1Les autorités administratives sont unanimes : lors des crises, il faut procurer du travail aux indigents valides chez des employeurs privés ou en créant des ateliers de travail appelés ateliers de charité (ateliers nationaux en 1848). Cette formule leur paraît préférable aux aides en argent ou en nature car, pensent-ils, « elle conserve la dignité de l’ouvrier [et] le garde de l’oisiveté, de l’intempérance, et permet de combattre efficacement la paresse et la mendicité »1. Ces emplois doivent être mis en place dans toutes les périodes de baisse des activités économiques. C’est le cas de la mauvaise saison (hiver) où de nombreux travaux ralentissent ou cessent dans l’agriculture, la pêche mais aussi dans l’industrie et le bâtiment (terrassement, maçonnerie, charpente). C’est aussi le cas lors des crises de l’agriculture, de la pêche ou de l’industrie. Les initiatives privées sont donc encouragées par les préfets et les maires mais, le plus souvent, ce sont les travaux communaux qui compensent en partie le manque de travail.

L’Etat encourage les initiatives privées

2La plupart des auteurs du xix^e siècle sont d’accord sur la nécessité d’encourager les entrepreneurs privés à l’embauche des pauvres pendant la mauvaise saison ou au moment des crises. Dans les années 1817-1818, la « cherté des subsistances et le défaut de travail réduisent chaque jour un plus grand nombre de malheureux à la mendicité »2. Les maires doivent maintenir les pauvres dans leur propre commune afin de pouvoir prendre des mesures en connaissant les besoins de chacun et dresser les listes d’indigents. Ils doivent faire tout leur « possible pour engager les propriétaires et cultivateurs aisés à faire travailler le plus qu’il leur sera possible, cette année, à l’amélioration de leurs champs et au défrichement de leurs terres incultes »3. Six mois plus tard, les termes sont quasiment identiques et les propriétaires doivent embaucher « non seulement pendant le temps de la moisson mais encore après cette époque en travaillant pour l’avenir »4. C’est effectivement dans le domaine de l’agriculture que ces travaux sont le plus souvent encouragés, ce qui est logique dans une région où la population active agricole est dominante et où la mécanisation est peu avancée. Les travaux doivent être inhabituels et permettre de donner du travail à beaucoup de monde, comme les défrichements de landes ou de forêts.

Les propriétaires doivent employer les pauvres au moment des crises

3Pour les préfets, tout le monde trouve son compte dans ce genre de travail. D’une part, les pauvres ont un revenu qui leur évite de devenir mendiants, voleurs ou criminels, tout en soulageant les structures d’assistance tels les bureaux de bienfaisance qui sont, de toute façon, très insuffisantes. D’autre part, les employeurs y sont gagnants aussi bien du point de vue social qu’économique ou moral. Il semble, cependant, que les efforts des autorités ne soient pas vraiment récompensés.

4Selon le préfet du Finistère de 1817, donner du travail à tous ceux qui n’en ont pas ou qui risquent de se trouver sans, est un bon moyen de « prévenir les désordres, suites inévitables de la détresse d’un trop grand nombre de malheureux »5. Les propriétaires ont donc tout intérêt à éviter ces désordres dont ils seraient les premières victimes. Ce n’est d’ailleurs pas un vain argument. Le préfet du Finistère écrit au ministre de l’Intérieur en 1847 que, dans l’arrondissement de Morlaix où la base de l’alimentation est la pomme de terre, alors en crise, les gens volent dans les champs6 et la commission départementale chargée d’étudier les besoins en gendarmes rapporte que dans la région de Coray, deux voitures chargées de grains ont été pillées7. Pour être peu nombreux, ces « désordres » qui touchent les plus aisés ne sont donc pas seulement une chimère née des esprits soupçonneux ou machiavéliques des autorités. D’ailleurs, au même moment, les attaques de convois de blé amènent un grand nombre de gens devant les tribunaux.

5L’intérêt de ces travaux n’est pas seulement social mais aussi et surtout économique car les propriétaires s’enrichissent en améliorant leurs moyens de production. Selon le préfet du Finistère, la suppression des jachères entraîne des « profits assurés à l’homme aisé qui voudra faire travailler le pauvre »8. Et son collègue du Morbihan, en 1831, va jusqu’à prétendre que, lors des défrichements d’hiver, « l’ouvrier que l’on paie alors moins cher fait une tâche double ou triple, à raison de la grande dimension des mottes de terre qu’il enlève à la fois »9. Engager des gens sans travail pour défricher des landes représente un investissement non négligeable mais permet d’espérer de nouveaux revenus. Les préfets du Finistère encouragent d’ailleurs à y produire des pommes de terre ; nous sommes alors dans la période d’encouragement de la culture de ce tubercule10. De plus, les propriétaires qui défrichent des landes reçoivent quelquefois des aides gouvernementales. Ainsi, dans le Morbihan, 1175 francs sont versés en 1840 à :

« divers propriétaires et cultivateurs du département qui ont défriché des terres sous landes et les ont mises en état de culture réglée. Ces récompenses ne peuvent manquer de stimuler le zèle des cultivateurs, en leur prouvant l’intérêt que l’administration accorde à toutes les entreprises qui ont pour but d’accroître la richesse agricole du pays »11.

