1Les secours à domicile sont nettement préférés aux secours hospitaliers. Afin de maintenir les indigents le plus possible chez eux, sous la Révolution française, ont été créés les bureaux de bienfaisance, bureaux qui remplacent les anciennes associations de charité de l’Ancien Régime. Ils fournissent des secours à domicile aux indigents (loi du 7 frimaire an V - 27 novembre 1796) mais n’ont pas le droit d’entretenir des pauvres dans les hospices selon l’avis du conseil d’État du 14 octobre 1833. De nombreux décrets, lois, ordonnances rappellent au cours du xix^e siècle qu’il doit être établi un bureau de bienfaisance dans chaque commune mais ils ne sont pas appliqués avec la même célérité par toutes les communes de France. Dans ce domaine, la Bretagne apparaît, globalement, en retard par rapport au reste du pays, principalement à cause du faible équipement des trois départements bretonnants. Ces attitudes différentes de la Basse et de la Haute-Bretagne relèvent de l’opposition de deux conceptions de l’assistance qui sont à l’origine des rapports différents qu’entretiennent la population et les mendiants.

Une mise en place des bureaux très lente

2La création des bureaux de bienfaisance dépend des autorités municipales mais, dans ce domaine comme dans bien d’autres, le rôle des préfets n’est pas négligeable. Partout, ces derniers insistent fortement sur la nécessité de créer des bureaux pour lutter contre la mendicité. Pourtant, leurs recommandations ou injonctions n’obtiennent pas du tout les mêmes résultats selon les départements. On peut en effet opposer l’attitude des communes de Haute-Bretagne à celles de Basse-Bretagne.

L’inégale répartition des bureaux en Bretagne

3L’opposition la plus manifeste est celle de la Haute et de la Basse-Bretagne, très nette au milieu du siècle mais encore importante à la fin (voir carte 11). En 1847, alors que les communes dotées d’un bureau de bienfaisance ne sont que 3 % dans les Côtes-du-Nord, 5 % dans le Finistère et 8 % dans le Morbihan, elles sont 34 % en Ille-et-Vilaine et 36 % en Loire- Inférieure. À la fin du siècle, les communes ayant un bureau sont rarement isolées ce qui amène à penser que la création d’une telle structure dans un lieu rejaillit sur les voisins parce que la demande sociale est alors favorisée par cet exemple proche ou que la création manifeste un même type d’attitude vis-à-vis du problème de l’indigence et de la mendicité.

4Toutes les communes ne créent pas de bureaux mais nous pouvons tenter de dresser une typologie des communes qui suivent les recommandations des autorités préfectorales. La répartition des bureaux n’est pas aléatoire. La relative précocité de la création est, en effet, fonction, à la fois de l’importance numérique de la commune et, davantage encore, de la fonction administrative de cette dernière, les deux aspects étant souvent liés.

5Les administrations municipales des communes les plus peuplées sont, dans l’ensemble, plus facilement convaincues de la nécessité de se doter de bureaux de bienfaisance, soit que la nécessité soit plus nette dans ces lieux, soit que les moyens financiers soient plus faciles à dégager ou encore que les édiles, davantage que dans les petites communes, soient plus proches des idées du pouvoir. La progression n’est, cependant, pas totalement linéaire puisque dans le Finistère et en Loire-Inférieure, par exemple, entre 1856 et 1901, les communes de moins de 1 000 habitants semblent plus enclines à créer des bureaux que celles de 1 000 à 2 500 habitants.

6Si le nombre d’habitants entre pour une bonne part dans la création des bureaux, la fonction administrative de la commune semble encore plus déterminante. Dès le milieu du siècle, toutes les préfectures (Nantes, Quimper, Rennes, Saint-Brieuc et Vannes) en sont pourvues et seules deux sous- préfectures n’en ont pas, Châteaulin (Finistère) et Savenay (Loire-Inférieure) tandis que Guingamp et Loudéac (Côtes-du-Nord) sont dotées d’un bureau non officiel. Le Finistère sud est caricatural de ce point de vue puisque les deux seuls bureaux existants sont présents au chef-lieu et dans une sous-préfecture (Quimperlé) ; dans l’ensemble tout se passe comme si la création des bureaux s’effectuait en cascade à partir de l’échelon supérieur. La situation à la fin du siècle confirme cette idée, les plus hauts degrés de la hiérarchie administrative étant tous dotés de bureaux y compris Savenay qui a perdu son statut de sous-préfecture au profit de Saint-Nazaire. Les chefs-lieux de cantons sont relativement bien pourvus et c’est à ce niveau que les progrès sont les plus spectaculaires dans les Côtes-du-Nord où, en 1900, seulement trois chefs-lieux de cantons sur quarante-six (7 %) n’ont pas de bureau. Au même moment, trois chefs-lieux de canton de Loire-Inférieure sur quarante-cinq (7 %) et quatre d’Ille-et-Vilaine sur quarante-trois (9 %) en sont dépourvus. Le Morbihan arrive derrière avec neuf chefs-lieux de cantons sur trente-sept (24 %) sans bureau (en 1890) et le Finistère ferme la marche puisqu’en 1900, quatorze sur quarante-trois (33 %) n’ont toujours pas de bureau. Les progrès suivants se font au niveau des simples communes.

Carte 11. Bureaux de bienfaisance en Bretagne au milieu et à la fin du xix^e siècle1

7Cette typologie des communes dotées de bureaux fait parallèlement apparaître la très nette opposition de rythmes de créations de bureaux entre la Haute-Bretagne et la Basse-Bretagne. Dans cette partie de la province, malgré les exhortations des autorités préfectorales, les bureaux se mettent difficilement en place, alors qu’en Ille-et-Vilaine et Loire-Inférieure l’application de la loi est plus précoce.

La Haute-Bretagne : une relative réussite

8Dès la fin du xix^e siècle, plus de la moitié des communes de Loire-Inférieure et d’Ille-et-Vilaine sont dotées de bureaux. Leur mise en place ne s’est cependant pas faite aisément et l’on peut constater un rythme très irrégulier des créations. Ces variations peuvent s’expliquer à la fois par la volonté des autorités préfectorales et par la façon dont les administration locales répondent à ces sollicitations d’en haut.

Les grandes étapes de la création des bureaux de bienfaisance en Loire-Inférieure

9Avant 1800, seules trois communes possèdent, du moins sur le papier, un bureau de bienfaisance : Indre, Nantes et Châteaubriant2. L’essentiel des créations se fait donc à partir de 1800 mais, si les besoins sont grands, les possibilités ou la volonté ne suivent pas toujours et le rythme annuel est très variable. Certaines années sont très nettement favorisées telle 1858 alors que d’autres ne voient naître aucun bureau ; certaines périodes semblent plus favorables que d’autres. Le démarrage n’est pas très rapide sous le Consulat et l’Empire, les conditions politiques et économiques du temps étant, sans doute, défavorables à la mise en place de cette structure. Sous la Restauration, le mouvement s’accélère pour atteindre son apogée pendant la monarchie de Juillet. La seconde République inaugure la décélération. Le second Empire est presque au niveau de la Restauration. On peut penser que, comme pour la troisième République qui crée moins d’un bureau par an, la situation est plus difficile en ce sens que les communes les plus faciles à convaincre ou disposant de plus de moyens financiers sont déjà pourvues de bureaux et que les dernières sont celles où les résistances sont les plus ancrées.

10La création de bureaux semble, en effet, être au moins autant le produit des diverses démarches préfectorales que de la simple volonté des édiles locaux. On peut s’en convaincre aisément à la lecture des actes administratifs du département. Sous la Restauration, le vocabulaire fleure quelquefois l’Ancien Régime. « Les bureaux de charité doivent réunir toutes leurs ressources pour procurer des moyens d’existence aux individus à qui leur âge ou leurs infirmités ne permettent pas de travailler »3 écrit le préfet de Loire-Inférieure en 1816. Il s’agit de bien montrer que la période 1789-1815 n’a été qu’une parenthèse et que les nouvelles structures de bienfaisance ne sont que la reprise de la charité d’Ancien Régime. Mais même les nostalgiques doivent tenir compte des changements et, dans le domaine de l’assistance, tout ce qui a été mis en place sous la Révolution et l’Empire continue à fonctionner. Bien plus, ce sont ces hommes de la réaction qui font ou tentent de faire ce que leurs prédécesseurs n’ont pas eu le temps d’accomplir. La période de crise économique et de disette des années 1816-1818 amène les préfets à tenter d’enrayer la misère et la mendicité qui en découle. Pour cela, les bureaux de bienfaisance doivent exister partout et fonctionner. La situation dans ce domaine n’est alors pas brillante dans le département puisqu’il n’existe alors que vingt-deux bureaux soit dans 10 % des communes. Mais, malgré les exhortations, les créations ne se font alors que lentement : trois nouveaux bureaux seulement sont créés entre 1815 et 1820. Il faut attendre la fin de la Restauration pour voir un réel décollage : vingt bureaux sont créés entre 1825 et 1830. Le rythme soutenu de la période suivante fait que le département compte 98 bureaux au début du second Empire (45 % des communes). Même si ce résultat n’est pas mauvais au regard d’autres départements, les préfets insistent toujours plus sur la nécessité de créer des bureaux là où ils n’existent pas. Le pic de l’année 1858 est le résultat manifeste de leur empressement auprès des maires alors qu’ils sont eux-mêmes stimulés par leurs supérieurs. Nous avons vu au chapitre précédent que le préfet de Loire-Inférieure avait contribué à la mise en place d’un système de secours médical dans les années 1850. Cependant, pour lutter contre la mendicité, à ses yeux, ce n’est pas suffisant :

« Je vous invite donc, si votre commune n’est pas dotée d’un bureau de bienfaisance à chercher à me faire connaître des personnes disposées à accepter d’en former un. Vous demanderez, en même temps, au conseil municipal, d’assurer une dotation suffisante au bureau de bienfaisance. Vous vous concerterez avec M. le Curé pour faire, dans le même but, un appel aux personnes charitables. Lorsque vous aurez ainsi doté le bureau de bienfaisance, au moyen des ressources communales et de la charité privée, lorsque les véritables indigents seront assistés dans leurs besoins, soignés dans leurs maladies, vous prendrez un arrêté pour interdire la mendicité dans votre commune. Enfin, quand cette mesure sera prise partout, quand je n’aurai pas à craindre de voir une partie des communes s’exonérer de la charge de leurs pauvres au détriment des communes voisines, je pourrai prendre une mesure générale, interdire la mendicité dans le département de la Loire-Inférieure et repousser par là l’invasion des mendiants étrangers »4.

