1L’origine du Comité est fréquemment associée à la faillite de la banque Herstatt. Pourtant d’autres crises jouent un rôle important dans le climat d’insécurité qui règne après le choc pétrolier de l’automne 1973. Le Comité de Bâle est-il lui-même uniquement le résultat d’une crise ? Nous verrons qu’un intérêt pour la régulation et la supervision bancaire internationale existe déjà avant les crises des années 1973-1974, des deux côtés de l’Atlantique. En effet, il ne s’agit pas uniquement d’une histoire européenne : si le Groupe de Contact de la CEE sert de référence au futur comité du G10, les Américains sont eux-mêmes engagés dans un exercice d’adaptation de leur réglementation et de leurs pratiques prudentielles à l’internationalisation bancaire. Après avoir brièvement présenté les caractéristiques prudentielles et bancaires des pays membres, ce chapitre retrace les origines du Comité de Bâle et réinsère sa création dans le contexte de l’année 1974.

Les structures nationales de la régulation bancaire internationale

2La diversité des systèmes bancaires et prudentiels de chacun des douze pays représentés au Comité est importante. Aux Pays-Bas, au Royaume-Uni, en Italie, c’est la banque centrale qui assure seule le contrôle bancaire. En Suède, au Canada, en Belgique, en Allemagne, en Suisse, au Luxembourg et en France, c’est un institut spécialisé dans le contrôle bancaire, mais parfois très étroitement lié à la banque centrale, comme c’est le cas en France où la plupart de ses inspecteurs en viennent. Au Japon, le contrôle bancaire est exercé conjointement par la banque centrale et le ministère des Finances. Le contrôle bancaire en tant que tel y existe depuis 1873, mais une loi passée en 1927 a beaucoup accru ses moyens1. Aux États-Unis, trois agences fédérales se partagent le contrôle bancaire : la Réserve fédérale, le Comptroller of the Currency (représenté au Comité de Bâle à partir de 1978), et la Federal Deposit Insurance Corporation (représentée au Comité de Bâle à partir de 1984). Les réserves fédérales régionales ont également des responsabilités de surveillance dans leur juridiction. C’est le cas en particulier de la réserve fédérale de New York, particulièrement active dans les affaires internationales et présente au Comité de Bâle dès la deuxième réunion. Enfin des fonctions prudentielles sont également exercées par les différents États des États-Unis, parfois depuis très longtemps (depuis 1803 pour le Massachusetts)2.

3Les méthodes du contrôle bancaire sont également différentes d’un pays à l’autre : en Suisse, en Belgique (jusqu’en 1975) et en Allemagne, le contrôle est fait de manière indirecte, les superviseurs se reposant sur des documents certifiés par des réviseurs3. En Suisse, ceux-ci sont étroitement liés aux banques elles-mêmes, ce qui rend le contrôle très peu indépendant. Certains pays procèdent à des inspections directes, comme les États-Unis, la Suède, le Japon et la France. Au Royaume-Uni, pays de la régulation informelle, le contrôle bancaire n’existe tout simplement pas officiellement avant 1974, et est exercé informellement avant cela par le Discount Office de la Banque d’Angleterre4. Même après la création d’un département dédié en 1974, le contrôle bancaire se fait surtout par l’interconnaissance avec le milieu bancaire, et, en cas de problème, par la persuasion morale de la Banque d’Angleterre. Une grande partie des pays d’Europe continentale, au système de droit écrit, ont une tradition bien plus légaliste qui cause de nombreuses mésententes avec le Royaume-Uni. C’est une différence fondamentale entre les modèles de régulation.

4La tutelle étatique et le cadre réglementaire sont également très différents d’un pays à l’autre. En France, la tutelle étatique est particulièrement forte, quoique cela soit plus marqué pour les affaires nationales que pour les affaires internationales. Les grandes banques, puis l’intégralité du secteur bancaire à partir de 1981, sont nationalisés. Un arsenal de mesures diverses assure au Trésor un contrôle étroit sur le secteur bancaire, tant pour conduire la politique monétaire que pour assister la politique économique5. En Italie également, le système bancaire est largement sous contrôle étatique. Le système américain est aussi étroitement réglementé, surtout pour les très nombreuses petites banques. La plupart des banques ne peuvent pas avoir d’implantations dans plusieurs États des États-Unis, les taux d’intérêt sont soumis à des limites, et de nombreuses règles s’appliquent également pour des raisons de politique monétaire. À l’inverse, l’Allemagne a une tradition plus libérale, dans une certaine mesure, car il n’y a plus de régulation des taux d’intérêt depuis 1967 ni de contrôle des mouvements de capitaux, excepté pour une brève période en 19736. Toutefois l’Allemagne est vue comme un pays très difficile à pénétrer par les banques étrangères, et une partie du secteur bancaire est public. En Suisse, la contrainte étatique est particulièrement légère, et la régulation bancaire s’apparente à une forme d’autorégulation. Le secret bancaire y est strict, comme au Luxembourg7. Il existe également dans d’autres pays, notamment en Italie et en France, sans être aussi sévère. Le Canada et la Suède ont un système hautement réglementé, notamment en ce qui concerne les activités internationales. Au Canada les succursales de banques étrangères ne sont pas autorisées, et la prise de participation par des banques étrangères dans des banques canadiennes a été limitée à 25 % en 19678. Les États-Unis considèrent ce système comme profondément nationaliste et estiment qu’il est le plus discriminant de tout le G10. En Suède, les banques étrangères ne sont pas autorisées, et les banques suédoises ne peuvent ouvrir de succursales à l’étranger, mais seulement des sociétés en participation (joint ventures)9.

