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Histoire du don en France de 1800 à 1939

 | 
Jean-Luc Marais

Chapitre 1. La mise en place de la législation (1800-1870)

Texte intégral

Héritages

1À la fin de l’Ancien Régime, la mainmorte, c’est-à-dire l’accumulation de biens par les institutions religieuses, les hôpitaux, est vivement attaquée par les penseurs de l’économie nouvelle : pour eux, c’est la circulation des biens qui crée la richesse. Les libéralités, dons ou legs, source de cette mainmorte sont donc vues avec méfiance. Deux textes célèbres fournissent les bases de cette critique. Le premier est l’édit de 1749, dit édit d’Aguesseau. Ce texte royal interdit toute nouvelle fondation d’établissement de mainmorte (article 1) et rappelle que toute libéralité doit être autorisée par le roi. Il visait surtout les établissements ecclésiastiques, et fut rapidement atténué en ce qui concerne les libéralités aux établissements charitables. Mais les idées lancées sont reprises, et la critique se fait plus globale, dans l’article « Fondations » de l’Encyclopédie, rédigé par Turgot. Ici, la prétention du fondateur est remise en cause : comment peut-il prétendre organiser à perpétuité une œuvre bienfaisante ? Les fondations doivent être soumises à l’autorité publique.

« L’utilité publique est la loi suprême, et ne doit être balancée ni par un respect superstitieux pour ce qu’on appelle l’intention des fondateurs, comme si des particuliers ignorants et bornés avaient eu le droit d’enchaîner à leurs volontés capricieuses les générations qui n’étaient point encore ; ni par la crainte de blesser les droits prétendus de certains corps, comme si les corps particuliers avaient quelques droits par rapport à l’État. […] Aucun ouvrage des hommes n’est fait pour l’immortalité ; puisque les fondations toujours multipliées par la vanité absorberaient à la longue tous les fonds et toutes les propriétés, il faut bien qu’on puisse à la fin les détruire. Si tous les hommes qui ont vécu avaient eu un tombeau, il aurait bien fallu, pour trouver des terres à cultiver, renverser ces monuments stériles, et remuer les cendres des morts pour nourrir les vivants. »

2D’ailleurs, les besoins fondamentaux de l’humanité ne sont « point de nature à être rempli[s] par des fondations, ni par aucun autre moyen gratuit, […] à cet égard, le bien général doit être le résultat des efforts de chaque particulier pour son propre intérêt ». Seuls les besoins accidentels relèvent d’initiatives individuelles :

« Une association libre et des souscriptions volontaires de quelques citoyens généreux. […] Voilà de quoi remplir parfaitement toute sorte de vues vraiment utiles ; et cette méthode aura sur celle des fondations cet avantage inestimable qu’elle n’est sujette à aucun abus important. »

3S’ils ont en commun la condamnation de l’immobilisation des biens, l’affirmation des devoirs et des droits du souverain, les deux textes diffèrent cependant quelque peu. L’édit de 1749 tentait plutôt de contrôler les institutions existantes et de juguler leur croissance. Le texte de Turgot, radical, condamne et propose des solutions nouvelles.

  • 1 Sur tout ceci, voir C. Duprat, Pour l’Amour de l’humanité. Le temps des philanthropes, 1993, t. 1.
  • 2 Jean-Pierre Bertaud, in La Protection sociale sous la Révolution française, p. 217.

4L’action philanthropique de la fin de l’Ancien Régime et des débuts de la Révolution, la politique de la Révolution aussi bien en ce qui concerne les hôpitaux et la bienfaisance que les biens ecclésiastiques, trouvent là leur matrice. Si la générosité fossilisée dans les fondations n’est guère respectée, le don généreux est exalté, quand il se fond dans un mouvement général. Il est patriotique, bienfaisant, mais il ne doit en aucun cas pouvoir être assimilé à une aumône. Le cadre fixé par La Rochefoucauld-Liancourt en avril 1790, et le « Rapport sur la nouvelle distribution des secours proposés dans le département de Paris » (1791) s’inspirent d’ailleurs nettement du texte de Turgot. Les dons à des sociétés privées philanthropiques, les legs même, ne sont pas ignorés1. En mars 1793, Bo, à la Convention, envisage que les charités individuelles ne soient plus que des souscriptions se fondant dans la caisse de secours du canton. « L’aide individuelle aux déshérités prendrait une valeur nouvelle en se mêlant à celle de la société toute entière, l’une et l’autre ne seraient plus charité, mais expression d’un devoir de solidarité2. »

5Pourtant, les projets et les textes de la Convention ont bientôt dépassé ce système où bienfaisance publique et bienfaisance privée collaborent sous l’impulsion de l’État. Les secours publics sont une créance des malheureux sur l’État, qui regroupe et mobilise toutes les anciennes ressources : tout ce qui rappelle l’aumône est interdit.

  • 3 C. Duprat, op. cit., p. 360.

6Après Thermidor, une réorientation s’opère, imposée par la crise financière autant que par les mutations politiques. Malgré les divisions du personnel politique, des « positions communes » s’imposent que résume ainsi Catherine Duprat : « Le gouvernement ne peut, et d’ailleurs ne doit pas, assumer seul la charge des secours […]. Il lui faut diriger et inciter […]. La charge financière principale [doit être imputée] à la bienfaisance particulière3 ». Delecloy, qui attaque vivement « la philanthropie exagérée » va même plus loin et plus clairement se retourne vers le passé pour y trouver les solutions de l’avenir :

  • 4 Delecloy, Réflexions sur l’organisation des hospices civils, A.N., AD XVIII/389.

« Si vous ravissez à l’homme charitable et à ses descendants la satisfaction de voir ses intentions exécutées, si vous intervertissez l’ordre et la destination de ses dons, si confondant sa libéralité particulière et spéciale avec la masse générale, sous le vain prétexte d’une répartition plus équitable et d’une philanthropie qu’une sensibilité vulgaire ne peut atteindre, vous refroidissez, vous tarissez la source abondante qui a fondé les hôpitaux, vous perdez pour jamais les ressources de la bienfaisance individuelle dont vos pères avaient su tirer un si heureux parti4. »

  • 5 Alan Forrest, La Révolution Française et les pauvres, 1986, p. 100.

7Conséquence immédiate, sous la pression des administrateurs des hôpitaux, l’aliénation des biens des hospices est suspendue, sans qu’on envisage pour l’instant la reconstitution d’un patrimoine. D’ailleurs, les dons aux hôpitaux avaient disparu. Quant à l’autre grande institution d’Ancien Régime fondée sur la mainmorte, l’Église, le décret du 4 vendémiaire an IV porte défense de faire aucune dotation pour acquitter les dépenses du culte. Les « dons de la bienfaisance » sont ainsi remis, dégagés de toute concurrence, au cœur du système de secours. « Remuer les entrailles du riche, recueillir jusqu’au denier de la veuve, voilà ce que nous nous efforçons de faire », écrivent les administrateurs de l’hôpital d’Auxerre le 1er fructidor an VII5. Comment concilier ce recours indispensable à la bienfaisance privée et la nécessaire surveillance de l’État ? Pouvait-on faire l’économie d’une réglementation ?

Consulat et Empire

Réapparition discrète

  • 6 L’Assistance publique. Instructions, Recueil de Textes et Notes, 1909, document n° 353, p. 234.
  • 7 On notera la formule, qui permet de ne pas donner aux hospices le droit d’accepter la donation.
  • 8 25 germinal an IX (15 avril 1801) une pièce de terre pour l’hospice de Gannat ; 25 thermidor (13 a (...)

8Dès 1796 (article 8 de la loi du 7 frimaire an V créant les bureaux de bienfaisance) réapparaît l’éventualité de dons faits aux bureaux de bienfaisance, « déposés aux mains du receveur et enregistrés ». Il s’agit donc de dons manuels ; les legs ne sont pas évoqués. Pourtant, en 1797, dans une instruction sur l’administration des hôpitaux civils, le ministre de l’Intérieur évoque l’édit de 1749, en notant que les mesures prescrites sont susceptibles de modifications, et en demandant qu’on lui soumette les cas de cette nature qui se présenteraient6. Si la législation reste muette, à partir de 1800, discrètement, dons et legs réapparaissent au Bulletin des Lois. Un arrêté du 19 vendémiaire an IX (11 octobre 1800) autorise une première donation : « La ferme de la Porcheresse, offerte en donation à l’administration des hospices d’Orléans par M. Olivades de Pilos, espagnol, sera acceptée, au nom des dits hospices, par le préfet du Loiret7. » D’autres suivent8. Le premier arrêté d’autorisation d’un legs paru au Bulletin des Lois, le 5 fructidor an IX (23 août 1801), met d’ailleurs en place une procédure :

« Vu les extraits du testament et codicille de Godefroi Charles Henri de La Tour d’Auvergne en date des 19 novembre 1788 et 4 mai 1791, vu la demande de Jacques Léopold Godefroi de La Tour d’Auvergne son fils, pour l’exécution des intentions du testateur, le Conseil d’État entendu, art. 1. La rente de 4000 livres léguée aux vieillards, pauvres et malades du village de Saint-Germain-lès-Evreux, département de l’Eure, est acceptée ; art. 2. Conformément aux intentions du testateur, la dite rente sera employée annuellement en distribution en nature et journalière de pain, viande, soupe et bouillon, aux vieillards, pauvres et malades de la dite commune ; art. 3. Les distributions seront préparées et faites par une fille de charité qui sera commise à cet effet, sous la surveillance du maire de la commune de Saint-Germain-lès-Evreux. »

9À partir de mars 1802, ces autorisations de dons et legs aux hospices et aux pauvres se multiplient, et apparaissent aussi d’autres types de libéralités, comme celles de 24 000 F en faveur de l’école centrale de la Charente, ou de 4000 livres pour la construction d’une prison de femmes à Périgueux.

  • 9 Watteville, Législation charitable, 1863, t. I (à la date citée).
  • 10 F15 151, ministre de l’Intérieur aux préfets.

10Parallèlement, dans des textes d’ordre général, sont évoqués les dons et legs. Une circulaire du 8 messidor an IX (27 juin 1801) prévoit que les hospices peuvent utiliser « les dons, legs et aumônes » à l’acquisition d’actions de la Caisse des Monts de Piété9. Une circulaire du 28 vendémiaire an X (20 octobre 1801) demande que, lorsqu’il n’y a pas de dotation (c’est-à-dire de biens immobiliers ou de rentes productifs de revenus) pour les hospices et les bureaux de bienfaisance, on crée des bureaux de charité ; ces institutions établies, alors « la bienfaisance individuelle pourra leur procurer des dons ; elles pourront d’ailleurs provoquer chaque année des collectes10 ».

11L’article 15 de la Convention avec le pape (qui deviendra le Concordat) du 23 fructidor an IX (10 septembre 1801) prévoit que les catholiques pourront « s’ils le veulent, faire en faveur des églises des fondations ». Les Articles organiques – articles 73 et 74 – (18 germinal an X) précisent la nature de ces fondations pour « l’entretien des ministres et l’exercice du culte ». Elles « ne pourront consister qu’en rentes constituées sur l’État : elles seront acceptées par l’évêque diocésain et ne pourront être exécutées qu’avec l’autorisation du gouvernement ». Le rapport de Portalis explique très clairement la position gouvernementale :

  • 11 Rapport de Portalis au Corps législatif, 14 germinal an X, Archives parlementaires, 2e série, t. I (...)

« Les fondations particulières peuvent être une source de revenus pour les ministres du culte. Mais il est des précautions à prendre pour arrêter la vanité des fondateurs, pour prévenir les surprises qui pourraient leur être faites, et pour empêcher que les ecclésiastiques ne deviennent les héritiers de tous ceux qui n’en ont point ou qui ne veulent point en avoir. L’édit de 1749, intervenu sur les acquisitions des gens de mainmorte, portait que toute fondation, quelque favorable qu’elle fût, ne pourrait être exécutée sans l’aveu du magistrat politique ; il ne permettait d’appliquer aux fondations que des biens d’une certaine nature ; il ne permettait pas que les familles fussent dépouillées de leurs immeubles, ou que l’on arrachât de la circulation des objets qui sont dans le commerce. Aujourd’hui, il était d’autant plus essentiel de se conformer aux sages vues de cette loi que la faculté de donner des immeubles joindrait à d’autres inconvénients celui de devenir un prétexte de solliciter et d’obtenir, sous les apparences d’une fondation libre, la restitution souvent forcée des biens qui ont appartenu aux ecclésiastiques, et dont l’aliénation a été ordonnée par les lois11. »

12La continuité avec l’Ancien Régime est manifeste et on a là l’essentiel des thèmes repris par les légistes du xixe siècle.

  • 12 Duvergier, Collection complète des lois…, t. 13.

13Dans un autre domaine, l’article 43 de la loi du 11 floréal an X (1er mai 1802)12 porte : « Le gouvernement autorisera l’acceptation des dons et fondations des particuliers en faveur des écoles, ou de tout autre établissement d’instruction publique. Le nom des donateurs sera inscrit à perpétuité dans les lieux auxquels leurs donations seront appliquées. » Le 22 fructidor an X (15 septembre 1802), un arrêté sur les fondateurs de lits dans les hôpitaux a pour but de faire un état des fondations existantes : on demande aux fondateurs ou à leurs représentants, de se manifester, et on envisage de leur rendre une part de leurs droits. En reconnaissant aux anciens fondateurs leurs droits, sans doute veut-on en susciter de nouveaux. Ainsi, en deux ans (1801-1803), au moment même où administration, finances, médecine sont réorganisées, les dons et legs sont réapparus, au détour d’un article, dans les textes concernant les hôpitaux, les écoles, et l’Église. Dans le même temps, des libéralités de particuliers ont été autorisées, sans que la question ait été débattue : legs et donations aux institutions étaient-ils légalement possibles ?

La législation mise en place

  • 13 D’après Foeré, cité par F. Garcin, La mainmorte, le pouvoir et l’opinion de 1749 à 1901, p. 215 sq (...)

14La loi du 4 germinal an VIII (25 mars 1800) sur les successions n’envisageait pas de dons et legs à des institutions. La préparation du Code civil permet d’aborder au fond la question et de poser des principes qui ne seront pas remis en cause tout au long du xixe siècle. Dès le Livre II (Des biens), indirectement, la possibilité de dons et legs aux institutions est posée. Le projet d’article 516 est ainsi formulé : « Tous les biens sont meubles ou immeubles. Ils appartiennent à la nation en corps, ou à des communes, ou à des particuliers. » On fait observer que cela exclut les hôpitaux et les établissements publics. Treilhard reconnaît que c’est le but visé : les établissements publics n’ont qu’un droit d’administration. Après débat, on supprimera la seconde partie de l’article13.