11Le rôle du bureau de bienfaisance est ici clairement défini : d’une part l’assistance à certaines catégories d’indigents évite que ceux-ci n’aillent mendier ; d’autre part, selon lui, la création d’un tel établissement permet d’interdire la mendicité dans la commune dotée car l’application de tous les articles du Code pénal relatifs à la mendicité est alors possible. Pour pouvoir généraliser l’interdiction, il faut donc qu’existent des bureaux dans toutes les communes du département. L’appel entraîne la création de onze bureaux, nombre jamais atteint jusque-là. Mais c’est quand même relativement peu au regard des besoins et surtout vis-à-vis de l’énergie déployée par le Préfet. Trois grands arguments sont avancés pour justifier la non- création de bureaux : l’absence d’indigents de la commune c’est-à-dire nés dans la commune ou y ayant leur domicile de façon assurée, le manque d’argent public, la préférence pour la charité privée.

12La commune a peu d’indigents et les mendiants sont étrangers est un argument qui revient assez souvent. D’après le sous-préfet de l’arrondissement de Savenay qui résume les lettres des maires, « le nombre des indigents est peu considérable et [...] les secours de la charité privée leur viennent facilement en aide. Les mendiants qui parcourent nos campagnes sont étrangers aux communes et appartiennent à la Basse-Bretagne »5. Dans cet arrondissement, les réunions des conseils municipaux ne sont guère originaux. À Saint-Joachim, « le nombre des indigents invalides [...] est de quatre. Les mendiants sont tous des étrangers à la commune »6. « La commune de Sévérac a peu de mendiants domiciliés mais beaucoup de mendiants étrangers, tant valides qu’invalides, la parcourent surtout sitôt la récolte »7. Au Temple-de-Bretagne, « les indigents de la commune sont au nombre de quatre et la mendicité y est assez considérable non par son grand nombre d’indigents mais par ceux des communes voisines et de passage »8. Il est naturellement difficile de déterminer la valeur réelle de ces affirmations. S’agit-il du reflet de la situation ou les conseillers municipaux, souvent les plus imposées de la commune, minimisent-ils la réalité par peur d’être obligés de créer des ressources nouvelles, c’est-à-dire de payer davantage d’impôts ? La réponse ne va pas de soi.

13Le manque d’argent public peut être aussi allégué. Ainsi, à Vigneux-de-Bretagne, « la commune ne possède pas de ressources et [...] ne peut, par suite des impositions que vont lui nécessiter la construction de son église, de sa mairie et maison d’école, recourir à une imposition extraordinaire »9. Dans une période où les (re) constructions d’églises sont nombreuses, les communes où les ressources pour l’assistance sont limitées ou inexistantes sont probablement assez nombreuses.

14La préférence pour la charité privée est moins souvent mise en avant. Pourtant, les conseillers municipaux de Crossac constatent que dans leur commune vivent :

« neuf familles véritablement pauvres et qui sont obligées d’avoir recours à la charité de leurs concitoyens pour subvenir à leurs besoins [... ils] sont d’avis, à l’unanimité que les pauvres de cette localité soient autorisés à quêter dans cette commune dès le mois qui suivra la récolte des blés [et d’] interdire la mendicité aux étrangers dans la commune de Crossac »10.

15À La Chapelle-Launay, il y a « quelques familles vraiment indigentes qui sont déjà secourues par la Société Saint-Vincent-de-Paul établie dans la commune depuis trois ans »11. Et au Pouliguen :

« Il existe déjà dans la commune une société charitable (de Saint-Vin- cent-de-Paul) qui fonctionne depuis plusieurs années [...] ensuite disons- le à la louange de notre population peu aisée cependant, la charité privée s’exerce avec une sollicitude, un empressement, une entente tels qu’il n’est pas de misères réelles qui ne soient soulagées à domicile »12.

16Le bilan de cette tentative préfectorale pour dynamiser la création des bureaux est contrasté. En effet, si le nombre de créations est relativement faible, nombreuses sont les communes qui prennent, en 1858, un arrêté contre la mendicité des gens valides et des étrangers (118 contre 15 qui refusent toute mesure). La répartition des communes ayant apposé cet arrêté semble autant refléter l’activité des sous-préfets qu’être l’expression des besoins. À part cette tentative vigoureuse de 1858, aucune autre n’apparaît au cours du siècle. Les recommandations de fondations de bureaux sont rituelles et constantes et n’aboutissent généralement qu’à quelques créations annuelles. Cependant, leur lente accumulation amène le département à être assez bien couvert à la fin du siècle, bien qu’un peu moins bien que l’Ille-et-Vilaine.

L’Ille-et-Vilaine arrive en tête de tous les départements bretons

17197 communes sur 353 sont dotées de bureaux de bienfaisance en 1890, soit 56 % des communes13, ce qui place ce département largement en tête des départements bretons mais, paradoxalement, alors que les communes répondent relativement positivement aux attentes des autorités (157 bureaux en 1854 soit 44 % des communes), en 1854, les préfets de ce département poussent les communes sans bureau à créer des associations de substitut : les bureaux de charité. On peut d’ailleurs se demander si le ralentissement du rythme des créations des bureaux après cette date n’est pas dû à la mise en place de cette structure parallèle voire parasite.

18Dans une lettre de janvier 1854, le préfet d’Ille-et-Vilaine, Combe, expose l’organisation de ces bureaux de charité qui s’apparentent fortement aux bureaux de bienfaisance mais qui s’en distinguent par une administration faisant la part belle au clergé local et aux notabilités :

« Le bureau de charité que j’indique n’aura pas une existence légale, il est vrai ; il n’aura pas le caractère d’établissement public mais son rôle n’en sera pas moins très utile et très important. Il étudiera les besoins des familles pauvres ; il provoquera et recueillera les dons et souscriptions en nature ou en argent, dressera les listes des indigents à secourir, et fera la répartition des secours, soit par lui-même, soit par les auxiliaires qu’il s’adjoindra. L’organisation de ce bureau de charité est simple ; il se composera de six membres, savoir : le maire, le curé ou desservant, et quatre notables choisis par le conseil municipal ; il nommera son président, son secrétaire et son trésorier, et il adoptera comme base de ses travaux le règlement que je transmets ci-après en y apportant telles modifications qu’il jugera utile [...] Remarquez bien, en effet, que cette organisation est un des moyens les plus actifs d’extinction de la mendicité et qu’il se lie essentiellement aux mesures complémentaires qui seront prises, je l’espère, l’année prochaine »14.

19Le bureau dresse la liste de tous les individus qui ne peuvent vivre de leur travail et les classe en deux catégories : ceux qui, dans l’impossibilité totale de subvenir à leurs besoins tels les invalides ou les vieillards, reçoivent des secours entiers et ceux, dont le travail ne produit que des ressources insuffisantes pour nourrir leur famille, qui reçoivent des secours partiels. Les secours sont en général distribués en nature et les dons en argent sont convertis en bons de pain, de bois, de médicaments, visites de médecins, vêtements etc. Les conditions d’aides sont draconiennes. Tout indigent inscrit pour être secouru est rayé de la liste s’il est convaincu d’avoir mendié ou d’avoir fait ou laissé mendier ses enfants, de se livrer à l’ivrognerie ou d’avoir une conduite immorale. Une radiation temporaire peut être faite à l’égard des pères de famille qui n’envoient pas leurs enfants à l’école et les laissent vagabonder. À la fin 1854, le département compte quarante bureaux de charité15 Cette action est relancée en 1865 par le préfet J. Lefebvre qui veut organiser des comités de bienfaisance dans toutes les communes mais, en fait, ce sont les bureaux de charité qui subsistent16. Ils sont encore quarante-sept en 1890 ce qui fait que 69 % des communes du département sont alors dotées d’un établissement d’assistance17.

20C’est ce genre de pratique que nous allons retrouver en Basse-Bretagne, région où elle est davantage justifiée.

L’insuffisance des bureaux de bienfaisance en Basse-Bretagne et les tentatives de substitut

21Si le nombre de bureaux est relativement important dans les départements d’Ille-et-Vilaine et de Loire-Inférieure en dépit de la résistance de certains conseils municipaux, la situation est, en effet, totalement différente en Basse-Bretagne où les recommandations des préfets sont si peu suivies d’effets que ces derniers sont obligés d’adapter les lois aux conditions et conceptions locales.

Une relative faiblesse des bureaux de bienfaisance

22En 1900, dans les Côtes-du-Nord fonctionnent 106 bureaux de bienfaisance pour 389 communes (27 %), alors que le Finistère en compte 59 soit 21 % des 287 communes et le Morbihan 74, soit 29 % des 254 communes18. À la fin du siècle, l’ouest de la province est donc bien loin de l’est, l’extrême ouest ayant un retard quasi caricatural. Pourtant, le Finistère avait semblé démarrer plus vite et plus fort que les Côtes-du-Nord et le Morbihan.

23Dans le Finistère, d’après les dates de création, 119 bureaux devraient fonctionner en 190019. L’écart avec le nombre de bureaux ayant une réelle activité (59), comme ailleurs, est dû à ce que certains n’ont existé que sur le papier ou qu’ils ont commencé à fonctionner puis se sont arrêtés rapidement. Cela est surtout vrai pour ceux qui apparaissent dans les périodes « volontaristes » comme l’année 1847 dans le Finistère, or, sur les 66 créations de cette année-là, 56 bureaux ne fonctionnent pas ou plus en 189020. C’est la Troisième république qui voit le plus grand nombre de créations pérennes.