5Enfin les systèmes bancaires sont très différents. L’Allemagne est par excellence le pays des banques universelles, et ces institutions, limitées un temps dans plusieurs pays comme la France ou l’Italie, reviennent dans une certaine mesure dans le paysage bancaire européen, lorsque le Comité est mis en place. Le système bancaire britannique est à l’opposé de celui des pays d’Europe continentale. Il est caractérisé par une grande spécialisation et une grande diversité de ses institutions financières. La City concentre une influence économique et politique considérable, et la banque centrale en est la protectrice. En Italie, seul pays du G10 avec la France où une large partie du secteur bancaire a été nationalisé, la loi bancaire de 1936 sépare les métiers de banque commerciale et de banque d’investissement, et instaure une division institutionnelle entre les banques qui prêtent à court et moyen terme, et celles qui prêtent à long terme10. Le système bancaire américain, très hétérogène et très décentralisé avec ses 42 000 établissements de crédit dont 14 380 banques commerciales11, est caractérisé par une séparation stricte des activités de crédit et d’investissement suite au Glass-Steagal Act de 1933. Cependant, les grandes banques américaines conduisent les deux types d’activités à l’étranger, comme nous le verrons au chapitre iv. Au Japon, les activités bancaires et boursières sont séparées sur un modèle assez similaire au modèle américain, car la loi en vigueur a été passée peu après la guerre, pendant l’occupation américaine, et rédigée sur le modèle du Glass-Steagal Act12. Les banques japonaises connaissent une forte croissance sur la période, et prennent l’ascendant sur les banques américaines dans les années 1980, portées par une croissance économique japonaise supérieure à la moyenne des pays du G10 après le choc pétrolier (4,1 % en moyenne entre 1975 et 1991)13. Dans la plupart des pays, les activités internationales sont le fait d’un petit nombre de grandes banques qui dominent le paysage bancaire de leur pays, et dont le Comité de Bâle s’occupe principalement.

La mise en place du Comité de Bâle

6Les origines du Comité sont déjà en partie connues, mais les éléments le plus souvent mis en avant sont souvent partiels. La plupart des travaux mettent en avant la réaction à la faillite d’Herstatt et, dans une moindre mesure, de Franklin National, dans sa mise en place14. En outre, le Comité de Bâle est vu par Goodhart comme un prolongement, à l’échelle du G10, du Groupe de contact de la CEE15. Sans être infondé, ce récit passe cependant sous silence les origines américaines et certaines modalités de la mise en place. En effet, les États-Unis ne se greffent pas uniquement à un exercice européen déjà existant, mais ont déjà entrepris de leur côté un effort de régulation bancaire internationale, à travers le System Steering Committee on International Banking Regulation de la Réserve fédérale. De plus, les origines du BCBS peuvent aussi bien être reliées au Comité permanent des Euromonnaies (Eurocurrency Standing Committee, ECSC) qu’au Groupe de contact de la CEE. Enfin, la mise en place du Comité n’est pas un processus facile et ne va pas sans opposition de la part de certains pays, notamment de la France. Les sections qui suivent ont donc pour but de démêler les différentes histoires qui sont au croisement de la création du Comité de Bâle par les gouverneurs.

Les crises du début des années 1970

7La première moitié des années 1970 marque le retour du risque sur le devant de la scène bancaire internationale. La fin du système Bretton Woods, entre 1971 et 1973, a transféré des banques centrales aux banques commerciales une grande partie des risques liés aux activités sur le marché des changes16. Les risques liés aux opérations sur le marché des eurodollars continuent de s’accroître avec la taille du marché. Ils comportent à la fois un risque de taux (risque d’enregistrer des pertes à cause de l’évolution des taux des emprunts à court terme utilisés par les banques pour financer des crédits à taux fixe et à long terme) et un risque de trésorerie (risque de ne pas pouvoir renouveler ces emprunts de court terme pour financer ses crédits à plus long terme)17. De plus, le quadruplement des prix du pétrole à l’automne 1973, dans le contexte complexe du conflit israélo-palestinien et du conflit opposant depuis longtemps les pays producteurs de pétrole et les firmes pétrolières, déstabilise profondément le système financier international et met un terme à plusieurs décennies de croissance continue en Occident18. Pour les banques, le ralentissement de l’activité économique depuis 1973 rend les clients plus vulnérables et accroît le risque de non-remboursement. En plus d’affaiblir les économies et la solvabilité des États, le choc pétrolier a également conduit à un phénomène de recyclage des capitaux dont les montants s’avèrent très importants pour les banques individuelles, même les plus grandes19. À ces contraintes nouvelles s’ajoutent l’inflation et les conséquences de la lutte contre celle-ci dans plusieurs pays, ainsi que les difficultés que les banques éprouvent à renforcer leurs capitaux propres pour faire face au gonflement inflationniste des bilans20. Ces nouveaux risques se matérialisent par une série de faillites et de lourdes pertes dans les banques de plusieurs pays.

8Si la faillite la plus connue de la période est celle de la banque Herstatt, elle ne doit pas faire oublier les autres, qui participent d’un climat attirant l’attention des gouverneurs, et des autorités en général, au problème du contrôle bancaire. À la fin de l’année 1973, le Royaume-Uni fait face à la crise des banques secondaires. Ces institutions dont l’origine remonte à la fin des années 1950 sont spécialisées dans le secteur immobilier21. Elles connaissent une forte croissance à partir de 1971 mais sont durement touchées par l’effondrement de ce secteur. Aux États-Unis, la faillite de la First National Bank of San Diego en octobre 1973 est, malgré sa taille relativement modeste (86^e banque du pays), la plus importante depuis la Grande Dépression22. Elle n’est pas sans conséquence internationale, car elle gèle pour plusieurs années les créances de plusieurs banques européennes sur cette banque, notamment la National Westminster pour 14 millions de dollars, la Barclays pour 4,5 millions de dollars et la Société Générale pour 7,5 millions dollars23. Même en Allemagne, Herstatt n’est pas la première banque à connaître de lourdes pertes dans les opérations change : en septembre 1973 la Hessische Landesbank et la Westdeutsche Landesbank sont également sévèrement touchées par les nouveaux risques que comportent ces activités24.

9Aux États-Unis, la faillite de la First National Bank of San Diego est suivie l’année suivante par une autre, bien plus importante, celle de la Franklin National Bank of New York, qui fut la 20^e banque du pays avant d’entamer son déclin25. En 1973, le total des actifs de la banque dépasse les 5 milliards de dollars. Cette banque de Long-Island s’était développée rapidement dans les années 1960 à New York dans la banque de gros, puis à l’étranger à partir de 1969. Elle établit des succursales à Nassau (Bahamas) et à Londres et s’engage massivement dans des opérations sur le marché des eurodollars et des opérations de change26. Cependant, ces activités échouent largement et affaiblissent la banque. Elle se lie alors avec un financier italien, Michele Sindona, qui prend une participation importante (21.6 %27) et pousse la banque à s’engager dans des opérations de change spéculatives, dont certaines sont illégales et dissimulées, afin de couvrir les autres pertes de la banque28. Les activités internationales ne sont pas les seules à l’affaiblir : son portefeuille de crédits domestiques est de mauvaise qualité, son degré de transformation, c’est-à-dire de financement d’opérations à long terme par des emprunts à court terme, est important, et son management est insuffisant29. Entre 1970 et 1973, les revenus nets de la banque tombent de 21 millions à 12 millions dollars, 7,7 millions provenant des activités sur le marché des changes30. La récession accroît ses difficultés.