15Mais c’est surtout en 1803, lors de la préparation du Livre III (Des différentes manières dont on acquiert la propriété) et du Titre II (Des donations entre vifs et des testaments), que ces questions sont abordées. L’État doit surveiller celui qui donne, qu’il le fasse de son vivant (Est-il sain d’esprit ? Article 901 du Code), ou après sa mort. L’État doit régler le mode de partage des successions. « Le droit de succéder en général est donc d’institution sociale. Mais tout ce qui regarde le mode de partage dans les successions, n’est que de droit politique ou civil » (Discours préliminaire de Portalis). Comme le proclame Bigot-Préameneu au Corps législatif en 1803 : « Vous allez régler quelle est, dans les actes de bienfaisance, et dans les témoignages d’amitié ou de reconnaissance, la liberté compatible avec les devoirs de famille. » La volonté du testateur « reste entière dans tout ce qu’elle a de compatible avec l’ordre public » ; et la loi contient « cette volonté dans les bornes raisonnables ». Ainsi que le commente un juriste contemporain,

  • 14 J.-J. Clere, « De la Révolution au Code civil : les fondements philosophiques et politiques du dro (...)

« […] les diverses dispositions à titre gratuit menacent directement l’État et l’ordre social parce qu’elles peuvent porter atteinte à l’unité, à la cohésion familiale […]. Comment enlever aux individus la libre disposition de leurs biens par donation et par testament ? C’est parce que le droit de succession ne règle pas seulement les rapports d’individu à individu, comme les obligations conventionnelles, mais parce que l’hérédité demeure un principe essentiel de la conservation des familles et partant de la société14. »

16Ce qui vaut pour les legs et donations à des personnes, vaut à plus forte raison pour les libéralités envers les institutions qui lors de la préparation du Code sont essentiellement, dans la pensée du législateur, les institutions charitables.

17Le décret du 12 floréal an XIII (4 mai 1803), contient les dispositions fondamentales qui deviendront les articles 910 et 937 du Code civil.

Art. 910 : Les dispositions entre vifs ou par testament au profit des hospices, des pauvres d’une commune ou d’établissements d’utilité publique, n’auront leur effet qu’autant qu’elles seront autorisées par le gouvernement.
Art. 937 : Les donations faites au profit d’hospices, des pauvres d’une commune, ou d’établissements d’utilité publique, seront acceptées par les administrateurs de ces communes ou établissements, après y avoir été dûment autorisés.

18Trois principes essentiels, affirmés dès le xviiie siècle, sont donc de nouveau rappelés : la tutelle de l’État sur les institutions, l’autorisation gouvernementale, la protection des familles.

  • 15 Textes cités par Francine Soubiran-Paillet, « Aux origines de la peur des groupements professionne (...)
  • 16 Cour d’Orléans, 1864, cité dans Michel Pomey, Traité des Fondations d’utilité publique, 1980, p. 3 (...)

19Les hospices, mais plus généralement tous les établissements d’utilité publique n’existent comme personne morale que par l’autorisation du gouvernement : par nature, ils sont sous tutelle. Ils ne peuvent donc recevoir qu’avec l’autorisation du gouvernement. Mais derrière cette première affirmation, une autre plus fondamentale se profile : les personnes morales ont-elles une existence hors de l’État ? Dès 1789, contre Clermont-Tonnerre qui soutient que les personnes morales existent et que leur réalité s’impose à l’État, Thouret affirme que la personne morale est une création de la loi : « Tous les corps ne sont que des instruments fabriqués par la loi pour faire le plus grand bien possible15. » Ainsi s’éclaire parfaitement le concept d’établissement d’utilité publique qu’utilise l’article 910 du Code civil. Un tel établissement n’existe que parce que l’État lui donne naissance : aucun texte ne le précise, mais « il est de principe de droit public en France qu’aucune corporation, communauté ou association ne peut exister qu’en vertu d’un acte de la puissance publique16 ». L’État ne lui donne la vie que pour remplir une fonction qu’il lui délègue.

« Les établissements publics étant destinés à acquitter la dette de la société vis-à-vis des individus, il appartient essentiellement à la société, ou à l’autorité qui la gouverne et la représente, de juger quand et comment, et à quelles conditions elle entend se servir d’une association pour remplir telle ou telle portion du ministère providentiel qui lui est confié. » (Rendu, 1847.)

  • 17 Avis du Conseil d’État d’avril et de juillet 1881, cités par Théodore Tissier, Traité théorique et (...)
  • 18 Pour Bequet, Capacité des établissements ecclésiastiques et des bureaux de bienfaisance, 1882, p. (...)
  • 19 Il s’agissait de régler le sort des fondations que le refus par l’Église des associations cultuell (...)

20Pour le Conseil d’État, ce n’est que pour cette « mission spéciale qui leur a été confiée », que les établissements publics « sont aptes à recevoir et posséder […] dans l’intérêt des services qui leur ont été spécialement confiés par les lois et dans les limites des attributions qui en dérivent17 ». Par nature, ils sont sous tutelle. Ils ne peuvent donc recevoir que par autorisation du gouvernement. À la limite, l’État donne l’autorisation de recevoir parce qu’au fond, c’est potentiellement lui qui reçoit18. Si l’établissement disparaît, les biens qu’il a reçus tombent dans le domaine de l’État, qui lui « succède ; ainsi sa disparition n’empêchera pas la société de jouir du bienfait de la donation » (Rendu, 1847). En 1907, un long débat oppose à la Chambre les partisans de la thèse des fondations comme relevant du droit public, et ceux qui soutenaient qu’elles relevaient du droit commun des contrats19. La première thèse est défendue par Briand, reprenant les arguments de Mirabeau en 1789. « Une personne morale naît par l’État, meurt sous le contrôle de l’État, et souvent par le fait de l’État ! Elle ne constitue son patrimoine qu’avec l’autorisation de l’État, elle le gère sous sa surveillance, elle n’en dispose pas librement. » Bienvenu-Martin, devant le Sénat affirme : « L’État a le droit souverain de modifier, et même de supprimer des fondations, s’il juge qu’à un moment donné elles sont inconciliables soit avec l’intérêt général soit avec l’organisation nouvelle des services publics. »

  • 20 Bigot-Préameneu, présentant le texte au Corps législatif (P. A. Fenet, Recueil complet des travaux (...)
  • 21 P. A. Fenet, op. cit., p. 583.
  • 22 « Si en France beaucoup de personnes sont contre la liberté de tester, c’est en partie par crainte (...)
  • 23 P. A. Fenet, op. cit., p. 521
  • 24 Henri Souleau, Droit civil. Les libéralités, 1982, p. 14 et p. 223.

21Le Code, en introduisant la nécessité d’une autorisation gouvernementale, veut aussi défendre les familles, puisque le gouvernement « veille au droit des familles comme à l’intérêt des pauvres20 ». Jaubert, en présentant le texte au Tribunat, précise : « Le zèle et la piété ne doivent pas excéder les bornes légitimes. L’intérêt de la société, celui de la famille exigeait cette limitation, qui au reste, sera encore plus sage que le fameux édit de 1749, où on ne trouvait des dispositions restrictives que sur les immeubles21. » Testateurs et donateurs doivent donc respecter à la fois les règles générales du droit des successions, et les règles concernant les libéralités aux institutions. En cas d’héritiers à réserve (ascendants ou descendants), le donateur ou testateur ne peut disposer que de la quotité prévue par la loi. En revanche, lorsqu’il n’y a pas d’héritiers directs, mais seulement des neveux, petits-neveux, cousins, le testateur jouit d’une grande liberté, ce qui, cependant, n’empêche pas l’intervention gouvernementale, comme on le verra. C’est certes là une limitation de la liberté de tester, au nom de l’intérêt des familles hautement proclamé, mais aussi en vue d’empêcher à la source l’enrichissement des personnes morales22. Comme au xviiie siècle, c’est une argumentation économique qui est appelée à la rescousse. Bigot-Préameneu expose au Corps législatif que le gouvernement « doit connaître la nature et la quantité des biens qu’il met ainsi hors du commerce ; il doit même empêcher qu’il n’y ait dans ces dispositions un excès condamnable23 ». Cette crainte de la mainmorte entravant la circulation des biens est reprise tout au long du siècle, de même que tout au long du siècle, reprenant les appréciations de Turgot, on soupçonnera le généreux bienfaiteur. « Le désintéressement est, en soi, un sentiment suspect » ; l’homme normal est celui que guide son intérêt, celui qui fait preuve de générosité ne le fait qu’avec un but caché24. S’il est vivant, on le soupçonne de vouloir acquérir ainsi une influence ; s’il est mort, on l’accuse de vanité, d’orgueil.

L’application des textes

  • 25 P. A. Fenet, op. cit., p. 521.

22Les textes adoptés en 1803 sont donc restrictifs, mais les circonstances économiques et budgétaires obligent à faire appel à la bienfaisance privée pour le financement des institutions charitables. En 1803, Bigot-Préameneu voit bien l’intérêt pour la collectivité des dons et legs : « Il est […] à désirer que l’esprit de bienfaisance qui caractérise les Français répare les pertes que ces établissements [les hospices, les pauvres, les établissements d’utilité publique] ont faites pendant la Révolution25 ». Comment donc encourager les libéralités ?

23On se rend vite compte que la procédure prévue – l’autorisation gouvernementale – est lourde. L’arrêté du 4 pluviôse an XII (25 janvier 1804) délègue aux sous-préfets le droit d’autoriser les dons et legs, sans charges, inférieurs à 300 F – 100 écus – (en même temps qu’il rappelle aux notaires l’obligation qu’ils ont d’informer les autorités des libéralités testamentaires). Ces mutations de propriété étaient soumises aux droits d’enregistrement au taux ordinaire. Pour encourager les libéralités, on peut alléger ces droits. Un arrêté du 17 floréal an XI (17 mars 1803), déclare, à l’occasion d’un don particulier en argent fait aux hospices de Grasse, qu’il ne sera perçu que le droit fixe d’un franc et non le droit proportionnel. Cette mesure est généralisée par un arrêté du 15 brumaire an XII (7 novembre 1803). L’affaire est portée devant les assemblées. Le 18 janvier 1804, Regnaud présente au Corps législatif un projet de loi « sur la modération des droits d’enregistrement et d’hypothèque pour les donations en faveur des pauvres ».

« Vous connaissez, législateurs, ces nombreuses donations que la piété de nos concitoyens destine aux hospices, aux pauvres, et dont la loi réserve sagement au gouvernement le droit d’autoriser l’acceptation, pourvu qu’il puisse au besoin en arrêter l’excès, ou même en modérer la libéralité. Nous sommes encore loin du moment où on doit craindre de voir une trop grande masse de propriétés sorties du commerce et enlevées à la circulation par une sorte de mainmorte ».

24Le 23 janvier, au Tribunat, Challan a le même souci d’écarter les craintes :

« Dans beaucoup de lieux, les octrois alimentent les asiles de la misère, […] partout enfin, la sensibilité particulière s’empresse de les doter : mais que peuvent tous ces efforts sans la sanction des lois ! Leurs dispositions doivent seconder cet amour de l’humanité, et associer l’administration générale à ces pieuses libéralités ».

  • 26 Archives parlementaires, 2e série, t. 5, p. 214 et 236.
  • 27 Une circulaire de Chaptal, 30 germinal an XII (19 avril 1804), rappelle l’ensemble des mesures (Wa (...)

25Cela n’est en rien comparable à la mainmorte du passé : « Alors l’oisiveté cupide sollicitait l’ignorance et la faiblesse : dans le système du projet de loi, c’est un sentiment généreux et spontané qui excite l’âme compatissante26. » La loi du 7 pluviôse an XII (28 janvier 1804) réduit donc à un droit fixe d’un franc pour enregistrement et un franc pour transcription les droits sur les libéralités en faveur des pauvres et hôpitaux27. Dans ces textes de 1803-1804, toutes les contradictions du siècle à venir sont présentes : souci de laisser circuler librement les biens, mais contrôle de l’État ; appel à la générosité publique pour limiter les dépenses publiques, mais crainte de l’enrichissement d’institutions non-étatiques.

  • 28 Cet avis n’a pas été publié au Bulletin des Lois. Il est cependant cité par tous les juristes des (...)

26Si les libéralités charitables sont encouragées, elles ne doivent cependant bénéficier qu’aux établissements reconnus. Un avis du Conseil d’État du 3 nivôse an XIV (24 décembre 1805), à l’occasion d’un legs à un hospice de vieillards créé à Bruxelles, « considérant que ce serait former des hospices dans une direction et un système qui pourrait croiser et contrarier les vues du gouvernement et ses principes sur cette importante partie de l’administration… », rappelle que de tels établissements « ne doivent plus être tolérés sans être régularisés et surveillés ». Un legs ne peut donc avoir pour effet de créer un établissement28.

  • 29 Art. 181 de la loi du 15 novembre 1811, Duvergier, t. 18, p. 59.

27En revanche, le gouvernement prévoit la possibilité de libéralités à l’Université (article 137 de la loi du 17 mars 1808, et loi du 15 novembre 1811). Pour encourager ces fondations ou donations, à chaque distribution de prix, les donateurs ou leurs héritiers auront droit à une place d’honneur aux distributions de prix au cours desquelles le nom de ces bienfaiteurs sera proclamé29.

  • 30 Prompsault, Dictionnaire raisonné de droit…, 1849, t. I, col. 58.
  • 31 A.N. F19 6247 (dossier congrégations, doctrine).
  • 32 A.N. F19 6246 (dossier congrégations, doctrine).

28Mais il s’agit là d’établissements relevant de l’État. Les établissements reconnus par l’État, mais ayant par rapport à lui une certaine autonomie, pouvaient-ils recevoir des libéralités ? La question se pose pour les congrégations hospitalières. En janvier 1807, une première congrégation charitable obtient la possibilité de recevoir des dons et legs, en suivant les règles posées pour les établissements de bienfaisance ; elle est suivie par d’autres30. Dans un « Rapport général sur toutes les Associations de Dames charitables existantes actuellement dans l’Empire », du 30 octobre 1807, Bigot note, parmi les inconvénients qui pourraient naître de leur développement : « Enfin, elles peuvent par la suite devenir l’objet de libéralités trop larges et d’aumônes trop abondantes ; elles pourraient alors tarir les sources qui alimentent nos établissements de bienfaisance, et qui concourent même à l’entretien du culte catholique31. » Pourtant, le projet de décret sur les associations religieuses, qui envisageait une unification des diverses congrégations, accorde aux nouvelles institutions projetées de pouvoir « recevoir et accepter des legs ou donations, avec notre autorisation donnée en Conseil d’État32 ». Ce décret ne fut pas accepté, mais le décret du 18 février 1809 reconnaît ce droit à toutes les congrégations hospitalières.

  • 33 Duvergier, à la date ci-dessus.

