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Espagne : Nations, nationalités, nationalismes

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Juan Pablo Fusi

Chapitre 6. 1931 : L'État régional. 1978 : L'État des autonomies

Texte intégral

1La IIe République, proclamée en 1931, fut donc le premier régime politique espagnol à tenter de donner une réponse et à trouver une solution au problème des nationalismes régionaux. Elle fut néanmoins extrêmement prudente et responsable au moment de le faire. D'ailleurs, au cours des cinq années qui se déroulèrent jusqu'au déclenchement de la guerre civile, l'autonomie ne fut octroyée qu'à la Catalogne, en 1932. Au Parlement, on n'était parvenu à débattre que d'un seul autre Statut d'Autonomie, le basque, qui entrerait en vigueur le 1er octobre 1936 une fois la guerre commencée. Les autres restèrent à l'état d'avant-projets. Le Statut galicien parvint à être plébiscité le 28 juin 1936, un total de 993 351 électeurs sur 343 135 ayant voté en faveur de l'autonomie. Mais il n'arriva aux Cortès que le 15 juillet, trois jours avant le soulèvement militaire, et n'eut pas le temps d'être approuvé.

L'État républicain intégral

2Le principal apport de la IIe République fut l'idée de l'État « intégral », résumée dans l'article 1er de la Constitution de 1931. Il voulait être, selon le point de vue des constituants républicains, une alternative, autant à l'État unitaire qu'à l'État fédéral. Par rapport au premier, la République admettait les autonomies régionales, tout en établissant une procédure exigeante et laborieuse pour l'approbation des statuts d'autonomie. Par rapport à l'État fédéral, la République créait un État décentralisé non uniforme, et n'admettait pas la fédération de régions autonomes (article 13 de la Constitution).

3L'État intégral républicain n'était pas un État unitaire avec un autre nom. Mais, derrière l'idée d'un État intégral, il y avait une conception claire de l'Espagne qui voyait celle-ci comme une unité historique, linguistique, culturelle et étatique dans laquelle on reconnaissait l'existence de plusieurs cultures particulières — Catalogne, Pays Basque et Galice — et des sentiments plus ou moins affirmés d'identité régionale. L'État intégral de 1931 tendit à se constituer dans la pratique comme un État régional : le retard pris dans l'approbation des autonomies incontestables comme celle du Pays Basque ou de la Galice révélait que les hommes de 1931 admettaient divers degrés d'autonomie et que celle-ci ne serait concédée de façon préférentielle qu'à des régions pourvues d'une personnalité politico-administrative manifeste.

4La procédure d'élaboration et d'approbation de l'autonomie régionale fut laborieuse : il lui fallait être proposée par la majorité des mairies de la région, plébiscitée par les deux tiers des électeurs de celles-ci — avec l'impossibilité de renouveler la demande avant cinq ans — et recevoir l'approbation finale des Cortès, comme institution souveraine de l'État. En outre, la Constitution de 1931 faisait clairement la distinction entre compétences exclusives de l'État, compétences dont la législation revenait à l'État et leur exécution aux régions autonomes, si l'on en convenait ainsi, et enfin compétences de législation et d'exécution de ces dernières. Plus encore, la Constitution attribuait les compétences résiduelles à l'État (article 18), et faisait prévaloir le droit de l'État espagnol sur celui des régions autonomes dans tout ce qui ne correspondait pas aux compétences exclusives de celles-ci (article 21).

5La IIe République, de ce fait, bien que consciente de la nécessité de réorganiser l'État, opta pour une politique graduelle de décentralisation, pour une politique susceptible de satisfaire les régions nationalistes et, avant toute autre, la Catalogne, mais laissant intactes les potentialités de l'État : celui-ci était toujours aux yeux des responsables de ce régime l'instrument essentiel pour la régénération nationale qu'ils voulaient entreprendre.

6Le cas de Manuel Azaña est révélateur de l'idée que l'on eut de l'Espagne sous la IIe République et de l'attitude de ce régime face au fait nouveau de l'autonomie régionale. Azaña fut l'incarnation de la République ; il fut en outre une pièce essentielle dans la concession de l'autonomie à la Catalogne et fut probablement, comme on a coutume de l'affirmer, le politicien et l'intellectuel de la gauche espagnole qui comprit le mieux, le plus intelligemment et le plus généreusement, le problème catalan, le grand problème de la politique espagnole avant 1936.

  • 1 Parus en français sous le titre Causes de la guerre d'Espagne, trad. de Sylvie Koller, Presses uni (...)
  • 2 El Problema de España, Estudios de política francesa contemporánea [Le Problème de l'Espagne, étud (...)

7Donc, pour parler clairement et schématiquement : Azaña eut toujours un profond sentiment d'espagnolité ; il méconnut pendant très longtemps le problème régional ; il « découvrit » la Catalogne et le catalanisme tard, en mars 1930, lorsqu'il visita cette région en compagnie d'un nombre important d'intellectuels castillans ; il assuma, malgré tout, sans réserve et avec sincérité, et même avec passion, l'idée de l'autonomie de la Catalogne, et il le fit avec une intensité particulière entre 1932 et 1934 ; en revanche, c'est à peine si le Pays-Basque et la Galice l'intéressèrent ; et finalement, la Catalogne le déçut amèrement (et il lui réserverait même quelques-uns de ses commentaires les plus sévères et les plus méprisants). L'espagnolisme d'Azaña avait une double racine : le régénération nalisme républicain et l'obsession de la génération de 1898 pour l'identité de l'Espagne (bien qu'il fût irrité par le pessimisme et l'égolâtrie des hommes de 98). Ce sentiment profond de préoccupation pour l'Espagne inspira toute sa biographie politique, depuis sa première conférence publiée en 1911, intitulée, de façon significative, « Le Problème de l'Espagne », jusqu'à ses réflexions amères dans La Velada en Benicarló [La Veillée à Benicarlo] et ses splendides articles sur la guerre écrits à Collonges-sous-Salève1. Dans toute sa première œuvre2 n'apparaissait d'autre préoccupation que l'Espagne, sa décadence, sa pauvreté intellectuelle, l'anémie de sa vie publique, le caciquisme, le retard économique, l'absence d'un idéal national :

« je cherche, comme il incombe à chacun [écrivait-il en 1923] à percer l'identité de l'Espagne ».

8Azaña avait une vision régénérationniste et excessivement idéalisée de la République. Il voyait en elle, avant tout, l'instrument de la restauration de l'Espagne comme nation. Il la concevait comme un régime essentiellement national, comme l'incarnation - et il le dirait à maintes reprises — de l'identité nationale, comme le système qui, en restituant leurs libertés aux espagnols, leur restituerait aussi leur propre dignité nationale. Il envisagea toujours l'Espagne comme une unité culturelle. Avant 1930, il fit quelque allusion vague et occasionnelle soit au localisme soit à l'individualité des différents peuples d'Espagne : mais son idée - comme celle du libéralisme historique espagnol — était de redonner de la vigueur aux entités locales (et non aux régions), faire de la commune une école de souveraineté, récupérer la vieille tradition castillane — comunera* — des libertés municipales. Après 1930, et en pensant toujours principalement à la Catalogne, Azaña admit la nécessité de restructurer l'État et d'octroyer aux peuples qui manifesteraient une conscience historique différenciée l'autonomie que réclamerait la volonté populaire. Mais avec trois exceptions : Azaña croyait avec un espagnolisme « profond, pur et ardent » — ce sont ses mots — à la solidarité morale des peuples hispaniques ; il considérait que les libertés de ces peuples étaient la conséquence des libertés de l'Espagne ; et il voyait dans l'Espagne et dans la culture espagnole la synthèse supérieure dans laquelle se réconciliaient la conscience et les cultures différenciées des régions et des peuples d'Espagne.

