités, quel que soit leur degré de formalité, n’est donc pas le même dans les deux cas. Aubanel insiste également sur l’importance des éléments de trésorerie venant de la gestion courante et journalière de la banque et explique que ce sont ces derniers qu’il convient de superviser si les autorités veulent déceler une gestion imprudente ou spéculative de l’établissement99. Ces considérations montrent que le Comité est un lieu important de l’émergence de la « raison prudentielle » à l’échelle internationale. Un rapport aux gouverneurs basé sur ce document initial est soumis aux gouverneurs en août 1980100. Il est transmis aux autorités prudentielles non représentées au Comité en octobre, puis aux banques commerciales101. Le marché des changes est d’autant plus marqué par une évolution vers une logique prudentielle de la régulation que les règles existant pour des raisons monétaires, lorsqu’il y en a, vont en s’assouplissant à la fin les années 1970 et dans les années 1980. Le contrôle des changes est relâché au Japon à la fin de l’année 1977102. Il est aboli en 1979 au Royaume-Uni, ce qui conduit d’ailleurs à un accroissement de la surveillance prudentielle des activités de change des banques103.

Le cas des brokers

37La discussion des activités de change des banques par le Comité aborde également très tôt le cas des foreign exchange brokers, c’est-à-dire des firmes spécialisées dans les opérations en devises. Ces firmes jouent le rôle d’intermédiaire entre les banques et reçoivent une commission sur leurs transactions. Les brokers inquiètent les autorités pour plusieurs raisons. Le fait de prendre eux-mêmes des positions de change, de ne pas se cantonner au rôle d’intermédiaire entre banques, ou d’avoir des pratiques douteuses avec celles-ci (comme la gratification de cadeaux, la mise sur écoute d’autres opérateurs du marché, ou la pratique de taux sans rapport avec les niveaux du marché) se retrouve fréquemment dans les sources. Dans les discussions du Comité de Bâle, le broker est parfois considéré comme une personne peu recommandable, et dont certaines banques se plaignent. Les superviseurs se voient alors jouer un rôle d’arbitre.

38Ces discussions offrent un exemple de circulation internationale des idées en matière de régulation. Cela est particulièrement bien illustré par le cas britannique. En avril 1975, Byatt (Bank of England) présente un document qu’il a fait circuler aux membres quelque temps auparavant sur les arrangements existant au Royaume-Uni concernant la régulation des brokers et leurs relations avec les banques104. Le document de Byatt inspire une étude de la profession des foreign exchange brokers à la Bundesbank105. En effet, la profession de broker, en Allemagne comme dans d’autres pays, ne fait pas l’objet d’une législation, alors que les autorités sont soucieuses de réguler les activités de change depuis la faillite d’Herstatt106. En 1976, la Bundesbank envoie une lettre aux associations de banques demandant à ce que cessent certaines pratiques, comme le fait de conclure des transactions de change à des prix artificiels différents de ceux du marché ou de mettre sur écoute les tierces parties impliquées dans les transactions107. La lettre est transmise aux autres membres du Comité de Bâle. Surtout, l’année suivante, en 1978, les autorités allemandes élaborent un « Code of practice » conclu en janvier 1979108. Il pose des conditions considérées comme essentielles pour ceux qui s’engagent dans les activités de change, en plus des réglementations formelles. Ses origines viennent d’une suggestion formelle de la Bundesbank, mais les détails ont été réalisés par les associations bancaires109.

39Le nouveau « Code of practice » allemand rencontre un certain succès auprès des Italiens et des Français. En effet, Catalano (Banca d’Italia) rapporte que : « in Italy too, brokers had hitherto been regulated in an unsatisfactory manner and he felt that the codes of conduct which Mr. Kloft had distributed would be very helpful to the Italian authorities110 ». Il en va de même pour les Français : « Mr. Aubanel added that the French authorities had been trying with some difficulty to reach agreement on a similar code, and the German rules would be very helpful in this respect111. » Dans le cas examiné ici, une proposition partie du Royaume-Uni exerce une influence en Allemagne, qui en retour crée une nouvelle régulation dont les Italiens et les Français se servent.