29Un arrêté du 12 août 1807 révèle la pression des bienfaiteurs et des établissements bénéficiaires pour obtenir l’alignement de la réglementation qui leur est appliquée sur celle des établissements charitables. Sont en effet désormais applicables aux fabriques, établissements d’instruction publique, communes, les règles (autorisation par les sous-préfets) jusque-là réservées aux établissements charitables : « Il est sans inconvénient de la leur accorder, et […] on y trouvera même l’avantage d’épargner le travail minutieux et multiplié qui a été jusqu’à ce jour, sur cette matière, soumis à notre sanction33 ».

  • 34 A.N. F19 6483, « Doctrine ».
  • 35 A.N. F19 4173.
  • 36 La même loi prévoit, conséquence de l’insuffisance des ressources des fabriques, que les communes (...)
  • 37 Sur ce très complexe débat, voir notre contribution : « Les pauvres de la paroisse et/ou les pauvr (...)

30Ainsi se trouvait reconnu (il est vrai de façon relativement indirecte) le droit des fabriques à recevoir des dons et legs, droit resté jusque-là dans l’ombre, même si des libéralités avaient déjà été autorisées. Dès la fin de 1805, le directeur général des Cultes proposait que les fondations en faveur des églises puissent être faites en rentes ou en immeubles de rapport. Il ne voit aucun inconvénient à ce que les fabriques, corps laïques représentant la commune, possèdent des immeubles34. Le même point de vue est développé par le ministre des Cultes dans une réponse à son collègue de l’Intérieur, qui demandait si les immeubles donnés à des fabriques à charge de services devaient être vendus et le produit de la vente placé en rentes. Pour les Cultes, « la possession de biens fonds par les fabriques n’entraîne aucun des inconvénients politiques qu’on pourrait craindre de la dotation financière du clergé ». Bien au contraire, cela « décharge les communes d’une partie de leurs obligations35 ». Ce raisonnement (les libéralités des fidèles déchargent les communes de dépenses qui leur incombent) est repris par Bigot de Préameneu en février 1810 devant le Corps législatif où il présente un projet de loi relatif aux fabriques. Il constate, ainsi qu’un des orateurs, que ces « libéralités n’offrent qu’une ressource insuffisante et précaire ». La loi du 14 février 1810 (comme déjà le décret du 30 décembre 1809) prévoit clairement que les fabriques reçoivent des biens, rentes et fondations ; et les marguilliers sont chargés de veiller à l’exécution des fondations36. Un point délicat fut très tôt soulevé : si les bureaux de bienfaisance sont chargés de recevoir les dons pour les pauvres, qu’en est-il des fabriques, dont les Articles organiques disent qu’elles peuvent administrer « des aumônes » ? Dès 1803, les deux ministres de tutelle s’affrontent, et le monopole des bureaux de bienfaisance est critiqué, sans être remis en cause. Tout au plus concède-t-on que les curés peuvent être chargés de la distribution des aumônes37.

31Les séminaires peuvent aussi recevoir des biens fonciers, y compris des biens de rapport. En 1805, dans son rapport favorable à l’autorisation de la donation du domaine de Margogne au séminaire d’Orléans, Portalis écrit :

  • 38 A.N. F19 12108 (Orléans, an XI-1817).

« Quand le clergé était richement doté, on lui prohibait les nouvelles acquisitions d’immeubles, pour laisser dans le commerce des biens qui auraient pu lui être arrachés par la mainmorte. On fesait [sic] alors une bonne loi d’économie et d’administration […] Mais la prohibition de posséder des immeubles cesse, s’il s’agit, non uniquement de l’intérêt du Ministre, mais de l’intérêt du ministère et de celui de la religion38. »

32Le décret du 6 novembre 1813 reconnaît explicitement ce droit.

33Cependant si l’État pense ainsi se décharger de dépenses, il n’oublie pas sa philosophie d’ensemble. Le rapport de la section de l’Intérieur du Conseil d’État pour 1809 remarque :

  • 39 Le Conseil d’État, son histoire à travers les documents d’époque, 1799-1974, 1974, p. 120. On rema (...)

« Les donations aux hospices ont continué à peu près dans la même proportion que les années précédentes […]. Les donations aux séminaires et aux fabriques se sont enfin multipliées. Nous en avons rejeté plusieurs qui, d’après des avis recueillis avec soin, n’avaient pas été faites avec liberté, avaient été influencées ou dépouillaient des familles intéressantes par leurs services ou leur pauvreté39. »

  • 40 Cet avis du Conseil d’État est en F19 4168, accompagné du projet de décret. La lettre d’envoi est (...)
  • 41 Souligné par nous.

34Le 4 juin 1811, le Conseil d’État demande au ministre de l’Intérieur et à celui des Cultes de se concerter afin de publier un décret qui éviterait les réclamations des héritiers40. Le projet du Conseil d’État prévoit de faire connaître le testament aux héritiers connus ; pour les héritiers inconnus, affichage à la mairie et avis au prône. Pour le ministère des Cultes : « Cette mesure ne semble-t-elle pas provoquer l’opposition à laquelle sont naturellement portés des héritiers qui croient que la moindre somme distraite d’une succession qu’ils attendaient, est un vol qui leur est fait ? » Si l’on peut envisager cet appel dans le cas des héritiers directs, pour les héritiers collatéraux, l’affichage suffit. Et la note emploie une expression nouvelle : « le gouvernement, protecteur des établissements publics presque tous sans moyen, comme des familles41 », doit se réserver le droit de juger du mérite de ces oppositions. Le rédacteur poursuit, mêlant dans son argumentation le respect de la volonté des mourants et les nécessités économiques qui doivent guider les pouvoirs publics :

« C’est une consolation pour un mourant de penser que le bien qu’il fait lui sera un mérite aux yeux de Dieu. Ce moyen est aussi respectable que tout autre quand il n’est pas exorbitant, et […] le gouvernement ne peut repousser cet acte de la volonté libre préférable à une imposition forcée à laquelle il faudrait recourir et qui trouve toujours de la résistance, pour doter ces établissements ».

  • 42 A.N. F19 4168.

35Ces réticences expliquent pourquoi le projet de décret porte une annotation au crayon : « Avis approuvé, n’a reçu exécution qu’en 183142. » Pourtant, à partir de cette date, le Conseil d’État interroge les autorités locales sur l’attitude des héritiers, sans que la mesure soit systématique. Poussé par ces considérations économiques, qui vont être relayées en 1814 par des considérations idéologiques, l’État, tout en réservant ses droits, ne veut pas se priver des apports de la générosité privée.

36Autorisant ou refusant d’autoriser les libéralités, dressant la liste des établissements capables de recevoir, l’État a donc un rôle central, médiateur s’imposant entre le donateur et les bénéficiaires. Pour modifier cette situation, on pouvait changer la loi. On pouvait aussi se contenter d’en infléchir l’application. À travers les changements de régime que connaît la France du xixe siècle, qu’advient-il de cette législation ? Comment évolue la jurisprudence ?

La Restauration

37La restauration de la monarchie, les critiques portées sur la législation révolutionnaire et impériale, les succès d’une pensée politique méfiante envers l’État et soucieuse de restaurer les corps intermédiaires, les attentes de l’Église, tout cela allait-il aboutir à une remise en cause des règles mises en place ? En 1814, il n’en est rien et l’ » ordonnance du roi concernant les autorisations nécessaires pour l’acceptation des fondations, dons et legs faits aux églises, séminaires, fabriques, associations religieuses et autres établissements publics », du 10 juin 1814, commence par ces mots : « Il n’est rien innové relativement à l’autorisation par le gouvernement des fondations, dons et legs faits en biens immobiliers aux églises… ». La volonté affichée de se placer dans la continuité de la législation antérieure, n’interdit pas quelques inflexions. Le changement essentiel est dans le titre du texte : les établissements religieux sont mentionnés en premier, et on y introduit les « associations religieuses », ce qui est un biais discret pour permettre la réapparition des congrégations ; les « autres établissements publics » viennent ensuite. La circulaire d’application du ministre de l’Intérieur maintient le droit des établissements d’assistance à recevoir les libéralités faites aux pauvres.

  • 43 Sut tout ceci, voir Archives parlementaires, t. 15 et 16.

38Ces aménagements limités ne pouvaient satisfaire la partie de l’opinion qui souhaitait des changements beaucoup plus radicaux, une reconstitution de la propriété ecclésiastique, le droit pour les fabriques de recevoir des dons et legs charitables, une remise en cause du droit de l’État à autoriser, en particulier en ce qui concerne les libéralités en faveur de l’Église. Le député ultra de Castelbajac propose donc que toutes les donations faites à l’Église « auront leur plein et entier effet, sans être soumises à aucune approbation du Gouvernement ». La commission de la Chambre, après examen, propose un texte qui rompt moins avec la législation en place. L’autorisation gouvernementale y est partiellement rétablie lorsque la libéralité crée un nouvel établissement. Le texte ne serait valable que durant vingt ans. Il ne vaut que pour le clergé diocésain. La commission « a cru moral, et par conséquent utile à la religion, de fixer des bornes aux libéralités de ce genre », en les limitant à la moitié de la quotité disponible s’il y a un parent. Après des débats où les libéraux défendirent vigoureusement l’autorisation gouvernementale, la Chambre des députés adopta (par 189 voix contre 113, le 25 janvier 1816) une solution moyenne : l’autorisation restait nécessaire pour les libéralités de plus de 1 000 F. La Chambre des pairs préféra s’en tenir à un texte beaucoup plus court présenté par le gouvernement, qui ne reprenait aucune des modalités débattues par les députés. « Tout établissement ecclésiastique reconnu par la loi pourra accepter et posséder, avec l’autorisation du roi, tous les biens meubles et immeubles qui pourront lui être donnés par acte entre vifs, ou par actes de dernière volonté ». Le texte fut adopté par les pairs en ces termes le 5 mars 181643.

39Le texte de la loi sur les donations en faveur du clergé n’ayant pas été adopté en termes identiques par les deux Chambres, il n’avait pas été promulgué. Lainé put ainsi présenter en novembre 1816 un nouveau texte, adopté à une très forte majorité par les députés de la nouvelle Chambre et par les pairs, et qui devint la loi du 2 janvier 1817, seul texte législatif sur le sujet avant 1896 !

  • 44 Moniteur, 19 novembre 1816, et Archives parlementaires, 2e série, t. 17, p. 533.

40L’article 1 de cette loi de trois articles est le texte qui avait été adopté par les pairs en mars 1816. La seule vraie nouveauté du texte, par rapport à la législation consulaire et impériale est de reconnaître explicitement le droit du clergé de recevoir des immeubles. Ce texte, et les règlements d’application, formeront, selon Lainé, « un ensemble de dispositions capables de rassurer la piété des donateurs, sans inspirer la crainte aux familles ; car le Roi, en autorisant les acceptations, sera le modérateur même des vertus les plus généreuses44 ». On retrouve le discours constant des gouvernements du xixe siècle.

41L’ordonnance du 2 avril 1817 établit les règles générales sur l’acceptation et l’autorisation des dons et legs « faits en faveur tant des établissements ecclésiastiques que de tous autres établissements d’utilité publique ». La liste de ces établissements permet de voir qui à cette date est capable d’accepter : évêchés, séminaires, chapitres, curés et desservants, fabriques, associations religieuses, consistoires, hospices, établissements de bienfaisance, collèges, communes, et « tous les autres établissements d’utilité publique légalement constitués ». La nouveauté était l’apparition dans la liste des menses curiales et épiscopales, des associations religieuses, des communes en tant que telles : jusque-là, les maires acceptaient pour les pauvres, désormais, ils peuvent accepter pour l’universalité des habitants.

  • 45 Circulaire du ministère de l’Intérieur, Direction des Secours, n° 11, 19 février 1817, signée Becq (...)
  • 46 A.N. F15 151.
  • 47 Marie Coquereau de Boisbernier a légué la moitié d’une maison aux curés de Saint Maurice et de Sai (...)
  • 48 Maurice Decuty, De la représentation des pauvres, (thèse de droit), 1908, p. 77; voir aussi Tissie (...)
  • 49 A.N. F19 4168 (doctrine).

42La loi de janvier 1817 et l’ordonnance d’avril 1817 sur les dons et legs ne changent rien en ce qui concerne les libéralités en faveur des pauvres, mais on trouve un écho des débats commencés sous l’Empire dans la circulaire du ministre de l’Intérieur commentant cette loi. « Quelques différences d’opinions se sont élevées sur la question de savoir si l’autorisation du Roi et l’intervention de l’administration sont nécessaires pour l’acceptation des legs et donations faits à des personnes tierces, sous la condition d’en appliquer le montant aux pauvres…45 ». Les legs qui à cette date prévoient la distribution des aumônes par le curé ne sont autorisés que s’ils sont acceptés par le bureau de charité (nouveau nom du bureau de bienfaisance46), qui confiera aux curés la distribution47. Les partisans d’une modification de la jurisprudence continuaient sans doute leurs efforts puisqu’en 1820 un projet d’ordonnance reconnaissait le droit aux fabriques et aux ecclésiastiques d’accepter les dons et legs quand ils sont seuls nommés pour recevoir et distribuer48. Le Conseil d’État, dans un avis de principe du 20 décembre 1820, tout en tentant de concilier les points de vue, maintient le statu quo. « Que sans doute l’intervention des ministres de la religion dans les actes de bienfaisance doit être favorisée puisqu’elle ajoute aux effets salutaires de ces actes », mais que l’acceptation des dons et legs ne peut être faite que par ceux à qui la loi a donné autorité, c’est-à-dire aux bureaux de bienfaisance. L’on doit cependant respecter la volonté du testateur, comme par exemple en faisant distribuer les aumônes par le curé. « Que cette réserve concilie tous les motifs et toutes les considérations qu’on peut avoir en vue ; qu’elle est d’une exécution d’autant plus facile que presque partout les curés ou desservants sont membres des bureaux de bienfaisance49 ». Le maintien de la jurisprudence traditionnelle était évidemment facilité par l’union du ministère des Cultes à l’Intérieur. L’Intérieur veille au respect de la jurisprudence.

  • 50 Les fabriques et séminaires avaient obtenu ce privilège par décret du 6 novembre 1813. Les menses (...)
  • 51 Archives parlementaires, 2e série, t. 40, mai 1824.