24L’évolution dans le Morbihan est un peu plus difficile à évaluer. En effet, avant 1860, comme dans le Finistère et la Loire-Inférieure, certains bureaux créés ne fonctionnent plus après quelques années. Ainsi, Séglien, créé en 1852, fonctionne encore en 1853 mais disparaît en 1854 pour réapparaître plus tard21. Au total, sur trente et une créations avant 1861, vingt fonctionnent à la fin du siècle22. D’autre part, en 1900, soixante-quatorze bureaux de bienfaisance fonctionnent alors que, si l’on en croit les dates de création, seuls cinquante-huit bureaux auraient existé au xix^e siècle23. Ce décalage entre le nombre de bureaux de bienfaisance créés et ceux qui fonctionnent peut s’expliquer par l’ajout aux vrais bureaux des comités de charité instaurés à l’initiative du Préfet, comités qui ne sont pas strictement des bureaux de bienfaisance. Dans ce département, c’est la seconde République qui apparaît relativement la plus efficace dans la création des bureaux. Malgré sa courte durée, le nombre des bureaux créés dépasse en effet celui de ceux mis en place dans les trente premières années du siècle.

25En 1847, les Côtes-du-Nord sont l’un des départements les plus en retard de France (81^e sur 86) si l’on s’en tient au nombre de bureaux régulièrement organisés ; on peut, néanmoins, nuancer ce retard puisque, à côté de ces bureaux officiels existent 23 établissements charitables tenant lieu de bureaux. Le département, avec 10 % de communes dotées, gagnerait alors quatorze places, passant devant le Finistère et le Morbihan. Contrairement à ce que nous avons vu pour le département précédent, le décalage entre les bureaux existants d’après les dates de création et les registres, n’est pas important. Le retard dans les créations explique aisément que le second Empire et, plus encore, la troisième République soient les périodes les plus favorables aux créations, les années 1878 et 1911 arrivant largement en tête avec respectivement 23 et 107 ouvertures même si certaines ne sont que des officialisations de comités charitables existant antérieurement (6 en 1878).

26En Basse-Bretagne comme ailleurs, les préfets tentent d’inciter les maires à la création de bureaux de bienfaisance et pourtant leurs encouragements n’ont guère d’écho. Nous avions déjà constaté le même décalage entre la Haute et la Basse-Bretagne dans les tentatives de mise en place de secours médical gratuit aux indigents. L’hypothèse était alors que dans cette partie de la péninsule, la charité privée était considérée par les notables comme par la population, comme la meilleure solution aux problèmes. On peut penser que la faiblesse de l’implantation des bureaux est un autre effet de ce trait de mentalité.

Les diverses tentatives des préfets

27La période de crise 1816-1817, amène les préfets de Basse-Bretagne, comme leurs collègues des autres départements, à rappeler les lois concernant la mendicité et l’assistance aux indigents. Dans cette optique, les bureaux de bienfaisance sont le dispositif le plus encouragé, avec la création d’ateliers de charité dont nous reparlerons. La faiblesse du nombre de ces bureaux entraîne le préfet du Finistère à tenter de créer des bureaux centraux de bienfaisance dans chaque canton24. C’est, semble-t-il, un échec puisqu’on ne reparle jamais des clauses de l’arrêté pris à ce moment. À la même époque, dans le Morbihan, le préfet recommande la création de comités communaux, présidés par les maires et comprenant les recteurs des paroisses, afin d’organiser la charité, les secours aux indigents étant fournis par la charité privée25. Jusque dans les années 1850, les préfets de ces départements continuent leurs encouragements à la création de bureaux traditionnels de bienfaisance mais, comme il est évident que le plus grand nombre des élus et notables est favorable à la charité privée et très hostile à toute bienfaisance organisée, les différents préfets tentent de trouver des palliatifs.

28La crise économique, sociale et politique du milieu du siècle les amène à rechercher tous les moyens de lutter contre la mendicité et le vagabondage26. Les bureaux de bienfaisance, qui sont un dispositif important dans cette lutte, n’existant pas partout dans le Finistère, dès le début de l’année 1855, le Préfet propose un substitut :

« Dans les communes où il n’existerait pas de bureau de bienfaisance, et où, cependant, il serait indispensable de distribuer des secours en nature, des propositions pourront m’être faites pour l’institution d’une commission temporaire de charité composée du curé, du maire et d’un membre du conseil municipal »27.

29De la bienfaisance publique, on revient donc à la charité religieuse et le curé est en tête des membres de la commission, temporaire cependant. Le but n’est donc plus de séculariser l’assistance mais d’organiser la charité, le grand défaut de l’aumône manuelle, aux yeux des préfets, étant que les dons sont faits de façon irrationnelle. En juillet 1857, le Préfet met en place une commission chargée de réfléchir à cette question et de faire des propositions concrètes. Selon lui, dans le Finistère :

« le nombre de [...] mendiants rend, en effet, d’une application presque impossible les mesures employées dans d’autres départements, mesures dont la législation a fait [...] la condition préalable de la répression pénale. L’humanité, d’ailleurs, à défaut de la loi suffirait pour prescrire de faire précéder l’interdiction de la mendicité de l’organisation d’un système de secours, appliqué au moins dans la plupart de nos localités. J’ai donc été conduit à rechercher tout d’abord quel mode d’assistance répondrait mieux aux conditions toutes spéciales dans lesquelles la question se trouve engagée dans ce département à raison des circonstances locales et d’habitudes invétérées »28.

30Ces circonstances toutes spéciales sont bien sûr le nombre élevé de mendiants mais surtout le comportement des habitants du pays. Nous avons vu que le grand reproche que leur font les préfets est que, d’une part les pauvres deviennent facilement mendiants et que, d’autre part, les moins démunis donnent l’aumône sans hésitation. Selon le Préfet, la mendicité semble « s’étendre malgré les progrès de plus en plus sensibles de la richesse publique comme si les vertus mêmes de nos populations servaient de stimulant à la paresse et à l’immoralité qui la suit »29.

31Le 12 août 1857, la commission approuve les conclusions du rapport de l’abbé Dumarhallach30. Tout d’abord, l’assistance doit être locale car « le soin du mendiant doit être remis à ceux qui le connaissent et toutes les fois que la loi est intervenue, elle a fait à chaque commune l’obligation de nourrir ses pauvres »31. La commission recommande donc la création dans chaque commune d’un comité spécial chargé de diriger et d’administrer l’œuvre de l’extinction de la mendicité. Ce comité comprend, de droit, le maire et le curé et au moins cinq membres choisis parmi les notables et personnes charitables. Il fait le « recensement exact des pauvres de la commune et l’évaluation approximative de leurs charges et de leurs besoins »32. Une véritable enquête policière est menée par les membres du comité afin de dresser un état précis et chiffré des besoins de la commune et des ressources. En second lieu, la charité privée doit être associée aux secours publics qui n’interviennent qu’en dernier ressort lorsque les dons ne sont pas suffisants. La commission préfectorale est totalement opposée à un impôt destine aux pauvres, l’aumône, même organisée devant rester volontaire, car :

« en perdant la liberté, elle cesse d’être une jouissance pour celui qui donne et un titre à la reconnaissance de celui qui reçoit. La taxe blesse le riche qui se voit arracher avec peine ce qu’il donnerait avec plaisir ; elle blesse le pauvre qui croit se relever de l’humiliation par l’insolence »33.

32Si le premier point n’est pas éloigné de l’organisation des bureaux de bienfaisance, hormis la composition des comités, le second est fondamentalement différent. En effet, les bureaux suppriment théoriquement la relation directe de l’aumône et, sans donner un réel droit aux pauvres, leur évitent de se sentir redevable à une personne en particulier. Mais la grande différence est surtout du côté du donateur. En effet, dans le système préconisé par la commission finistérienne, ce dernier garde sa relation directe avec l’assisté ainsi que son pouvoir moral. C’est cela que beaucoup de notables souhaitent conserver et que les bureaux risquent de leur faire perdre. Un argument souvent invoqué pour défendre cette relation directe est que lorsqu’on ne connaît pas le bénéficiaire, on a tendance à moins donner car « tout intermédiaire entre le bienfaiteur et le donataire est un témoin gênant qui refroidit la charité »34. Pour les membres de cette commission, le cœur humain ne s’émeut guère des misères qu’il ne connaît que par ouï-dire et le secours reçu directement des mains du donateur a une plus grande efficacité morale que s’il est donné par un intermédiaire. Aussi, la commission recommande-t-elle que, dans chaque commune, soient recensées les personnes qui acceptent de contribuer ainsi que les dons qu’elles peuvent faire en argent, en nature (pain, farine...) ou en travail. Les engagements d’aumône pour un an sont consignés sur un registre, chaque donateur désignant lui-même les bénéficiaires de ses largesses et si celles-ci sont trop importantes pour ses protégés le surplus bénéficie à d’autres indigents. Le comité indique à la personne secourue où se rendre pour recevoir ces aides. En cas d’insuffisance de la charité privée, le comité prend directement en charge les familles pauvres. Les plus riches sont mêmes encouragés à héberger un indigent pour un temps limité et à patronner les pauvres qu’ils assistent35. Le Préfet retient ces propositions et, dès 1858, l’œuvre de l’extinction de la mendicité se met en place. Dans certaines communes :

« les familles aisées se sont partagées les pauvres de la commune et ont concentré sur un ou plusieurs d’entre eux, dont ils connaissaient les besoins qu’ils savent dignes de leur intérêt, les aumônes qu’elles distribuaient autrefois à leur porte, à tout venant »36.

33D’autres préfèrent lancer des souscriptions, ou placer des enfants d’indigents dans des familles plus riches, ou encore donner des plaques aux pauvres autorisés à mendier. Même si ces dernières méthodes semblent dangereuses au Préfet par certains côtés, chaque commune est libre de s’organiser comme elle l’entend37. Selon les témoignages des recteurs, les communes où cette organisation a été mise en place sont assez satisfaites des résultats : les mendiants étrangers ont disparu et le nombre de mendiants de la commune a lui-même diminué38.

34Malgré son aspect local, volontaire et la participation active de l’Église, cette œuvre semble cependant heurter les consciences religieuses :

« On a dit entre autres choses que l’extinction de la mendicité était contraire à l’esprit du christianisme, et cette objection, à laquelle on devait peu s’attendre après l’éloquent appel de Mgr l’Évêque aux respectables membres de son clergé, aurait excité, paraîtrait-il, des scrupules dans quelques esprits »39.

35Cette opposition de certains chrétiens est sans doute à l’origine de la constitution, en 1858, d’une commission diocésaine qui siège à l’Évêché et qui double la commission préfectorale40. Les avis de cette dernière sont très proches des idées développées plus haut d’autant que l’abbé Dumarhallach est en aussi membre. Elle est, par exemple, très favorable à l’organisation de l’aumône, rejoignant les arguments opposés par le Préfet à ses détracteurs ; selon elle, en effet, « la mendicité sans contrôle a toujours été en opposition formelle avec l’esprit du christianisme. Elle mène à confondre le malheur vrai et la misère feinte »41.