9Bien avant la proclamation de la République, depuis sa visite à Barcelone le 27 mars 1930, prit la défense de l'autonomie de la Catalogne. À cette occasion il dit même ressentir « l'émotion du catalanisme ». Puis, en 1932, il déposa le Statut catalan au Congrès et son gouvernement le promulgua le 15 septembre de la même année. Cette émotion alla, certes, en s'émoussant, mais, en revanche, s'imposa chez Azaña son génie d'homme d'État (qui sur ce point ne défaillit pas) : il avait la ferme conviction que la République échouerait si elle ne résolvait pas le problème catalan - dans lequel il voyait le « premier problème espagnol » - et il était convaincu qu'il fallait reconnaître la réalité du sentiment nationaliste catalan et agir en conséquence « bien que cela blessât notre cœur d'Espagnols », comme il le dit aux Cortès le 25 juin 1934.

10Azaña, malgré tout, mettait des conditions et des limites à sa politique autonomiste. Elles étaient concrètement au nombre de trois :

  • l'autonomie devait découler du cadre constitutionnel espagnol, ce qui excluait d'admettre un quelconque principe de souveraineté pour les régions ;
  • l'autonomie devait être l'expression de la volonté des régions ou, ce qui revenait au même, il fallait refuser une généralisation des autonomies régionales : Azaña disait que l'autonomie des régions sans conscience historique ni tradition régionaliste serait de la « poudre aux yeux » ; il ne croyait pas à la République fédérale ;
  • il fallait structurer l'autonomie régionale sur des principes démocratiques et républicains, ce qui visait à empêcher que des régions autonomes déterminées puissent se constituer en bastions de la réaction et de la droite, comme cela pouvait se produire, en 1931-1936, dans le cas du Pays-Basque. Surtout, deux principes étaient pour Azaña par définition inviolables : l'unité de l'Espagne et la prééminence de l'État.

11A partir de 1935, Azaña parla peu de la Catalogne. Dans son livre Mi rebelión en Barcelona [Ma rébellion à Barcelone], publié cette année-là, il écrivit noir sur blanc ce qu'il en pensait. Il n'ignorait pas que le catalanisme était indifférent à la forme de l'État espagnol, ni même que de nombreux catalanistes refusaient tout lien avec l'Espagne ; mais il continuerait de croire que l'autonomie finirait par provoquer l'adhésion de nombreux catalans à la République et à l'Espagne. Évidemment, Azaña continuait de croire à sa politique, mais il est probable qu'il ne ressentait plus le catalanisme avec la même émotion que celle qu'il avait éprouvée en 1930. Avec la guerre, ce qui pouvait rester de sa foi en la Catalogne dut s'effondrer. C'est en tout cas ce qu'il convient de penser si l'on en juge par les propos qu'il faisait tenir à son alter ego, Garcés, dans La Velada en Benicarló, écrite en 1937 :

«... le gouvernement de la Catalogne, par sa faiblesse, et par les buts secondaires qu'il favorise à l'abri de la guerre, est le plus puissant obstacle à notre action militaire ; [...] un pays riche, peuplé, travailleur, avec un pouvoir industriel, est comme préparé pour l'action militaire. Tandis que d'autres se battent et meurent, la Catalogne fait de la politique... »

12Plus encore, Garcés regretterait que l'on parlât de la Catalogne comme d'une « nation » et rappellerait les efforts que la République dut consentir pour vaincre l'hostilité que suscitaient les revendications catalanes. Azaña était donc profondément déçu par le maigre soutien que la Catalogne apportait à l'effort de guerre républicain ; dans son roman, les personnages catalans ne défendaient même pas leur région.

13La déception d'Azaña fut encore plus évidente et explicite dans les derniers articles qu'il écrivit, ceux de Collonges-sous-Salève. Il y censurait, sans voile ni précaution, la passivité de la Catalogne pendant la guerre, et en rendait publiquement coupable le gouvernement de la Catalogne, et par extension, le nationalisme catalan et les syndicats : l'un, pour faire passer ses intérêts particularistes avant les nécessités de la guerre ; les autres, pour paralyser, par une politique révolutionnaire, l'effort industriel et économique de la région.

14Azaña était bien conscient de l'effet que produisaient ses commentaires. Dans une lettre qu'il écrivit le 10 février 1940 à son ancien secrétaire Juan José Domenchina, il disait que certains le tenaient pour « le pire ennemi de la Catalogne ».

15Il ne l'était pas. Pas plus qu'il ne l'avait été : au contraire, il pouvait légitimement se vanter d'avoir été le dernier politicien espagnol à avoir obtenu que l'Espagne fût acclamée en Catalogne, en raison, précisément, de sa défense loyale de l'autonomie catalane (ce qui n'était pas méprisable chez quelqu'un qui se prétendait — et il l'était — espagnol et castillan jusqu'au bout des ongles). Azaña crut au type d'État que la République avait créé, à l'État « intégral ». Azaña en arriva à voir cet État comme l'incarnation d'une Espagne libre et restaurée. Il crut en l'autonomie parce qu'il la voyait comme une partie substantielle des libertés espagnoles. Que son espagnolité profonde, ainsi comprise, se heurtât à la réalité des particularismes nationalistes, n'était que l'expression de la complexité que le problème territorial avait alors en Espagne.

De la dictature à la démocratie

16La solution constitutionnelle adoptée en 1931 paraissait donc raisonnable et mesurée. Néanmoins, elle était inadmissible pour le nationalisme espagnol dont l'idéologie unitaire et espagnoliste était derrière le soulèvement militaire du 18 juillet 1936, et inspirerait les quarante années de la dictature du général Franco (1936-1975). Comme cela a été indiqué, ce nationalisme espagnol ne donna pas lieu à un mouvement de masse dirigé par un seul parti, à l'image du fascisme italien ou du national-socialisme allemand : les fascismes espagnols des années 1930, y compris la Falange* de José Antonio Primo de Rivera, furent politiquement et électoralement des partis marginaux. En revanche, le caractère anticatalaniste et antibasquiste de ce nationalisme fit appel à d'importants secteurs de l'armée espagnole. Dès le début du siècle et pendant toute la guerre du Maroc (1909-1926), se forgea une nouvelle mentalité militaire qui progressivement identifierait les partis et le parlementarisme avec la décadence nationale, et qui verrait dans les nationalismes régionaux un ennemi interne et une menace pour l'unité nationale.

17Militarisme et antiséparatisme furent deux des composantes principales du nationalisme espagnol du xxe siècle avec à leur côté une exaltation enthousiaste de l'idée d'Espagne, une foi quasi mystique dans ses destinées et la glorification de son passé religieux et militaire. Le nationalisme espagnol développa une théorie national-militaire qui faisait de l'armée le symbole et la colonne vertébrale de l'unité nationale ; du catholicisme, l'essence de la nationalité ; et d'un État autoritaire, fort, centralisateur et unitaire, la clé du salut national.

  • 3 Parmi eux, le leader andalousiste Blas Infante, et Lluís Companys, qui avait été le président de l (...)

18De telles idées inspirèrent les principes du régime militaire et de l'État qui s'établirent après le triomphe du soulèvement militaire au cours de la guerre civile de 1936-1939. Les Statuts d'autonomie de la Catalogne et du Pays-Basque furent abrogés de façon foudroyante ; Biscaye et Guipuzcoa furent considérées comme des provinces « traîtresses » et ne conservèrent même pas le régime d'accords économiques de 1878, qui subsista en revanche en Alava et en Navarre, provinces qui appuyèrent le soulèvement. Les mouvements nationalistes furent durement réprimés, et nombre de leurs dirigeants et militants furent fusillés3. Les manifestations les plus visiblement représentatives des identités particulières des régions — langue, littérature, folklore, drapeaux, hymnes — furent, de la même façon, interdites et poursuivies. Les nationalismes catalan, basque et galicien n'eurent d'autre alternative que l'exil ou la prison. Les quarante années du régime de Franco se définirent par l'application énergique et systématique de politiques culturelles unitaires et assimilatrices et par une uniformisation législative complète en matière d'administration territoriale (bien qu'à partir des années 1960 on pût observer une certaine tolérance vis à vis des cultures catalane, basque et galicienne).