43De retour aux affaires, les ultras, sans rouvrir un débat de fond, tentèrent de faciliter les dons et legs ; l’opposition, vigilante, y vit surtout le moyen de favoriser les libéralités à l’Église. Deux questions, dont les débats s’entremêlèrent, firent apparaître les clivages. À l’occasion d’un projet de loi sur les droits d’enregistrement, la Chambre des députés propose qu’un droit réduit soit appliqué aux acquisitions de tous les établissements publics (droit dont bénéficiaient déjà les établissements charitables, ainsi que les fabriques et séminaires50). Un orateur appuie le texte ainsi : « Il est donc bien important pour la société, de recourir à tous les moyens qui peuvent favoriser tous les établissements d’utilité publique, encourager ces acquisitions, ces dons, ces legs, qui seuls peuvent satisfaire à tant de besoins et réparer tant de ruines ». La note finale montre assez l’intention générale du texte. La Chambre adopta le projet le 12 mai, par 311 voix contre 351. Les choses se passèrent moins bien à la Chambre des pairs, où l’opposition libérale était bien représentée. L’attaque fut menée par Lanjuinais. Il évoqua la richesse de certains établissements publics, de certaines communes, s’inquiéta de ces accumulations de biens par des « communautés et corporations » parfois très riches (la Banque de France pourrait bénéficier du texte). L’accumulation des richesses par des établissements ecclésiastiques l’inquiétait particulièrement, et il soupçonnait le texte de vouloir « légitimer en masse et sans discussion une multitude infinie de maisons religieuses non autorisées ». La loi fut votée (loi du 16 juin 1824), établissant pour tous les établissements publics, sans préjudice des exceptions existantes, un droit fixe de 10 F sur les acquisitions, dons et legs de biens ne produisant pas de revenu, droit réduit à 1 F quand les immeubles valaient moins de 500 F. L’habileté de Villèle avait été, par cette mesure générale, d’enlever des arguments à ceux qui ne voulaient y voir qu’une loi favorisant les établissements ecclésiastiques.

  • 52 Archives parlementaires, 2e série, t. 41, 42, 43. La vivacité des échanges s’explique aussi quand (...)

44Il ne pouvait en être de même quand vint en débat la loi sur les congrégations religieuses, en juin 1824. Le texte contenait un seul article : les communautés religieuses reconnues par ordonnance royale peuvent acquérir et posséder selon les modalités de la loi de 1817. Les débats à la Chambre des pairs furent vifs52, la question des biens des congrégations y fut centrale, et parmi les modes d’enrichissement des congrégations, on s’attacha particulièrement aux dons et legs. Dons ou legs des religieuses à leurs communautés : « Il faut que la loi dispose d’une manière formelle si les religieuses pourront disposer en faveur de leur communauté et jusqu’à quelle quotité » (Siméon, pair) ; dons et legs des particuliers, menaçant les patrimoines de plus en plus divisés (Laîné). Le projet du gouvernement fut repoussé.

45Frayssinous présenta un nouveau texte en janvier 1825, qui introduisait, sur cette question si sensible des libéralités, des accommodements notables s’écartant du droit commun en ce qui concerne les dons et legs. Avec quelques amendements, le projet fut adopté par les pairs, et plus massivement par la Chambre des députés. La loi du 25 mai 1825 n’innove pas en soumettant à autorisation les dons et legs aux congrégations autorisées (et les articles 18 à 21 ne font qu’étendre à ces congrégations les règles existantes). Mais les pairs ont obtenu un certain nombre de règles spécifiques : les communautés ne peuvent être légataires universelles, un membre d’une communauté ne peut disposer de plus du quart de ses biens en faveur de sa communauté, à moins que le don ou le legs n’excède pas 10000 F. Cet article n’est cependant applicable que six mois après l’autorisation de la congrégation, pour permettre les rétrocessions de biens achetés par une religieuse avec les deniers de la communauté (les rétrocessions furent nombreuses en 1826 et 1827).

  • 53 A.N. F19 4173 (doctrine), legs Cellard du Sourdet à la fabrique Saint-Clément de Mâcon.

46Sur la question sensible des libéralités charitables faites aux fabriques, l’offensive catholique reprend, mais sans obtenir beaucoup plus que la distribution par les curés des fonds appartenant aux bureaux de bienfaisance. Cependant, des fabriques sont parfois autorisées à recevoir pour les pauvres, surtout quand le même testateur fait à la fois un legs charitable et un legs pieux, sous forme d’immeubles non divisibles. Pourtant, le ministère des Cultes veut plus : en 1829, alors que son collègue de l’Intérieur conteste une de ses ordonnances autorisant un legs à une fabrique pour établir des sœurs de charité, il répond qu’on ne peut admettre l’exclusion des établissements ecclésiastiques des œuvres charitables, « la législation n’est pas tellement impérative qu’on ne puisse respecter la volonté des testateurs53 ».

47Pour l’essentiel, la Restauration a laissé en place la législation antérieure : la loi de 1817 ne fait qu’allonger la liste des établissements susceptibles de recevoir des dons. Cependant, il est clair qu’elle tient à promouvoir ce type de financement, comme le prouve sa législation fiscale. Par ailleurs, encourageant les libéralités en faveur de l’Église, la majorité ultra faisait rejaillir sur l’ensemble des libéralités une certaine suspicion.

La monarchie de Juillet : la suspicion

  • 54 Vincent Wright, Le Conseil d’État sous le Second Empire, 1972, Ier partie, chapitre 1, passim.

48La Révolution de Juillet met au pouvoir une équipe nouvelle, qui, aussi bien en ce qui concerne la place des institutions religieuses qu’en ce qui concerne le poids respectif des établissements publics et des initiatives privées dans le domaine de l’assistance, marque une inflexion avec la politique précédente. De plus, le personnel qui s’installe alors restera longtemps aux affaires : on sait que le Conseil d’État du Second Empire, instance décisive et régulatrice en ce qui concerne la question des libéralités, reste dominé par les orléanistes54. Par ailleurs, comme l’a bien montré Catherine Duprat, arrivent aux affaires ces philanthropes qui ont une autre conception de l’action sociale. Privilégiant l’engagement personnel, l’association, la souscription, ils peuvent considérer comme dépassées, voire nuisibles, les libéralités traditionnelles. Attachés à la propriété et à ses droits, soucieux de défendre les droits de l’État, mais privilégiant les initiatives privées dans le domaine social, méfiants envers l’Église, ces hommes voient avec suspicion l’accumulation de richesses dans les mains des établissements de mainmorte. Les libéralités aux établissements ecclésiastiques, en particulier, sont vues avec méfiance, et l’ensemble du phénomène des libéralités va pâtir de cette ambiance.

Méfiance et sévérité

  • 55 A.N. F19 6521 (fichier doctrine), fiche Réduction. Il s’agit d’un avis sur une affaire, et non d’u (...)

49C’est par une interprétation plus stricte des textes existants et par la loi qu’on décide d’agir. L’État affirmait traditionnellement sa tutelle sur les établissements appelés à recevoir ; de ce principe, le Conseil d’État tire une nouvelle interprétation, le 10 septembre 1830 : « Quand la libéralité n’est pas nécessaire ou du moins utile à l’établissement auquel elle est destinée, l’acceptation n’en doit pas être permise, l’augmentation des biens de mainmorte ne devant pas être autorisée55 ». Le 12 novembre, à l’occasion d’un legs à l’hospice de Grenade,

  • 56 A.C.E, carton « legs 2 ».

50« […] les membres du Comité [de l’Intérieur], dans un moment où l’attention publique est fortement frappée de la multiplicité des legs et donations faites à des établissements charitables et religieux, croient devoir à l’occasion de cette affaire insister pour qu’à l’avenir on joigne au dossier ainsi qu’ils l’ont demandé dans leur avis du 19 octobre dernier, des renseignements authentiques sur les revenus et dépenses ordinaires des établissements légataires, attendu que lors même que la position des héritiers naturels n’exigerait pas la réduction ou le rejet du legs, il n’en serait pas moins convenable de repousser des libéralités qui seraient destinées à des établissements publics déjà suffisamment dotés56 ».

51Cette position est réaffirmée par Baroche en 1860 :

  • 57 Cité par Jean Maurain, La politique ecclésiastique du Second Empire, 1930, p. 474, n. 3.

« Quand un legs est considérable et dépasse notoirement les besoins de la maison légataire, on doit le réduire ou même refuser l’autorisation, quelles que soient la position et la volonté de la famille. Il est d’intérêt public que les biens de mainmorte n’augmentent pas dans une trop grande proportion. Il devrait en être de même quand les donations et legs abondent en faveur d’une même congrégation57. »

  • 58 Archives parlementaires, 2e série, t. 68, Chambre des députés, 8 avril 1831.
  • 59 Jean-Jacques Baude (1792-1862) : participe activement à la Révolution de 1830, sous-secrétaire d’É (...)

52Dès avril 1831, la Chambre des députés manifeste nettement un nouvel état d’esprit, tout à fait convergent avec celui dont fait alors montre le Conseil d’État. Lors du débat budgétaire58, le député Baude59, propose tout simplement d’abolir l’article de la loi de 1824 qui réduisait nettement les droits d’enregistrement et de transcription hypothécaire pour les acquisitions, libéralités faites par ou en faveur des établissements publics. Il est cependant prévu une exception pour les achats de terrains par les communes en vue d’améliorer les communications. Mais la Chambre va plus loin. Calmon ne veut exempter de droits que l’État ; tous les autres établissements publics y seront soumis, « car c’est une calamité pour l’État que ces immeubles sortant du commerce pour devenir la propriété d’établissements qui les conservent à perpétuité (Approbation générale. Aux voix !) ». Baude retire l’exception en faveur des communes.

53À Charles Dupin qui veut défendre l’intérêt des communes sans ressources, une voix répond : « Tant mieux ! » Dupin demande que, pour les aider à établir des écoles, les communes soient affranchies « dans l’intérêt de la civilisation. Ne grevons pas d’un impôt les donations généreuses et bienfaisantes ». Un député, Marchal, remarque : « Mais il me semble qu’on a proposé une exception en faveur des hôpitaux. » M. le Président : « On ne l’a pas proposée. » Et l’article est adopté : les acquisitions, dons et legs seront soumis aux droits proportionnels (alors que jusque-là ils subissaient un droit fixe), au même taux que les personnes non parentes en cas d’héritage (6 % sur les biens meubles, 9 % pour les immeubles), sur l’actif brut de la succession.

54Parmi tous les établissements de mainmorte, les établissements ecclésiastiques sont spécialement visés. On réagit contre les concessions supposées ou réelles du régime précédent à l’Église. Le thème de l’enrichissement de l’Église, et en particulier des congrégations, par les captations d’héritages, est alors particulièrement populaire.

  • 60 Député de l’arrondissement de Loches de 1838 à 1842, siège dans l’opposition
  • 61 Discours prononcé par M. Dupin, Député de la Nièvre, dans la discussion du budget du ministre des (...)
  • 62 Moniteur, 15 juin 1843.
  • 63 Voir les chapitres 7 et 8.

55Révélateurs de cette ambiance, les débats parlementaires, comme celui de 1841, où pendant le discours de M. Isambert relatif aux biens donnés au clergé, Taschereau60 s’écrie : « Vienne la guerre et nous mettrons la main dessus61 ! » En 1843, le débat rebondit62. Les députés Mercier de l’Orne et Isambert, s’inquiètent des progrès des donations, citent un travail de Villefroy indiquant 3 à 4 millions par an, soit autant que sous la Restauration. Isambert accuse le ministre de les encourager et appelle de ses vœux la séparation de l’Église et de l’État. Dans sa réponse, Martin du Nord évoque les centaines de millions dont parlent les journaux, puis affirme que de 1830 à 1842, les congrégations et fabriques ont reçu 16 millions, qui déchargent d’autant les communes (chiffre nettement sous évalué, puisque selon les données du Conseil d’État c’est 17,5 MF de libéralités qui ont été autorisées pour la seule période 1830-1839)63.

  • 64 F. Genin, professeur à la faculté des lettres de Strasbourg, Les jésuites et l’Université, 1844, p (...)

56Les passions restaient vives, comme le montre le pamphlet de Génin, en 184464.

  • 65 Soit, si l’on prend le taux de 3 % qu’applique Génin, 2,6 MF en capital ; le Compte des travaux du (...)
  • 66 L’Université a reçu 8 legs de 1831 à 1839, selon la même source. Mais le montant de ces legs n’est (...)

« Vous trouvez pourtant, Monseigneur, qu’on ne donne pas assez au clergé. Cette plainte m’a touché, et pour savoir à quel point elle était fondée, j’ai pris la peine de relever dans le Bulletin des Lois, pour la seule année 1840, les legs et donations autorisés en faveur du clergé. […] Voilà donc ce que j’ai trouvé : le clergé a reçu en 1840, en revenu : 43 301 francs ; et en capital : 1 222 160 francs ; ce qui fait, réuni, un peu plus de 80 000 francs de rentes65. Mais il est notoire que le Bulletin des Lois n’accuse pas la moitié, peut-être le quart de ce que vous touchez par les quêtes, les donations de la main à la main, les fidéicommis, les mille et mille subterfuges dont on se sert pour éluder la loi. Je suis assuré qu’on me trouvera modeste de ne faire que doubler pour atteindre le chiffre réel, ou du moins en approcher. […] Cela vous paraît modique, ou plutôt cela ne vous paraît rien du tout, puisque vous regrettez le temps où les rois et les peuples étaient libres de faire des dons au clergé. […] On vous a donné sous l’Empire ; sous la Restauration on vous a donné ; on vous donne sous le gouvernement de Juillet ; on ne donne qu’à vous, et vous gémissez sous le ciel, et vous criez misère ! Regardez cependant l’Université : je ne sache pas que depuis quarante ans elle ait recueilli pour 25 centimes de donations66, et on ne l’entend pas soupirer comme vous. »

  • 67 Les juristes de la fin du siècle affirment que ce principe a toujours existé ; pourtant, avant 183 (...)
  • 68 L’avis avait d’abord été adopté par le comité de l’Intérieur, le 26 novembre 1836, avant de l’être (...)
  • 69 A.N. F19 8053.
  • 70 Avis du comité de Législation du 21 décembre 1841, Prompsault, op. cit., t. II, col. 104.

57Pour freiner les dons en faveur du clergé, l’ordonnance du 14 janvier 1831, impose pour les « donations et legs, acquisitions et aliénations de biens concernant les établissements ecclésiastiques et les communautés religieuses de femmes », des formalités particulières d’information des héritiers connus et inconnus. Le texte interdit aussi les donations avec réserve d’usufruit ; des circulaires d’application et de rappel allongent la liste des pièces à fournir, demandent l’avis des conseils municipaux. Mais l’arme la plus redoutable apparaît67 en 1837. C’est le « principe de spécialité ». Chaque établissement public existe pour un « service spécial ». Les fabriques ne peuvent donc avoir d’activités scolaires et charitables, et donc ne peuvent recevoir des biens (immeubles, capitaux) à ce affectés. Solennellement, dans un avis de principe du 15 février 1837, le Conseil d’État affirme : « Il ne peut appartenir aux donateurs de modifier à leur gré les lois et les règlements administratifs qui constituent l’organisation et règlent la destination et le service spécial de chaque établissement public68. » Dans le même esprit, l’avis (rédigé par Vuillefroy) du 12 avril 1837, refuse une donation pour école à la fabrique de Courtheson : certes, constate l’avis, cela ne leur est pas expressément interdit, mais cela risque de provoquer une concurrence « qui pourrait nuire au succès des écoles communales […]. Considérant que si les fabriques sont une fois reconnues aptes à établir des écoles, il est à craindre qu’elles n’enlèvent aux communes une grande partie des donations qui leur seraient faites dans l’intérêt de l’instruction primaire », la donation est refusée69. Pour éviter que les donateurs, écartés des fabriques, ne se tournent vers d’autres intermédiaires, on supprime, en décembre 1841, la personnalité civile des diocèses70.