Les enjeux prudentiels des normes d’audit et de comptabilité

40La comptabilité et l’audit constituent un autre dossier ouvert dès les débuts du Comité, en 1975. Ces deux activités sont très importantes pour les superviseurs. Si les différents pays insistent plus ou moins dans leurs pratiques de contrôle sur une méthode ou une autre, les contrôleurs s’efforcent souvent d’examiner la réalité existant derrière les chiffres. Partant d’une situation comptable, le contrôle vérifie les opérations indiquées et remonte jusqu’aux activités, vérifiant par différents outils le respect des règles en vigueur. Les inspections sur place impliquent beaucoup de discussions sur les documents comptables eux-mêmes. La comptabilité constitue donc un outil essentiel du contrôle bancaire, dont il dépend largement112. Or, l’internationalisation des systèmes bancaires constitue un défi en la matière car les normes comptables ne sont pas les mêmes d’un pays à l’autre. En outre, les principes mêmes de la comptabilité sont l’objet de débats. Certains pays, comme l’Allemagne, sont plus conservateurs que d’autres, comme les États-Unis. Au moment même où le Comité de Bâle discute de ces questions, le champ de la comptabilité est déjà l’objet d’une grande effervescence, tant pour faire face au défi de l’internationalisation des firmes que pour débattre de la fonction première des documents comptables. L’audit, quant à lui, est une activité particulièrement proche du contrôle bancaire, car il consiste à évaluer les comptes. Son importance pour le contrôle bancaire varie d’un pays à l’autre. En Suisse, la question est particulièrement importante, puisque la supervision de la Commission fédérale des banques se base souvent sur le contrôle effectué par les instituts de révision, elles-mêmes étroitement liées aux grandes banques113. Au Japon, à l’inverse, l’audit bancaire semble quelque chose de relativement nouveau, et la pratique de révision par un comptable ne devient obligatoire qu’en 1976114.

41Une affaire en particulier est à l’origine d’une initiative du Comité dans le domaine de la comptabilité et de l’audit : la faillite de l’Israel-British Bank, une petite banque israélienne disposant d’une filiale à Londres, à l’été 1974, soit avant même la mise en place du Comité. La filiale de Londres avait pour tâche principale de collecter des dépôts en devises étrangères et de les remettre à la maison mère115. Les difficultés de l’Israel-British Bank sont d’abord liées à la faillite de la banque Herstatt, car lorsque les dépôts de celle-ci sont gelés, trois banques clientes de la filiale de Londres sont dans l’impossibilité de renouveler leurs dépôts. Des pertes non révélées sur le marché des changes et le retrait d’autres dépôts s’ajoutent aux difficultés de la banque116. Surtout, la découverte de fraudes, à la fois du côté de la maison-mère israélienne et de la filiale de Londres, crée un scandale. Par le biais d’une banque suisse, les propriétaires de la banque détournaient les fonds levés à Londres vers des entreprises enregistrées au Lichtenstein. La liquidation des deux banques au mois de juillet 1974 implique un bras de fer entre la Banque d’Angleterre et la banque centrale d’Israël, et révèle plusieurs conduites frauduleuses de la part des réviseurs et des lacunes sérieuses dans les lettres de confirmation et plus généralement dans la présentation des documents comptables des banques117. La procédure de confirmation consiste, pour un réviseur, à demander à des tiers, par exemple des créditeurs ou des clients, de confirmer les informations qu’il a sur la banque révisée. Elle est l’objet de codifications spécifiques. La Banque d’Angleterre, en accord avec le Trésor britannique, considère la maison mère israélienne responsable de la filiale londonienne118. La banque centrale et le gouvernement d’Israël, en revanche, refusent d’endosser la responsabilité pour la faillite de celle-ci. Un accord est finalement trouvé entre les deux banques centrales concernées pour procéder à une « liquidation fusionnée » (merged liquidation, considérant la maison-mère et sa filiale comme une seule entité) et mettent un « pool » de liquidités à disposition des liquidateurs dans les deux pays119. Cet événement fait partie des faillites de 1974 qui poussent le Comité de Bâle à réfléchir à la répartition des responsabilités prudentielles120. La faillite de l’Israël-British Bank inspire également une activité importante dans le domaine de la comptabilité et de l’audit.