  • 4 . Surtout l'Abbaye de Montserrat
  • 5 Avec Cementiri de Sinera [Cimetière de Sinera], 1946.et Llibre de Sinera[Le Livre de Sinère], 1963
  • 6 Avec La Plaça del Diamant [La Place du diamant], 1962
  • 7 Jordi Nadal, Fontana, Termes, Giralt ; presque tous disciples ou collaborateurs de Vicens Vives, m (...)

19Néanmoins, le problème régional n'allait pas disparaître. En Catalogne, malgré la répression, la conscience catalane resta vive après la guerre civile grâce à la vigueur de la langue et de la culture. Des écrivains, des intellectuels, des artistes, des historiens, des philologues, des groupes folkloriques, l'Église4, des étudiants, et même une institution sportive comme le Club de football de Barcelone, agirent sous le franquisme comme les dépositaires du fort sentiment d'identité différenciée de la région. La Catalogne ne connut pas de graves conflits de caractère nationaliste sous ce régime. Même des événements comme le procès du jeune nationaliste Jordi Pujol en 1960 ou l'expulsion en 1965 de l'abbé de Montserrat, Aureli Escarré, eurent une grande signification. Les années 1960 virent une considérable résurgence de la culture catalane dans tous les domaines : en 1959, apparut la première grande revue catalane de l'après-guerre, Serra d'Or ; entre 1961 et 1974, ce que l'on appela la Nova Cançô catalane gagna une grande popularité ; de nouvelles maisons d'éditions en langue catalane firent leur apparition. Le peintre Tàpies, l'écrivain Salvador Espriú5, la romancière Mercè Rodoreda6, le théâtre de Ricard Salvat, celui d'Espriú et de María Aurélia Capmany, l'historiographie7 : tout révélait l'élan culturel de la Catalogne. En 1967, en réponse à un livre de Julián Marías intitulé Consideration de Cataluña [Réflexions sur la Catalogne], Maurici Serrahima publia Realidad de Cataluña [Réalité de la Catalogne], un essai dans lequel il réaffirmait la réalité de la Catalogne - des pays catalans - comme nation. Les actes de défi intellectuel et politique au franquisme devinrent de plus en plus fréquents. En novembre 1971, une Assemblée de Catalogne fut créée dans la clandestinité, à l'initiative du Parti Socialiste Unifié de Catalogne c'est-à-dire le parti communiste catalan, avec la participation d'environ 300 représentants de toutes les forces clandestines catalanes, qui se mirent d'accord sur un programme commun qui incluait, de façon préférentielle, le rétablissement du Statut d'Autonomie de 1932.

20Au Pays-Basque — où, comme en Catalogne, les sentiments d'identité n'avaient pas disparu, où la culture euskaldún, nonobstant la formidable croissance industrielle et urbaine (et l'immigration intérieure) que la région connut entre 1939 et 1979, avait survécu grâce au travail de poètes oraux, de philologues, d'anthropologues et de prêtres, et grâce aux sports ruraux et maritimes vivaces et populaires (pelote, traînière) — la revendication régionale connut une violence particulière. Elle put être due, en partie, au fait que la basquisme a toujours été moins étendu mais plus radical que le catalanisme, probablement parce qu'il s'appuyait sur une langue et une culture minoritaires et menacées. Mais elle était due surtout à l'apparition en 1959 de l'organisation ETA (Euskadi ta Askatasuna, « Euskadi et la liberté »), qui s'auto-définit immédiatement comme un « mouvement basque de libération nationale » et qui à partir de 1968 opta pour la violence et le terrorisme comme voie pour la « libération » d'Euskadi. Entre 1968 et 1975, 47 personnes moururent, victimes des actions de l'ETA, et parmi celles-ci, le chef du gouvernement de la dictature, Carrero (27 etarras moururent également lors d'affrontements avec la police et la Guardia Civil). Le franquisme déclencha dans ces années une très dure répression au Pays-Basque : il fut un révulsif pour la conscience basque, comme on put le voir lors de la très vaste mobilisation qui se produisit en 1970 contre le procès de Burgos à l'encontre de plusieurs dirigeants de l'ETA pour lesquels plusieurs peines de mort étaient demandées. Lorsque Franco mourut en 1975, il y avait environ 400 prisonniers basques et près de 500 exilés dans le sud de la France.

21En Galice, l'activité fut moindre et principalement culturelle : création de la maison d'éditions Galaxia en 1950 par Ramón Piñeiro ; apparition du livre Longa noite de pedra [Longue nuit de pierre, 1962], de Celso Emilio Ferreiro ; naissance de la Nova canción galega ; création dans la clandestinité en 1964 du parti Union du Peuple Galicien, parti galléguiste et marxiste... Mais cette activité révélait également la persistance de la conscience de la spécificité de la région.

22En tout cas, la réaction régionale qui malgré la répression put être observée à partir de 1960, mit en relief l'échec du modèle de l'État unitaire et ultranationaliste (« Espagne une, grande et libre ») imposé depuis 1939 par le régime de Franco. En 1975, la démocratie devenait à nouveau, comme en 1931, synonyme d'autonomie pour les régions, comme en témoignaient déclarations, manifestes et programmes de la presque totalité des nombreux partis, groupes et groupuscules politiques qui réapparurent dans la vie publique espagnole à partir de la mort de Franco, le 20 novembre 1975.

23Après la mort de Franco, l'historique Parti Nationaliste Basque réapparaîtrait comme le principal parti basque, comme l'indiqueraient tous les résultats électoraux depuis 1977. ETA — englobant sous ce sigle les deux branches, ETA politico-militaire et ETA militaire, en lesquelles l'organisation s'était divisée en 1974, ainsi qu'une petite scission ultérieure — tua 300 autres personnes entre 1975 et 1980. A partir des élections générales de 1979, Herri Batasuna, une coalition proche d'ETA militaire, émergea comme l'un des principaux partis de la région. En Catalogne, le sentiment régional était sans équivoque : près d'un million de personnes manifestèrent à Barcelone le 11 septembre 1977 pour réclamer l'autonomie. Après une première phase (1977-1979) de domination de la gauche, le nationalisme modéré, représenté par Convergència i Unió, coalition dirigée par Jordi Pujol, apparut alors comme la première force politique de la région dans les premières élections catalanes qui eurent lieu en mars 1980.

24Finalement, quarante années de dictature centralisatrice et autoritaire n'étaient pas parvenues, bien au contraire, à faire disparaître le vieux conflit historique des nationalismes basque et catalan réclamant l'auto-gouvernement pour leurs territoires respectifs. Plus encore, le problème régional ne se limitait plus, comme en 1931, aux provinces catalanes et basques et à la Galice (où à partir de 1975 et jusqu'à l'apparition du Bloc Nationaliste Galicien, se répéterait ce qui s'était déjà produit en 1931 et même avant : faiblesse politique du nationalisme, mais abondance de manifestations d'une identité propre et séparée, comme la langue, les traditions culturelles, l'histoire, la structure territoriale, les formes de la vie sociale). Maintenant, avant et après les élections de juin 1977 — les premières de la démocratie postfranquiste - les manifestations réclamant l'autonomie régionale ou, pour le moins, les expressions de l'affirmation de l'existence d'une conscience d'identité régionale, se multiplièrent en Andalousie, à Valence, aux Canaries, dans les Asturies, en Cantabrie, Aragon, Estrémadure et, même dans les deux Castilles. À partir de 1976, se généralisa, par exemple, la pratique consistant à commémorer, au moyen d'un type quelconque de concentration populaire le « Jour » de la région, en le faisant coïncider avec quelque date historique localement significative, mélange d'acte politique, de revendication d'orgueil régional, symbolisé par l'exhibition de drapeaux régionaux, certains très anciens, d'autres d'invention récente, et de démonstration folklorique et culturelle : la célébration du premier Jour de la région - années 1976, 1977 ou 1978, selon les cas - allait rester gravée de façon indélébile dans l'histoire de nombreuses régions (Andalousie, Valence, Aragon, Asturies, Cantabrie).