58Ces textes provoquent la colère des milieux catholiques. Pour Louis Veuillot :

  • 71 Souligné par nous. Louis Veuillot, Rome et Lorette, 1841, cité d’après 4e éd., 1858, p. 337.

« Les institutions religieuses sont affaiblies, les fondations sont dépouillées, supprimées ; mille concurrences, mille avidités demandent à vendre ce que les ordres monastiques donnaient pour rien ; les lois ferment ces sources de charité que la confession et le remords ouvraient, aux approches de la dernière heure, dans les cœurs chargés de crimes71 ».

59Moins lyrique, l’abbé Dieulin, dans son Guide des Curés, attaque vivement le principe de spécialité.

  • 72 Dieulin, Guide des curés…, I, p. 160

« Cette prétendue règle n’est inscrite dans aucune loi, et il est vrai de dire que dans tous les temps et tous les pays, les bonnes œuvres de toute espèce ont été les œuvres de la religion chrétienne, et se sont accomplies sous l’inspiration du clergé et des hommes religieux. C’est le cas de lutter pour maintenir ce principe fécond en bonnes œuvres72. »

60Il était relativement facile d’imposer ces règles aux donateurs : leur donation n’était acceptée que si elle était rédigée correctement. Il n’en allait pas de même quand il s’agissait de legs. On ne pouvait « refaire le testament » ; ne pas le respecter, en attribuant par exemple à un bureau de bienfaisance un legs prévu à la fabrique « pour les pauvres », conduisait, s’il y avait plainte des héritiers, à l’annulation de cette attribution du legs par les tribunaux civils, toujours juges de l’interprétation des testaments.

La recherche d’un compromis

  • 73 Circulaire du 9 mars 1837, citée dans F. Garcin, La mainmorte, le pouvoir et l’opinion, 1902, p. 2 (...)

61Une telle intransigeance risquait de décourager les donateurs, de multiplier les procès avec les héritiers. Or, en ces années, on veut développer l’école, et l’article 13 de la loi du 28 juin 1833 (loi Guizot) met en première ligne des ressources de ces écoles les libéralités : « À défaut de fondations, donations ou legs, qui assurent un local ou un traitement, conformément à l’article précédent, le conseil municipal délibérera sur les moyens d’y pourvoir ». On remarquera la construction de la phrase ! La circulaire de juillet 1833 demande aux préfets de dresser un tableau : « État des ressources » et prévoit le cadre suivant : « Produits des fondations legs et donations », puis « Sommes imputées sur les revenus ordinaires des communes », enfin « Reste à imposer ». Pouvait-on écarter des ressources parce qu’elles passaient par les fabriques ? Guizot ne le pensait pas73 : « L’autorité doit protection et encouragement à ces dispositions qui assurent l’instruction primaire par la double surveillance de la fabrique et de la commune, du pasteur et du maire ». Entre une école communale et une école de la fabrique, il ne voit qu’« une émulation au service du bien ». « Il convient que l’ordonnance autorise l’établissement religieux et l’autorité municipale à accepter simultanément la libéralité. » Cette idée, avancée en 1837, est alors refusée par le Conseil d’État. En 1840, c’est le ministre de l’Intérieur, Rémusat, qui évoque une « noble émulation » dans le domaine charitable, dans sa célèbre circulaire du 6 août 1840 sur la charité légale. La solution de la « question sociale » nécessite de ne négliger aucune ressource.

  • 74 A.N. F19 4173 (doctrine), dossier sur l’avis de 1841.

62Au moment où le régime se rapproche de l’Église, on cherche donc un compromis assurant dans le domaine scolaire et charitable, une coopération. Le Conseil d’État, dans un célèbre avis de principe (4 mars 1841)74, sur rapport de M. Macarel, entérine la possibilité de l’acceptation conjointe, par deux personnes morales mises sur pied d’égalité, une fabrique et une commune, une fabrique et un bureau de bienfaisance. L’avis distingue deux cas : dans le premier, un établissement est institué (par le testament) pour des fondations ou des services qui sont dans les attributions d’un autre établissement, ainsi une fabrique pour fonder une école gratuite : on ne peut autoriser à accepter ni la fabrique (elle n’est pas capable), ni la commune, non instituée par le testament ; la solution est donc l’autorisation conjointe. Dans le second cas, un établissement capable de recevoir est institué pour fonder un établissement qui ne relève pas de ses activités : une fabrique, pour fonder un hospice. Une même ordonnance doit alors autoriser l’établissement à recevoir, et autoriser la création de l’établissement fondé.

  • 75 A.N. F19 6483 (fichier doctrine), fiche 100/1/A, avis section Intérieur, 29 juin 1864.
  • 76 Un avis de décembre 1846 précise qu’en cas d’acceptation conjointe, la rente doit être immatriculé (...)

63L’avis apporte même l’explication d’un tel changement de jurisprudence : « Si la fondation ou le service imposés comme condition de la libéralité ont un caractère évident d’utilité publique, le défaut d’acceptation aurait pour effet de nuire à l’intérêt général. » Mais l’acceptation conjointe n’est pas seulement un moyen trouvé pour « sauver » des legs (pour les donations, le principe de spécialité continue à s’appliquer en toute rigueur) ; il est « si ingénieux » (selon l’expression du grand spécialiste de la question à la fin du xixe siècle, Tissier), qu’on va l’appliquer de multiples manières. Le Second Empire, en particulier, en fait un grand usage. On l’applique quand une congrégation enseignante ou charitable, qui peut recevoir sans problème, reçoit une libéralité qui intéresse la population d’une commune : le legs est accepté « conjointement », par la congrégation et la commune. Quand les Petites Sœurs des pauvres reçoivent pour leur établissement de Paris un legs, ce legs doit être accepté par la Congrégation et par l’Assistance publique de Paris (1864)75. Par cette fameuse acceptation conjointe (qui fut elle-même sujette à plusieurs interprétations sur le point de la responsabilité de la gestion des biens ainsi acceptés76), l’État tente d’intégrer dans sa sphère la générosité privée. Il y a là un tournant : après avoir tenté de contrôler l’ensemble des libéralités, l’État recule. Il continue à soumettre les dons des vivants à ses règles (« Il ne peut appartenir aux donateurs de modifier à leur gré les lois et les règlements administratifs qui constituent l’organisation et règlent la destination et le service spécial de chaque établissement public ») ; il y renonce pour les défunts, l’épée de Damoclès des tribunaux le contraignant à la prudence.

Le Second Empire : encouragement et contrôle des libéralités

64Sur le fond, le Second Empire prolonge la monarchie de Juillet des années 1840 : rigueur des principes, concessions limitées, et globalement surveillance et intégration dans un projet d’ensemble des générosités privées. Plus nettement encore, le Second Empire a conscience qu’on ne peut rejeter les dons, les legs. Il va même habilement les encourager. Mais le régime a aussi compris qu’il y avait là une efficace moyenne de pression sur l’Église. À la rigueur des avis de 1837, on préfère la souplesse dans l’application de l’avis de 1841 : selon les circonstances on lâchera ou l’on serrera les rênes.

Encourager et encadrer la charité privée

  • 77 Circulaire imprimée du 10 avril 1862, citée d’après A.D. de l’Yonne, 4/O/1.

65Plus généralement, le régime présidentiel de 1852 et le Second Empire veulent intégrer les générosités privées dans l’action de l’État. Pour cela, l’action est d’abord réglementaire. Le décret de décentralisation de mars 1852 allège partiellement la procédure d’autorisation puisque toutes les libéralités aux communes, hôpitaux et bureaux de bienfaisance sont désormais autorisées par les préfets lorsqu’il n’y a pas réclamation des héritiers. La déconcentration s’accompagne d’un perfectionnement des techniques administratives ; des formulaires imprimés existent dans les ministères pour réclamer les pièces manquantes, ou pour réorienter un dossier d’un ministère à l’autre. Rouland, en 1862, pour son ministère (Instruction publique et Cultes) impose un bordereau, « innovation dont j’attends les meilleurs effets » : liste des pièces à fournir, classées dans l’ordre imposé par le bordereau. « Ce mode de procéder aura […] pour résultat de faciliter et d’accélérer la vérification à faire à l’arrivée de chaque dossier, pour constater si l’instruction est complète et régulière77 ». Déconcentration et rationalisation du travail des bureaux doivent accélérer le règlement des dossiers, à un moment où l’on comptait sur les initiatives individuelles, encadrées par l’État, pour résoudre les problèmes de pauvreté, de scolarisation, de prévoyance.

  • 78 Une circulaire du ministre de l’Intérieur du 18 août 1863 explique qu’à la suite des décrets de dé (...)
  • 79 Enquête connue par la circulaire de lancement (A.D. de l’Ariège, 4/O/1). Les A.D. de l’Aveyron con (...)
  • 80 Ces tableaux sont publiés à partir de 1871 dans la Statistique annuelle… et à partir de 1899 dans (...)

66Cette déconcentration va de pair avec la volonté de mieux connaître les libéralités : le décret de 30 juillet 1863 (article 1) alourdit les obligations des notaires, et illustre parfaitement cette volonté de savoir de l’État : en plus de l’avis qu’il est tenu de donner aux légataires (communes, bureaux de bienfaisance, etc.) selon l’ordonnance de 1817, le notaire devra communiquer aux préfets un état sommaire de l’ensemble des legs d’un testament78. Ainsi le préfet sera normalement doublement informé : par le notaire, et par l’Enregistrement. On multiplie les enquêtes d’ensemble, afin de connaître le montant total des libéralités. Ces enquêtes, commencées pendant la monarchie de Juillet en matière charitable, sous le Second Empire en matière de libéralités aux établissements catholiques, sont étendues à toutes les libéralités par la Statistique générale de la France en 1856. Outre une statistique rétrospective sur les années 1836 à 185579, la Statistique de la France fait remplir chaque année des tableaux imprimés dont elle fait la synthèse nationale80.

  • 81 Cité par Revue des Établissements de bienfaisance, 1885, p. 291, qui constate que cette position a (...)
  • 82 E. Knoepflin, Annuaire de la charité, 1863. Les deux institutions commencent à fonctionner en 1856
  • 83 G. de Lurieu, Situation administrative et financière des hôpitaux et hospices de l’Empire, 1869, t (...)
  • 84 J. Lecomte, La charité à Paris, 1862.

67La générosité privée ne pourrait-elle pas contribuer à l’« extinction du paupérisme » ? Les dons et legs apparaissent, de même que sous le précédent régime, comme un éventuel moyen de financement des institutions que l’on crée en faveur des classes populaires, puisqu’on refuse l’appel à l’impôt. En 1858, le Conseil d’État repousse des demandes de création de centimes additionnels finançant les établissements communaux d’assistance. Ce serait une taxe des pauvres, contraire à la législation française où la bienfaisance ne saurait être considérée comme obligatoire. Les ressources de l’impôt doivent bénéficier à tous les contribuables et non à une catégorie déterminée d’entre eux81. Il faut donc recourir aux libéralités. La loi de 1852 permet aux sociétés de secours mutuels approuvées de recevoir des libéralités (hors immeubles) ; la Société du Prince Impérial le peut également. Mais à ces incitations législatives peu originales et peu efficaces, le régime joint une habile propagande. Il multiplie les actions charitables spectaculaires, en soulignant à chaque fois l’apport de la charité privée. L’Orphelinat du Prince Impérial est créé par souscription ; avec le prix du collier qui lui a été offert à l’occasion de son mariage (600000 F), l’Impératrice fonde la Maison Sainte-Eugénie82. Les grandes enquêtes sur les établissements de bienfaisance soulignent la place des dons et legs dans leur financement. De Lurieu, dans son étude sur les hôpitaux, en 1868, souligne le rôle des bienfaiteurs et leur rend, écrit-il, un « hommage qu’on avait oublié jusqu’ici83 ». On souligne que jamais les dons et legs n’ont été aussi nombreux et en progression aussi constante. L’ouvrage de Jules Lecomte, La Charité à Paris, est, selon la préface de la 2e édition (1862), envoyé par le ministre de l’Intérieur à tous les préfets ; le Moniteur estime qu’« il sera pour les établissements charitables de la province une sorte de codification précieuse de tout ce qu’il est bon d’imiter ». Le préfacier termine : « Il faut que le peuple sache la générosité du riche84. » Même ton en province, où le maire de Grenoble, dans Le vrai livre du peuple, ou le riche et le pauvre, écrit :

  • 85 Taulier, Le vrai livre du peuple, ou le riche et le pauvre, 1860, cité par Pascal Cugnetti, L’hôpi (...)

« Pourquoi n’écrirait-on pas, ville par ville, l’histoire de la charité ? Ce serait une œuvre de vérité et de paix, de conciliation et d’espérance. Les plus humbles se demanderaient mieux encore quel bien une révolution sociale pourrait mettre à la place de tant d’effort, de tant de dévouements réunis » (1860)85.

  • 86 A.N. F70 97 à 113.
  • 87 Leurs choix n’ont pas été d’une très grande originalité : 13 ont choisi de créer ou de développer (...)

68On décide en 1853 d’exécuter le testament de Napoléon86. L’évident souci de propagande politique ne doit pas faire négliger l’exemplarité de l’événement en ce qui concerne les legs. On souligne l’importance du testament, on montre qu’un testament peut ne pas concerner la seule famille du défunt, mais aussi la société dans son ensemble. En effet, le nombre des bénéficiaires est impressionnant. Une commission « chargée d’examiner les questions relatives à l’exécution du testament de l’Empereur Napoléon » présente un rapport en 1853 ; un crédit de 8 MF est dégagé. Le règlement s’étendra jusqu’en 1857, touchant 76 légataires particuliers (ou leurs héritiers), les blessés de Ligny et de Waterloo, le bataillon de l’île d’Elbe, les anciens militaires de la République et de l’Empire, les villes de Brienne et de Méry, les 26 départements ayant le plus souffert des deux invasions. Pour les deux villes, et les 26 départements, il a fallu que les élus délibèrent sur l’utilisation des fonds, et les membres des conseils généraux se sont penchés sur la meilleure utilisation de ces libéralités87, ce qui n’est pas sans doute sans avoir eu des échos locaux.

  • 88 Décret impérial du 18 juin 1860 (Duvergier, 1860).
  • 89 Bulletin officiel du ministère de l’Intérieur, 1873, p. 67.