6Les propriétaires ont, de plus, des obligations morales vis-à-vis des plus pauvres, particulièrement dans certaines périodes. C’est là un aspect important de l’idéologie libérale pour laquelle le riche a le devoir moral d’aider le pauvre légitime, c’est-à-dire victime des aléas. Le préfet du Morbihan constate, en 1855, que :

« les propriétaires et les fermiers, [...] depuis deux ans vendent à haut prix les produits de leur agriculture [...]. C’est un devoir pour eux de faire tourner les profits qu’ils ont faits à l’amélioration de leurs terres et au soulagement de la classe ouvrière »12.

7La crise de subsistance des années 1850 permet en effet aux plus riches de vendre leurs surplus à des prix élevés soit parce que, comme en 1853 dans le Finistère, la récolte est insuffisante, soit parce que, malgré la bonne récolte de 1854, les marchés ne sont pas encore approvisionnés13. Aussi, le Préfet demande-t-il que les propriétaires prêtent « à l’administration leur concours pour mettre fin à une situation qui ne profite qu’à un bien petit nombre et qui prolonge les souffrances de la population tout entière »14 ;en conséquence, les propriétaires qui feront des efforts pour mettre en vente leurs surplus « acquerront de nouveaux droits à l’estime publique »15. Les plus pauvres ne peuvent acheter car les prix augmentent alors que leurs revenus baissent à cause du manque de travail. Le préfet du Morbihan affirme en 1855 que :

« la cherté des subsistances est telle qu’il n’existe plus de proportion entre le prix de la nourriture et le chiffre du salaire journalier, de sorte que, même en travaillant de toutes ses forces, le père de famille ne peut parvenir à gagner le pain de sa femme et de ses enfants »16.

8Les autorités considèrent donc que c’est un devoir moral pour les plus riches, de mettre leurs récoltes sur le marché afin de faire baisser les prix et de les ramener à un niveau supportable par les pauvres et d’employer les bénéfices à soulager la misère en donnant du travail aux plus pauvres. Mais cet argument moral ne porte guère. Dans la même période, le préfet du Finistère reprend les mêmes éléments mais en faisant appel aux sentiments chrétiens de la population :

« Depuis trois ans, écrit-il en 1855, les cultivateurs sont dans la plus grande prospérité. Ils n’oublieront pas que c’est surtout en faisant profiter les malheureux d’une part de leur bien-être qu’ils doivent témoigner à Dieu leur reconnaissance de la richesse que, par une protection toute spéciale, sa bonté a si libéralement répandue sur eux »17.

Quelques exemples de cette initiative privée et leurs limites

9Les témoignages de ces entreprises privées sont peu nombreux car les autorités ne répertorient que les ateliers de charité publics lorsque leurs supérieurs leur demandent des états afin de contribuer aux dépenses, les travaux particuliers ne bénéficiant guère de mesures d’encouragement. Ainsi, en novembre 1853, M. Châtelier, médecin à Châteaubriant (Loire-Inférieure), fait défricher un bois de vingt hectares par soixante-dix ouvriers, l’insuffisance de ses ressources le contraignant à faire un emprunt à un taux élevé. Aussi, le sous-préfet de Châteaubriant soutient-il la demande de prime d’encouragement qu’il adresse au ministre de l’Agriculture et du Commerce « à raison de l’assistance qu’ont procurée aux indigents du canton de Derval les travaux de défrichement que ce propriétaire a entrepris cet hiver et qu’il continue en ce moment dans la commune de Sion »18. La réponse est négative et, si M. Châtelier a droit à la considération des autorités, il doit se contenter de la satisfaction d’avoir été utile dans une période de « souffrances et de misères »19.

10Certaines associations de charité organisent des sortes d’ateliers privés de charité. C’est le cas, par exemple de la Maison de la Providence de Guingamp, fondée en 1832 « pour donner du travail à domicile aux indigents de la ville qui en manquent, et qui viennent en demander »20. L’activité privilégiée ici est le textile :

« La commission et les Sœurs achètent les matières premières et quelquefois des instruments ; ces matières sont livrées aux pauvres qui doivent les remettre ouvrées moyennant le prix de la main-d’œuvre. Ainsi, la filasse est donnée à l’un pour faire du fil, ce fil à l’autre pour faire de la toile et la toile est vendue ou sert à faire des vêtements pour les pauvres. À ce moyen les pauvres ont de l’ouvrage, on ne les laisse pas mendier et par intérêt et par force, ils travaillent »21.

11Une autre situation, encore, est celle de propriétaires de l’arrondissement de Quimper qui font travailler des pauvres répartis par le conseil municipal de leur commune, les conseillers municipaux donnant eux-mêmes l’exemple22. Dans ce cas, on ne peut pas vraiment parler d’initiative privée car l’incitation municipale est primordiale. Nous sommes donc à la limite des ateliers municipaux.

12La réitération des arguments moraux dans les différentes circulaires préfectorales envoyées aux maires prouve leur inefficacité. Il apparaît dès lors évident que c’est aux appareils d’État d’intervenir. Cette intervention prend la forme des ateliers de charité.