  • 8 Mouvement pour l'Autodétermination et l'Indépendance de l'Archipel Canarien

25Aux Canaries, par exemple, où le nationalisme canarien avait été depuis le début du xixe siècle pratiquement inexistant, on en vint à craindre que le M.P.A.I.A.C8, mouvement indigéniste et africaniste créé en 1964 à Alger par Antonio Cubillo, pût se transformer au cours de la transition en un autre E.T.A., ou que l'idée d'autodétermination, animée par le M.P.A.I.A.C. et d'autres groupes nationalistes de la gauche radicale, fît boule de neige. En Andalousie, où comme cela a été dit, les projets régionalistes n'avaient pas eu non plus avant 1936 de traduction politique d'importance, le régionalisme (un nouveau régionalisme andalou, basé surtout sur les problèmes économiques et sociaux de la région) devint à partir de 1975-1976 la question centrale de la vie publique.

La Constitution de 1978 : l'état des autonomies

26L'héritage transmis par Franco à la nouvelle démocratie espagnole fut donc un problème régional aggravé. Comme en 1931, le régime démocratique - la monarchie de Juan Carlos Ier, dont le chef du gouvernement entre 1976 et 1981 fut Adolfo Suárez - devait commencer par reconstruire la structure territoriale de l'État et intégrer au nouvel édifice constitutionnel les demandes d'autogouvernement des régions. Mais il y eut des différences notoires entre les deux processus. Fondamentalement, en 1931 on voulut avant tout faire face à un problème urgent et qui ne pouvait être remis à plus tard : la Catalogne. En 1978, on voulut combiner la nécessité de s'occuper des problèmes basque et catalan (et si l'on veut, galicien) dans l'idée - initialement confuse, vague et mal dessinée - d'aborder en profondeur la transformation totale de l'organisation territoriale de l'État par le biais de la création d'un système uniforme d'autonomies.

27Immédiatement, le gouvernement Suárez, formé en juillet 1976, dut s'occuper des cas basque et catalan, et avant tout du cas basque, caractérisé en outre par les demandes d'autogouvernement, par le terrorisme de l'ETA et par une large mobilisation populaire en faveur de l'amnistie, de la légalisation du drapeau et du rétablissement des vieux organismes forales, mobilisation qui tout au long de l'année 1976 provoquerait des troubles graves et variés à l'ordre public.

  • 9 Après une médiation préalable du roi Juan Carlos lui-même

28Dans le cas catalan, il fut possible d'arriver rapidement à une solution (provisoire) sans doute intelligente et naturellement opérationnelle, en grande partie grâce à l'intuition et à l'opportunisme politique de l'ancien président de la Generalitat en exil Josep Tarradellas, qui négocia avec le président Suárez9 - le rétablissement de la Generalitat (ce qui fut fait par décret le 29 septembre 1977). Tarradellas put ainsi retourner triomphalement à Barcelone le 23 octobre, après quarante ans d'exil : la pré-autonomie catalane, renouait, à travers son président, avec le Statut de 1932, texte qui avait restitué à la Catalogne le gouvernement autonome qu'elle avait perdu au début du xviiie siècle, et que Franco avait abrogé manu militari pendant la guerre civile.

  • 10 Grâce à laquelle le 9 décembre 1977, après la sortie du dernier prisonnier, il n'y avait plus un s (...)
  • 11 Formule qui serait ajoutée à la Constitution, quatrième disposition additionnelle.

29Dans le cas basque une situation similaire ne fut pas possible. Le gouvernement Suárez légalisa le drapeau basque (janvier 1977), accorda deux amnisties partielles et expatria les prisonniers les plus conflictuels de l'ETA. Mais ni ces mesures ni l'octroi d'une nouvelle amnistie10 ne permirent la normalisation et la pacification de la région. Le gouvernement basque en exil, que présidait depuis 1960 Jesús María de Leizaola, du P.N.V., comprit que les négociations avec le gouvernement central sur la pré-autonome-mie devaient être dirigées par les parlementaires basques élus en juin 1977. L'ETA-militaire et son entourage - regroupé depuis août 1976 dans une Koordinadora Abertzale Sozialista, K.A.S. - contourna le processus dès l'été 1977, en organisant une provocante « marche pour la liberté » en faveur des provinces basquo-navarraises réclamant une amnistie totale. Pire encore, à partir d'octobre, l'ETA-militaire déclencha ce qui allait être la plus grande offensive terroriste de son histoire : en 1978, elle tua 65 personnes ; en 1979, 78 ; en 1980, 96. À cela vint s'ajouter le problème de la Navarre : les parlementaires navarrais rejetèrent l'intégration de leur province dans le futur Conseil Général Basque (le futur organe de la pré-autonomie, intégration acceptée par tous les parlementaires basques et par trois des parlementaires navarrais- deux socialistes et un du P.N.V. - élus aux élections de juin 1977). La pression croissante du navarrisme fit que gouvernement espagnol, délégués basques et députés navarrais se mirent d'accord, au terme de négociations, sur le fait que l'avenir de la Navarre -incorporation au Pays-Basque ou voie foral propre — serait décidé par l'organe foral navarrais qui devrait se constituer après la tenue des élections locales prévues après l'approbation de la Constitution, et ratifié ensuite par les Navarrais au moyen d'un référendum11.La pré-autonomie basque, décidée finalement par le décret du 30 septembre 1977, qui créa le Conseil Général Basque déjà mentionné, fut donc remise en question dès le début et arriva dans des conditions précaires ; l'élection même du socialiste Ramón Rubial, un homme intègre et honnête, comme président, déçut le monde nationaliste, qui avait espéré que ce serait le P.N.V. et son chef Juan Ajuriaguerra qui assumeraient la direction du nouvel organisme.

30Malgré tout, la Catalogne et le Pays-Basque avaient déjà au début de 1978 des régimes de pré-autonomie. Entre avril et octobre 1978, furent créés par décret-loi un ensemble d'organismes (c'est le mot qui fut utilisé) de pré-autonomie pour le gouvernement de la Galice, des Asturies, de Castille-Léon, d'Aragon, de Castille-La Manche, du Pays Valencien, de l'Estrémadure, de l'Andalousie, de Murcie (sans Albacete), des Baléares et des Canaries. Cela sembla une formule utile et même nécessaire pour garantir la vie régionale et locale durant la période constituante. Mais elle répondait à une idée - la généralisation du principe d'autonomie régionale - qui n'était pas nécessairement l'idée dominante concernant la restructuration territoriale de l'État. Elle ne satisfaisait ni les nationalistes basques et catalans, qui y voyaient une manœuvre pour « diluer » les autonomies catalane et basque, ni certains secteurs du parti du gouvernement lui-même, l'Union du Centre Démocratique, enclins, comme les Catalans et les Basques, à limiter le processus des autonomies aux « nationalités historiques ». Elle décevait les principes fédéralistes de la gauche ; elle excluait d'autres formes possibles de décentralisation (comme les « mancomunidades » de provinces, formule qui plaisait en revanche à la droite, réorganisée en Alliance Populaire) et ne tenait pas compte des propositions qui dans certaines provinces (Santander, Logroño) étaient apparues en faveur d'une autonomie uniprovinciale pour celles-ci). L'option généraliste serait,

31La Constitution de 1978 consacra en effet un nouveau type d'État qui, en raison de la large reconnaissance qu'il accordait à l'autonomie régionale, s'appela bientôt État des Autonomies, comme il le devint effectivement, après qu'eut été constitué, entre 1979 et 1983, un ensemble de 17 communautés autonomes, toutes régulées par leurs Statuts d'Autonomie et régies par leurs gouvernements et parlements autonomes respectifs. La Constitution établit donc un État « fédéralisable » (selon l'expression de García de Enterría) et liquidait ainsi non seulement le strict centralisme de la dictature de Franco mais aussi le modèle d'État institué en Espagne au début du xixe siècle (et que seule la IIe République avait osé rectifier, et cela de façon très prudente, comme nous avons eu l'occasion de la voir). C'est ce qui explique précisément que l'article 2 de la Constitution — qui consacrait « l'unité de la nation espagnole » comme « patrie commune et indivisible » des Espagnols en même temps qu'elle reconnaissait et garantissait le « droit à l'autonomie des nationalités et des régions » — et son Titre VIII (trois chapitres, 22 articles), qui prévoyait l'organisation territoriale de l'État, furent spécialement malgré cela, décisive : elle préfigura l'avenir constitutionnel de l'organisation territoriale de l'Espagne. discutés et controversés, et que leur élaboration menaça plus d'une fois le consensus constitutionnel lui-même.