36Les arguments développés par les autorités préfectorales et ecclésiastiques ne semblent pas convaincre rapidement les communes. Au début des années 1860, plusieurs circulaires incitent les maires à créer des structures d’assistance mais restent lettre morte dans bon nombre de cas42. Le Préfet estime en août 1864, que sur 284 communes, 102 ne sont pas concernées par la mendicité, 24 ont pris des mesures partielles, 44 organisent les secours et 114 ne font rien43. La répartition par arrondissement de la situation montre d’ailleurs de très fortes inégalités (tableau 3) :

Tableau 3. L’œuvre de l’extinction de la mendicité dans le Finistère. Réponses des communes. Situation en août 186444

37D’après les réponses des maires, qui ne sont pas totalement fiables, dans plus de la moitié des communes des deux arrondissements du nord la mendicité serait éteinte, ce qui opposerait le nord et le sud du département. Quant au refus de créer les structures recommandées par le Préfet, si Quimper vient largement en tête, Morlaix dépasse de beaucoup les autres arrondissements du sud ; il faut peut-être nuancer car la colonne « organisation en cours » masque souvent les difficultés et les refus latents ou déguisés sous la bonne volonté des édiles locaux ; dans ce cas, plus de la moitié des communes des arrondissements du sud seraient hostiles à l’organisation de la charité. Pour le Préfet, c’est l’ignorance et l’esprit routinier qui sont à l’origine de cette inertie45. Les arguments donnés par les maires pour s’opposer à cette œuvre sont le désaccord des populations avec les mesures proposées bien plus que le manque d’argent. Pour le maire de Moëlan, par exemple :

« le paysan donne volontiers mais au pauvre qu’il connaît et [..] dès qu’on voudra centraliser les dons, on en verra se réduire le chiffre dans une telle proportion que les ressources deviendront insuffisantes. Dans cette situation, Monsieur le Sous-Préfet, je conclus à conserver le statu quo »46.

38Mais, même lorsque les notables communaux se contentent de proposer la répartition des pauvres entre les plus aisés ce qui évite la centralisation des dons, ils se heurtent aux habitudes et se voient opposer les relations entretenues entre la population et les mendiants. C’est le cas à Combrit où les propositions du maire sont combattues par un cultivateur influent :

« Il ne me paraît pas possible [...] de satisfaire nos pauvres en leur donnant seulement le pain dont ils ont besoin pour se nourrir. Il leur faut ce qu’ils trouvent généralement dans nos fermes quand ils s’y présentent, soit de la bouillie, un peu de beurre ou de graisse, soit une crêpe, un morceau de lard, enfin un peu de lait ou de cidre, quand nous en avons. D’un autre côté, nous, nos pauvres femmes et nos enfants sommes habitués à voir le vieux mendiant venir s’asseoir à l’âtre du foyer, nous raconter les nouvelles de la paroisse, les contes et les traditions du temps passé, nous chanter de vieilles ballades, en échange de l’hospitalité que nous lui donnons ; enfin prier le bon Dieu pour nous quand il sort de la maison. Dans mon opinion, donc, [...] il faudrait que la commission et les auxiliaires qui seront nommés s’occupent de faire un relevé exact de tous les pauvres forcés de mendier dans la commune, car s’il s’agissait de soulager tous les pauvres, il faudrait venir au secours du plus grand nombre de nous. Quand cette liste aura été dressée, nous la diviserons en deux classes, celle des femmes et des enfants qui, reconnus incapables de gagner leur vie, seront mis à la charge des personnes charitables qui voudront s’en charger, et autant que possible, dans leur village même. Puis celle des vieillards ou infirmes reconnus incapables de gagner leur vie, et forcément tenus de la demander à la charité publique. Ceux-ci recevraient une plaque qu’ils porteraient sur eux et reconnus ainsi comme de bons pauvres, recommandés à la charité publique, ils seraient certains de trouver constamment des secours »47.

39Ici, le maire est acquis aux idées du Préfet et est soutenu par le recteur ce qui ne peut que favoriser l’acceptation de l’organisation de l’aumône par la majorité des notables présents ; les arguments qui s’opposent à la totale suppression de la mendicité n’amènent donc pas au rejet complet des recommandations préfectorales mais à un infléchissement. Ailleurs, lorsque le maire n’est guère convaincu du bien-fondé de cette œuvre, ce genre d’argument suffit à entraîner le rejet de toute organisation. Parmi les communes qui acceptent peu ou prou les idées préfectorales, il semble qu’un bon nombre mette en place un système de plaques autorisant certains pauvres à mendier certains jours, ce qui se rapproche de l’organisation recommandée ci-dessus48.

40Cette tentative de suppléer les bureaux de bienfaisance par la mise en place d’une structure associant largement l’aumône privée semble ensuite disparaître. Dans les années 1880, avec le régime républicain, les préfets tentent de relancer la création des bureaux de bienfaisance, aidés par le conseil général et le gouvernement49. L’échec de cet essai est, sans doute, dû à ce que le Préfet appelle esprit de routine et que certains nomment « retard » des mentalités ou de l’idéologie. Les problèmes financiers des communes sont réels dans un temps où elles lancent de nombreuses constructions et où se développent les routes mais nous semblent seconds car, si la volonté de créer des structures d’assistance avait été réelle, l’argent aurait en priorité été utilisé dans ce but. Le fond du problème est que les élus des communes du Finistère sont, comme les autres habitants, attachés à une relation directe avec les mendiants. Tous les reproches que font les préfets à la population se vérifient sur le terrain. La bataille idéologique a des implications pratiques, puisqu’en ne réussissant pas à convaincre les édiles municipaux, les préfets n’arrivent pas à mettre sur pied un système d’assistance moderne permettant la répression de la mendicité.

41Cet archaïsme comme certains auteurs l’appellent est sans doute lié à celui des structures économiques et sociales. La mendicité est ici, une mendicité d’Ancien Régime, principalement rurale. D’ailleurs, ce sont les petites villes qui sont le mieux équipées en structures d’assistance. Les bureaux de bienfaisance sont à mettre en relation avec une pauvreté d’un type nouveau, liée à l’industrialisation et à l’urbanisation, pauvreté que beaucoup appellent alors le paupérisme. Si les deux conceptions de l’assistance sont à mettre en relation étroite avec le développement économique et social, il n’est pas étonnant qu’un département comme le Morbihan qui s’apparente beaucoup au Finistère réagisse de la même façon.

42Dès 1817, le Préfet de ce département encourage la création de structures d’assistance non orthodoxes. La raison n’est pas donnée mais il est aisé de deviner que, constatant la mentalité des habitants de cette région au regard de cette question, pour faire face à une situation de crise intense, il ait décidé de s’appuyer sur les deux éléments déterminants : l’action du clergé et l’aumône privée. On ne parle plus de ces comités communaux après cette crise même si le Préfet fait allusion en 1855 à des commissions municipales chargées de dresser les listes d’indigents, commissions comprenant le maire, l’adjoint et le curé, structures qui s’apparentent bien aux comités mentionnés50. Ce n’est qu’en 1863, qu’est prise une initiative d’ampleur. Après quelques essais d’assistance aux indigents avec l’aide du clergé dans les communes de Gourin, Guiscriff, Roudouallec, Saint-Gonnery, entre autres, le Préfet prend, le 21 mai 1863, un arrêté destiné à créer un comité de charité dans chaque commune qui ne dispose pas d’un bureau de bienfaisance. Le terme choisi fleure l’assistance religieuse d’Ancien Régime. Comme dans le Finistère, ces comités sont administrés par les notables et le recteur et leur rôle est identique à celui des bureaux51. Cet arrêté, bien que soutenu par le conseil général qui vote une subvention de 5 000 puis 7 500 francs aux communes52, semble suivi de peu d’effet. Début 1864, par exemple, l’arrondissement de Pontivy qui a servi d’expérimentation compte seulement six comités : Pontivy, Gourin, Roudouallec, Guiscriff, Le Saint, Saint-Gonnery53. En 1866, le département n’a que vingt-deux comités et vingt-cinq en 186754. Tous ne s’ajoutent pas aux bureaux puisque certains de ces derniers se sont transformés en comités tels Pontivy et Gourin. Les progrès ne sont pas continus et la fin du second Empire voit sans doute une chute de ces organismes puisqu’en 1871, le Préfet note que « presque partout l’insuccès a été complet » et qu’il n’y a que quelques comités55. Le nombre remonte à dix-huit en 1872 puis vingt-deux en 1873 et trente-huit en 1875, date de son apogée56, le Préfet rappelant alors que, si toutes les communes avaient de tels comités, « les véritables pauvres, secourus à domicile, n’iraient pas parcourir le pays ; on ne verrait plus des familles entières se livrer à la mendicité, et les craintes que leur présence inspire trop souvent aux cultivateurs disparaîtraient dans un avenir prochain »57.

43Afin d’encourager la création de ces comités le conseil général porte sa participation de 7 500 francs à 10 000 francs en 187758. Les résultats sont cependant décevants puisque le nombre de comités subventionnés est de vingt-six en 1879, en baisse de dix sur 1875, dix-huit comités disparaissant étant transformés en bureaux de bienfaisance alors que six sont créés59.

44Les raisons de l’échec sont de plusieurs ordres. Selon le maire de Limerzel, les notables de sa commune refusent, en 1863, un tel comité :

1. « parce que les indigents valides ne manquent pas d’ouvrage à des salaires assez élevés.
2. parce qu’à l’époque actuelle nous n’avons pas à proprement parler d’indigents dans la commune que les infirmes et les vieillards qui sont efficacement secourus par le voisinage.
3. parce que, selon eux, il serait difficile d’obtenir des souscriptions, chacun voulant donner sans commande de la manière qu’il lui plaît.
4. enfin parce que l’institution d’un comité, loin de diminuer le nombre des indigents ne ferait que l’augmenter et amènerait une quantité d’individus que l’on ne pourrait pas satisfaire »60.