Les ateliers de charité

13L’initiative privée est, le plus souvent, insuffisante pour procurer de l’ouvrage à tous, même en dehors des grandes crises. Le préfet de Loire-Inférieure rappelle en 1820 que « dans la mauvaise saison, les travaux des particuliers ne suffisent pas toujours pour occuper tous les pauvres. Il faut tâcher d’y suppléer par des travaux d’utilité publique et principalement ceux des routes et des chemins vicinaux »23. Ce terme de travaux d’utilité publique, employé concurremment à celui de travaux d’utilité générale ou travaux d’utilité communale, désigne certains travaux effectués sous la direction des municipalités ou des départements. C’est l’ensemble de ces travaux exceptionnels que l’on désigne longtemps sous le nom d’ateliers de charité, terme qui fleure encore l’Ancien Régime. À la fin du xix^e siècle, cependant, les autorités essaient de distinguer les ateliers de charité réservés aux invalides des travaux de secours destinés aux chômeurs mais il semble qu’un tel distinguo ne soit pas simple, ce que montre une lettre du préfet d’Ille-et-Vilaine au maire de Hédé (Ille-et-Vilaine) en 1912 :

« Aux termes, en effet, de la circulaire préfectorale du 18 avril 1910, ne doivent être retenus que les travaux de secours exécutés par de véritables chômeurs, c’est-à-dire des ouvriers qui, travaillant habituellement à une profession, se trouvent momentanément sans travail pour la seule raison indépendante de leur volonté, que le travail manque dans la localité où ils se trouvent. Cette statistique ne doit pas porter sur les travaux de secours auxquels les communes occupent des infirmes et des vieillards, incapables de se procurer du travail d’une façon permanente et par suite de gagner leur vie, travaux qui ont un caractère d’assistance tout différent de ceux qui doivent nous occuper ici »24.

14Pour favoriser la mise en place de ces travaux, dans les périodes de crise, le gouvernement prend à sa charge une partie des dépenses, le tiers le plus souvent. Les réponses des collectivités locales (départements, communes) sont cependant très inégales, même si elles semblent davantage se mobiliser au moment des crises les plus graves telle celle du milieu du siècle.

L’intervention des appareils d’État est déterminante

15La plupart du temps, les incitations semblent venir du ministère de l’Intérieur. « Si vous avez lieu de craindre que les ouvriers et les indigents de votre département manquent d’occupation, il faut mettre tous vos soins à rechercher les travaux qui peuvent leur être offert et vous concerter avec moi sur les moyens d’en assurer l’exécution »25 écrit le Ministre aux préfets le 28 octobre 1815. Ces derniers sont donc stimulés et doivent rendre compte de leur activité dans ce domaine comme dans les autres. À leur tour, ils s’adressent aux administrations départementales et communales.

16Lors des périodes difficiles, des travaux d’utilité générale sont directement mis en place au niveau départemental sur des fonds du Conseil général ou de l’administration des ponts et chaussées. C’est le cas dans le Morbihan en 1817 où des chantiers de réparations des routes départementales accueillent « tous les hommes valides qui se présenteront, pourvu qu’ils soient porteurs d’un billet de leur maire qui constate leur indigence et atteste qu’ils sont de bonne vie et mœurs »26. Ces travaux sont assez réguliers, du moins dans le Morbihan, puisque le préfet de ce département rappelle, en 1829, qu’il faut envoyer les indigents valides travailler sur les routes départementales27. Les ateliers nationaux de 1848 sont un autre exemple de mise en place de travaux à la charge du Département.

17Le plus souvent cependant, c’est aux communes qu’il est demandé de mettre en place ces structures. Cette démarche est d’ailleurs logique puisque c’est au niveau de la commune que les questions de la mendicité et de l’assistance doivent être réglées car les autorités municipales sont les plus aptes sinon les seules à connaître les conditions réelles des individus. La plupart du temps, c’est au moment où l’État débloque des crédits extraordinaires pour ces travaux que les préfets incitent les municipalités à être plus actives.

18Si les subventions ne sont pas négligeables, elles sont cependant assorties de conditions draconiennes. En effet, elles visent à répondre à une situation critique en aidant à la mise en place de travaux publics pour employer la main-d’œuvre sans travail et lui permettre ainsi de (sur) vivre. Mais, comme l’écrit le ministre de l’Intérieur :

« lorsque les travaux de l’agriculture sont en pleine activité et qu’une baisse notable de prix s’est produite sur tous les marchés de grains, les circonstances difficiles où se trouvaient les indigents valides n’existent plus et dès lors, les secours extraordinaires de l’Etat doivent cesser »28.

19La première condition est donc de se trouver dans une situation exceptionnelle, c’est-à-dire à un moment où les mécanismes économiques sont grippés et amènent un nombre important de personnes dans une situation si intenable que les risques d’explosion sociale sont trop importants pour que l’État se désintéresse de la question économique. Il se fait alors, à son corps défendant, employeur direct par l’intermédiaire des communes ou des départements. En conséquence de ce principe libéral, les ateliers de charité ne doivent pas être constitués de travaux urgents que la mairie aurait de toute façon été obligée de faire dans un délai rapproché, tout en étant « d’une utilité réelle et dont l’exécution devrait avoir lieu tôt ou tard »29. Dans ce cadre imparti par les autorités supérieures, on se doute bien que la limite entre urgence et non-urgence n’est pas toujours facile à faire et que les préfets ne sont pas trop regardants. Ils recommandent eux-mêmes des activités telles que « les extractions de matériaux pour la confection, l’entretien et la réparation des chemins »30.