10Les autorités s’aperçoivent de la gravité de la situation au terme d’une inspection de quatre mois qui se termine le 9 mars 197431. La crise ne commence véritablement qu’en mai 1974, lorsque les rumeurs sur la mauvaise situation de la banque se propagent et que la Réserve Fédérale de New York lui octroie un crédit de 110 millions de dollars pour compenser la diminution des dépôts32. À la fin du mois de juin, la banque a perdu 1 milliard de dollars de dépôts. La résolution de l’affaire par les autorités est marquée par d’importantes difficultés de communication et de coordination entre les trois agences de régulation fédérales, OCC, FDIC, et Réserve fédérale33. La Réserve fédérale ne manque pas de reprocher au Comptroller la lenteur de sa réaction, et note que les banquiers privés à qui de l’aide fut demandée pour résoudre l’affaire furent exaspérés par le manque de coordination entre les deux agences fédérales34. Le Comptroller décide finalement d’initier une procédure pour fermer la banque, qui est déclarée insolvable le 8 octobre 197435.

11La gestion de la crise a une dimension internationale : le 11 mai, Richard Debs de la Réserve fédérale contacte Gordon Richardson, gouverneur de la Banque d’Angleterre, pour l’informer de la situation36. Il informe les banques centrales les plus importantes dans les jours qui suivent, dans le but de prévenir ses collègues étrangers de la logique que la Réserve fédérale adoptera selon l’évolution de la situation de la Franklin, et d’éviter une panique. Les autres banques centrales, en retour, aident la Franklin dans sa recherche d’un nouvel acquérant en donnant des informations sur les candidats37. En raison des lois fédérales en vigueur, les banques étrangères figurent en effet en bonne place dans la liste des éventuels repreneurs. La Banque d’Angleterre est particulièrement consultée, tant pour s’enquérir de la possibilité d’associer certaines banques britanniques à une banque américaine pour racheter la Franklin National que pour discuter du sort de la succursale londonienne de la banque38. De plus, la banque centrale britannique offre son aide dans le soutien en liquidités de la Réserve fédérale à Franklin. La Réserve fédérale ne peut en effet fournir de tels prêts que dans la mesure où ils sont garantis, soit par des bons du Trésor, soit par des actifs divers considérés comme suffisants par la banque centrale américaine. Différentes banques centrales coopèrent également avec la Réserve fédérale pour permettre à celle-ci de gérer les activités de change de Franklin pendant la crise. Enfin la Banque d’Angleterre aide la FDIC et la Réserve fédérale à résoudre les problèmes posés par la fermeture de la succursale de Londres. Rodney Galpin (Banque d’Angleterre) et David Willey (Réserve fédérale de New York), deux futurs membres du Comité de Bâle, font partie de la réunion tenue le 20 septembre pour régler l’affaire39. Dans une certaine mesure, le Comité de Bâle institutionnalisera ainsi des réseaux de superviseurs qui avaient commencé à se constituer avant. Le cas de Franklin servira d’inspiration à un rapport du Comité portant sur la coopération internationale dans la gestion de banques en difficulté, réalisé entre la fin de l’année 1975 et le début de l’année 197640. Alors que la coopération internationale entre banques centrales a plutôt bien fonctionné dans ce cas, il en va différemment de la banque Herstatt41.

12La faillite de la banque Herstatt a reçu un intérêt particulier de la part des chercheurs. La plupart sinon tous les récits de l’histoire du Comité de Bâle s’y réfèrent, y compris celui donné par la BRI elle-même42, ce qui donne à l’événement des allures de mythe fondateur. Herstatt est une banque de taille moyenne qui a essuyé de lourdes pertes dans les opérations de change, comme beaucoup d’autres banques, suite à l’effondrement du système Bretton Woods43. Elle est fermée le 26 juin 1974 par l’Office fédéral de supervision (BAKred), à la fin de la journée de travail en Allemagne, mais en pleine matinée à New York, laissant d’importantes transactions incomplètes, et déclenchant une panique d’une ampleur bien supérieure aux dimensions de la banque44.

13En 1974, Herstatt est la 80^e banque de la République fédérale d’Allemagne45. Elle a été fondée par Iwan Herstatt et est détenue à 81.4 % par Hans Gerling46, lui-même à la tête d’une compagnie d’assurance47. Sous l’action de son très respecté chef du département des devises étrangères, Daniel Dattel, la banque conduit des opérations de change excessives. Dès le mois de juin 1971, des discussions ont lieu à la banque centrale du Länder de Rhénanie-du-Nord-Westphalie sur des problèmes rencontrés par Herstatt. Lors d’une réunion tenue le 23 mars 1972, Tüngeler de la Bundesbank alerte ses collègues des activités de change de la banque qui, selon une source suisse, auraient dépassé la limite de 100 millions de deutschemarks dans le marché des changes suisse48. Une enquête est alors conduite par le service statistique de la banque centrale du Länder. Le rapport, présenté le 7 avril, constitue une évaluation critique de la situation de la banque, mais ne juge pas utile de le reporter à la Bundesbank, les chiffres impliqués n’étant pas si importants. Des contacts ont lieu entre Stauch de l’Office fédéral de supervision et Iwan Herstatt, mais ne sont pas suivis de mesures. Tout au long de l’affaire, les autorités allemandes s’inquiètent également d’une filiale luxembourgeoise de Herstatt, sur laquelle il est difficile d’avoir des informations49. Dondelinger, du Commissariat au contrôle des banques luxembourgeois, expliquera en juillet 1974 qu’à cause de la division des responsabilités prudentielles, ni les autorités allemandes ni celles du Luxembourg n’étaient vraiment au courant de ce qu’il se passait50. En juillet 1973, Stauch informe Iwan Herstatt que des rumeurs circulent à Londres sur la santé de la banque. Elles sont démenties par Iwan Herstatt. À l’automne de la même année, la Banque d’Angleterre s’inquiète des positions excessives que la banque entretient dans le marché des eurodollars51. La situation empire au tournant de l’année 1974, et les banques anglaises refusent alors de continuer à traiter avec elle52. Iwan Herstatt s’efforce de rassurer les autorités allemandes alertées encore une fois en février, mais le 8 mars le service des changes de la banque centrale du Länder rapporte que de nombreuses banques refusent de traiter avec Herstatt.