69Dans une inspiration voisine, le Comité présidé par l’Impératrice pour recueillir les sommes offertes pour les blessés ou les familles des tués de la guerre d’Italie est transformé en 1860 en une Caisse des offrandes nationales des armées de terre ou de mer, reconnue d’utilité publique, pouvant recevoir des dons et legs, qui seront placés en rentes88. En 1873, cette caisse dispose de 386000 F de rentes89.

  • 90 A.N. F19 4172 (doctrine), et 6250/1 (congrégation), note de Berty à Tardif, 1856, parlant d’un dél (...)
  • 91 A.N. F19 6250/1, note de Berty à Tardif, avril 1856.
  • 92 A.N. F19 6246.

70La politique du régime en ce qui concerne les libéralités aux établissements religieux ne s’écarte pas beaucoup, malgré les apparences, de cette logique de l’intégration de la générosité privée dans la sphère de l’État. Ainsi, les libéralités aux fabriques sont-elles, quand elles sont strictement religieuses (fondations de messe, dons pour la reconstruction des églises) autorisées sans problème. On délègue même en 1862 aux préfets l’autorisation de ces libéralités quand elles sont inférieures à 1 000 F. Les dons et les legs aux congrégations religieuses sont, au moins dans un premier temps, facilement acceptés. La reconnaissance par décret (et non plus par la loi) des congrégations (décret du 30 janvier 1852) s’accompagne d’un régime très favorable pour les rétrocessions de biens puisqu’on ne leur appliquera, par décision extraordinaire du 25 juin 1852, qu’un droit fixe de 2,20 F pendant un délai de six mois après le décret d’autorisation90. Mais passé ce délai, le régime général s’applique à toutes les libéralités ou acquisitions91. Le souci de connaître le patrimoine des congrégations inspire sans doute ces mesures. Le fait que le décret de 1852 ne s’applique pas aux congrégations contemplatives est révélateur : c’est parce qu’elles sont hospitalières ou enseignantes que les congrégations sont reconnues d’utilité publique et autorisées à recevoir des libéralités ; d’ailleurs la circulaire qui commente ce décret explique que l’état de chose antérieur « ne pouvait être maintenu sans nuire aux classes pauvres92 ». Le ministère des Cultes, dans une note de 1854, précise ainsi sa doctrine : on peut respecter la piété,

  • 93 A.N. F19 6253, 5 avril 1854, cité par J. Maurain, La politique ecclésiastique du Second Empire de (...)

« […] mais le gouvernement doit-il pour cela créer en leur faveur [les communautés contemplatives] le privilège considérable de la consécration d’utilité publique ? N’y a-t-il pas au contraire un véritable intérêt public à réserver la faculté d’absorber une partie du patrimoine des familles aux seules associations qui présentent réellement un caractère d’utilité publique93 ? »

  • 94 A.D. des Deux-Sèvres, 4/O/162.

71Mais même l’utilité publique pouvait être détournée. Ainsi, le régime ne peut qu’être favorable à la création d’écoles par de généreux donateurs. Deux cas pouvaient se présenter. Un bienfaiteur crée une école dans une commune qui en est dépourvue, et met comme condition à sa libéralité que l’école sera tenue par des congréganistes. L’école, acceptée par la commune, est publique et congréganiste. Le bienfaiteur peut aussi créer une école qui sera propriété d’une congrégation (par testament, il peut même attribuer cette école à une fabrique) ; cette école est privée, mais s’il n’y a pas d’école publique, tient officiellement lieu d’école publique, et rend « inutile » voire impossible, la création de celle-ci. Un exemple parmi d’autres : la dame Bourasseau donne à la congrégation de la Salle de Vihiers une maison dans la commune de Moulins (Deux-Sèvres) pour y établir une école de filles. Le conseil municipal accepte volontiers (18 mai 1862) car, ayant déjà fait les frais d’une école de garçons, il n’aura pas à faire les frais d’une école de filles94. L’école privée créée par une libéralité peut même être installée pour faire concurrence à une école publique existante, et par la gratuité qui y est instaurée (alors que l’école publique est payante, sauf pour les indigents) lui faire une concurrence victorieuse. Ainsi, selon les situations locales, les dons de « généreux » bienfaiteurs peuvent être vus soit comme le moyen de développer l’instruction, soit comme une arme contre l’école à personnel laïque. Dans un système où l’école est payante, et où les communes sont obligées d’assurer le traitement des instituteurs, l’apport du bienfaiteur, même s’il s’accompagne de contraintes pour le choix du personnel, est un argument de poids. Les fonctionnaires de l’Instruction publique n’étaient guère favorables à ce développement des écoles congréganistes privées, et à défaut de pouvoir freiner le mouvement, essayaient de le contrôler, mais leurs moyens d’action étaient limités. Le dossier (1857-1858) de la donation de M. de Breon (une maison évaluée 4 000 F et 600 F de rentes) en faveur de l’école des sœurs de Cheviré-le-Rouge (Maine-et-Loire) est significatif. Selon le rapport du recteur au ministre de l’Instruction publique, l’école existe depuis vingt ans, la donation n’est donc qu’une régularisation. Cette école dispense la commune d’entretenir une école de filles ; le recteur cite alors une lettre de l’inspecteur primaire Gellerat :

« Dans l’intérêt de l’instruction primaire des enfants de la localité, il serait à désirer que l’autorisation ne fût accordée qu’à la condition que l’école serait soumise aux lois et règlements qui régissent les écoles publiques. Les bienfaiteurs, en général, dans ce département, se mettent à la place des communes et leur imposent des établissements libres. Il en résulte que, par ce moyen, l’éducation des enfants et surtout l’enseignement qui leur est donné est soustrait à la surveillance sérieuse des autorités locales et de l’État, ce qui ne manque pas d’avoir une grande portée au point de vue politique. »

  • 95 A.N. F17 9494.

72Le recteur est prêt à appuyer ce point de vue, « s’il ne [lui] semblait impossible d’imposer une pareille obligation ». Convaincu, le ministre de l’Instruction publique demande donc au préfet d’obtenir du donateur que l’école soit communale. Celui-ci refuse, et finalement la congrégation religieuse reçoit l’autorisation d’accepter la donation95.

Surveillance de l’enrichissement de l’Église

  • 96 J. Maurain, La politique…, p. 308, p. 311.
  • 97 Sous-préfet de Saint-Omer, 1er janvier 1859, cité par Y.-M. Hilaire, Une chrétienté au xixe siècle (...)
  • 98 A.N. F19 6247, et J. Maurain, op. cit., p. 465.

73Depuis longtemps, la vigilance s’exerçait par rapport à l’enrichissement de l’Église, et en particulier par rapport à l’enrichissement congréganiste. Dans les années 1857-1859, des rapports des préfets et des procureurs généraux signalent l’inquiétude que soulèvent ces transferts de richesse. À Bordeaux, « on se demande à quelles limites les choses s’arrêteront et l’on se préoccupe de voir les richesses considérables qui chaque jour tombent en mainmorte » ; à Toulouse, existerait « un conseil d’ecclésiastiques casuistes où l’on consultait sur la quotité des legs à faire96 ». Même plainte à Saint-Omer97. C’est donc avant que la question romaine n’interfère dans les relations Église-État que le tournant en matière de dons et legs s’était préparé. L’opinion est sensible, et le gouvernement sait l’utiliser, comme le prouve le sort de la pétition Billy, présentée au Sénat en 1860, à propos des legs aux congrégations religieuses. Ce texte, hostile aux congrégations, fut présenté très favorablement par Dupin, renvoyé au ministre des Cultes, mais surtout, les débats furent publiés, contrairement aux usages, par Le Moniteur (15-16 juin)98. Par ce geste, le gouvernement laissait entendre qu’il n’était pas indifférent à ce type de critique. Il ne s’agissait pas cependant de rompre avec l’Église mais de lui rappeler la tutelle de l’État : aussi la nouvelle politique en matière de dons et legs devait-elle être sélective.

  • 99 A.D. du Gard, 4/O/1 ; A.D. de la Sarthe, 4/O/1.
  • 100 A.N. F19 4167 (circulaire imprimée).
  • 101 T. Tissier, Traité…, t. I, p. 530, et J. Maurain, La politique…, p. 590.

74Cette année-là, Rouland, ministre de l’Instruction publique et des Cultes, tente d’obtenir de ses confrères et de l’empereur une politique beaucoup plus restrictive, sans succès. Aussi se contente-t-il d’agir par des mesures réglementaires : une circulaire du 10 février 186299 sur les libéralités aux communes en matière scolaire, une circulaire générale de 24 pages du 10 avril 1862100 sur les libéralités aux établissements ecclésiastiques rappelant systématiquement les règles à imposer aux donateurs (un rappel très net du principe de spécialité de 1837) et réaffirmant que pour les legs, les « conditions illicites » n’entraînent pas systématiquement leur rejet, mais qu’on n’acceptera ces libéralités qu’« en tant qu’elles ne sont pas contraires aux lois. Cette locution, dans les décrets d’autorisation, signifie que l’État n’a point entendu se soumettre aux conditions réputées nulles par la législation ». À cette circulaire s’ajoutent deux avis du Conseil d’État, sollicités par Rouland. Le premier, du 24 janvier 1863, rappelle que les établissements institués ne sont que des intermédiaires, que les pauvres sont les vrais bénéficiaires, que cela justifie l’acceptation conjointe, mais, et la nouveauté est là, qu’« en ce qui touche la garde et la possession du titre, il est juste de confier ce soin à l’établissement qui représente légalement les pauvres ». Il y a donc double immatriculation des titres de rentes, mais possession par le bureau de bienfaisance. On annule donc l’avis de 1846, et on en revient à la situation créée par l’avis de 1841. Le second avis du Conseil d’État, du 10 juin 1863, rappelle que fabriques, évêchés, cures, consistoires sont incapables de recevoir en matière scolaire, et qu’en ce cas les legs sont recueillis par la commune101 : « l’établissement religieux institué conserve son droit de surveillance quant à l’exécution et au maintien de la fondation, mais […] à la commune appartient celui de diriger l’école, d’en fixer le régime, d’administrer les biens provenant des dons ou legs et d’en percevoir les revenus ».

75Cette politique de Rouland rencontre de grandes difficultés d’application. Les héritiers font des procès en cas d’attribution de legs aux communes, et les gagnent, obtenant l’annulation du legs. Le clergé se mobilise. Mgr Guibert, archevêque de Tours, Mgr Dupanloup, s’en prennent à la nouvelle jurisprudence. Commentant la circulaire d’avril 1862 sur les donations et legs, ce dernier écrit :

  • 102 J. Maurain, op. cit., p. 591-592.

« Là toutes les plus odieuses précautions, toutes les prévoyances soupçonneuses des vieilles lois contre nous, contre notre enseignement, notre action, notre charité, sont reprises et précisées avec un soin bizarre de détail, et, je le dirai, avec le regard clairvoyant d’une haine subalterne qui va à tout… il y a une chose dont je suis bien sûr, c’est que l’empereur n’a pas lu cette circulaire qui est, en 23 pages in-folio, un des réseaux d’oppression et d’entraves les plus complets que, depuis 60 ans, on ait essayé de jeter sur l’Église. […] Dans cette circulaire, les défiances contre la probité des évêques sont à peine dissimulées102. »

  • 103 A.N. F19 2556 (dossier Guibert). Il rappelle le rôle de l’Église dans le développement de l’instru (...)

76Moins violent, l’archevêque de Tours, Guibert, constate, dans une lettre au ministre, que « plusieurs points qui étaient restés indécis, qui admettaient encore des exceptions, deviennent aujourd’hui des règles invariablement fixées, et toujours au détriment de la liberté et de la dignité de l’Église103 ». La tension ne s’apaise pas de si tôt, puisqu’en 1869, aux obsèques de son voisin Angebault, évêque d’Angers, Guibert soulève de nouveau l’affaire. Il rappelle d’abord la circulaire en termes assez vifs.

« Vous savez qu’aujourd’hui c’est une maxime commune à tous les gouvernements qu’il faut diminuer l’Église et restreindre son influence dans les limites les plus étroites […] Il fut donc décidé, dans les hautes régions, contrairement au Concordat. […] qu’on ne permettrait pas désormais que l’Église reçût directement des libéralités pour l’instruction de la jeunesse et pour les besoins des pauvres. Pour atteindre ce but, il fallait violer le respect dû aux dernières volontés des mourants, refaire par décret les testaments, et porter une atteinte manifeste au droit sacré de propriété. On ne s’arrêta pas devant ces scrupules et la décision fut portée. »

  • 104 Journal de Maine-et-Loire, 7 octobre 1869.

77Guibert évoque ensuite les réclamations d’Angebault auprès du gouvernement et des tribunaux et les décisions de plusieurs tribunaux qui « lui ont donné raison, et l’on peut espérer que le haut tribunal administratif de qui émane cette nouvelle et si extraordinaire jurisprudence, reviendra aux vrais principes104 ». Ces espoirs n’étaient pas sans fondement. En effet, cette politique rencontrait au Conseil d’État des réticences : dès 1864, le Conseil estime qu’on ne peut annuler comme contraires aux lois les clauses d’une libéralité à une commune à charge que l’école soit dirigée par des religieuses. Ou il faut refuser l’acceptation du legs, ou l’autoriser en mentionnant la condition imposée. On ne peut l’autoriser en permettant à la commune de le consacrer à « une école autre que celle que la testatrice a voulu gratifier ».

  • 105 Compte général des travaux du Conseil d’État depuis le 1er janvier 1861 jusqu’au 31 décembre 1865, (...)

78On a bien l’impression que le Conseil d’État reste fidèle à la politique des premières années de l’Empire : les congrégations féminines ne doivent pas susciter une méfiance qui serait exagérée. D’ailleurs, en 1868, l’introduction au Compte général des travaux du Conseil d’État, à propos des libéralités aux congrégations, explique que « c’est presque toujours en vue de l’établissement d’écoles, ou des services hospitaliers, que les libéralités sont faites ; elles accroissent donc le budget de l’instruction et de la bienfaisance publique105 ».

Une opinion publique alertée

79L’attitude des tribunaux, annulant des legs qui avaient été autorisés avec des modifications de la volonté du testateur, reflétait une évolution générale de l’opinion publique, manifeste depuis le début de l’Empire. Glorifiant la charité privée, le régime ne pouvait plus en contrôler le prestige. Alors que l’apologie de la charité privée sous forme de libéralités avait été jusqu’à la monarchie de Juillet essentiellement développée dans les milieux catholiques, le monde de la philanthropie envisageant d’autres formes de financement, l’intérêt pour les dons et legs est maintenant plus général. Un certain nombre d’indices nous le montrent.

  • 106 J. Maurain, op. cit., p. 62.