20La seconde condition est que les communes participent elles-mêmes aux dépenses de ces ateliers par des dépenses directes de la municipalité et par des quêtes auprès des habitants car le coût des travaux n’est jamais pris totalement en charge par les fonds gouvernementaux.

21Enfin, les travaux pour lesquels les communes reçoivent des aides doivent être réellement menés à bien, la subvention de l’État n’étant versée par le Préfet aux communes qu’après que ces dernières aient rendu un compte détaillé de leurs dépenses, recettes et réalisations.

Les communes sont réticentes à la création de ces ateliers

22La multiplication des circulaires ministérielles et préfectorales concernant les ateliers de charité montre à la fois l’importance que les autorités donnent à cette question et les difficultés qu’elles rencontrent de la part des communes. Si ces dernières ne répondent pas massivement aux souhaits des appareils d’État, ce n’est pas, en apparence, pour des raisons de principe mais pour des questions financières.

Les ateliers de charité sont principalement créés lors des grandes crises

23Dans la mesure où chaque hiver amène une partie plus ou moins importante de la population à ne pas avoir d’emploi dans l’agriculture, le bâtiment, l’industrie ou la pêche, il serait nécessaire de mettre en place des ateliers de charité chaque année. Ainsi, le maire de Saint-Sébastien/Loire (Loire-Inférieure) estime-t-il en 1829 que :

« il serait à désirer que des ateliers de travail fussent toujours existants dans les communes rurales pour occuper les malheureux et faire fuir les fainéants qui ne cherchent qu’à exciter la pitié et à arracher ainsi des aumônes qu’ils emploient à se divertir et à se saouler »31.

24C’est ce que font d’ailleurs certaines communes à la fin du siècle. En Ille-et-Vilaine, c’est le cas de Vitré, La Guerche et Rennes32. À La Guerche, l’atelier de charité fonctionne depuis 1889 :

« Il a été établi dans le but de venir en aide aux indigents sans tenir compte du chômage qui pouvait ou non avoir lieu (aucun chômage n’a existé en 1900). La plupart des ouvriers employés sont âgés et dans l’impossibilité de gagner leur vie à un métier quelconque. L’atelier fonctionne en toutes saisons mais de préférence l’hiver »33.

25Cet atelier, employant essentiellement des invalides, correspond donc bien à la définition du préfet donnée plus haut. Rennes, en revanche, fournit du travail aux ouvriers sans travail sous certaines conditions :

« Une somme de 20 000 francs figure chaque année au budget pour être mise à la disposition des ouvriers qui par suite de la mauvaise saison se trouvent sans ouvrage. Ces derniers, pour être admis aux ateliers d’hiver, doivent être mariés, pères de famille et domiciliés à Rennes. En 1899, par suite des froids précoces et des neiges abondantes survenues au mois de décembre, la somme dépensée a été un peu plus importante, elle s’est élevée à 23 565,5 francs. Cette somme représente les salaires de 15 438 journées les unes à 1,5 franc (manœuvres et en général tout ouvrier d’un état inutilisable), les autres à 2 francs (ouvriers d’art fournissant leurs outils) »34.

26De novembre 1900 à mars 1901, cet atelier emploie 721 chômeurs soit 10 851 journées ce qui signifie qu’une personne travaille en moyenne quinze jours à l’atelier35 En 1913, le nombre d’inscrits n’est plus que de 113, tous employés36.

27Ces trois communes sont, malheureusement, des exceptions en Bretagne et, la plupart du temps, ce n’est qu’au moment des crises économiques et sociales que des ateliers sont mis en place, probablement parce que les incitations des autorités supérieures se font alors plus pressantes et que les subventions ne sont pas négligeables.

28Au cours du xix^e siècle, les grandes crises en Bretagne sont en général celles qui touchent le reste de la France mais avec quelquefois des décalages, y compris entre les diverses parties de la province selon les productions dominant localement. À ces moments, le gouvernement débloque des crédits importants permettant de stimuler l’activité. Les moments où l’inquiétude des préfets, reproduisant celle du ministre de l’Intérieur, est la plus marquée correspondent aux pics des prix du froment qui mettent bien en évidence les crises frumentaires de la Bretagne du xix^e siècle. Il est révélateur que ce soit cet indice qui soit le plus souvent mis en avant dans les textes préfectoraux pour insister sur la nécessité de créer des ateliers de charité. En effet, toutes les classes populaires sont victimes de l’augmentation des prix. Les petits paysans ne produisent pas suffisamment pour se nourrir et doivent acheter leur grain ; les ouvriers des villes qui eux sont toujours acheteurs mais qui survivent en bonne année, ces années-là ne peuvent acheter de quoi nourrir leur famille, situation aggravée s’ils se trouvent dans une période sans travail (hiver).