42Un responsable de la supervision à la banque centrale israélienne, Heth, est invité au Comité de Bâle en septembre 1975 pour discuter des leçons à tirer de l’événement121. Selon lui, par-delà l’importance de la coopération entre autorités de supervision, les points essentiels sont les suivants : l’importance des lettres de confirmations qui ont fait défaut dans cette affaire, l’harmonisation des termes des déclarations comptables pour éviter toute mauvaise interprétation, enfin l’initiative que les superviseurs devraient prendre d’encourager les organisations professionnelles de réviseurs (auditors) et de comptables à établir des accords internationaux pour qu’ils puissent se reposer sur leurs travaux respectifs122. Lors de la réunion suivante, en décembre 1975, une question centrale est donc posée123 : que faire dans le domaine de l’audit et de la comptabilité ? Certains sont favorables à un contact avec les professionnels de la comptabilité et de l’audit, notamment Huib Muller (Nederlandsche Bank) et Rodney Galpin (Bank of England), d’autres sont pour des considérations générales, notamment les Français. Les Japonais sont contre l’exercice en soi et pensent que cela ne relève pas du Comité, qui doit se limiter à soutenir l’harmonisation des standards124.

43Finalement, le Comité oriente son travail dans deux directions : les demandes de confirmation et les normes de publication des comptes des banques. Pour les superviseurs, l’harmonisation des pratiques comptables dans le domaine de la présentation des comptes de banques aurait surtout pour intérêt de permettre l’harmonisation des pratiques d’audit. Un sous-groupe créé en mars 1976 sous la présidence de Fitzenreiter (Allemagne) est chargé de collecter des informations sur l’utilisation des confirmations dans les différents pays125. Le rapprochement avec les professionnels de la comptabilité relève d’un tâtonnement long et complexe en raison du grand nombre d’organes internationaux et européens travaillant sur ces questions : les efforts du Comité consistent d’abord à trouver un interlocuteur. Peu à peu, cependant, une répartition des tâches est établie : la collaboration avec l’International Accounting Standards Committee (IASC), qui dispose d’un sous-comité sur les standards de comptabilité bancaire, portera sur les normes de publications des comptes des banques ; la collaboration avec l’International Federation of Accountants (IFAC), créée en octobre 1977 et qui a mis en place un Auditing Practices Committee, portera sur les confirmations126. Les membres de ces deux groupes sont en réalité sensiblement les mêmes127.

44En avril 1978, un membre du Comité de Bâle assiste à la réunion d’un steering committee de l’IASC à la Bundesbank sur l’élaboration d’un projet de résolution sur les règles à observer dans la publication des comptes de banques128. Le contact entre celui-ci et les comptables s’avère cependant peu productif : le membre du Comité de Bâle est cantonné à une position de spectateur dont l’avis n’est à aucun moment sollicité129. Une certaine difficulté d’intercompréhension entre les comptables et les superviseurs ressort clairement des discussions tenues à Bâle.