45Ce denier argument est rarement invoqué puisque les secours ne sont donnés qu’aux résidents de la commune. On peut y voir une certaine mauvaise foi, ainsi que dans l’allégation de l’absence d’indigents ou l’argument selon lequel les valides peuvent travailler à des salaires corrects. La raison fondamentale semble plutôt tenir dans le troisième alinéa. Le conseil général du Morbihan voit d’ailleurs l’origine de l’échec des comités dans le comportement charitable des habitants :

« Les habitants de nos campagnes, quoique pauvres généralement, sont très attachés aux traditions de leurs pères : ils donnent volontiers une place au foyer de leur famille à l’indigent qui passe mais ils préfèrent donner eux- mêmes leurs secours en nature, ayant peu d’argent. Les habitants les plus aisés tiennent aussi à faire eux-mêmes la charité, à distribuer leurs aumônes. C’est un usage qu’il faut respecter mais il faut reconnaître aussi que cette habitude est la cause réelle de la difficulté qu’éprouvent les comités à fonctionner »61.

46Certaines communes, à l’instar de Séné, montrent bien où se situe le blocage :

« Le conseil [municipal] considérant que la commune ne possède pas de fonds libres et qu’il ne veut pas imposer cinq centimes pendant cinq ans ne peut qu’engager les habitants les plus aisés à procurer du travail aux ouvriers valides et à augmenter la charité privée »62.

47On voit ici que l’argument du manque d’argent masque une raison plus profonde : le refus de l’imposition des plus aisés, considérée comme une taxe des pauvres - obligation des uns/droit des autres - et la préférence pour la charité privée. Nous revenons à l’argument mis en évidence plus haut. Les conseillers municipaux de Guénin précisent que « les impositions extraordinaires ne pourront remplacer la charité privée »63 et que les plus riches « pourraient, en voyant une imposition extraordinaire, refuser la charité »64. L’assistance est donc laissée, le plus souvent, à la charité privée. Ainsi, selon le maire de La Gacilly :

« il n’a pu être fondé dans ma commune de comité de charité à cause du mauvais vouloir de quelques notabilités qui ont pensé qu’il était plus utile à leur point de vue de fonder une association de Saint-Vincent-de-Paul dont malheureusement jusqu’ici on n’aperçoit aucun résultat car tous les jours, j’ai à signer des certificats pour des personnes que leurs infirmités, leur nombreuse famille et en même temps leur honnêteté recommandent spécialement à la charité publique »65.

48Comme dans le Finistère, l’échec trouve sa principale origine dans la préférence des notables mais sans doute aussi des populations, pour la charité privée anarchique ou organisée par des sociétés religieuses comme celle de Saint-Vincent-de-Paul. C’est d’ailleurs pour cette raison qu’à plusieurs reprises, les préfets du département demandent et obtiennent l’intervention de l’Évêque en faveur de la création de comités de charité66.

49Nous pouvons cependant constater une certaine évolution dans les années 1880 où le régime républicain relance la mise en place de bureaux de bienfaisance. Très rapidement, dans le Morbihan, cette orientation, fait l’objet d’une lutte entre partisans de chacun des systèmes, lutte qui est parallèle et identique à la guerre scolaire entre partisans de l’école publique et tenants de l’école privée. De ce fait, certains qui étaient hostiles à toute forme d’organisation des secours se font les plus ardents défenseurs des comités de charité car les curés y sont présents et très influents. Lorsque les comités sont transformés en bureaux de bienfaisance, il n’est pas rare que se créent des « comités libres de charité » soutenus par le conseil général. L’affaire démarre en 1879, lorsque l’État décide de ne plus verser d’aides aux comités de charité et de réserver ses fonds aux bureaux de bienfaisance67. Les comités continuent à recevoir des fonds du conseil général mais sont, dans un premier temps, invités par ce dernier à se transformer en bureaux ce qui signifie naturellement qu’ils doivent se conformer aux lois et règlements les concernant68. M. de Lambilly qui s’oppose à cette évolution, considérant que « un bureau de charité est une œuvre chrétienne et humanitaire en même temps » montre sur quelles bases la question est posée par la droite cléricale69. Les partisans de ces comités insistent surtout sur la perte d’argent qu’entraîne la mise en place de bureaux de bienfaisance. Ainsi, le recteur de Guiscriff oppose-t-il la situation d’avant 1882, où 200 indigents étaient secourus et la situation de 1904 où les rentrées d’argent ont diminué de moitié et où l’on ne peut secourir que 75 indigents70.

50Trois cas de figure se présentent dans les années 1880 quant à cette question des comités de charité. Le premier cas est celui des communes qui préfèrent garder ou créer un comité de charité, même en perdant l’aide de l’État. Elles sont une dizaine semble-t-il, après 188071. Il faut dire que cette situation n’est défavorable qu’en apparence. En effet, si l’on en croit le Préfet :

« ces comités sont l’objet du plus vif intérêt de la part du conseil général qui inscrit en leur faveur un crédit de 10 000 francs au budget départemental. Cette somme répartie chaque année par ses soins est employée le plus souvent non à secourir les indigents mais à faire la plus active propagande contre le gouvernement de la République. En effet, le secours distribué par le comité composé, entre autres personnes, du curé et du président de la fabrique, ne profite guère qu’à des personnes notoirement hostiles au gouvernement en servant d’agent au parti réactionnaire »72.

51Que les comités jouent ce rôle, cela paraît probable mais l’accusation de tri des personnes aidées est-elle bien objective ? Il semble que, pour dévaloriser les comités, le Préfet n’hésite pas à noircir le trait. Quant aux inégalités de traitement par le conseil général, il n’exagère en rien. Ainsi, en 1879, chaque comité de charité reçoit du conseil général, de 200 à 500 francs tandis que les bureaux de bienfaisance reçoivent chacun, 50 francs de l’État plus 1 300 francs du conseil général répartis entre 27 communes soient 48,10 francs par bureau73. Avoir un comité de charité est donc plus intéressant financièrement, sans compter que les élus locaux sont souvent proches des conseillers généraux par leur idéologie. De tels comités sont encore créés au début du xx^e siècle74.

52La seconde situation est celle où les communes créent un bureau et dissolvent le comité. C’est le cas le plus fréquent puisque, sur trente-cinq communes ayant un comité de charité avant 1878, trente-et-une le transforment en bureau de bienfaisance avant 189075. Certaines transformations se font en douceur comme à Port-Louis mais dans certaines communes elles se heurtent à l’opposition des partisans des comités de charité76. C’est le cas dans le nord-ouest du département, en particulier à Gourin. Dans cette localité, le bureau de bienfaisance constitué en 1847 est transformé en 1861 en comité de charité, ce qui est illégal mais le Préfet du moment ne se formalise pas et prend même Gourin comme exemple dans son action pour généraliser l’institution des comités77. Selon le recteur de Gourin, président du comité, ce dernier a rendu d’énormes services à la population souffrante de la région et a permis la disparition de la mendicité et du vagabondage78 ; 145 familles (580 personnes) sont en effet assistées par ce comité en 187879. Personne n’attaque le comité sur ce terrain. Seulement, le conseil municipal vote le 17 novembre 1878 un vœu demandant la transformation du comité en bureau et le maire refuse de remettre à ce comité les fonds départementaux qui lui ont été alloués pour 1877 et 1878 (1 200 francs) ce qui ne plaît pas du tout aux membres du comité qui se plaignent au Préfet80. Le sous-préfet de Pontivy, quant à lui, soutient entièrement le conseil municipal de Gourin sous prétexte que « dans l’arrondissement, les bureaux de charité et notamment celui dont il est question sont des instruments de propagande antirépublicaine »81. L’enjeu est ainsi clairement défini. Il faut ôter au recteur un moyen d’action sur les consciences dont il use et abuse contre le régime républicain. Malgré la résistance des membres du comité, un arrêté du Préfet 21 août 1879 crée un bureau de bienfaisance et supprime le comité de charité de Gourin82. Le même scénario se déroule à Guiscriff où M. de Lambilly, conseiller général, se fait l’apôtre du comité auquel, sur ordre du sous-préfet de Pontivy, le percepteur du Faouët refuse de verser les subventions du conseil général de 1880 et 188183. Albert de Mun, député légitimiste du Morbihan, intervient lui-même auprès du ministre de l’Intérieur pour critiquer l’action des autorités84.

53Lorsqu’ils ne peuvent empêcher la création de bureaux de bienfaisance, les partisans des comités créent des comités privés dits « comités libres de charité »85 Comme on peut le constater, le vocabulaire est le même que pour l’école. D’ailleurs, le passage de l’un à l’autre se fait quasiment naturellement. Selon le sous-préfet de Ploërmel, « le comité libre de charité de Mauron se préoccupe particulièrement d’embaucher les élèves pour les écoles libres et de faire le vide dans les écoles publiques »86. Le même considère qu’un tel comité à Carnac « a été créé, non pour soutenir les pauvres mais pour faire échec au bureau de bienfaisance. C’est une œuvre de propagande cléricale et antirépublicaine principalement destinée à affirmer l’influence du clergé »87. À Ploërmel, où existe un bureau de bienfaisance, en 1893, « tous les membres du bureau du comité en formation appartiennent au parti réactionnaire et clérical »88. Certains comités libres se mettent en place y compris dans des communes où n’existent pas de bureau de bienfaisance. Ainsi, le refus du conseil municipal de Plouay de créer un bureau de bienfaisance en avril 1892 est-il suivi de la fondation d’un comité libre89.

54Dans le Morbihan, nous retrouvons donc les mêmes difficultés d’implantation de structures d’assistance aux indigents que dans le Finistère. Nous pouvons cependant constater une certaine évolution à partir des années 1880, évolution qui est sans doute due, pour une part, à l’importance que les autorités étatiques donnent à cette question mais qui trouve aussi son origine dans les changements d’attitude des notables et des élus. Ces derniers, pour une assez faible part et sans doute pour des raisons politiques et idéologiques, mettent en place des bureaux de bienfaisance, le plus grand nombre y restant opposé. Cependant, même ceux qui s’opposent aux bureaux et à la République, défendent désormais la charité organisée. Dans cette nouvelle stratégie, on peut sans doute lire l’évolution de l’ensemble de la société par rapport à cette question, du moins dans certains lieux. Si la population avait conservé le même état d’esprit qu’en 1850 par exemple, il est probable qu’aux bureaux de bienfaisance, le bloccléricalo-légitimiste n’aurait opposé que l’aumône traditionnelle. La mise en place de comités de charité dans les années 1860 a servi de laboratoire et l’expérience semble avoir été concluante puisque, souvent, ces comités deviennent ensuite des bureaux de bienfaisance. Les tenants de la charité traditionnelle ne peuvent plus opposer le vide ou l’inertie aux initiatives de l’administration.