29La première grande crise est celle qui se situe autour de 1817. On parle en général de disette en France pour cette année-là. La crise commence dès 1816 et se poursuit en 1818 voire 1819. Les fonds versés aux départements pour l’aide aux plus démunis confirment la gravité de la situation. Par exemple, la Loire-Inférieure reçoit 136 000 francs en 1816 mais ne reçoit que 4 000 francs trois ans plus tard, la situation économique et sociale s’étant améliorée, les communes devant prendre en charge les deux tiers des dépenses37. Le Morbihan reçoit de son côté 20 000 francs pour 181738 et le Finistère 30 000 francs en 181839. Tous les témoignages convergent alors pour noter l’augmentation du nombre de mendiants et de vagabonds et les discours des préfets de la période sont corroborés par les religieux. Ainsi, le recteur de Pleyben (Finistère) évoque-t-il la misère de sa paroisse lors de cette crise :

« Les pauvres y fourmillent parce que les ouvriers n’y trouvent plus d’ouvrage. Le nombre des pauvres cette année est double de l’année dernière, parce que ceux qui ne voulaient pas aller à l’aumône avaient vendu meubles, hardes... pour vivre et n’ont rien aujourd’hui, et malgré tout cela, bien des gens n’ont vécu une bonne partie de l’année que de légumes, d’oseille, de feuilles de pommes de terre [...]. La pomme de terre est la nourriture ici commune pour tous. Les pauvres gens courent tout un jour par la glace, les pluies, pour avoir une dizaine de pommes de terre, quelquefois moins. On a peine à soutenir à chaque moment la vue de ces pauvres gens »40.

30La seconde période difficile se situe dans les années 1829-1832. La Loire-Inférieure semble plus touchée si l’on en croit les prix du froment qui sont élevés les quatre années alors que le Finistère semble touché uniquement en 1829 et que dans le Morbihan, 1830 semble un peu moins mauvaise. Cependant si, dans ce département, le mauvais temps n’a pas eu de mauvaises conséquences pour le blé ou le seigle, la récolte de mil et de sarrasin est touchée et les prix risquent d’augmenter en hiver. Par la loi du 6 novembre 1831, le gouvernement débloque 5 millions de francs pour les travaux d’utilité communale en France, les communes devant prendre à leur charge les deux tiers des frais41.

31Si l’on excepte une augmentation des prix en 1839-1840 qui ne semble pas inquiéter les autorités puisqu’aucune mesure nationale n’est prise, la période difficile suivante se situe en 1846-1847, d’autant que les grains ne sont pas seuls en cause. En effet, les régions productrices de pomme de terre sont particulièrement touchées, le mildiou, maladie totalement inconnue à l’époque, entraînant une récolte nulle et faisant craindre aux autorités que les paysans n’en abandonnent complètement la production42. Une circulaire du 26 décembre 1846 annonce un crédit de quatre millions de francs renouvelé en 1847. Le gouvernement participe encore une fois pour un tiers aux dépenses des ateliers43. Les ateliers nationaux instaurés par le décret du 26 février 1848 ont peu d’échos en Bretagne44. On peut noter la mise en place d’un atelier place du Bouffay à Nantes, chantier de déblaiement de l’ancien palais de justice détruit :

« Dans le but de procurer de l’ouvrage aux ouvriers inoccupés, M. Guépin45 autorisa, par sa décision du 8 mars dernier, l’ouverture immédiate d’un atelier de travail sur les terrains de l’ancien palais du Bouffa- y ; ces travaux devaient consister dans des déblais et le nivellement des terrains, afin d’en rendre la vente plus facile. [...] Cent vingt ouvriers ont été employés sur ce chantier »46.

32Dans le même temps, les événements parisiens ne sont pas sans conséquences pour les habitants de la province. Dans cette période, si l’on en croit le préfet du Morbihan, les « ouvriers de la capitale ne vivent qu’à l’aide des sacrifices que s’imposent les municipalités »47. Il faut donc être très vigilant dans la délivrance de passeports pour Paris et Lyon aux personnes sans ressources et n’en délivrer qu’aux ouvriers qui justifient d’un emploi à leur arrivée dans ces villes. En effet, selon les autorités, l’afflux d’ouvriers ne ferait qu’exacerber « les éléments de désordre déjà trop nombreux qui existent dans ces deux villes »48.

33Les mêmes sommets sont atteints en 1853-1857. La crise de subsistance est telle qu’en 1853, dans le Morbihan, le Préfet interdit l’exportation des pommes de terre et des légumes secs du département49. La même année, l’Empereur décide un crédit extraordinaire de six millions de francs, augmenté de deux millions en février 185450. La Loire-Inférieure reçoit alors 20 000 francs51. En 1854, alors que les prix atteignent leur maximum, Napoléon III interdit l’exportation de grains et farine hors de France et décrète, en novembre, une aide de cinq millions de francs52. La Loire-Inférieure reçoit 80 000 francs portés à 100 000 francs dont 60 000 sont donnés aux ateliers de charité et travaux d’utilité générale53. Un nouveau crédit impérial de dix millions de francs est décrété le 22 septembre 1855.54

34Si l’année 1871 amène les préfets à insister sur les difficultés sociales, ce n’est peut-être pas tant parce que les récoltes seraient particulièrement mauvaises et les prix exceptionnellement élevés mais parce qu’à la conjoncture économique défavorable viennent s’ajouter d’autres malheurs et d’autres dangers, ainsi que l’écrit le préfet du Morbihan :

« À l’approche d’un hiver qui s’annonce sous de fâcheux auspices, et en présence d’une récolte insuffisante succédant aux malheurs qui ont frappé le pays [...] le ralentissement des travaux joint au renchérissement des denrées alimentaires et la gêne générale, tout concourt à aggraver les besoins des ouvriers et des pauvres »55.