45Plus encore, un projet de présentation des comptes de banques préparé par l’IASC suscite des vives réprobations de la part de certains membres du Comité130. Le document est envoyé à Cooke le 16 juin 1978 par une lettre du président de l’IASC lui demandant si le Comité de Bâle pourrait l’accepter131. Lors de sa discussion à la réunion des 29 et 30 juin 1978, ce document suscite un tollé, notamment de la part des Allemands, à cause du traitement réservé aux réserves cachées (hidden reserves)132. Coljé (Banque des Pays-Bas) émet également des protestations. L’IASC, qui représente une perspective plutôt américaine sur la comptabilité, souhaiterait faire disparaître l’usage de ces réserves cachées. Dans certains pays, les banques s’en servent pour pouvoir masquer certaines pertes et s’assurer une certaine stabilité. C’est particulièrement le cas en Allemagne, et Schneider, de l’Office fédéral de supervision allemand, considère d’ailleurs cela comme une bonne chose du point de vue prudentiel133. Il ne souhaite pas que le Comité accepte le document, même comme simple document de discussion. Bürger (Bundesbank) renchérit en disant qu’il pensait que l’IASC produirait un glossaire des termes de comptabilité, et qu’au lieu de cela ils ont établi des règles inacceptables de présentation des bilans134. Tous les membres ne sont cependant pas du même avis : le Comité semble divisé entre Européens et Américains sur la question, les Japonais ne participant pas au débat. En effet, Bench (Comptroller of the Currency) et Willey (Réserve fédérale de New York) défendent le document, en disant qu’il serait souhaitable que la pratique des réserves cachées, qui n’est pas autorisée aux États-Unis, disparaisse.

46Du côté de l’IFAC, les travaux sur les confirmations ne sont guère plus encourageants. Suite à deux réunions communes en avril et décembre 1978, un brouillon de formulaire de confirmation est élaboré puis discuté par le sous-groupe du Comité de Bâle lors de sa réunion à la Bundesbank en février 1979135. Un projet de lettre de confirmation interbancaire normalisée est finalement diffusé par les superviseurs au sein de leurs associations bancaires respectives et les réseaux internationaux de comptables se chargent de sa transmission dans les associations nationales136. Dans un rapport au Comité en février 1981, Lang (Allemagne) dit que parmi les 37 pays dont les banques ont répondu, la moitié des réponses environ sont positives137. Elles viennent notamment de pays où le système bancaire n’est pas très développé. Une autre moitié est moins enthousiaste, et 10 pays ont des objections considérables, dont la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse. Les oppositions pointent notamment le fait que les formes déjà existantes sont satisfaisantes, que la forme proposée ne convient pas aux exigences locales en matière d’audit, et qu’elle n’est pas appropriée pour une utilisation informatique138.

47Ainsi les travaux du Comité de Bâle sur les enjeux prudentiels de la comptabilité et de l’audit se soldent-ils finalement par un échec, surtout dans ses relations avec l’IASC. Cet échec réside notamment dans le fait que le Comité initie un programme de travail sans doute trop long et trop ambitieux par rapport à son utilité, en réaction à la faillite de l’Israël-British Bank en 1974. De plus, il témoigne de certaines incompréhensions mutuelles entre des professions différentes. L’exercice illustre cependant le fait que les superviseurs dépendent au moins en partie de la comptabilité, et donc l’importance des normes et pratiques comptables pour le contrôle prudentiel et, finalement, l’« épaisseur » du processus de régulation bancaire, composé de nombreuses strates professionnelles.

⁂

48Durant ses premières années, le Comité lance une série de travaux qui le mènent parfois dans des processus longs et sans grand résultat. Certaines de ces initiatives répondent aux crises de l’année 1974, d’autres émanent de la proposition de certains membres. Le cadre national domine largement les discussions, dont le but est d’abord d’améliorer les systèmes nationaux de supervision. C’est donc plus une forme d’improvisation réagissant au contexte et aux initiatives individuelles des membres qui organise l’agenda, qu’un programme pré-établi et une ambition de construire une architecture internationale de supervision. Les divergences de vues tout comme les tâtonnements sont nombreux. Cependant, certaines réalisations telles que le partage des responsabilités prudentielles ou la consolidation des bilans bancaires constituent des jalons importants de la supervision bancaire internationale, même si les questions de prêteur en dernier ressort sont alors soigneusement évitées. Ce chapitre a mis en valeur les discussions sous-jacentes derrières les grands textes du Comité. L’année 1979 fait figure de césure chronologique avec la première conférence internationale des superviseurs à Londres et la dégradation de la situation financière internationale, marquée par le deuxième choc pétrolier et le début d’une lutte implacable contre l’inflation menée par la Réserve fédérale américaine.