32La Constitution dessinait en principe - comme le dirait Solé Tura, l'un des rédacteurs du texte - un modèle d'État « duel », qui superposait des schémas centralisateurs (comme les gouverneurs civils, pour ne citer qu'un seul exemple) et des schémas autonomistes. Elle tenta, de fait, d'intégrer trois réalités : l'Espagne, les « nationalités » (dont on supposait, bien que la Constitution ne les mentionnât pas, qu'il s'agissait, compte tenu de leur histoire, de leur réalité culturelle et linguistique et de la nature de leur conscience collective, de la Catalogne, du Pays-Basque et de la Galice) et les « régions », qui n'étaient pas énumérées non plus ou préétablies, mais qui, en tout cas, étaient des entités supraprovinciales dont on considérait qu'elles correspondraient avec plus ou moins d'exactitude aux vieux royaumes historiques (Castille et Léon, Aragon, Navarre, Valence, Murcie, Asturies), aux provinces insulaires (Baléares, Canaries) et à des territoires dotés d'une identité régionale caractérisée (Andalousie, Estrémadure). Qui plus est, pour tenter de donner une satisfaction partielle au malaise basque et d'enraciner l'autonomie basque (et la navarraise) dans leur passé foral, la Constitution inclut des dispositions qui abrogeaient les lois qui en leur temps (25 octobre 1839 et 21 juillet 1876) avaient aboli les fueros basques, et qui (première disposition additionnelle) protégeaient et garantissaient les « droits historiques » des « territoires forales », c'est-à-dire, Alava, Guipuzcoa, Biscaye et Navarre, province à laquelle en outre la quatrième disposition transitoire permettait, comme cela a été dit, soit d'opter pour son incorporation au Pays-Basque soit de suivre sa voie foral propre.

L'institutionnalisation de l'autonomie

33L'effort des constituants fut extraordinaire, compte tenu de ce qui vient d'être dit. Le problème résidait dans le fait que le texte constitutionnel, en consacrant le principe de généralisation de l'autonomie régionale sans définir les régions, créait un Etat « ouvert » et par extension, instable. Le développement de l'autonomie allait devenir extraordinairement complexe. Premièrement, le P.N.V. s'abstint lors du référendum constitutionnel de 1978, ce qui équivalut à une non-acceptation de fait de la nouvelle Constitution espagnole ; deuxièmement, l'ETA intensifia alors son offensive terroriste (1979, 1980).

34Le problème du P.N.V. eut deux causes immédiates :

  • sa marginalisation dans le processus constituant car, faute de minorité parlementaire suffisante, il ne lui fut pas réservé de place particulière dans la commission constitutionnelle ;
  • l'absence d'accord sur ce qui fut appelé « l'amendement foral », c'est-à-dire les diverses dispositions spécifiques (et naturellement pro-basques) qui seraient incorporées à la Constitution. Le P.N.V. souhaitait simplement que la Constitution se limitât à rétablir les « droits historiques » basques abolis en 1839 et 1876, ce qui aurait signifié, du point de vue du P.N.V., la restauration de la « souveraineté » historique des basques ; le gouvernement argua que les droits basques ne pouvaient être reconnus que dans le cadre de la Constitution.

35Mais le problème eut une cause plus profonde : le P.N.V. ne voulait pas accepter une Constitution qui ne reconnût d'autre source de souveraineté que la souveraineté espagnole. En tout cas, il n'y eut pas d'accord et, même si la Constitution contenait les dispositions forales et additionnelles déjà citées, elle ne fut approuvée au Pays-Basque qu'avec 30,8 % de votes favorables (abstention : 55,3 % ; votes négatifs : 10,5 %).

36L'ETA politico-militaire sembla disposé à accepter la pré-autonomie basque mais maintint sa stratégie terroriste — qu'il n'abandonna qu'en 1981 - comme moyen de pression en faveur d'une autonomie pleine, d'une amnistie totale, de l'incorporation de la Navarre au Pays-Basque et d'une législation du travail favorable aux travailleurs basques : au cours des étés 1979 et 1980 elle plaça des bombes dans des zones touristiques espagnoles ; en octobre et novembre 1980, elle assassina quelques dirigeants de l'U.C.D. basque. Comme cela a été dit, l'ETA militaire, pour sa part, intensifia son offensive, centrée sur des membres soit des forces de l'ordre, soit de l'armée, sur les symboles, donc, de l'État espagnol. Cette stratégie poursuivait deux objectifs fondamentaux :

  • faire échouer un processus constitutionnel et d'autonomie qui menaçait ses visées indépendantistes : on comprend alors, si l'on se souvient des chiffres, que l'offensive ait culminé en 1979 et 1980, années au cours desquelles le Statut d'Autonomie fut approuvé, le premier gouvernement basque constitué, les accords économiques signés et la police autonome créée ;
  • forcer une négociation directe ETA-gouvernement espagnol, selon les termes dictés par l'organisation basque elle-même, qui se concrétisa par « l'alternative KAS » qui fut rendue publique en février 1978 : amnistie, légalisation de tous les partis politiques, retrait des forces de l'ordre, amélioration des conditions de vie des travailleurs, autonomie basque avec la Navarre et droit à l'autodétermination.
  • 12 Basée sur le Concierto Económico, en vertu duquel le Pays-Basque restait hors du système fiscal de (...)
  • 13 L'Assemblée Foral et le Parlement Foral

37Malgré tout, Basques et Catalans procédèrent à l'élaboration de leurs respectifs (et nouveaux) Statuts d'Autonomie. Après de dures et épuisantes négociations, le 17 juillet 1979, on arriva finalement à un accord entre les représentants basques et le gouvernement de Madrid sur le Statut d'Autonomie basque, élaboré à partir de novembre 1978 par l'Assemblée des Parlementaires Basques et approuvé par celle-ci, à Guernica, le 29 décembre 1978. Il s'établissait ainsi une communauté autonome basque, Euskadi, avec son gouvernement et son Parlement propres, deux langues officielles, le castillan et l'euskera, une large autonomie fiscale12, une police autonome et des compétences exclusives en matière d'éducation, de culture, de travaux publics, de justice et de sécurité sociale. Le Statut admettait le droit de la Navarre de faire partie de la Communauté autonome du Pays-Basque, mais il acceptait pour son éventuelle incorporation la procédure prévue dans la Constitution, ce qui fit que, une fois constitués après les élections d'avril 1979, les nouveaux organes forales navarrais13, la Navarre choisit de suivre sa propre voie en tant que communauté foral séparée, option sanctionnée finalement - après des négociations également longues et compliquées avec les représentants de l'état central — par la Loi sur l'Amélioration des Droits de la communauté foral de Navarre, du 10 août 1982.

  • 14 90,28 % dans le cas basque ; 88,15 % en Catalogne, quoiqu'avec des taux d'abstention très élevés, (...)