35Il recommande en conséquence aux communes d’organiser des travaux pour employer les pauvres. Lors de ces grandes crises, les ateliers de charité se multiplient. Cependant, toutes les aides décidées au plus haut niveau ne sont pas entièrement utilisées. En effet, subordonnées à l’exécution des travaux payés aux deux tiers par les municipalités, elles dépendent des moyens financiers de ces dernières.

Le financement des travaux

36Si les divers gouvernements participent pour un tiers aux dépenses des communes lorsqu’elles créent des ateliers de charité, c’est qu’ils savent bien que la nécessité de ces travaux n’est pas suffisante pour faire agir les municipalités. Les multiples rappels préfectoraux, la publication des actions menées par certaines communes ne suffisent pas toujours à convaincre les édiles les plus réticents. Le manque d’argent communal est le plus souvent allégué pour expliquer l’absence de mise en place d’ateliers de charité. C’est le cas de la municipalité de Pont-l’Abbé (Finistère) qui se plaint en 1853 de ne plus avoir d’argent à cause de la suppression de la surtaxe de l’octroi56. En conséquence, commente le maire :

« voilà déjà même plusieurs mois que je me suis trouvé dans l’obligation de renvoyer la moitié des dix journaliers indigents et invalides qui étaient employés sur l’atelier communal de charité, et peut-être me verrai-je contraint, sans tarder, d’en congédier quelques autres »57.

37Un autre exemple est donné par la commune de Camaret (Finistère), lors de la crise sardinière de 1846. Le Maire, obligé de renoncer à ouvrir un atelier de charité, en écrit les raisons au Préfet :

« J’ai le regret d’avoir à vous faire connaître que, d une part, je me suis assuré que la caisse communale ne possédait aucun fonds libre, et que, d’autre part, on ne saurait recourir à la commisération publique par l’ouverture d’une souscription, quand la population entière se trouve plus ou moins atteinte par les désastreux effets du défaut de pêche »58.

38Dans une lettre de 1853 au ministre de l’Intérieur, le préfet de Loire- Inférieure reconnaît d’ailleurs que « la plupart des communes n’ont que de Faibles ressources »59. Le sous-préfet de Châteaulin note dans la même période que les ressources des communes de son arrondissement sont nulles60.

39La première solution au manque d’argent est la création de nouvelles ressources par la municipalité tels les emprunts ou les impôts. Les préfets eux-mêmes encouragent à l’utilisation des fonds de réserve et à la création d’impôts nouveaux. « Disposez de fonds libres ; votez des centimes extraordinaires, et dépensez-les sur vos chemins en travaux d’amélioration ou d’achèvement qui vous paieront au centuple de vos sacrifices »61 écrit le préfet du Finistère en 1855. Bien que les autorités soient plutôt hostiles aux emprunts pour ce genre de travaux, il arrive que les communes ne trouvent pas d’autre solution.

40Le second moyen de financement des travaux est le recours à la charité privée centralisée et organisée par la mairie. « Faites appel aux prestataires qui sont assez à leur aise pour s’acquitter en argent ; ils ne refuseront pas de donner leur obole pour fournir du travail aux bras qui en ont besoin »62 affirme le préfet du Finistère en 1855. Les communes mettent alors en place des listes de souscriptions régulières administrées par les conseils municipaux, les bureaux de bienfaisance ou des commissions extraordinaires63. Certaines organisent la collecte des fonds de façon très rationnelle. Ainsi, à Quimper, les 5 000 francs de l’atelier de charité ayant été rapidement épuisés, le conseil municipal décide de faire appel à la charité des habitants ; la cité est alors divisée en cinq sections réparties entre les membres du conseil municipal et une affiche est placardée sur les murs de la ville où le Maire :

« prévient ses concitoyens que des commissions composées de membres du conseil municipal et d’habitants désignés par ce conseil pour chaque quartier se présenteront à domicile pour recevoir les souscriptions. L’administration, de même que le conseil municipal, espèrent que, dans ces circonstances difficiles, les habitants s’empresseront, chacun dans la mesure de ses moyens de concourir à cette œuvre, toute de bienfaisance »64.

41Les souscriptions ne sont pas toutes organisées de façon aussi systématique et, le plus souvent, on se contente de mettre en place une liste à la mairie, liste où les gens viennent verser. Douarnenez (Finistère) procède de cette manière en 1854 car le conseil municipal n’a pas d’argent65. Mais, même lorsque les communes décident d’organiser la collecte de fonds auprès des particuliers, toutes les difficultés ne sont pas levées. Ainsi, le maire de Pont-l’Abbé (Finistère) réussit-il à lancer une souscription pour aider les pauvres de sa commune mais ne réussit pas à organiser une commission chargée d’administrer les fonds66. Le Préfet ne voit d’autre solution que l’appel à « l’esprit de charité [et au...] dévouement à la chose publique »67 des notables pont-l’Abbistes, faute de quoi, le conseil municipal devra régler l’affaire lui-même.

42Les départements eux-mêmes ne sont pas à l’abri des difficultés financières et sont souvent contraints aux expédients pour financer leurs initiatives. Un bon exemple en est donné par l’atelier national du Bouffay (Nantes) où, en 1848, « en l’absence d’un crédit spécial porté au budget départemental, une somme de 7 000 francs a été prélevée [...] sur le crédit ouvert [...] pour l’entretien des routes départementales »68. Le Département ne peut payer les travaux à cause de la lenteur gouvernementale qui s’explique sans doute par le contexte parisien où les luttes politiques intenses font passer la province au second plan.