14Ce n’est pourtant que le 10 juin 1974 qu’Iwan Herstatt lui-même apprend les importantes pertes de sa banque qui avaient été dissimulées53. La situation évolue dès lors bien plus rapidement. Des investigations conduites les 13 et 14 juin font apparaître des pertes plus importantes que prévu, de l’ordre de 470 millions de deutschemarks. Le destin d’Herstatt est décidé pendant d’intenses réunions qui ont lieu entre le 23 et le 26 juin entre des représentants des autorités, de la banque Herstatt, et un représentant des grandes banques allemandes. Malgré le souhait de Gerling de couvrir lui-même les pertes, et d’obtenir le soutien des banques allemandes, il est finalement décidé de fermer Herstatt. La crise de liquidité de la banque force les autorités à prendre des mesures rapidement, mais elles seront critiquées pour ne pas avoir averti les autorités des autres pays de la forte probabilité d’une fermeture54.

15Celle-ci, effective le 26, induit une panique dans diverses places financières internationales et des pertes substantielles pour d’autres banques. La banque est fermée alors que plusieurs transactions sont encore en cours, et que certaines contreparties ne sont pas encore arrivées à New York. Chase Manhattan, le principal correspondant d’Herstatt à New York, perd 5 millions de dollars, UBS perd 25 millions de dollars, Hill Samuel perd 21 millions de dollars55. Les plus grosses pertes sont essuyées par la Moscow Norodny Bank, qui perd 365 millions de dollars. La panique induit la suspension du Clearing House Interbank Payments System à New York, perturbe fortement les règlements interbancaires pendant plusieurs mois, provoque une forte hausse des taux d’intérêt des euromarchés. La Banque d’Angleterre doit fournir des liquidités pour aider les petites banques plus touchées par la crise56. En Allemagne la Bundesbank met en place la Liquiditate-Konsortialbank (LiKoBank) destinée à aider les banques solides qui pourraient connaître des difficultés de liquidités à cause de la crise, afin de préserver la confiance dans le système bancaire dans son ensemble. La crise déclenche également diverses réponses politiques en Allemagne.

16Le climat de mise en place du Comité de Bâle est donc celui d’une longue série de faillites bancaires dont les dimensions internationales sont inévitables à cause de l’imbrication grandissante des systèmes bancaires. Il faut d’ailleurs souligner que la liste ne s’arrête pas là. Un cas de faillite particulièrement important pour les travaux du Comité de Bâle sera celui de la Israel-British Bank qui est fermée en juillet en 1974 et implique Israël, la Suisse, et le Royaume-Uni57. Il sera discuté plus longuement au chapitre suivant. Certaines banques, sans faire faillite, essuient des pertes spectaculaires sur le marché des changes. C’est le cas de succursale de Lugano, en Suisse, de la banque Lloyds, suite aux opérations d’un trader malhonnête58. Les diverses faillites bancaires se conjuguent à un intérêt grandissant, des deux côtés de l’Atlantique, pour la régulation et la supervision bancaire internationale. C’est au carrefour de ces deux logiques que se situe la création du Comité de Bâle.

Une filiation européenne ? Les initiatives de la Commission européenne et le Groupe de Contact

17Le Comité de Bâle est parfois vu comme un prolongement, à l’échelle du G10, du Groupe de Contact de la Communauté économique européenne (CEE)59. Il est en effet marqué par une forte dimension européenne, par sa composition même, et par le rôle de l’intégration européenne dans le développement de la coopération internationale entre superviseurs et de la coordination des législations bancaires des pays membres. Le travail de la CEE dans le domaine de l’harmonisation des législations bancaires des États membres remonte à 1965, lorsque la Commission émet une proposition de suppression des restrictions d’établissement et de prestation de services bancaires et financiers60. La Commission développe dans les années 1960 un projet de réaliser un « marché commun bancaire », qui reproduirait à l’échelle de la Communauté des conditions similaires à un marché national. Depuis le début des années 1960, elle promeut également la libéralisation de la circulation des capitaux, qui s’avère finalement bloquée par plusieurs États membres mais fait déjà l’objet d’une feuille de route sur le développement d’un marché européen des capitaux avec la publication du rapport Segré en 196661. Une directive de libéralisation, aux conséquences encore très limitées, voit finalement le jour en 1973, après huit années de négociations62.

18Ces différentes initiatives, qui offrent un cas intéressant et précoce de volonté d’harmonisation des législations bancaires pour d’autres objectifs que la stabilité financière63, montrent qu’une activité réglementaire importante existe dans le domaine bancaire dans la CEE. Même si ces initiatives ne concernent pas encore le contrôle prudentiel, puisqu’elles se concentrent surtout sur la liberté d’installation et de prestation de services par les banques dans la Communauté européenne, l’émergence de cette échelle de régulation constitue un précédent très important pour la mise en place du Comité de Bâle. L’harmonisation des législations bancaires apparaît rapidement comme un complément indispensable à la libéralisation des activités des banques dans le projet de la Commission européenne d’établir un marché commun bancaire dans la CEE. Un comité intitulé « Coordination des Législations Bancaires » a été créé en 1969 pour discuter de la possibilité d’une harmonisation des législations bancaires européennes64. Un premier projet de directive d’harmonisation en ressort en 1972. Très ambitieux à l’origine, il se heurte à l’opposition radicale des nouveaux entrants dans la Communauté, notamment du Royaume-Uni, qui selon cette directive devrait abandonner son système informel de régulation bancaire65. La Commission choisit alors d’adopter une approche plus progressive et pragmatique. La directive, souvent appelée première directive bancaire car il s’agit de la première directive de coordination des législations bancaires, par opposition à la directive de 1973 qui portait sur la libéralisation des conditions d’établissement et de prestation de services bancaires, est finalement adoptée dans une version plus modeste en 197766. Entre-temps, le contrôle bancaire a fait son irruption dans les débats réglementaires européens.