80La lourde fiscalité établie depuis 1831 est critiquée. Les droits d’enregistrement sur les dons et legs étaient au taux de ceux appliqués aux personnes non parentes. Une pétition présentée au Sénat le 28 avril 1853 demandant la diminution de ces droits est refusée par le gouvernement106. Une nouvelle pétition est présentée au Sénat en 1861. Ferdinand Barrot, un des plus fidèles bonapartistes, rapporteur sur cette pétition, l’accueille ainsi : « Notre société chrétienne doit l’assistance à ceux qui souffrent. Le fisc ne doit point prélever une dîme sur la misère. La loi dont le but est d’imposer une contribution à la libéralité qui enrichit ne doit point peser du même poids sur l’aumône qui soulage ». Un autre orateur développe le même thème :

« La bienfaisance est ombrageuse quant au but qu’elle se propose ; elle prétend que son œuvre, parce que c’est une bonne œuvre, reste à l’abri du fisc. Elle ne donne pas aux hommes, elle donne à l’humanité. Si elle se dépouille dans un but d’abnégation, et de sacrifice, si elle rompt son pain avec le pauvre, elle se révolte à l’idée que dans la part même qu’elle donne, le fisc viendra prendre la sienne. »

81D’ailleurs, selon Barrot, le budget y gagnerait.

« Il faut bien admettre que ce que la charité privée laisse en arrière retombe à la charge de l’État, qui, sous une forme ou sous une autre, complète sa part de l’assistance que notre société chrétienne doit à ceux qui souffrent. Le soulagement de la misère est une œuvre à deux, entre les communes, les départements et l’État, d’une part, et de l’autre, les cœurs enclins au saint penchant de la charité. Laissez intact le contingent de ces derniers, et la dîme que vous abandonnerez sur les aumônes se trouvera compensée et au-delà peut-être, par la diminution de votre part contributive dans l’assistance générale. Car on peut soutenir que le contingent de la charité privée s’accroîtra en raison de ce que vous lui laisserez d’honorable liberté. »

  • 107 Soit selon lui, 850 000 F. Cela correspondrait, au taux de 9 %, à des libéralités charitables de 1 (...)

82Barrot estime à 1/10e des droits payés sur les successions entre personnes non parentes, les droits correspondant aux dons et legs charitables107. Supprimer cet impôt, ou à tout le moins revenir à un droit fixe, serait une bien légère perte pour le budget.

  • 108 M. Molineau, Le voeu des pauvres. Plus de dîme sur la misère…, 1869, passim, et A. Pinel, « Des dr (...)
  • 109 M. Molineau, op. cit.

83La pétition fut envoyée par le Sénat aux ministres de l’Intérieur et des Finances, qui ne lui donnèrent pas de suite108. La question est reprise en juin 1865 dans le Moniteur des Tribunaux, par un avocat, Pinel. Il montre la lourdeur de cet impôt, qui porte sur l’actif brut en cas de legs universel, ce qui conduit certains établissements à refuser les legs, freine le zèle charitable, pousse à la fraude. Il élargit le problème aux dons et legs en faveur des fabriques : « Les revenus des fabriques seraient plus abondants si, au lieu d’enlever à ces établissements, sous forme de droit de mutation, une notable partie des biens qui leur adviennent, l’État consentait à renoncer à ce prélèvement », et ainsi, le concours nécessaire des communes serait moins important. Une nouvelle pétition fut présentée en 1869, demandant le retour au droit fixe d’un franc « pour les dons et legs faits en faveur des pauvres, des hospices, des bureaux de bienfaisance et des fabriques d’église, comme sous le Premier Empire109 ».

  • 110 Circulaire du 15 mai 1858, imprimée, citée, comme la suivante, d’après A.D. de Maine-et-Loire, X 4 (...)

84Cet intérêt nouveau pour les dons et legs explique peut-être la sensibilité de l’opinion lors de la tentative d’Espinasse, ministre de l’Intérieur, de faire vendre par les hôpitaux leurs biens immobiliers, fruits bien souvent de legs110. La circulaire n’avait, dans le fonds, rien de bien nouveau, l’idée de transformer les biens fonciers en rentes sur l’État avait été d’ailleurs lancée par Billault, précédent ministre de l’Intérieur, en 1857. La nouveauté était dans le ton, impératif :

« Si quelques commissions y résistaient, vous aviseriez aux moyens de vaincre leur refus de concours […]. Si une commission, par ses préjugés ou son inertie, vous plaçait dans l’alternative de provoquer sa dissolution, ou de laisser se prolonger indéfiniment une mauvaise administration de ses biens, vous ne devriez pas balancer à prendre le premier parti… ».

85Et la circulaire se terminait par un véritable chantage à la carrière : « La part que vous y prendrez sera mise sous les yeux de l’empereur, et je sais d’avance que Sa Majesté remarquera avec satisfaction ceux de MM. les préfets qui auront le plus contribué au succès d’une mesure dont le but est de soulager plus efficacement les malheureux ».

  • 111 Procureur de Colmar, cité par J. Maurain, La politique…, p. 227, qui signale de nombreux rapports (...)
  • 112 Revue des Deux-Mondes, « Chronique de la quinzaine », 1er juin 1858, p. 701.
  • 113 Idem, 1er septembre 1858.

86L’émotion fut grande : « Depuis longtemps l’opinion ne s’était produite au dehors avec autant d’impétuosité111. » Bien sûr, les commissions administratives, les premières concernées, réagissent, mais aussi l’opinion. La Revue des Deux-Mondes, pourtant favorable au gouvernement, marque sa réticence : « Nous aimons à espérer, ou que les intentions du gouvernement ont été mal interprétées, ou que le gouvernement, éclairé par les objections qui s’élèvent, atténuera les instructions si pressantes qui ont été adressées aux préfets112. » En septembre, elle constatera que « la manifestation spontanée dans la presse des craintes inspirées par ce document a suffi pour avertir le gouvernement113 ».

  • 114 Augustin Cochin, « La question des biens hospitaliers », Le Correspondant, 25 juin 1858, p. 205-23 (...)

87Augustin Cochin, évoquant l’affaire dans Le Correspondant114, remarque l’intérêt du débat qui s’est élargi : « On n’a pas plus tôt posé cette interrogation : faut-il vendre les biens des hospices ? qu’aussitôt on s’est demandé : faut-il que les hospices aient des propriétés ? Faut-il qu’il y ait des hospices ? » Il remarque l’union des « partisans de la charité privée » et de ceux de la charité publique. « C’est une nouveauté […]. Enfin la discussion a prouvé un respect heureux pour la liberté des donations, qui est une forme de la liberté de la propriété. On se lasse des gênes importantes dont elle est environnée dans notre pays ».

88De la question des biens des hôpitaux, Cochin passe à une revendication plus large.

  • 115 Cependant, en Belgique, le projet de la droite catholique sur la « liberté de la charité » (droits (...)
  • 116 Dès juin, Espinasse fut relevé de ses fonctions, et son successeur Delangle, par une nouvelle circ (...)

« Nous savons encore donner, en France, nous ne savons plus fonder, et pourquoi ? Parce que nous ne le pouvons plus. Or des pays voisins, pays de liberté115, prouvent quels immenses avantages, pour la liberté même, résultent de fondations durables en dehors de l’État. Si quelques-uns de nos collèges et de nos séminaires avaient des fondations, comme Eton ou Cambridge ; si, à Strasbourg ou à Montpellier, nos facultés avaient des dotations immobilières ; si quelques-uns de nos corps savants ou religieux jouissaient, avec l’autorisation et, si l’on veut, sous la surveillance de l’État, de biens-fonds, comme les hospices, cela nuirait peut-être un peu à ce que l’on appelle la circulation des biens, cela servirait beaucoup à la circulation plus importante des croyances, des études, des idées116 ».

  • 117 On a relevé, dans la table de la Jurisprudence générale les mentions de l’article 910 du Code civi (...)

89La question des libéralités attire aussi l’intérêt des juristes. Alors que le sujet n’avait jusque-là suscité que deux ouvrages (en 1835 et en 1850), et deux brochures de circonstance (1847 et 1858), la décennie 1860 voit les soutenances de sept thèses de droit sur le sujet. En 1860, Cyrot et Pinel (Sur le respect dû aux fondations charitables, et Des libéralités aux établissements publics), en 1863, E. Meaume (Du droit de réduction par le Conseil d’État des libéralités faites aux corps moraux publics), en 1864, Paul Bernard (Étude sur le droit de réduction), en 1865, A. Gayet et Maisonabe (Des dons et legs faits aux congrégations religieuses autorisées et Des dons et legs faits aux établissements publics), en 1869, Gairal (Des dons et legs en faveur des établissements publics). Au même moment, les choix des rédacteurs de la Jurisprudence générale Dalloz reflètent ce même intérêt117.

Nombre d’arrêts ou jugements à propos de l’art. 910 du C.C. mentionnés par la J.G.

90Enfin, l’évolution de la législation, tout en étant discrète (les textes concernés n’abordent la question que par la marge), introduit une incontestable nouveauté. D’un strict point de vue juridique, on pourrait dire que le tournant législatif se situe en 1866. En effet, la loi départementale permet aux conseils généraux de statuer définitivement sur l’acceptation ou le refus des dons et legs, quand ils sont sans charges et qu’il n’y a pas de réclamation. La loi municipale de 1867 reprend cette procédure ; en cas de désaccord entre le maire et le conseil municipal, le préfet devait approuver la délibération du conseil. Peu de dons et legs répondaient, dans la pratique, à ces conditions. C’était cependant abandonner la règle de l’autorisation nécessaire du gouvernement. N’oublions pas que le conseil général, comme le conseil municipal sont élus au suffrage universel à cette date. La législation ultérieure élargira les cas où cette procédure est applicable.

  • 118 Jean-Jacques Arnaud, Les juristes face à la société, du xixe siècle à nos jours, 1975, 228 p.

91Du début du siècle au Second Empire, l’État a mis en place une surveillance des dons et legs aux établissements publics et d’utilité publique. Est-ce à dire que les règles que l’État applique en la matière n’ont point évolué ? Ce point de vue est un peu celui des juristes du xixe siècle : ils ne voient dans le développement de la réglementation et de la jurisprudence que l’application des principes immuables du Code civil118, qui avaient d’ailleurs été posés par la Monarchie. Il y a incontestablement une grande permanence des règles appliquées, en raison du rôle constant du Conseil d’État et des traditions conservées (la doctrine) dans chaque ministère. Pourtant, autour de cet axe permanent, l’historien constate des infléchissements dans l’interprétation des règles, sans que, faute de repère législatif, des dates charnières puissent être mises en évidence. Du Code civil à 1830, on tend, par la fiscalité, la jurisprudence, à favoriser le développement des dons et legs, sans remettre cependant en cause les règles établies par les deux articles du Code. De 1830 aux années 1860, l’emporte un resserrement général du contrôle étatique ; les règles plus strictes qui apparaissent alors sont en priorité appliquées aux établissements ecclésiastiques, mais sont ensuite étendues aux autres types de bénéficiaires. Ce contrôle, s’exerce sans trop de résistance sur les libéralités faites aux communes, aux établissements charitables, aux fabriques. Quand il s’agit de l’appliquer aux legs faits aux fabriques ou aux consistoires pour des activités que l’État tient à surveiller de près, l’instruction et la bienfaisance, naissent des difficultés : le donateur va-t-il respecter cette frontière qu’on lui impose ? Partagé entre son intérêt financier et sa rigueur juridique, l’État doit trouver dès 1841 un compromis qui en fonction des circonstances penche d’un côté ou de l’autre. Sans que ces règles soient immédiatement remises en cause (les textes de 1866 et 1867 sur les libéralités aux départements et communes introduisent cependant une nouveauté indubitable en supprimant dans certains cas l’autorisation gouvernementale), une nouvelle ambiance, manifestée par les décisions des tribunaux et les débats de l’opinion, pointe timidement dans la décennie 1860. La générosité privée, excitée par un gouvernement qui pensait y trouver des ressources nécessaires à sa politique sociale, demande plus de liberté.

Notes

1 Sur tout ceci, voir C. Duprat, Pour l’Amour de l’humanité. Le temps des philanthropes, 1993, t. 1.

2 Jean-Pierre Bertaud, in La Protection sociale sous la Révolution française, p. 217.

3 C. Duprat, op. cit., p. 360.

4 Delecloy, Réflexions sur l’organisation des hospices civils, A.N., AD XVIII/389.

5 Alan Forrest, La Révolution Française et les pauvres, 1986, p. 100.

6 L’Assistance publique. Instructions, Recueil de Textes et Notes, 1909, document n° 353, p. 234.

7 On notera la formule, qui permet de ne pas donner aux hospices le droit d’accepter la donation.

8 25 germinal an IX (15 avril 1801) une pièce de terre pour l’hospice de Gannat ; 25 thermidor (13 août), un moulin à l’hospice de Villefranche, une rente à l’hospice de Rabastens.

9 Watteville, Législation charitable, 1863, t. I (à la date citée).

10 F15 151, ministre de l’Intérieur aux préfets.

11 Rapport de Portalis au Corps législatif, 14 germinal an X, Archives parlementaires, 2e série, t. III, p. 429.

12 Duvergier, Collection complète des lois…, t. 13.

13 D’après Foeré, cité par F. Garcin, La mainmorte, le pouvoir et l’opinion de 1749 à 1901, p. 215 sqq.

14 J.-J. Clere, « De la Révolution au Code civil : les fondements philosophiques et politiques du droit des successions », Mémoires de la société pour l’histoire du droit et des institutions des anciens pays bourguignons, comtois et romands, 1986, p. 7-56.

15 Textes cités par Francine Soubiran-Paillet, « Aux origines de la peur des groupements professionnels », Revue Historique, 1993, 1. La victoire du droit romain ne pouvait que renforcer ce point de vue.

16 Cour d’Orléans, 1864, cité dans Michel Pomey, Traité des Fondations d’utilité publique, 1980, p. 389.

17 Avis du Conseil d’État d’avril et de juillet 1881, cités par Théodore Tissier, Traité théorique et pratique des dons et legs aux établissements publics ou d’utilité publique, aux congrégations et communautés religieuses, aux associations syndicales, aux syndicats professionnels, aux pauvres, aux communes, aux départements, aux colonies et à l’État, Paris, Dupont, 1896, 2 vol., t. I, p. 679. Cet ouvrage, rédigé par un futur vice-président du Conseil d’État est à la fois une somme juridique et l’expression du point de vue de l’administration du xixe siècle.

18 Pour Bequet, Capacité des établissements ecclésiastiques et des bureaux de bienfaisance, 1882, p. 29, il n’y a pas de personnalité civile, il y a des établissements chargés d’un service public, « La loi qui a organisé l’établissement peut le remplacer par tel autre qu’elle trouve mieux approprié à sa fonction; elle peut le supprimer. Et dans ces deux cas, les biens, les revenus passent de l’établissement éteint à l’établissement nouveau ou tombent dans le domaine de l’État. » Ainsi, quand en 1850 l’Université a été supprimée, ses biens ont été attribués à l’État.

19 Il s’agissait de régler le sort des fondations que le refus par l’Église des associations cultuelles laissait en déshérence. Cité d’après Duvergier, Recueil…, loi du 13 avril 1908, modifiant la loi du 9 décembre 1905.