43La part de chaque type de ressources varie selon les lieux. Pour 151 communes du Finistère en 1853-1854, les ressources se répartissent de la façon suivante : 24 % sont pris sur les fonds disponibles des communes, 33 % viennent d’impôts spécifiques, 17 % sont issus de souscriptions ou quêtes et 26 % correspondent aux subventions de l’État.

44Les souscriptions et quêtes, on le voit, sont le dernier poste de ces rentrées d’argent. On peut constater aussi que l’État ne participe pas réellement pour un tiers aux dépenses dans ce département. La Loire-Inférieure semble mieux dotée dans ce domaine si l’on en croit un récapitulatif pour 1853-1854 où la moyenne départementale des subventions d’État est de 34 %, variant entre 30 % (arrondissement de Nantes) et 48 % (Châteaubriant) mais il faut remarquer que dans ce dernier cas, les dépenses sont assez faibles. Dans ce département, un certain nombre de communes dénuées de toute ressource reçoivent quand même une aide : Saint-Géréon, Mouzeil et Fercé reçoivent 150 francs et une douzaine de communes 100 francs69. Les rigueurs de la loi peuvent donc être aménagées si le Préfet soutient les demandes des communes. Si les obstacles financiers sont les premiers, ils ne sont, cependant pas seuls.

Les obstacles non financiers

45La crise de 1853 nous permet à nouveau d’esquisser une opposition entre Haute et Basse-Bretagne. Selon le préfet de Loire-Inférieure :

« la plupart des communes n’ont que de faibles ressources mais presque toutes ont compris la nécessité de venir en aide aux habitants nécessiteux et font de louables efforts pour répondre aux intentions bienveillantes de Sa Majesté impériale. Grâce aux sacrifices qu’elles s’imposent et au concours de la charité privée, des travaux pourront être organisés sur tous les points du département »70.

46Même si l’action des communes n’est pas spontanée et si le Préfet embellit la réalité, la mise en œuvre de travaux semble effectivement assez bien engagée dans ce département. Dans le Finistère, nous avons déjà vu que les obstacles financiers étaient mis en avant par les administrations locales. Dans la mesure où les communes ne sont pas forcément toutes plus pauvres ici qu’en Loire-Inférieure, les raisons fondamentales des refus de la mise en place d’ateliers de charité relèvent peut-être encore une fois de conceptions différentes de l’assistance. Personne ne semble opposé en principe à ces travaux mais le financement fait apparaître une divergence des points de vue. Le refus d’impôts ou de la centralisation des aumônes semble l’obstacle principal. Dans l’arrondissement de Quimperlé (Finistère), en 1853, trois communes (Baye, Mellac et Saint-Thurien) refusent explicitement de mettre en place tout atelier de charité. Selon le sous-préfet de Quimperlé, la raison en est que les maires craignent l’imposition de charges exceptionnelles et que les « recteurs craignaient des quêtes ou des impôts qui eussent eu, selon ces messieurs, les inconvénients de tarir ou au moins d’amoindrir considérablement la charité »71. Les maires de l’arrondissement de Quimperlé utilisaient le même argument pour s’opposer à la création des bureaux de bienfaisance. Le problème est donc encore la question de la charité qui revient très souvent sous la plume des sous-préfets ou des maires des communes. Dans une série d’enquêtes faites dans l’arrondissement de Quimperlé dans les années 1853-1858, une rubrique consacrée à la charité privée montre que la plupart des communes considèrent que l’on ne peut compter que sur « l’aumône à la porte »72, c’est-à-dire sur l’aumône manuelle. Dans certaines communes « on croit avoir remarqué et le clergé insiste là-dessus, que lorsqu’on fait des quêtes pour les pauvres, les aumônes en sont très formidablement amoindries »73. Si tel est bien l’état d’esprit de la population, lancer des souscriptions ou des quêtes pour centraliser les dons et les répartir d’une façon ou d’une autre n’est guère aisé. Sauf exception74, ce n’est pas parce que la population n’est pas charitable que les quêtes ne rapportent que peu mais parce que cette forme n’est pas adaptée à la mentalité de la région.

47Les autorités préfectorales, conscientes de cet état d’esprit tentent pourtant de mettre tous les atouts de leur côté. Ainsi, l’Évêque de Quimper et Léon intervient-il auprès de son clergé :

« Monsieur le Préfet me prie de vous communiquer une circulaire qu’il adresse à messieurs les Maires et de vous engager à user de toute votre influence pour seconder les charitables intentions qu’elle renferme. Vous êtes, plus que personne, intéressé à ce qu’elles soient bien comprises et fidèlement exécutées ; car votre paroisse contient probablement beaucoup de pauvres, et vous serez délivré d’une cruelle sollicitude si la prévoyante sagesse du premier Magistrat de ce département parvient à leur créer des ressources et à leur procurer du travail et du pain »75.