19Un organe de coopération internationale entre les contrôleurs bancaires de la CEE voit en effet le jour au début des années 1970. L’idée remonte à 1971 selon Jean Bonnardin (ancien membre français du Comité de Bâle)67, ou au début de l’année 1972 selon Goodhart68. Si l’initiative est largement informelle et le fait des superviseurs eux-mêmes, elle est cependant explicitement liée à l’exercice que la CEE a entrepris dans le domaine législatif. Elle émane notamment d’Albert Dondelinger, Commissaire au Contrôle des banques du Luxembourg69, de Herman Baeyens (Commission bancaire belge), et de Huib Muller (banque centrale des Pays-Bas)70. Selon Goodhart, Herman Baeyens aurait discuté au téléphone avec Huib Muller du cas d’une banque américaine qui souhaitait établir simultanément une filiale et un bureau de représentation en Belgique, et aurait regretté qu’il n’existe pas de forum pour discuter de ces problèmes en Europe71. Après quelques discussions avec leurs hiérarchies respectives, ils décident d’envoyer des invitations aux autres superviseurs de la CEE. La première réunion de ce nouveau groupe, baptisé « Groupe de contact », a lieu à Amsterdam en juin 197272. Les six pays membres de la CEE envoient un délégué seulement. Ce groupe a deux caractéristiques principales : il n’a pas de mandat particulier de la part d’une autorité supérieure, et les membres y assistent à titre personnel, c’est-à-dire qu’ils n’engagent pas leurs institutions respectives dans leurs discussions73. Le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni rejoignent le groupe en novembre 1972, et la Grèce en octobre 1980. La Commission y envoie un observateur à partir de 1975. Les réunions se font trois fois par an, dans chaque pays membre, par rotation. Lorsqu’il est question, en 1974, de mettre en place un groupe de superviseurs à l’échelle du G10, le Groupe de Contact sert donc de précédent, et les superviseurs européens se connaissent déjà.

La surveillance des euromarchés et le Comité permanent des Euromonnaies

20Du côté de la BRI, un réseau de coopération internationale dans le domaine de la surveillance des activités financières existe déjà également. Cet effort de coopération trouve son origine dans la mise en commun, à partir de 1963, de données relatives aux euromarchés par les banques centrales74. Dans le but d’avoir une image statistique du marché, les banques centrales de neuf pays (Allemagne, Belgique, Luxembourg, France, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède, Suisse) s’associent par le biais de la BRI pour collecter des informations sur les activités de leurs banques commerciales dans le marché des eurodollars75. La question de l’adoption d’une politique coordonnée des euromarchés est discutée de temps à autre mais, faute de consensus, l’attitude à leur égard est laissée au choix de chaque pays76. Cet état de fait change au début de l’année 1971, lorsque les tensions sur le système monétaire international deviennent particulièrement fortes et que les gouverneurs, en réaction, mettent en place le Comité permanent des Euromonnaies (Euro-currency Standing Committee, CPEM)77.

21Le Standing Committee, établi en avril 1971, comporte l’avantage d’inclure les USA, le Canada et le Japon. Présidé par le directeur général de la BRI (à l’époque, René Larre), il lui est demandé de travailler sur l’impact de la pratique des banques centrales de placer des réserves dans les euromarchés, et des conditions dans lesquelles ce marché pourrait être inflationniste78. Entre 1971 et 1973, ce comité va donc servir de forum de discussion sur ces questions. En pratique, il s’agit d’un comité discutant des statistiques relatives aux euromarchés, elles-mêmes construites par un groupe de statisticiens qui se réunit à la BRI. Cependant, il ne parvient pas à résoudre les problèmes qui lui sont posés79. Les pays participants reconnaissent que les flux internationaux de capitaux posent des problèmes, mais ne parviennent pas à s’accorder sur la contribution des euromarchés à ceux-ci. L’Allemagne, craignant les effets du marché des eurodollars sur les taux d’intérêt, l’inflation et l’emploi, promeut des mesures pour le réguler80. Le Royaume-Uni, souhaitant défendre l’attractivité de la place de Londres qui abrite une grande partie de ce marché, y est fermement opposé. De manière générale, le débat à la BRI sur la régulation du marché des eurodollars reste dans une impasse. Certains pays soutiennent que les euromarchés sont utiles et qu’ils font intégralement partie des mouvements internationaux de capitaux, et ne souhaitent pas exercer de contrôle particulier dessus81. Des contrôles internationaux sur les « eurobanks » seraient de plus difficiles à mettre en place et pourraient provoquer un déplacement du marché vers d’autres zones non régulées. D’autres pays considèrent en revanche que sans les euromarchés, les flux internationaux de capitaux et les problèmes qui leur sont associés seraient nettement moindres. Comme ces deux points de vue ne peuvent être réconciliés, le contrôle des euromarchés reste une responsabilité nationale. Ainsi, à une époque où les marchés bancaires sont censés être très strictement encadrées, le marché bancaire international reste, lui, largement non régulé. En outre, cet exercice constitue, malgré son échec, une première occasion de discuter de la régulation du marché bancaire international, même si les problèmes prudentiels ne constituent pas encore le cœur du sujet.

22La perspective du Standing Committee change radicalement en 1974, suite au choc pétrolier de l’automne 1973. La réunion de mars 1974, la première depuis la crise, s’ouvre dans un contexte complètement nouveau, sur lequel Michael Dealtry (BRI, futur secrétaire du Comité de Bâle) propose de réfléchir dans une note adressée à ses collègues du comité82. Dealtry propose de discuter de l’impact du choc pétrolier sur le marché des eurodollars. Deux choses lui semblent très probables : d’une part que les pays exportateurs de pétrole placeront leurs réserves grandissantes sur le marché des eurodollars, d’autre part qu’une partie des dépenses accrues des autres pays suite à la hausse des prix du pétrole sera financée par des emprunts officiels sur les euromarchés. Il est donc important d’avoir une estimation des montants arrivant des pays producteurs de pétrole, d’une part, et de ceux retranchés du marché par les pays emprunteurs de l’autre, et de savoir si les deux mouvements seront d’ampleur équivalente ou non. Les effets de ces évolutions sur l’inflation et sur le marché lui-même sont un sujet d’inquiétude. Dealtry pose notamment la question de savoir s’il ne serait pas souhaitable de détourner des euromarchés une partie de la croissance des réserves des pays producteurs de pétrole et de la rediriger vers les systèmes financiers nationaux, plus facilement contrôlables. Le deuxième problème soulevé par Dealtry concerne les banques individuelles, qui font leur apparition dans les préoccupations du Standing Committee : si les nouveaux fonds disponibles pour les banques dépassent la solvabilité des emprunteurs, elles devront choisir entre refuser certains crédits ou abaisser leurs standards prudentiels. Dès le début de l’année 1974 donc, et avant les crises de l’été, le Comité permanent des Euromonnaies commence à se poser des questions d’ordre prudentiel.