55La situation est, en revanche plus anarchique dans les Côtes-du-Nord. Comme nous l’avons déjà vu, au milieu du siècle, ce département est le plus en retard pour ce qui est des structures officielles d’assistance. Cependant, contrairement à ce qui se passe dans les autres départements de Basse- Bretagne, les préfets ne tentent pas de créer des structures de substitut. Celles-ci existent pourtant mais sont le résultat d’actions locales et, plus qu’aux bureaux de bienfaisance, s’apparentent à des ateliers de charité privés ou semi-publics. La plus ancienne de ces associations semble être la Maison de la Providence de Guingamp, fondée en 183290. L’objet de cet établissement est bien l’extinction de la mendicité, ainsi que le rappelle le maire de la ville en 1842 :

« Depuis quelques années, différentes villes font de louables efforts pour éteindre la mendicité mais dans aucune, on n’en voyait l’urgence comme à Guingamp, où elle promenait par bandes ses honteuses livrées. Aussi, l’administration de Guingamp fit-elle dès 1832 les plus grands efforts pour extirper cette lèpre de notre ville. Grâce au concours du conseil municipal qui vota des fonds avec le plus louable empressement, de Monsieur Daguenet, maintenant entreposeur à St-Malo, qui voulut bien se charger de diriger l’établissement et de tous les habitants qui contribuèrent par leurs efforts à le former, on monta la maison de la providence tenue par les sœurs de la Sagesse sous la surveillance d’une commission présidée par le Maire et nommée par les souscripteurs. Un succès presque inespéré, tant il était difficile d’atteindre le but qu’on se proposait, a couronné les efforts de l’administration, du conseil municipal et des habitants. Aussi, à Guingamp où l’on voyait des pauvres courir par centaines dans les rues, en voit-on maintenant rarement qui se cachent aux recherches de la police »91.

56Comme dans beaucoup de cas similaires, nous avons affaire ici à une action conjointe des autorités municipales et de notables. Et, de fait, cette association sert de référence à de nombreuses autres, telle l’association pour l’extinction de la mendicité dans la ville de Lannion, fondée en 184092. Ainsi, en quinze ans, vingt-trois associations diverses se forment dans le département, toutes sauf une (dans la petite commune de Saint-Jouan-de-l’Isle) étant ensuite supplantées ou remplacées par un vrai bureau de bienfaisance avant la Grande guerre. Les vagues de créations montrent que les évolutions sont essentiellement le résultat d’incitations préfectorales ou ministérielles puisque cinq bureaux sont créés sous la seconde République et que huit le sont en 1878-1879 par exemple. Les périodes républicaines sont celles où l’action intégrative est la plus forte comme on a déjà pu s’en rendre compte pour le Morbihan.

57Si la mise en place des bureaux de bienfaisance est difficile, leur fonctionnement lui-même n’est pas à l’abri de problèmes. En effet, la pauvreté est grande en Bretagne et, par conséquent, les demandes potentielles d’assistance très fortes alors que les ressources communales sont le plus souvent insuffisantes et mal assurées.

L’activité des bureaux de bienfaisance

Les moyens d’agir

Administration et organisation des bureaux

58Les bureaux de bienfaisance sont administrés par une commission administrative composée de bénévoles désignés par les autorités préfectorales ou municipales ; un receveur et un secrétaire rémunérés peuvent venir s’adjoindre à cette commission93. Comme dans les hôpitaux, les administrateurs sont essentiellement des notables. Ainsi les principaux administrateurs du bureau de Pontchâteau (Loire-Inférieure) dans la première moitié du siècle sont-ils le plus souvent des conseillers municipaux propriétaires, artisans ou médecins94. Les bureaux peuvent employer des médecins dont ils fixent le traitement. Ils peuvent aussi nommer des dames de charité dont les fonctions sont bénévoles. La ville de Nantes, par exemple, est divisée en dix-sept puis dix-huit sections, chacune comprenant un certain nombre de dames de charité qui cherchent à connaître les indigents, distribuent les secours, recueillent les aumônes95. Ils peuvent passer des accords avec des religieuses comme à Nantes où, à partir de 1819, six Sœurs de la Charité de Saint-Vincent-de-Paul sont appelées pour s’occuper du soin des malades. Elles sont relayées en 1839 par cinq Sœurs de la Sagesse96.

Les revenus

59Dans son rapport de 1854, De Watteville fait le bilan des diverses recettes des bureaux de bienfaisance en 1847. En Bretagne, les fonds propres sont assez faibles, les subventions venant au premier rang des recettes. Selon les lieux et les époques, l’importance relative de chaque type de rentrée d’argent peut néanmoins varier dans des proportions importantes.

60Le droit de quêter dans les édifices publics est garanti par l’arrêté du 5 prairial an XI (24 mai 1803)97. À côté de troncs disposés dans les lieux publics, des quêtes sont effectuées à domicile par des personnes de confiance, des femmes, le plus souvent. Ainsi, à Pontchâteau (Loire-Inférieure), ce sont les femmes du maire, du juge de paix ou du notaire qui se chargent de cette activité au début du xix^e siècle98. Ce droit n’est pas négligeable puisque, en Bretagne, les quêtes forment 11 % des recettes en 1847, ce qui est beaucoup plus important que pour les hôpitaux. L’importance en est cependant très inégale et changeante. En 1847, elles sont beaucoup plus fortes dans le Finistère (26 %) que dans les Côtes-du-Nord (14 %), le Morbihan (8 %), la Loire-Inférieure (5 %) et l’Ille-et-Vilaine (3 %). Nous retrouvons ici un aspect déjà été vu précédemment : l’aumône reçoit un meilleur accueil en Basse-Bretagne qu’en Haute ; en 1876, elle apporte encore 54 % du revenu du comité de charité de Riantec (Morbihan)99. Mais, même dans le Finistère, apparaissent des comportements différents et des évolutions. Ainsi, en 1838, 84 % des ressources du bureau de Quimperlé viennent des quêtes contre 7 % à Quimper100. Dix ans plus tard, ces dernières représentent 14 % des revenus de Quimper101. Pour l’ensemble de ce département, la tendance des recettes dues aux quêtes est à la baisse au cours du siècle, si l’on compare les recettes en 1847 et en 1890102. Les quêtes ne représentent plus que 8 % des ressources du Finistère en 1890, c’est dire que non seulement, elles ont chuté relativement aux autres éléments mais qu’elles ont baissé en volume (passant de 36 644 francs à 21 597 francs) alors que le nombre de bureaux a doublé dans le même temps. Là où existent des bureaux, le principe de l’aumône, y compris pour des organisations d’assistance, aurait donc reculé, la population considérant sans doute que c’est à la commune de compenser le déficit. Nous avons vu que l’installation de bureaux présupposait en général un recul du principe de charité sous forme d’aumône manuelle ; il n’est donc pas étonnant que les bureaux créés ne puissent pas utiliser à leur profit des principes qu’ils ont combattus afin de se mettre en place, même si à l’origine, la population a assez bien répondu à leur attente. Même en Loire-Inférieure, localement ce type de ressources peut être important. À Pontchâteau, il représente 37 % des recettes en 1828 mais tend à diminuer relativement (14 % en 1868)103. Les données de la fin du siècle ne permettent pas de préciser les évolutions car la répartition des recettes n’est plus présentée de la même manière. On peut quand même constater que les revenus groupés sous le terme de charité sont plus importants en Haute-Bretagne qu’en Basse et dépassent la moyenne française ce qui semble contradictoire avec ce que nous avons vu jusque là. Une explication possible est qu’une partie importante de la population de Loire-Inférieure et d’Ille-et-Vilaine, en particulier les personnes aisées, accepte ce système d’assistance et fait volontiers des dons tandis que dans le Finistère et le Morbihan, pour des raisons politico-religieuses, la population se détourne de ce type de dons au profit de l’aumône directe aux mendiants, à celui d’organisations religieuses ou de comités libres de charité. Ceux qui, à l’origine, croyaient ne dépendre que des quêtes pour faire vivre les bureaux se rendent, cependant, vite compte qu’il leur faut multiplier les autres postes.

61Par l’ordonnance du 6 décembre 1843, un tiers du revenu des concessions des cimetières est donné aux bureaux de bienfaisance. Cette mesure rapporte peu en Bretagne (moins de 1 % des revenus), rien dans les Côtes- du-Nord, l’Ille-et-Vilaine et le Finistère - ce qui laisse penser que la loi n’est pas appliquée - 1 % en Loire-Inférieure et 3 % dans le Morbihan. Ces rentes sont naturellement plus importantes dans les grandes villes que dans les communes rurales.

62La taxe de 10 % sur les spectacles, bals, concerts, taxe destinée au bureau de bienfaisance et appelée couramment droit des pauvres, ne représente qu’un apport de 4 % en 1847. Les grandes villes accueillent davantage de spectacles que les autres ce qui explique que les départements du Finistère et de Loire-Inférieure où se trouvent les deux plus grandes agglomérations de la province (Brest et Nantes) soient privilégiés de ce point de vue (5 et 6 % de leurs revenus).

63Les loyers, fermages, rentes sur l’Etat, sur les communes ou sur des particuliers et divers intérêts représentent 28 % du total en 1847 avec de très fortes disparités, la Haute-Bretagne étant de nouveau favorisée dans ce domaine. La part des propriétés est dans l’ensemble assez faible, les bureaux ayant tendance à suivre les recommandations des autorités et à vendre leurs biens fonciers ou immobiliers pour les transformer en rente, les Côtes-du- Nord faisant exception. Certaines propriétés, comme pour les hôpitaux, remontent à l’Ancien Régime. Ainsi, le bureau de Thouaré (Loire-Inférieure), hérite-t-il de la « ferme des pauvres », léguée à la paroisse en 1727104.