48On ne saurait être plus clair et l’évêché est totalement aligné sur les positions de la préfecture en ce qui concerne l’organisation des secours. Les recteurs doivent donc lire cette circulaire à leurs ouailles en en recommandant les prescriptions et en faisant bien « comprendre leur opportunité ainsi que l’esprit religieux dont elles sont animées »76. En devenant des auxiliaires des efforts de l’autorité civile, les recteurs permettront le soulagement des pauvres mais ils ne semblent pas toujours convaincus du bien-fondé de l’organisation de la charité. Malgré ces difficultés, les résultats ne sont pas négligeables puisqu’en 1853-1854, 151 communes (sur 287 soit 53 %) du Finistère ont créé des ateliers de charité.

49Une autre opposition aux ateliers peut être signalée ; c’est celle des partisans du libéralisme le plus absolu, farouches opposants à tout ce qui peut avoir un rapport avec le « droit au travail », notion très présente en 1848 puisqu’elle fait l’objet de débats publics. Souvenons-nous que la fermeture des ateliers nationaux a déclenché les « journées de Juin » et qu’une certaine bourgeoisie continue de craindre ce genre d’insurrection, surtout après la Commune de Paris. Le rapporteur de la commission des ateliers de charité de Vannes ne considère-t-il pas en 1873 que ceux-ci :

« présentent des abus, de graves inconvénients et même de graves dangers. Ce moyen a donné au prolétariat ce qui n’a d’abord été que des aspirations mais qui est devenu à tort dans son esprit un droit : droit aux ateliers de charité, droit au travail et qui peut devenir demain le droit à la propriété »77.

50On mesure là, la contradiction de ces ateliers ; utiles, voire indispensables pour éviter les désordres en donnant du travad et des moyens de survivre aux ouvriers sans ouvrage, ils risquent de donner à ces derniers le goût pour une autre organisation sociale et de les amener à remettre en cause le droit fondamental de la bourgeoisie, celui de la propriété privée. Dans l’esprit de ce maître de forges, les ateliers sont l’antichambre du communisme.

Les divers travaux mis en place

51L’activité dominante, et de loin, est la réparation des chemins vicinaux ou des rues des villes ce qui à première vue peut sembler étonnant puisque cette charge relève des communes et que l’entretien doit en être régulier78.

52Si la commune n’est pas assez riche - et c’est le cas le plus fréquent -, elle peut voter des centimes additionnels pour cet objet (5 % qui s’ajoutent au principal des contributions directes) ou imposer des prestations en nature aux propriétaires79. Cette pratique semble assez fréquente si l’on en croit les lettres des préfets. En 1817, le préfet du Morbihan s’adresse aux maires de son département :

« Je vous prie de convoquer, au reçu de ma lettre, votre conseil municipal afin qu’il délibère les prestations en nature et dresse un rôle des habitants les plus aisés de votre commune, qui seront tenus de fournir un certain nombre de journées d’hommes et de charroi pour la réparation des chemins vicinaux »80.

53Ce n’est que dans les cas de manque d’argent communal que les chemins vicinaux sont acceptés comme ateliers de charité et bénéficient d’aides gouvernementales81. En 1854, à côté de ces terrassements, nous pouvons relever la réparation du champ de foire au Huelgoat (Finistère) et au Faou (Finistère) ou la clôture d’un terrain communal à Locronan (Finistère) ainsi que des travaux de maçonnerie à Quimper82. À la fin du siècle, les travaux n’ont guère évolué : terrassements, enlèvement de neige, exploitation de carrières, abattage d’arbres morts, réfection d’égouts à Lorient, par exemple83. L’éventail n’est donc pas très large. Peut-on y adjoindre des travaux d’hiver qui n’apparaissent pas strictement comme des ateliers de charité mais qui en font peut-être partie comme l’assèchement des marais de Donges (Loire-Inférieure) en 182184 ?

54Ces travaux n’exigent pas une très grande qualification ce qui est logique au regard de la population concernée. Ce sont plutôt des travaux de force. Nous ne savons rien des rémunérations des personnes employées sur ces chantiers. La plupart du temps, les travailleurs semblent rémunérés en nature selon les recommandations des préfets.

55Beaucoup voient, au xix^e siècle, dans les ateliers de charité, sinon la solution définitive aux difficultés dues à la mauvaise saison ou aux crises, du moins un palliatif transitoire. La plupart des auteurs traitant du paupérisme s’en font les défenseurs car, selon eux, ces travaux ont l’avantage de préserver les travailleurs de l’oisiveté, mère de tous les vices tout en leur fournissant de quoi survivre pendant une période néfaste. Cependant, les revenus des communes sont le plus souvent trop serrés pour suffire aux besoins et les subventions gouvernementales ne pallient pas totalement cette faiblesse. Aussi se pose à nouveau la place de la charité privée dans ce dispositif. Comme dans les autres systèmes d’assistance, on peut observer à cet égard la réticence des Bas-Bretons qui préfèrent nettement la distribution directe de leurs aumônes à leurs pauvres plutôt qu’une centralisation de ces dons qui fait disparaître la relation directe. Il faut néanmoins reconnaître que nos sources étant centrées sur le milieu du siècle, rien ne peut être déduit quant à l’évolution future de cette question dans cette partie de la province. Cependant, dans la mesure où la question de l’aumône est aussi liée aux difficultés de mise en place des bureaux de bienfaisance, il est probable que l’inertie de leur création, déjà mise en évidence, se reproduit pour les ateliers.