23Cet intérêt pour le danger que les banques encourent dans le système financier après le choc pétrolier ne fait que croître pendant l’année 1974, même si les faillites bancaires de l’été sont surtout dues aux activités de change, devenues plus périlleuses avec la volatilité accrue des taux de change depuis la fin du système Bretton Woods. Lors de la réunion du 9 décembre, alors que les gouverneurs se retrouvent le même jour et que la décision de fonder le Comité de Bâle n’est pas encore prise, le sujet de la santé du marché bancaire international est plus que jamais au cœur des préoccupations du Standing Committee (Comité permanent des Euromonnaies, CPEM)83. Le président Larre fait part à ses collègues du comité que le ministre des finances français Jean-Pierre Fourcade a récemment appelé à une harmonisation des politiques relatives aux euromarchés au niveau de la CEE. Puisque les gouverneurs n’ont pas réussi à trouver un accord sur cette question à l’échelle du G10, les gouverneurs de la CEE sont susceptibles de reprendre le dossier, dans l’espoir qu’un plus petit nombre de pays puisse arriver plus facilement à trouver un accord. Pour le Standing Committee, qui est un comité du G10, cela signifie mettre un terme à ses discussions sur la question. La plupart de ses membres sont d’accord, le comité ayant déjà rendu ses conclusions sur le sujet. Surtout, plusieurs membres notent que la situation a changé pendant l’année, et que la croissance des euromarchés et ses éventuelles conséquences inflationnistes ne sont plus la priorité.

24Pendant un temps, le Comité permanent des Euromonnaies a même songé à s’emparer lui-même du sujet de la supervision bancaire. Ce changement de perspective est particulièrement bien illustré par l’intervention du délégué italien Magnifico :

« He felt that the Committee should concentrate on topical problems.[5] Excessive growth of the market and its potential threat to anti-inflationary policy was no longer a main concern. The most pressing problems of the moment were the stability of the market and the soundness of the banks. The discussions would therefore have to concentrate on safeguarding the market’s health and on central-bank responsibilities. Since even within the EEC the feeling seemed to prevail that the participation of the United States was essential in this field, the Committee was probably the right forum for these questions84. »

25Deux éléments particulièrement importants ressortent de ce passage : d’une part le fait que le contrôle bancaire rentre dans les préoccupations du Standing Committee, alors qu’il ne s’intéressait pas jusque-là à ces questions et qu’il n’est pas composé de superviseurs bancaires, d’autre part le fait que pour ce comité aussi l’échelle du G10 semble plus pertinente que celle de la CEE. La suite de la conversation confirme cet intérêt de la part d’autres membres. Gilbert (BRI), qui préside la séance après le départ de Larre, et McMahon de la Banque d’Angleterre, abordent le sujet de la régulation de la liquidité et de la solvabilité des banques, puis soulèvent des problèmes très semblables à ceux que poseront les membres du Comité de Bâle l’année suivante :

« It was important above all to learn what others were doing in this field; such an exchange of information could in itself stimulate fresh study on a national basis and perhaps lead to further action. It would, however, be too much to expect that in this area of regulations, which mainly come within fthe scope of national bank supervision there should be a great deal of co-ordinated international action – and this was, perhaps, not even called for.
McMahon [Banque d’Angleterre :] […] He added that in the present situation the Committee might take a closer study of the question of bank supervision, not necessarily with a view to harmonisation, but in order to learn more from each other and perhaps to bring about gradual improvements in this way85. »

26La supervision bancaire est donc à l’ordre du jour. On retrouve ici la difficile articulation entre l’approche macro-économique du Standing Committee, qui aborde le système financier par une représentation statistique du marché des eurodollars, et celle, microéconomique, du futur Comité de Bâle, qui se focalisera sur les banques individuelles, et à partir d’outils tels que le droit et la comptabilité. Il faut d’ailleurs noter que plusieurs membres du Comité des Euromonnaies seront membres du Comité de Bâle : en plus de Dondelinger, qui vient d’arriver au Standing Committee et est déjà membre du Groupe de Contact, on peut citer A. Kloft (Allemagne), Hans Stahel (Suisse), et P. C. Timmerman (Pays-Bas)86.

Les origines américaines du Comité de Bâle

27Peu de travaux se sont intéressés aux antécédents du Comité de Bâle du côté américain, pourtant un acteur clé dans sa création. Depuis 1972, les autorités américaines travaillent à un projet de réglementation des banques étrangères. Cet exercice sera conduit en grande partie, à partir de 1973, par le System Steering Committee on International Banking Regulation de la Réserve fédérale. Il suscite des contacts importants avec les Européens, les Japonais et d’autres pays. À partir de 1974, cette histoire croise celle de la coopération internationale en matière de contrôle bancaire.

28En 1972, la Réserve fédérale entreprend une révision à la fois de la réglementation des activités étrangères des banques américaines et des banques étrangères aux États-Unis. Le premier problème est traité par une Task Force on Foreign Operations of U.S. Banks, qui soulève notamment des problèmes d’ordre prudentiels87. Le deuxième est étudié par les gouverneurs Mitchell et Daane qui rencontrent les représentants de banques centrales de plusieurs pays à partir de mai 197288. Dans les deux cas, l’exercice est le résultat non pas d’une crise, mais de la croissance des activités internationales des banques américaines et de la présence des banques étrangères aux États-Unis. Une nouvelle approche de la régulation des activités internationales des banques américaines apparaît nécessaire, d’une part à cause du caractère inadapté des règles en vigueur, établies alors que l’internationalisation des banques américaines était moindre, d’autre part à cause de la lourdeur des procédures administratives que la multiplication des implantations étrangères fait peser sur la Réserve fédérale89. De plus, le Congrès américain est particulièrement sensible à la présence grandissante de banques étrangères sur le territoire des États-Unis et exerce une pression sur la Réserve fédérale pour limiter celle-ci. Les discussions conduites par les gouverneurs Mitchell et Daane ont pour objectif de faire prendre conscience de ces problèmes aux autorités des autres pays et de sonder leur réaction par rapport à un éventuel changement de la réglementation en la matière90. Sept pays européens ainsi que le Canada et le Japon sont contactés. Le sujet est également abordé lors de la réunion des gouverneurs du G10 du 12 novembre 1972, et des contacts supplémentaires en Europe apparaissent souhaitables aux Américains. Mitchell et Daane informent ensuite leurs collègues du Board de la Réserve Fédérale des travaux en cours du côté de la CEE :

« At present, within the Common Market, a committee is functioning with the objective of standardizing conditions of banking into any one member country by banks in another member country. Subsequently, the work of this committee will extend to the scope of banking activities permitted in the EEC and the regulatory standards to be applied. With the imminent entry of Britain and Denmark into the Common Market, these countries are now actively participating in the work of this Committee […] While we do not believe it would be appropriate for the Federal Reserve to get into a posture of appearing in any way to be negotiating with the EEC, it does seem desirable and important to establish the contacts needed to obtain an understanding of the content and trend of discussions on these banking matters in the Community91. »

29Les deux gouverneurs, faisant sans doute référence au groupe de coordination des législations bancaires mentionné plus haut, sont donc favorables à des contacts plus rapprochés avec les instances communautaires sur les questions bancaires. Ils mettent avant quatre raisons principales : l’intérêt des banques étrangères pour les États-Unis continue de croître, les banques américaines poursuivent une politique agressive d’expansion internationale, les réglementations en vigueur aux États-Unis comme dans d’autres pays comportent de nombreuses anomalies, et le sujet est lui-même en train d’être discuté dans le cadre de la CEE92.