38Au cours du même été 1979, gouvernement, Generalitat et parlementaires catalans négocièrent (en août, précisément) le Statut d'Autonomie de la Catalogne qui, comme le basque, reconnaissait des compétences exclusives à la Catalogne en matière de langue, d'enseignement, de culture et de moyens de communication mais qui était plus restrictif en matière d'autonomie financière. Les Statuts basque et catalan furent soumis à référendum le 25 octobre 1979, approuvés à une large majorité14 et ratifiés par le Parlement espagnol et finalement par le roi (Loi Organique du 18 décembre 1979, pour le Statut d'Autonomie du Pays-Basque ; Loi Organique du 19 décembre 1979, pour le Statut d'Autonomie de la Catalogne). Le gouvernement basque en exil s'auto-dissout en décembre. Pays-Basque et Catalogne avaient recouvré l'autonomie politique qu'ils avaient déjà obtenue dans les années 1930. Les parlements basque et catalan furent élus au printemps 1980. Les gouvernements basque et catalan, dirigés respectivement par Carlos Garaikoetxea et Jordi Pujol, furent formés en avril.

39L'approbation des autres autonomies fut beaucoup plus lente. Car, comme cela a déjà été dit à propos de la Constitution, l'État des autonomies était un projet mal défini. Solé Tura lui-même dirait que le Titre VIII de la Constitution, titre qui prévoyait l'État des Autonomies, fut « désordonné », « déficient », et peu rigoureux juridiquement. Les risques potentiels qui en découlaient semblaient évidents : doublement de niveaux administratifs, luttes pour les transferts de ressources et de compétences, multiplication de conflits bilatéraux entre l'Administration centrale et les autonomies, pouvoir législatif des communautés, désarticulation de la fonction structurante de l'État, absence de solidarité entre les autonomies, coût très élevé du système des autonomies et d'autres encore. En avril 1979, une majorité de mairies de Cantabrie se serait prononcée, à l'initiative de celle de Cabezón de la Sal, pour se séparer de Castille et Léon et entreprendre les démarches visant à se constituer en autonomie uniprovinciale : les communes de La Rioja, dirigées par Logroño, firent de même en octobre. Personne ne savait au juste quel type d'État il allait en résulter une fois achevé un processus d'autonomie qui naissait mal défini et ouvert : la possibilité d'une « balkanisation » du pays, expression utilisée alors, était donc réelle.

40C'est cette perspective qui provoqua le changement substantiel que l'on observa dès l'automne 1979, changement qui affecta tout d'abord la Galice, et tout de suite après l'Andalousie, et qui supposa soit une limitation des futures compétences autonomes (Galice) soit la paralysie du processus (Andalousie).

41Avec la nomination de Rodolfo Martin Villa à la fonction de ministre de l'Administration Territoriale, en septembre 1980, le gouvernement commença à « canaliser » le processus de l'autonomie. Deux idées — que le ministre exposa de façon réitérée et développa dans une conférence intitulée « Autonomies possibles « qu'il donna à Madrid - allaient être décisives : homogénéité et solidarité. Aucune région ne recevrait de traitement privilégié. Toutes les autonomies auraient, une fois achevées les procédures de transferts, exactement les mêmes compétences. Martín Villa considérait que cela supposait l'élaboration, en premier lieu, de la législation de base de l'État qui permettrait de créer le cadre préalable dans lequel se réaliseraient les autonomies (incluant, s'il le fallait, des lois d'harmonisation) et qui régulerait, de ce fait, les bases de régime local (provinces, mairies) et les relations entre l'Administration centrale de l'État et les administrations autonomes (fonctionnaires, régime juridique de l'une et des autres) ; que cela exigeait, en second lieu, d'organiser dans le temps l'accès à l'autonomie des communautés non constituées et les transferts de services à celles qui l'étaient déjà, et d'éviter la prolifération de consultations électorales autonomes ; que cela impliquait, finalement, de constituer le Fonds de Compensation Interterritoriale prévu par la Constitution et d'élaborer les bases pour la coordination de l'activité économique entre les autonomies.

  • 15 Jusqu'en décembre 1981
  • 16 Le 20 octobre 1981
  • 17 En français dans la version originale
  • 18 . 53,6 % du corps électoral vota ; votes favorables : 89,4 %.

42La gestion de Martín Villa pendant les 16 mois15 où il resta à la tête de ce ministère - d'abord avec Suárez, puis avec Calvo Sotelo - fut très discutée, et tout spécialement, ce qui pourrait être considéré comme son œuvre principale, la Loi Organique pour l'Harmonisation du Processus des Autonomies (L.O.A.P.A.). Mais ce qui est sûr, c'est que le processus de l'autonomie fut grâce à cela canalisé et organisé. En décembre 1980 fut établi le Concierto Económico basque et fut mise en marche la création de la police autonome du Pays-Basque, questions qui avaient provoqué un très grave affrontement entre le gouvernement central et le gouvernement basque dans la seconde moitié de la même année. Le processus galicien fut complété, avec la tenue16 des élections autonomes. L'impasse17 andalouse fut résolue, par l'organisation d'un nouveau plébiscite après que la loi organique sur le référendum eut été modifiée, plébiscite par lequel l'électorat andalou approuva le Statut d'Autonomie à une écrasante majorité dans les huit provinces18. Les Statuts d'Autonomie des Asturies et de Cantabrie furent prêts - cette fois par le biais de l'article 143 de la Constitution, la voie lente vers l'autonomie - et approuvés comme celui de l'Andalousie, le 30 décembre 1981.

43La tentative de coup d'État du 23 février 1981 accéléra la signature, le 21 juillet 1981, par le gouvernement présidé depuis ce mois de février par Leopoldo Calvo Sotelo, et le P.S.O.E., dirigé par Felipe González, de « pactos autonómicos » — idée que Martín Villa avait lui-même proposée quelques mois auparavant - qui permirent précisément que la L.O.A.P.A. (dont le texte s'ajusta dans une large mesure aux vues d'une commission d'experts présidée par García de Enterría, formée à l'initiative du gouvernement) fut présentée par celui-ci devant le Parlement en octobre 1981 et finalement approuvée en juillet 1982. Rejetée par les nationalistes basques et catalans, qui se mobilisèrent contre elle ; envoyée en appel pour inconstitutionnalité devant le Tribunal Constitutionnel qui, en effet, en 1983, sanctionna l'inconstitutionnalité de plusieurs de ses articles, la L.O.A.P.A. servit néanmoins à stabiliser le processus de l'autonomie et à faire admettre, définitivement, le principe selon lequel le système de l'autonomie était basé sur l'idée de « l'homogénéisation finale » entre les différentes communautés autonomes. Le verdict du Tribunal Constitutionnel sur la L.O.A.P.A. (76/1983) définit avec clarté et précision que la Constitution et les statuts constituaient les seuls fondements du système et qu'il ne convenait pas de l'altérer par le recours à des lois étatiques spéciales.

44Parallèlement, avaient été approuvés en 1982 les Statuts d'Autonomie de La Rioja et de Murcie (tous deux le 9 juin), de la Communauté Valencienne (1er juillet), de l'Aragon, de Castille-La Manche et des Canaries (10 août, date à laquelle fut également approuvée la Loi sur l'amélioration des Droits de la communauté foral de Navarre). Les socialistes, au pouvoir depuis octobre 1982, complétèrent le processus en 1983 avec l'approbation le 25 février des Statuts de l'Estrémadure, des Baléares, de Madrid et Castille et Léon (les recours déposés contre leur inclusion dans cette dernière, par les provinces de Ségovie et de Léon n'eurent pas de suite). À cette date, donc, le processus constituant des communautés autonomes fut parachevé. Comme on l'a vu, le grand administrateur García de Enterría n'exagérait pas lorsqu'il définit la création du système des autonomies comme une « prouesse historique » : les autonomies apparurent en effet, en 1975, comme une nécessité, et leur institutionnalisation - compliquée, difficile, controversée — se révéla obligée et même inévitable.