20 Bigot-Préameneu, présentant le texte au Corps législatif (P. A. Fenet, Recueil complet des travaux préparatoires au Code Civil, 1827, t. 12, p. 546).

21 P. A. Fenet, op. cit., p. 583.

22 « Si en France beaucoup de personnes sont contre la liberté de tester, c’est en partie par crainte qu’on en ferait un trop fréquent usage au profit d’établissements de mainmorte », écrit encore M. Block, Dictionnaire de l’administration française, 2e éd. 1878, note ajoutée à l’article « dons et legs ».

23 P. A. Fenet, op. cit., p. 521

24 Henri Souleau, Droit civil. Les libéralités, 1982, p. 14 et p. 223.

25 P. A. Fenet, op. cit., p. 521.

26 Archives parlementaires, 2e série, t. 5, p. 214 et 236.

27 Une circulaire de Chaptal, 30 germinal an XII (19 avril 1804), rappelle l’ensemble des mesures (Watteville, Législation charitable, 1863, t. 1, à la date citée).

28 Cet avis n’a pas été publié au Bulletin des Lois. Il est cependant cité par tous les juristes des xixe et xxe siècles, puisqu’il interdit les fondations indépendantes. Voir en dernier lieu, M. Pomey, Traité des Fondations, 1980, p. 405.

29 Art. 181 de la loi du 15 novembre 1811, Duvergier, t. 18, p. 59.

30 Prompsault, Dictionnaire raisonné de droit…, 1849, t. I, col. 58.

31 A.N. F19 6247 (dossier congrégations, doctrine).

32 A.N. F19 6246 (dossier congrégations, doctrine).

33 Duvergier, à la date ci-dessus.

34 A.N. F19 6483, « Doctrine ».

35 A.N. F19 4173.

36 La même loi prévoit, conséquence de l’insuffisance des ressources des fabriques, que les communes peuvent être appelées à suppléer les fabriques pour les dépenses du culte.

37 Sur ce très complexe débat, voir notre contribution : « Les pauvres de la paroisse et/ou les pauvres de la ville, France, 1802-1906 », dans Le social dans la ville en France et en Europe, 1750-1914, sous la direction de J.-G. Petit et Y. Marec, 1996, p. 189-205.

38 A.N. F19 12108 (Orléans, an XI-1817).

39 Le Conseil d’État, son histoire à travers les documents d’époque, 1799-1974, 1974, p. 120. On remarquera cette prise en considération des « services » des familles !

40 Cet avis du Conseil d’État est en F19 4168, accompagné du projet de décret. La lettre d’envoi est en F15 151, et en F19 4165.

41 Souligné par nous.

42 A.N. F19 4168.

43 Sut tout ceci, voir Archives parlementaires, t. 15 et 16.

44 Moniteur, 19 novembre 1816, et Archives parlementaires, 2e série, t. 17, p. 533.

45 Circulaire du ministère de l’Intérieur, Direction des Secours, n° 11, 19 février 1817, signée Becquey.(A.D. du Gard, 4/O/1, ou A.D. de Maine-et-Loire, X 185.)

46 A.N. F15 151.

47 Marie Coquereau de Boisbernier a légué la moitié d’une maison aux curés de Saint Maurice et de Saint Laud, pour les revenus en être distribués aux pauvres : le bureau des Hospices rappelle que le bureau de charité est chargé d’accepter les libéralités « sauf à messieurs les curés […] à répartir, sous la surveillance du Bureau de Bienfaisance, la somme qui leur sera remise provenant du legs » (lettre du 30 octobre 1818) (A.D. de Maine-et-Loire 4/O/67). L’ordonnance (1818) qui autorise le legs du sieur Mesnard aux pauvres honteux et autres pauvres de Saint Nicolas de Nantes prévoit l’acceptation par le bureau, et la distribution par le curé : « Le bureau de Charité surveillera cette distribution » (A.D. de Loire-Atlantique, 2/X/215).

48 Maurice Decuty, De la représentation des pauvres, (thèse de droit), 1908, p. 77; voir aussi Tissier, Traité…, I, p. 504.

49 A.N. F19 4168 (doctrine).

50 Les fabriques et séminaires avaient obtenu ce privilège par décret du 6 novembre 1813. Les menses curiales, les communes, n’en bénéficiaient pas.

51 Archives parlementaires, 2e série, t. 40, mai 1824.

52 Archives parlementaires, 2e série, t. 41, 42, 43. La vivacité des échanges s’explique aussi quand on remarque qu’au même moment, on débat de la loi du sacrilège.

53 A.N. F19 4173 (doctrine), legs Cellard du Sourdet à la fabrique Saint-Clément de Mâcon.

54 Vincent Wright, Le Conseil d’État sous le Second Empire, 1972, Ier partie, chapitre 1, passim.

55 A.N. F19 6521 (fichier doctrine), fiche Réduction. Il s’agit d’un avis sur une affaire, et non d’un avis de principe qui entraîne un changement de réglementation. Mais il est révélateur du temps. La même fiche signale un avis proche, section de l’Intérieur, 30 janvier 1848 (même point de vue 16 décembre 1852) : la circonstance que la fabrique légataire est dans une bonne situation financière est un motif de réduction.

56 A.C.E, carton « legs 2 ».

57 Cité par Jean Maurain, La politique ecclésiastique du Second Empire, 1930, p. 474, n. 3.

58 Archives parlementaires, 2e série, t. 68, Chambre des députés, 8 avril 1831.

59 Jean-Jacques Baude (1792-1862) : participe activement à la Révolution de 1830, sous-secrétaire d’État au ministère de l’Intérieur, préfet de police en décembre 1830, député.

60 Député de l’arrondissement de Loches de 1838 à 1842, siège dans l’opposition

61 Discours prononcé par M. Dupin, Député de la Nièvre, dans la discussion du budget du ministre des cultes, et en réponse à l’exclamation de M. Taschereau, qui pendant le discours de M. Isambert, relatif aux biens donnés au clergé et aux communautés religieuses, s’était écrié « Vienne la guerre et nous mettrons la main dessus », Paris, 3 p., B.N. 8° Le 62/674. Dupin défend l’inviolabilité de la propriété : « La Charte a abrogé la confiscation, elle l’a abrogée à l’égard du clergé comme à l’égard des simples citoyens ».

62 Moniteur, 15 juin 1843.

63 Voir les chapitres 7 et 8.

64 F. Genin, professeur à la faculté des lettres de Strasbourg, Les jésuites et l’Université, 1844, p. 256-258.

65 Soit, si l’on prend le taux de 3 % qu’applique Génin, 2,6 MF en capital ; le Compte des travaux du Conseil d’État indique pour 1840 1,9 MF en capital.

66 L’Université a reçu 8 legs de 1831 à 1839, selon la même source. Mais le montant de ces legs n’est pas indiqué : il est sûrement modeste.

67 Les juristes de la fin du siècle affirment que ce principe a toujours existé ; pourtant, avant 1837, les fabriques sont autorisées à recevoir des libéralités pour école, des libéralités charitables, etc. Ceci est expliqué ultérieurement par le « fléchissement des principes » sous la Restauration. En fait, il apparaît plus juste de dire que c’est en 1837 que la règle est formulée.

68 L’avis avait d’abord été adopté par le comité de l’Intérieur, le 26 novembre 1836, avant de l’être par l’assemblée générale (A.C.E., carton « legs 2 »).

69 A.N. F19 8053.

70 Avis du comité de Législation du 21 décembre 1841, Prompsault, op. cit., t. II, col. 104.

71 Souligné par nous. Louis Veuillot, Rome et Lorette, 1841, cité d’après 4e éd., 1858, p. 337.

72 Dieulin, Guide des curés…, I, p. 160

73 Circulaire du 9 mars 1837, citée dans F. Garcin, La mainmorte, le pouvoir et l’opinion, 1902, p. 298.

74 A.N. F19 4173 (doctrine), dossier sur l’avis de 1841.

75 A.N. F19 6483 (fichier doctrine), fiche 100/1/A, avis section Intérieur, 29 juin 1864.

76 Un avis de décembre 1846 précise qu’en cas d’acceptation conjointe, la rente doit être immatriculée au nom de la fabrique.

77 Circulaire imprimée du 10 avril 1862, citée d’après A.D. de l’Yonne, 4/O/1.

78 Une circulaire du ministre de l’Intérieur du 18 août 1863 explique qu’à la suite des décrets de décentralisation, certaines autorisations étant données par le gouvernement et d’autres par les préfets, il arrive qu’un préfet, ou même le ministre, autorise une libéralité en ignorant qu’il en existe d’autres dans le même testament.

79 Enquête connue par la circulaire de lancement (A.D. de l’Ariège, 4/O/1). Les A.D. de l’Aveyron conservent un « Relevé de la valeur en argent des dons et legs mobiliers et immobiliers autorisés par arrêtés préfectoraux aux profits des établissements publics, de 1836 à 1855 » (31/O/2), qui doit avoir été établi pour répondre à cette circulaire. D’après V. Turquan, Manuel de statistique pratique, 1891, p. 49, la Statistique de la France a alors dans son programme une statistique des dons et legs qui n’a pas été publiée. La statistique a été partiellement publiée dans le volume de la Statistique annuelle… pour 1871.

80 Ces tableaux sont publiés à partir de 1871 dans la Statistique annuelle… et à partir de 1899 dans la Statistique annuelle des Institutions d’assistance.

81 Cité par Revue des Établissements de bienfaisance, 1885, p. 291, qui constate que cette position a été suivie jusqu’en 1885. En 1899, ce principe est encore présenté comme de « jurisprudence constante ».

82 E. Knoepflin, Annuaire de la charité, 1863. Les deux institutions commencent à fonctionner en 1856.

83 G. de Lurieu, Situation administrative et financière des hôpitaux et hospices de l’Empire, 1869, t. I, p. IX.

84 J. Lecomte, La charité à Paris, 1862.

85 Taulier, Le vrai livre du peuple, ou le riche et le pauvre, 1860, cité par Pascal Cugnetti, L’hôpital de Grenoble des origines à la fin du Second Empire, 1980, t. I, p. 7.

86 A.N. F70 97 à 113.

87 Leurs choix n’ont pas été d’une très grande originalité : 13 ont choisi de créer ou de développer des établissements hospitaliers ou d’assistance, 8 ont distribué des pensions ou secours à des vieillards, soldats, infirmes, quelques-uns ont eu plus d’imagination : colonie agricole pour enfants pauvres (Drôme), pharmacies cantonales (Haut-Rhin), prix pour les ouvriers de l’industrie et de l’agriculture (Bas-Rhin), bourses aux indigents pour des cures thermales (Vosges).

88 Décret impérial du 18 juin 1860 (Duvergier, 1860).

89 Bulletin officiel du ministère de l’Intérieur, 1873, p. 67.

90 A.N. F19 4172 (doctrine), et 6250/1 (congrégation), note de Berty à Tardif, 1856, parlant d’un délai d’un mois.

91 A.N. F19 6250/1, note de Berty à Tardif, avril 1856.

92 A.N. F19 6246.

93 A.N. F19 6253, 5 avril 1854, cité par J. Maurain, La politique ecclésiastique du Second Empire de 1852 à 1869…, p. 73. Voir aussi A.N. F19 6313, un dossier sur les demandes de reconnaissance des congrégations contemplatives, en suspens depuis une vingtaine d’années.

94 A.D. des Deux-Sèvres, 4/O/162.

95 A.N. F17 9494.

96 J. Maurain, La politique…, p. 308, p. 311.

97 Sous-préfet de Saint-Omer, 1er janvier 1859, cité par Y.-M. Hilaire, Une chrétienté au xixe siècle ? La vie religieuse des populations du diocèse d’Arras, 1977, II, p. 838, n. 90.

98 A.N. F19 6247, et J. Maurain, op. cit., p. 465.

99 A.D. du Gard, 4/O/1 ; A.D. de la Sarthe, 4/O/1.

100 A.N. F19 4167 (circulaire imprimée).

101 T. Tissier, Traité…, t. I, p. 530, et J. Maurain, La politique…, p. 590.

102 J. Maurain, op. cit., p. 591-592.

103 A.N. F19 2556 (dossier Guibert). Il rappelle le rôle de l’Église dans le développement de l’instruction au Moyen Âge, ce qui est ainsi annoté [par Rouland ?] : « La circulaire aurait eu incontestablement des inconvénients au Moyen Âge ».

104 Journal de Maine-et-Loire, 7 octobre 1869.

105 Compte général des travaux du Conseil d’État depuis le 1er janvier 1861 jusqu’au 31 décembre 1865, 1868, p. XIX. Cette remarque n’était pas faite dans le précédent Compte…, publié en 1862.

106 J. Maurain, op. cit., p. 62.

107 Soit selon lui, 850 000 F. Cela correspondrait, au taux de 9 %, à des libéralités charitables de 11,1 MF; pour 1861, elles ont été en fait de 8,6 MF.

108 M. Molineau, Le voeu des pauvres. Plus de dîme sur la misère…, 1869, passim, et A. Pinel, « Des droits d’enregistrement en ce qui concerne les dons et legs… », Moniteur des Tribunaux, juin 1864.

109 M. Molineau, op. cit.

110 Circulaire du 15 mai 1858, imprimée, citée, comme la suivante, d’après A.D. de Maine-et-Loire, X 484.

111 Procureur de Colmar, cité par J. Maurain, La politique…, p. 227, qui signale de nombreux rapports du même ton.

112 Revue des Deux-Mondes, « Chronique de la quinzaine », 1er juin 1858, p. 701.

113 Idem, 1er septembre 1858.

114 Augustin Cochin, « La question des biens hospitaliers », Le Correspondant, 25 juin 1858, p. 205-234. L’autorité de Cochin est grande, en raison de son rôle dans les œuvres philanthropiques de l’époque.

115 Cependant, en Belgique, le projet de la droite catholique sur la « liberté de la charité » (droits des fondateurs) a fait tomber en 1857 le gouvernement, et indirectement, a ramené les Libéraux aux affaires.

116 Dès juin, Espinasse fut relevé de ses fonctions, et son successeur Delangle, par une nouvelle circulaire du 14 août 1858, calma les esprits

117 On a relevé, dans la table de la Jurisprudence générale les mentions de l’article 910 du Code civil. L’essentiel de ces décisions proviennent de la Cour de cassation. Plus que la litigiosité autour des libéralités autorisées, on peut penser que la sélection de la Jurisprudence générale reflète l’intérêt des juristes pour cette question.

118 Jean-Jacques Arnaud, Les juristes face à la société, du xixe siècle à nos jours, 1975, 228 p.

Table des illustrations

Légende Nombre d’arrêts ou jugements à propos de l’art. 910 du C.C. mentionnés par la J.G.
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© Presses universitaires de Rennes, 1999

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