30En janvier 1973, le System Steering Committee on International Banking Regulation est mis en place à la Réserve fédérale93. Il est composé de plusieurs gouverneurs et présidents de différentes Réserves fédérales régionales, ainsi que d’un personnel étoffé, dont Dahl et Gemmill, futurs membres du Comité de Bâle94. Son travail porte sur le traitement à réserver aux banques étrangères implantées ou arrivant aux États-Unis. À l’automne 1973, Mitchell et Daane repartent pour le Canada, l’Europe et le Japon pour y recueillir l’opinion des banquiers centraux sur le projet de la Réserve fédérale95. Un projet de loi déposé par deux membres du Congrès un peu plus tard suscite finalement l’opposition des autres pays dont les banques se verraient interdire certaines activités qu’elles conduisaient jusque-là aux États-Unis. Le travail du System Steering Committee s’accélère alors96. Des délégations américaines repartent pour l’Europe, en mai et en juin 1974, et pour le Japon. Finalement, le projet américain n’aboutira que quatre ans plus tard, en 1978. Toutefois ces contacts ont permis des liens avec les superviseurs d’autres pays, et lorsque les problèmes prudentiels surgissent en 1974, ces liens s’avèrent importants. La préparation de ce projet de loi occasionne des contacts rapprochés entre les autorités européennes et américaines sur les problèmes de régulation bancaire.

La création du Comité

31La décision des gouverneurs des banques centrales du Groupe des Dix de créer un nouveau comité pour discuter des problèmes de contrôle bancaire à l’échelle du G10 est le résultat de multiples rebondissements. Lors de la réunion de juin 1974, les gouverneurs du G10 abordent plusieurs questions relatives à la stabilité financière : pratiques en vigueur dans chaque pays pour réguler les opérations bancaires sur le marché des eurodollars, responsabilités en matière de prêt en dernier ressort, affaire Herstatt, fossé grandissant entre les grandes banques et les autres qui connaissent plus de difficultés97. Lors de la réunion des gouverneurs de la CEE du 9 juillet, les sujets des euromarchés et de l’affaire Herstatt, qui a entre-temps été fermée, sont également discutés98. McMahon, qui remplace le gouverneur Richardson de la Banque d’Angleterre, rappelle que celle-ci attache une grande importance à ce qu’il y ait une coopération entre banques centrales dans la surveillance des risques internationaux pour les banques individuelles. Particulièrement exposés aux risques internationaux par la présence de nombreuses banques étrangères à Londres, les Anglais souhaitent aller plus loin que la simple réponse à un questionnaire99 diffusé pendant l’été par la BRI sur les règles pratiquées par les banques commerciales dans leurs opérations en eurodollars100. Dondelinger, Commissaire au contrôle des banques du Luxembourg, et présent à la réunion bien que n’étant pas un gouverneur, soutient fortement l’idée101. Klasen (président de la Bundesbank) le critique vivement sur le secret bancaire luxembourgeois et dit qu’une coopération ne sert à rien si l’on ne peut utiliser les informations échangées tant elles sont confidentielles. Les gouverneurs acceptent tout de même de lui faire une place dans le comité des Euromonnaies (Standing Committee), comme prolongement de la délégation belge102.

32Le mois de septembre 1974 apparaît comme un tournant dans les étapes menant à la création du Comité de Bâle. Le 6 septembre, lors d’une réunion de représentants du G6 (le G5 plus l’Italie) à la Banque de France, les Américains abordent la question de la surveillance des euromarchés et demandent que les gouverneurs s’accordent sur un communiqué explicitant leur position sur le prêt en dernier ressort. Cette question divise en réalité les Allemands et les Américains : les premiers sont fermement opposés à un soutien inconditionnel des banques en difficultés, qu’ils jugent comme favorisant l’« aléa moral » (moral hazard), les seconds se veulent plus interventionnistes à cause du rôle international du dollar et plus enclins à rassurer les marchés et garantir la stabilité financière103. Les 7 et 8, lors d’une réunion des ministres des finances et des gouverneurs du G6, le ministre des finances français, Jean-Pierre Fourcade, considère cependant qu’il y a un accord sur le fait que les gouverneurs doivent améliorer l’organisation des euromarchés, et qu’ils doivent émettre un communiqué conjoint pour cela. Il place les gouverneurs devant le fait accompli lors de la conférence de presse qui s’en suit, où il donne l’impression que les gouverneurs vont effectivement produire un tel communiqué104. Ces derniers, qui se réunissent les 9 et 10 septembre, se résignent donc à émettre texte conjoint, malgré les réticences des Allemands105. Cependant, les gouverneurs ne sont pas parvenus à se mettre d’accord sur les questions de prêteur en dernier ressort, ce qui donne au communiqué une certaine ambiguïté et suscitera de nombreuses incompréhensions106.