La réalité de l'autonomie

45Malgré tout, le résultat fut un résultat polémique. L'État des autonomies contint dès sa naissance, comme cela a déjà été indiqué, des éléments négatifs, tels que, de façon évidente, le caractère artificiel de certaines des nouvelles régions créées, la faible efficacité (ou importance) de certaines autres, l'abandon apparent du droit de l'État central dans quelques domaines significatifs et surtout l'extraordinaire complexité bureaucratique et administrative de tout l'ensemble. D'un point de vue historique, par exemple, des décisions étaient très discutables (et il en fut débattu) : la création de Madrid comme communauté autonome — séparée en outre de ce qui depuis longtemps s'appelait la Nouvelle-Castille - ou la séparation de La Rioja et Cantabrie, communautés autonomes uniprovinciales issues de la région à laquelle également et depuis toujours elles étaient liées, la Vieille-Castille, aujourd'hui rebaptisée Castille et Léon ou encore l'union de ces deux dernières, contredisant la thèse qui voyait dans le Léon une région historique antérieure et différente de la Castille. L'efficacité des deux nouvelles Castilles (Castille et Léon, Castille-La Manche) ou de certaines communautés uniprovinciales — qui devenaient presque par définition des autonomies « faibles » - semblait également limitée ou difficile. L'abandon le plus alarmant d'une compétence de l'État fut observé en matière d'éducation. La Constitution de 1978 ne contenait aucune disposition qui réservât à l'État, comme l'avait fait la Constitution républicaine de 1931 dans son article 50, la faculté de créer dans les régions autonomes des institutions d'enseignement de tout niveau dans la langue officielle du pays, ce qui ouvrait la voie, à terme, et à mesure que se compléteraient les processus de transfert, à une possible disparition de l'éducation en espagnol dans les autonomies linguistiquement différenciées, c'est-à-dire le Pays-Basque, la Catalogne, et la Galice, précisément les autonomies dans lesquelles le nationalisme, assez influent dans les milieux académiques et de l'enseignement, niait l'idée de l'Espagne comme nation.

46D'un point de vue plus strictement technique, les défauts de l'État des autonomies étaient également notoires. Le professeur d'Histoire du Droit Tomás y Valiente, lors d'un bilan, en 1992, du développement de l'autonomie dans le cadre du Tribunal Constitutionnel (qu'il avait lui-même présidé entre 1986 et 1992) faisait observer :

  • premièrement, que le texte constitutionnel de 1978 avait eu un caractère « inachevé », « indéfiniment inachevé » quoique lui-même, sans cesser de reconnaître « l'imperfection » que cela supposait, l'attribuât à la « prudence » du législateur qui aurait préféré que l'expérience, le temps et la compétence du Tribunal Constitutionnel dessinent progressivement le nouveau type d'État ;
  • deuxièmement, que le Tribunal Constitutionnel avait pu observer des « risques » évidents dans le développement de l'autonomie : la définition imprécise de nombre de textes régulant l'ensemble des autonomies, le danger excessif de conflits entre l'État et certaines communautés, l'absence ou l'insuffisance de volonté de coopération de la part de celles-ci et la compétition entre les différentes communautés pour obtenir les meilleurs niveaux de compétence.

47Le coût économique s'envola à partir de 1986, en partie à cause des politiques budgétaires imprudentes de nombreuses communautés autonomes, en partie par le doublement des administrations (étatiques, autonomes) que le développement de l'autonomie entraîna, raison parmi d'autres pour laquelle Manuel Fraga, président de la Galice à partir de 1989, réclama en 1992 « l'administration unique », c'est-à-dire la disparition des services et organes de l'Administration centrale dans les autonomies. Le coût total des administrations publiques qui en 1980 représentait 31,12 % du P.I.B. s'élevait en 1991 à 43,21 % : l'endettement des communautés autonomes qui était de 372,700 milliards de pesetas en 1987, atteignait 1 101,100 milliards en 1991.

48Surtout, en 1978 on avait vécu l'illusion de l'autonomie : la croyance selon laquelle la création des autonomies mettrait fin au problème des nationalismes (et au terrorisme de l'ETA). Il n'en fut rien. Plus encore, on dirait même qu'il ne pourrait jamais en être ainsi, pour une raison : parce que la nature des nationalismes catalan et basque était étrangère à la structure de l'État. Leurs spécificités n'étaient pas apparues parce que l'État espagnol avait été plus ou moins centralisateur à partir du xviiie siècle (selon moi, et j'ai déjà exprimé cette opinion, l'État national espagnol du xixe siècle fut plutôt pauvre, faible et inefficace ; et la vie espagnole des xixe et xxe siècles fut marquée, au moins jusqu'à une date avancée de ce dernier, par la force du localisme et de la vie provinciale). Les nationalismes catalan, basque et même galicien, ne furent pas des « inventions » de la politique mais des réalités historiques résultant de longs processus de consolidation et de structuration d'une personnalité propre ou d'une identité culturelle différenciée.

49Comme nous l'avons vu, le catalanisme de Prat de la Riba et Cambó, que prolongerait en partie Jordi Pujol à partir de 1975, était simplement un nationalisme conservateur et modéré qui aspirait à l'autonomie pour la Catalogne, à l'affirmation de la culture et de la langue catalanes, bien qu'il envisageât en même temps l'influence de la Catalogne sur l'État espagnol. Le nationalisme de Sabino Arana - qui de façon significative avait une opinion très négative du nationalisme catalan - faisait de la race et du catholicisme le fondement de la nationalité basque et était dépourvu, comme cela a également été dit, de dimension espagnole, indépendamment du fait que le nationalisme basque fut à partir de la IIe République un nationalisme démocrate-chrétien et modéré qui se définissait par sa conception chrétienne de la vie et de la société et par l'accent qu'il mettait, non plus sur la race, mais sur la renaissance de la culture euskaldún, un horizon idéologique dont hériterait en grande partie le nationalisme d'Arzalluz et qu'il prolongerait.

  • 19 Bien qu'en 1902 peu de temps avant de mourir, il parlât d'une éventuelle option « espagnoliste » p (...)

50Arana était indépendantiste19 : le Parti Nationaliste Basque aspirerait — avant et après 1975 - à la récupération d'une soi-disant souveraineté historique de la nation basque, à revendiquer pour le Pays-Basque de larges compétences d'autogouvernement, et en tout cas, à définir son association avec l'Espagne comme un pacte de peuples souverains. Prat de la Riba considérait que la Catalogne était la « seule patrie » des Catalans, que la langue et le droit catalans étaient l'expression de l'existence d'une « nationalité catalane ». Jordi Pujol, à la tête de Convergencia i Unió, le principal parti du catalanisme modéré depuis 1975 et président de la Catalogne à partir de 1980, concevrait pour sa part la Catalogne comme une nation ou un peuple absolument différent des autres peuples de l'Espagne, qui dans l'histoire avait évolué dans la sphère espagnole mais d'une façon toujours spécifique, une nation dotée d'une langue et d'une culture propres, d'une forte cohésion sociale et d'une conscience collective marquée qui s'étaient traduites par un profond divorce avec le reste de l'Espagne dès la première moitié du xixe siècle.

51Cela n'empêcherait aucun des deux nationalismes d'accepter de gouverner - aussi bien dans les années 1930 qu'à partir de 1978 — avec des statuts d'autonomie émanant des constitutions espagnoles et dans le cadre de la démocratie espagnole. Pujol répéterait de nombreuses fois dans les années 1980 et 1990 que le nationalisme catalan assumait pleinement l'unité de l'État. Plus encore, le nationalisme catalan agirait tout au long de la transition espagnole postérieure à 1975 comme force stabilisatrice et équilibrée, sans doute parce que la Catalogne est une région, une nationalité, fondée sur une culture urbaine moderne et ouverte reposant sur une tradition politique profondément civile et dominée par les valeurs de la modération et de la tolérance.

  • 20 Enseignement, université, moyens de communication, signalisations, topographie, livres, cinématogr (...)

52Mais, même ainsi, les nationalismes catalan et basque répondirent toujours à leur propre logique nationaliste. Le nationalisme basque succomberait fréquemment (à partir de 1975) sous la conduite de Xavier Arzalluz, à la double tentation de l'exclusivisme ethnique et linguistique et de l'appel à l'émotivité des masses, à la confrontation avec Madrid, à la tentation de présenter la réalité basque comme une victime. Le projet national du catalanisme jugerait impossible d'abandonner la catalanisation complète de la Catalogne, c'est-à-dire l'extension de la langue catalane à toutes les sphères de la vie sociale20, le développement d'une culture exclusivement catalane et la diffusion d'une vision historique et culturelle du pays qui appuierait la thèse de la Catalogne comme unique nation des Catalans.