64Pour pouvoir faire face aux demandes, il faut donc compter sur des recettes extraordinaires, tels les dons et legs qui peuvent prendre localement ou à certains moment une grande importance. Ils sont d’ailleurs obligatoirement convertis en rente sur l’État lorsque leur destination précise n’est pas indiquée par le donateur. Un exemple un peu édifiant est donné à Nantes. Prosper Vial, ex-adjoint au maire de Nantes et ex-administrateur du bureau de bienfaisance fait de la commune de Nantes son légataire universel, à charge pour elle de construire une école primaire de jeunes filles et d’utiliser le reste des fonds en rentes viagères pour des vieillards. La mairie accepte ce legs en 1889, construit l’école, et crée des rentes pour des vieillards de plus de 60 ans habitant la ville depuis plus de vingt ans, choisis parmi des ouvriers, petits patrons ou commerçants dénués de ressources105. Ces dons sont, cependant, le plus souvent plus modestes et prennent diverses formes. À Gourin (Morbihan), en 1832, M. Rouxel de Lescouët lègue une rente annuelle de 500 kilogrammes de seigle d’une valeur de soixante-dix francs environ à distribuer aux pauvres mères de famille. Dans la même commune, en 1875, le curé lègue sa maison aux indigents106. À cette époque, l’assistance est prise en charge par un comité de charité dominé par l’Église, aussi ne peut-on en déduire une quelconque évolution de la conception que ce curé pouvait avoir de l’assistance même s’il légitime ainsi l’organisation de la charité. En revanche, que le curé de Vieillevigne (Loire-Inférieure) lègue tous ses biens au bureau de bienfaisance de sa commune en 1848 montre l’acceptation par ce dernier de ce type d’assistance et peut être considéré comme représentatif de la conception dominante de l’assistance en Loire-Inférieure107.

65Ce sont, cependant, les subventions qui dominent (35 %), très inégales, elles aussi, selon les lieux et les moments. Ainsi, le bureau de Gourin (Morbihan) ne reçoit-il que 200 francs de subventions en 1881 alors que le comité de charité qui le précédait avait reçu 500 francs du conseil général et 260 francs de l’Etat en 1879108.

66Si le conseil général accorde quelquefois des aides aux bureaux, comme nous venons de le voir pour le Morbihan, ce sont les subventions communales qui dominent. La subvention communale représente, par exemple, 54 % des recettes du bureau de Pontchâteau en 1848 et 41 % en 1868109. En 1847, les subventions communales représentent 47 % des revenus des bureaux de Loire-Inférieure, 39 % de ceux du Finistère, 27 % de ceux d’Ille-et-Vilaine, 25 % de ceux des Côtes-du-Nord et 23 % de ceux du Morbihan. Cette subvention est en partie compensée par les taxes d’octroi que beaucoup de communes ont rétablies. Il semble que les petites communes soient les plus rétives à verser une subvention ; le comité de charité de Riantec (Morbihan), par exemple, ne reçoit aucune aide du conseil municipal110.

67Ainsi que nous l’avons déjà constaté pour le Finistère, la part relative de chacun des postes de recettes peut varier au cours du siècle. Il semble que la part de l’aumône tende globalement à diminuer, remplacée en partie par l’augmentation des dons et legs de personnes assez aisées. La charité traditionnelle se reconvertirait donc dans cette aide aux établissements de bienfaisance qui prennent le relais des fondations de charité de l’Ancien Régime dans l’esprit de certains. D’autre part, partout, la part des aides communales est fondamentale. Le bureau devient, quand il ne l’était pas vraiment au départ malgré la présence du maire comme président-né, une affaire communale et non plus une sorte d’annexe privée de l’activité de la mairie devant se débrouiller comme elle le peut.

Les secours et la population assistée

Les conditions d’accès aux secours

68Avant d’admettre une personne aux secours, le bureau doit s’assurer qu’elle a son domicile de secours dans la commune (loi du 24 vendémiaire an II111). Les bureaux sont astreints à tenir à jour les listes des indigents ; au début du siècle, celles-ci distinguent les indigents secourus temporairement (blessés, malades, femmes en couches, nourrices, enfants abandonnés...) des indigents secourus annuellement (aveugles, paralytiques, cancéreux, infirmes, vieillards, chefs de famille surchargés d’enfants), les diverses atteintes étant attestées par un médecin112.

69À la fin du siècle, le classement est un peu différent :

« Les personnes qui peuvent recevoir des secours du bureau de bienfaisance sont divisées en trois grandes catégories : les indigents secourus d’une façon permanente, les indigents secourus temporairement et les indigents secourus accidentellement. La première catégorie comprend les aveugles, les paralytiques, les incurables, les infirmes, les vieillards, les chefs de famille chargés d’enfants et plus particulièrement les veufs et les femmes abandonnées, pourvu qu’ils ne mendient pas. La deuxième catégorie comprend les indigents qui ont besoin de secours pendant la saison rigoureuse seulement. La troisième catégorie comprend : les blessés, les malades, les femmes en couches ou nourrices, les orphelins et les enfants abandonnés, ou non susceptibles d’être secourus par le département ou par un établissement charitable, ainsi que les personnes qui se trouvent dans des cas extraordinaires ou imprévus »113.

70De Watteville recommande une grande sévérité envers les assistés. Comme il n’y a pas assez d’argent, il faut sélectionner les plus malheureux et cesser les aides dès que les pauvres assistés en abusent. Une instruction ministérielle de 1823 précise bien que « autant on doit s’empresser de secourir le véritable indigent, autant on doit éviter par une distribution aveugle, d’alimenter l’oisiveté, la débauche et les autres vices, dont le résultat inévitable est la misère »114. Les commissions administratives des bureaux sont en général d’accord avec cette conception restrictive de l’assistance. Ainsi, le règlement du bureau de Pontivy (Morbihan) stipule-t-il que :

« la radiation peut également être opérée après un ou plusieurs avertissements ou après la privation temporaire des secours à l’égard des pauvres qui en abuseraient ou qui se feraient remarquer par une inconduite notoire ou par des habitudes de mendicité et d’ivrognerie »115.

71Cette conception explique que l’on ait parfois de véritables enquêtes policières pour déterminer si une personne ou une famille a droit à l’assistance. Le règlement du bureau de Pontivy précise donc que « le personnel du bureau de bienfaisance visite les indigents à domicile et rend compte à la commission des renseignements qu’il a pu constater dans ses visites, ainsi que des besoins ou des abus qu’il a pu constater »116.

Les types de secours et les dépenses des bureaux

72Il est fortement recommandé de privilégier les aides en nature, celles en argent devant être exceptionnelles, pour le loyer le plus souvent, car on craint que les indigents n’utilisent cet argent pour boire. Les principales aides sont donc la fourniture d’aliments (pain, bouillon), de combustible (bois, tourbe), de linge, de paille, balle d’avoine (pour la paillasse), de médicaments lorsque les bureaux participent aux secours médicaux. Cependant, ces diverses dépenses sont très variables selon les lieux et selon les orientations municipales ou départementales. En effet, l’existence d’une aide médicale gratuite pour les indigents modifie de beaucoup la répartition des dépenses. La structure des dépenses des bureaux de bienfaisance de Bretagne illustre assez bien le commentaire que le baron De Watteville fait à leur sujet pour l’ensemble de la France :

« Les divers secours distribués aux indigents ne sont pas assez variés ; une routine fâcheuse semble régner à cet égard. Lorsqu’on a donné, avec une désespérante uniformité, un peu de pain, un peu de viande, quelques médicaments, du bois, du linge, etc, etc, on croit avoir tout fait. Le pauvre n’a été secouru que très inefficacement, et néanmoins des sommes considérables ont été absorbées. Ne pourrait-on pas, par exemple, dans certains cas, fournir des outils, des matières premières, etc ? Il est surtout un genre de secours contre lequel je ne saurais trop réclamer, c’est celui des distributions en argent : la plus grande partie de cette somme est certainement dépensée au cabaret sans profit pour la famille et au détriment des pauvres honnêtes et laborieux ; et d’ailleurs il se glisse beaucoup d’arbitraire dans ces sortes de distribution »117.

73Nul doute que la part de secours en argent (13 %) qui vient en deuxième poste dans l’ensemble de ces dépenses ne soit vivement condamnée par De Watteville, d’autant qu’il dénonce particulièrement l’ivrognerie des Bretons !

74L’alimentation vient largement en tête des dépenses (44 %) et tout particulièrement le pain (33 %), base de l’alimentation populaire. Bon nombre de bureaux ou de communes passent des contrats avec des boulangers pour obtenir des prix spéciaux pour le « pain des pauvres ». Un autre système consiste à distribuer des bons de pain, bons qui compensent tout ou une partie des dépenses d’une famille. L’idéal est de distribuer ces produits directement quand c’est possible. En effet, dans les grandes villes qui n’ont pas d’entrepôt, on donne des bons aux personnes secourues et, selon G. Guist’hau, administrateur du bureau de Nantes à la fin du siècle et futur maire de la ville, certaines personnes rachètent ces bons à bas prix118 ; le seul moyen d’éviter ces trafics, selon lui, est d’avoir un local où distribuer directement les produits ce qui n’est le cas à Nantes qu’en 1899, à la suite d’un legs d’une personne généreuse119.

75Les dépenses d’entretien de bâtiments sont relativement faibles, les bureaux ayant peu de propriétés immobilières. Bien qu’étant en grande partie bénévole, le personnel compte pour plus de 10 % des dépenses, les traitements des religieuses atteignant 6 %. Selon De Watteville, la présence de ces dernières est indispensable :

« C’est surtout dans la distribution des secours à domicile que ces pieuses filles sont d’une nécessité absolue. Elles seules, remplissent réellement le devoir de visiter les pauvres. Les laïcs ne peuvent accomplir ce devoir en tout temps et en toutes circonstances. Leur présence d’ailleurs, n’apporte pas au même degré chez l’indigent ces consolations morales qui accompagnent toujours la religieuse. Les seuls bureaux de bienfaisance dont les secours soient vraiment efficaces sont ceux où ces dignes femmes les distribuent elles-mêmes »120.

76Cette dernière idée n’est pas nouvelle et est constamment reprise par l’Eglise et ses défenseurs ; le plus remarquable, c’est que De Watteville, défenseur de l’assistance par les bureaux, reprend un principe fondamental des plus féroces détracteurs de ces derniers.