33La réunion du Groupe de contact à Copenhague les 12 et 13 septembre 1974 est l’occasion de discuter du communiqué de presse des gouverneurs, et considère la possibilité d’inviter de temps à autre des membres extérieurs à la CEE, par exemple une fois par an107. Il est également décidé que Dondelinger, qui est membre du Groupe de contact, écrive au président des gouverneurs de la CEE pour lui transmettre le contenu de la réunion et le prier d’en discuter lors d’une prochaine réunion108. Enfin, une réunion conjointe du FMI et de la Banque mondiale permet de nouvelles discussions entre superviseurs américains et superviseurs européens109. Le gouverneur Mitchell discute notamment avec Dondelinger et Muller de la Banque des Pays-Bas du désir de la Réserve fédérale d’organiser une conférence à Washington avec des représentants de la CEE, du Canada, du Japon, et de la Suisse110. Son objectif consisterait à discuter d’arrangements internationaux envisageables et d’échanger des informations. Dondelinger lui conseille de contacter Rodney Galpin de la Banque d’Angleterre, qui doit présider la prochaine séance de novembre du Groupe de contact. Dans la lettre que Mitchell adresse à Galpin le 23 octobre, il rappelle des discussions qui ont eu lieu au printemps dernier, dans le cadre de la préparation de la loi américaine sur les banques étrangères :

« During my European visits last spring, I discussed on several occasions the desirability of improving communication and consultations among the banking authorities of the major countries. I was struck by the common interests of all concerned in the problems of adequate surveillance of international banking operations and by growing realization that national approaches to these questions are now insufficient111. »

34Ce rappel montre comment l’idée d’une coopération internationale en matière de supervision bancaire est emboîtée dans l’exercice réglementaire américain en cours, et l’essor parallèle, en Europe et en Amérique, de l’échelle internationale de la régulation bancaire. Mitchell propose à Galpin d’organiser la réunion envisagée entre le 5 et le 7 décembre 1974.

35La proposition américaine, cependant, se heurte à un refus de la part des Français. L’attitude de Dondelinger poussant à ces discussions internationales est d’ailleurs particulièrement mal accueillie dès la réunion du Groupe de Contact des 12 et 13 septembre 1974. La France n’accepte en effet de participer à ce groupe que dans la mesure où il est informel, n’engage ni la Commission de contrôle des banques ni la Banque de France, et ne conduit pas à des décisions112. Tout changement de cette perspective induit, selon la banque centrale française, un statut complètement différent du groupe. Elle est donc opposée tant à son officialisation qu’à l’invitation de membres extérieurs à la Communauté. Les Français regrettent également que la presse ait appris l’existence du Groupe de contact, comme en témoigne un article du journal allemand Börsen Zeitung. Un responsable de la Commission de contrôle des banques (probablement Lancieux, secrétaire général) rédige donc une note pour le gouverneur le 18 septembre, dans laquelle il exprime sa déception quant à la tournure que prend le groupe, dont plusieurs membres souhaitent voir les pouvoirs renforcés113. Les Français menacent finalement de quitter le Groupe de contact si celui-ci est officialisé, ou si une réunion conjointe avec les Américains est organisée, ce qui selon eux reviendrait au même. La France semble toutefois assez isolée dans cette position : les autres membres sont soit très favorables, soit sans objection à l’évolution proposée114. Il est finalement proposé aux Américains d’assister à la prochaine réunion du Groupe de contact, prévue pour février 1975 à Amsterdam115, ou d’organiser cette réunion à Washington, plutôt que d’organiser une conférence116. Ce sera l’option de Washington qui sera retenue, malgré les fortes réticences des Français117.

36Entre-temps, lors de la réunion de décembre 1974, les gouverneurs ont décidé la création d’un nouveau comité, sous l’égide du Groupe des Dix, spécialisés dans les problèmes de contrôle bancaire et dont la première réunion doit se tenir en février 1975118. Le Comité de Bâle sur le Contrôle bancaire est né. Deux réunions auront donc lieu le même mois, celle du Comité de Bâle les 6 et 7 février, et celle, du 26 au 28, du Groupe de Contact à Washington, à laquelle assistent des délégués américains, mais également du Canada, de la Suisse et du Japon119. La réunion de Washington s’ouvre par une discussion restreinte du seul Groupe de contact avec quelques représentants des États-Unis, dont Dahl (Réserve fédérale, membre du Comité de Bâle) qui préside la séance, le 26, puis se poursuit par une assemblée plus large avec les autres pays120. L’importance de disposer d’un forum régulier pour les Américains transparaît dans une remarque des délégués britanniques : « The U.S. authorities were clearly anxious, at the start of the meeting and over the next two days of the “Mitchell Group” to arrange future meetings121. » Les délégués britanniques semblent cependant s’efforcer de convaincre les Américains de se contenter du Comité de Bâle122.

37La mise en place du Comité implique quelques dispositions pratiques. Les délimitations entre le nouvel organisme et le Standing Committee sont discutées à la Banque d’Angleterre par un échange de lettre entre Blunden, McMahon et Balfour au milieu du mois de décembre123. Il est décidé d’envoyer deux personnes par pays, l’un d’une banque centrale, l’autre d’un institut de contrôle bancaire lorsqu’il y en a un. Cela ne se fait pas toujours sans heurts. La Réserve fédérale notamment, ne veut pas entendre parler de la participation du Comptroller of the Currency124, qui ne participera au Comité qu’à partir de 1978125. Elle s’oppose également à la présence de représentants de la Réserve fédérale de New York126, qui participe cependant dès la deuxième réunion d’avril 1975127. En ce qui concerne la présidence du Comité, les possibilités sont restreintes par le fait que le Comité étant sous l’autorité des gouverneurs du G10, son président doit venir d’une banque centrale. Or seules certaines d’entre elles ont des responsabilités prudentielles, et les seuls pays où elles assument seules cette tâche sont l’Italie, les Pays-Bas, et le Royaume-Uni128. La place de Londres dans le système financier international et l’intérêt que Richardson accorde à la question sont une raison supplémentaire pour que George Blunden, chef du service de supervision nouvellement créé de la Banque d’Angleterre, soit chargé de présider le nouveau comité.

38Les différents éléments passés en revues dans les pages qui précèdent montrent que ce nouveau comité n’émerge pas « naturellement » de la faillite d’Herstatt et du Groupe de Contact, mais qu’il résulte également de l’insistance américaine et des circonstances assez chaotiques de l’année 1974. Les efforts réglementaires américains et européens conduits en parallèle ne répondent d’ailleurs pas à des crises, mais à une volonté d’organiser ou de rationaliser un marché bancaire international en pleine expansion. Il ressort également des procès-verbaux des réunions des gouverneurs de la CEE129 que celles-ci sont dominées par les problèmes monétaires et que certains gouverneurs n’ont qu’une connaissance et un intérêt limités pour les questions de supervision prudentielle. Dans les années 1970, le contrôle bancaire n’attire pas encore l’attention des hiérarchies, notamment en France : Bernard Clappier, gouverneur de la Banque de France entre 1974 et 1979 « ne s’intéressait pas du tout au contrôle bancaire », confesse un ancien membre français du Comité130. C’est tout de même à une percée de l’échelle microéconomique et des considérations prudentielles dans la régulation bancaire que l’on assiste pendant l’année 1974. Cette percée est encore modeste, mais gagnera en importance pendant le reste de la décennie et plus encore durant la décennie suivante.