  • 21 Près de 800 morts jusqu'en 1998
  • 22 C'est-à-dire, à la réunification de Euskal-Herria, Euskadi plus la Navarre et Iparralde, nom donné (...)

53Bien que le P.N.V., mais également, Eusko Alkartasuna, scission du P.N.V. dirigée par Carlos Garaikoetxea en 1986, aient toujours condamné la violence de l'ETA, et aient toujours appelé en diverses occasions à la mobilisation de la population basque contre le terrorisme, l'un et l'autre ont favorisé, parallèlement, la négociation politique avec l'ETA et attribué la persistance du terrorisme, non à la stratégie de l'ETA, mais à l'existence, malgré l'autonomie, d'un « contentieux » entre Euskadi et Madrid, ce qui supposait une légitimation partielle de l'organisation terroriste. Il est certain, néanmoins, que le terrorisme de l'ETA21 et la stratégie parallèle et complémentaire d'Herri Batasuna (abertzalisme radical, violence urbaine, populisme d'assemblée, ritualisation spectaculaire et chorégraphique des enterrements d'etarras morts, hommages au drapeau basque et commémorations de jours significatifs dans l'histoire basque : formes d'action politique pratiquées avec une intensité spéciale dans les années 1980 et 1990, qui rapprochaient le mouvement indépendantiste abertzale basque du type de mise en scène de la politique par les mouvements fascistes et nazis des années 1920 et 1930) étaient des instruments essentiels à la libération nationale, les clés d'un processus qui, dans la perspective de l'ETA, devrait conduire à l'indépendance basque, à l'autodétermination et à la territorialité22, les deux revendications que l'ETA indiqua en 1995 comme les aspirations de l'organisation.

54L'État des autonomies, de ce fait, avait résolu l'un de ses deux objectifs essentiels : décentraliser l'État espagnol. Mais, tout en ayant donné à la Catalogne et au Pays-Basque un degré d'autonomie comme sans doute ils n'en avaient jamais eu depuis la création de l'État espagnol moderne, le problème des nationalismes basque et catalan, et le terrorisme de l'ETA, continueraient d'agir d'une façon ou d'une autre sur la politique espagnole. La réalité des sentiments particuliers de la Catalogne et du Pays-Basque - et dans une moindre mesure, de la Galice - demeurait indiscutable ; la détermination des partis nationalistes, sans équivoque. Réunis à Barcelone le 16 juin 1998, Convergència i Unió, Parti Nationaliste Basque et Bloc Nationaliste Galicien (qui avait connu une extraordinaire croissance depuis 1982) signèrent une déclaration dans laquelle ils affirmaient qu'après vingt ans de démocratie, « la transformation de l'État espagnol en État plurinational » n'était toujours pas réalisée et ils demandaient que s'ouvre une « nouvelle étape » dans laquelle « l'État » et « l'Europe » reconnaîtraient les « réalités nationales » de la Catalogne, d'Euskadi et de la Galice.

55Il est certain que l'État des autonomies avait été un instrument essentiel et nécessaire pour l'établissement de la démocratie espagnole après la très longue dictature de Franco et même que, appréciés dans leur ensemble, dans leur formation et dans leur développement, il y avait eu plus d'éléments positifs que d'éléments négatifs : l'État des autonomies répondait à une vision réelle de l'Espagne et de ses fondements territoriaux, il avait décentralisé l'administration et la rapprochait des citoyens ; il avait donné aux régions une conscience nouvelle d'amour-propre et de fierté, et satisfait les sentiments d'identité particulière d'une bonne partie de la société espagnole. Mais il est aussi indéniable, comme le dirait l'historien Miguel Artola en 1994 (dans la revue Temas para el debate), que la Constitution n'avait pas construit « une forme stable d'État ». L'Espagne s'était, en partie, dénationalisée à partir de 1975. Que l'on se souvienne de ce que je disais au chapitre 1 : que l'Espagne apparaîtrait à partir de cette date comme une somme de régions et de nationalités, comme une « nation de nations » ; que parfois le mot « Espagne » semblait un mot honteux, synonyme d'« État espagnol ». Le pays semblait condamné à vivre dans un débat permanent sur sa propre condition historique, politique et étatique.

56Comme nous l'avons vu dans ce livre, l'Espagne était dès le début du xvie siècle une nation, même si elle avait été - comme beaucoup de nations - une nation problématique et mal structurée, dans laquelle cœxisteraient, à côté de la réalité nationale, de la culture commune, des cultures et des réalités régionales particulières et spécifiques plus ou moins marquées. L'identité espagnole naquit donc, forte d'un héritage historique partagé — État, religion, droit, littérature, de la continuité depuis cette époque, débuts du xvie siècle, de sa communauté politique. Mais il s'agit aussi d'un héritage pluriel et mixte : des particularités linguistiques, culturelles et institutionnelles créèrent dans certains territoires des identités séparées, traduites dans certains cas - pas toujours ni nécessairement - en nationalismes politiques. L'État des autonomies voulut naturellement — et on ne pourra le nier quel que soit l'avenir de l'autonomie - intégrer de façon harmonieuse ce multiple héritage historique.

57Le reste, c'est de la politique. Et la politique, écrivit Ortega y Gasset dans le texte de présentation de la Revista de Occidente (juillet 1923) « n'aspire jamais à comprendre les choses ».

Notes

1 Parus en français sous le titre Causes de la guerre d'Espagne, trad. de Sylvie Koller, Presses universitaires de Rennes, 1999

2 El Problema de España, Estudios de política francesa contemporánea [Le Problème de l'Espagne, études de politique française contemporaine], « Les Raisons de la germanophilie », « L'Ideanum de Ganivet », etc

3 Parmi eux, le leader andalousiste Blas Infante, et Lluís Companys, qui avait été le président de la Catalogne

4 . Surtout l'Abbaye de Montserrat

5 Avec Cementiri de Sinera [Cimetière de Sinera], 1946.et Llibre de Sinera[Le Livre de Sinère], 1963

6 Avec La Plaça del Diamant [La Place du diamant], 1962

7 Jordi Nadal, Fontana, Termes, Giralt ; presque tous disciples ou collaborateurs de Vicens Vives, mort en 1960

8 Mouvement pour l'Autodétermination et l'Indépendance de l'Archipel Canarien

9 Après une médiation préalable du roi Juan Carlos lui-même

10 Grâce à laquelle le 9 décembre 1977, après la sortie du dernier prisonnier, il n'y avait plus un seul prisonnier basque

11 Formule qui serait ajoutée à la Constitution, quatrième disposition additionnelle.

12 Basée sur le Concierto Económico, en vertu duquel le Pays-Basque restait hors du système fiscal de l'état, et payerait au gouvernement central une quote-part annuelle déterminée par les deux administrations

13 L'Assemblée Foral et le Parlement Foral

14 90,28 % dans le cas basque ; 88,15 % en Catalogne, quoiqu'avec des taux d'abstention très élevés, près de 40 % dans les deux cas

15 Jusqu'en décembre 1981

16 Le 20 octobre 1981

17 En français dans la version originale

18 . 53,6 % du corps électoral vota ; votes favorables : 89,4 %.

19 Bien qu'en 1902 peu de temps avant de mourir, il parlât d'une éventuelle option « espagnoliste » pour le mouvement qu'il avait créé

20 Enseignement, université, moyens de communication, signalisations, topographie, livres, cinématographie, actes judiciaires, vie quotidienne

21 Près de 800 morts jusqu'en 1998

22 C'est-à-dire, à la réunification de Euskal-Herria, Euskadi plus la Navarre et Iparralde, nom donné en basque au Pays-Basque français

© Presses universitaires de Rennes, 2002

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