77Comme pour les recettes, les dépenses varient d’un endroit à l’autre, tant dans la structure que dans la moyenne des montants alloués aux personnes secourues. Si la part de l’alimentation est dominante dans les cinq départements, on peut constater un certain déséquilibre dans la composition des produits ; alors que le Morbihan n’offre quasiment que du pain ou de la farine, les dépenses alimentaires des autres départements sont plus diverses, les Côtes-du-Nord dépensant 15 % de leurs ressources en viande par exemple. Mais la grande différence réside surtout dans les aides en argent : le Morbihan ne consacre que 2 % de ses dépenses à ce poste contre 22 % en Loire-Inférieure. On pourrait voir dans ces deux taux le reflet de conceptions différentes si le taux de secours en argent du Finistère n’était lui aussi assez élevé (15 % des dépenses). Là encore, la présence de deux grandes villes où les aides au loyer sont nécessaires peut expliquer ces taux.

78Si la structure des dépenses varie d’un lieu à un autre, les montants des dépenses par indigent sont tout autant disparates. Pour l’ensemble de la Bretagne, en 1847, les dépenses par an se situent entre 0,04 franc par secouru à Saint-Georges-de-Reintembault (Ille-et-Vilaine) et 68,55 francs au Palais (Morbihan) ; mais ce sont là des situations extrêmes, l’essentiel se situant entre 2 et 10 francs et la moyenne pour la Bretagne étant de 5,36 francs, loin de la moyenne française de 12,70 francs. Le Finistère arrive en tête avec 9,13 francs par indigent suivi du Morbihan (7,56 francs), de la Loire-Inférieure (6,49 francs), des Côtes-du-Nord (4,53 francs) et de l’Ille-et-Vilaine (3,28 francs). Toute la somme n’est pas directement consacrée aux secours, un quart partant en frais généraux (1,35 franc sur 5,36 francs) mais même si l’intégralité de la dépenses avait été consacrée aux secours, ces derniers paraîtraient encore bien minces dans la presque totalité des cas.

Nombre de personnes assistées en Bretagne au xix^e siècle

79Rappelons que les statistiques des bureaux de bienfaisance ne mesurent que l’activité de ces derniers et non la réalité de l’indigence. Les cartes 12 et 13, que nous présentons ne mesurent donc que l’activité des bureaux et non l’indigence réelle dans les diverses communes. Elles posent en outre un autre problème. Tous les tableaux récapitulatifs produits par De Watteville ou les Statistiques de la France sont construits à partir des données départementales, elles-mêmes issues des données des communes. Or, dans les séries communales, apparaissent des confusions entre le nombre d’indigents secourus et le nombre des secours. L’exemple de Quimper en 1894, est de ce point de vue assez éclairant : la récapitulation donne 3 266 indigents secourus sur 17 406 habitants soit près de 19 % de la population, taux assez élevé mais lorsque l’on consulte les tableaux communaux, on peut constater que le nombre maximum des secourus dans un mois est de 472 (décembre), ce qui donne un taux inférieur à 3 %121 ! Lorsque nous avons le total annuel des secours apportés, il est possible de faire une moyenne mensuelle qui donne un nombre approché des indigents secourus ; approché seulement car ce ne sont pas toujours les mêmes personnes qui sont secourues, même si l’on peut légitimement penser qu’une part d’entre elles est constante. On peut vérifier ce fait avec l’exemple de Concarneau en 1894. Cette ville de 5991 habitants distribue des secours à 975 personnes différentes dans l’année (16 % de la population). Le total annuel de 6070 secours donne une moyenne mensuelle de 506 secours (8 % de la population)122.

80Pour le seul Finistère sud en 1894, sur vingt-deux bureaux de bienfaisance en activité, dix confondent le nombre total de personnes secourues dans l’année et le nombre des secours123. L’écart est d’importance. Si l’on considère les dix communes qui ne posent pas problème, le nombre de secours pour l’année est de 14101 et le nombre de secourus 2 343, soit un rapport de 6 à 1. De plus, la confusion dans cette partie du Finistère concerne les villes les plus importantes, ce qui accentue encore l’erreur totale. Cet exemple, à lui seul, suffit à montrer que les diverses statistiques produites au cours du siècle risquent de ne refléter que bien imparfaitement la réalité, donnant en généra ! une proportion d’indigents assistés supérieure à la réalité. Les données dont nous disposons sont donc à considérer avec beaucoup de circonspection. Seule une étude systématique par bureau lorsqu’elle est possible peut permettre d’évaluer sérieusement l’activité de ces bureaux. Ce travail nécessite la mise en place d’un vaste chantier, qui est à peine esquissé par les productions de quelques monographies124. Aussi, malgré toutes les imperfections qu’elles renferment, utiliserons-nous les données statistiques publiées au xix^e siècle, en les corrigeant lorsque nos propres recherches le permettent.

81Entre 1833 et 1887, selon la Statistique de la France, le nombre de personnes secourues en France double, passant de 700 826 à 1 440 666 alors que le nombre de bureaux fait plus que doubler puisque de 6 275 en 1833 il passe à 14 948 en 1887. La Bretagne suit la même évolution mais plus accentuée : le nombre de bureaux est multiplié par 4,4 passant de 114 à 506 et celui des assistés par 2,8, passant de 26 491 à 74 125. Cette augmentation reflète donc avant tout la meilleure couverture de la province par les bureaux et ne peut en rien être considérée comme le reflet d’un progrès de la misère.

82La tendance générale pour l’ensemble de la province est à la hausse jusqu’au début des années 1880 mais le mouvement n’est ni linéaire ni homogène. Ainsi, alors que le nombre total de secourus augmente en Bretagne entre 1836 et 1845, il diminue dans les trois départements océaniques. À la fin du siècle, ces derniers stagnent relativement, à l’instar de la France, alors qu’il y a un envol des secourus dans les deux autres départements, suivi d’une chute assez brutale.

83Les cartes mesurent en partie, à une date donnée, l’activité de ces bureaux. Le nombre d’assistés dépend essentiellement des limites que les administrateurs donnent à l’indigence ainsi que des moyens de cette assistance. Il est donc naturel qu’il y ait un certain décalage entre le nombre d’indigents de la commune et celui des assistés, sauf à considérer qu’un indigent est une personne assistée. Ce décalage n’est malheureusement pas mesurable pour l’ensemble de la Bretagne ; il est néanmoins possible de l’aborder ponctuellement pour le Morbihan en 1872-1873 et pour l’Ille-et-Vilaine en 1890 puisque nous connaissons le nombre d’assistés et celui de la population à assister à ces dates. Dans le Morbihan, le taux d’assistance (rapport entre le nombre d’assistés et celui des indigents) est variable selon les communes, la moyenne départementale atteignant 50 %, si l’on ne considère que les bureaux de bienfaisance. Certains bureaux ou comités de charité ont un taux de 100 %, tels Kerfourn, Port-Louis, Le Saint ou Pontivy mais il est possible que les administrateurs soient optimistes et considèrent que leur organisme couvre l’ensemble des besoins. Si l’on fait abstraction des taux nuls — ceux de comités de charité qui ne fonctionnent pas ces années-là, tels Rochefort, Le Faouët, Riantec ou Augan - les plus faibles sont ceux de Pluméliau (4 %), Le Palais (13 %), Bréhan (19 %). Le décalage entre population assistée et indigence est, dans ces cas, manifeste.

Carte 12. Nombre de secourus pour 1 000 habitants par les bureaux de bienfaisance de Bretagne en 1847125

Carte 13. Nombre de secourus pour 1 000 habitants par les bureaux de bienfaisance ou les bureaux de charité d’Ille-et-Vilaine en 1890126

Sociologie des assistés

84En général, le sexe féminin domine dans le nombre des assistés, 54 % des 91 376 indigents assistés de 1847, aussi bien chez les adultes (56 % de femmes) que chez les enfants (53 % de filles). La proportion de personnes du sexe féminin est toujours plus grande en Basse-Bretagne (58 %) qu’en Haute (53 %), aussi bien chez les adultes (61 % contre 54 %) que chez les enfants (55 % contre 52 %) même si le déséquilibre des sexes est moindre chez ces derniers. Nous retrouvons, dans cette population assistée, le déséquilibre sexuel en « faveur » des femmes mis en évidence par les différentes enquêtes.

85Nous ne disposons pas de statistique des métiers pour l’ensemble des indigents assistés. La Loire-Inférieure fait cependant exception avec une enquête de 1847 portant sur cinquante des soixante-quatorze bureaux existant127. Nantes étant comprise dans ce tableau, nous pouvons considérer qu’il est un bon reflet de la situation en Loire-Inférieure au milieu du siècle. Viennent en tête des secourus, les domestiques (40 %)128 suivis des journaliers, laboureurs, ouvriers agricoles (26 %), c’est-à-dire des personnes non qualifiées qui ont des salaires ou des gages quelquefois insuffisants à les faire vivre ou qui sont sans travail une partie de l’année (hiver) lorsque le travail manque. Les métiers du textile (19 %) sont eux aussi fortement concernés et bien sûr les personnes sans profession (10 %). Nous retrouvons pour ces assistés les mêmes états que ceux des mendiants finistériens observés dans la même période. Les métiers qualifiés ne représentent qu’un pourcentage médiocre (moins de 6 % du total), parmi ceux-là nous pouvons relever quelques cordonniers, savetiers, tonneliers, maçons, charpentiers, serruriers, charrons. Selon les lieux, l’importance relative de chaque métier varie. Ainsi, Le Croisic compte-t-il onze marins et pêcheurs (28 %) sur les trente neuf indigents de la commune alors que bon nombre de communes rurales ont essentiellement des laboureurs dans l’indigence (à Bonnœuvre, Couffé, Montbert ils sont 100 % des indigents).

86Du côté des femmes, la situation est encore plus tranchée. À elles seules, les ouvrières et journalières représentent plus de la moitié des femmes secourues (58 %) suivie des sans-profession (10 %) et des ouvrières à l’aiguille (8 %). On voit que les domestiques sont beaucoup moins présentes que chez les hommes. Les autres métiers sont moins divers que chez les hommes quoique différents (blanchisseuses, gardes-malades, revendeuses, chiffonnières, gardes d’enfants).

87L’éventail des métiers des secourus de Nantes est beaucoup plus large. Si l’on excepte les veuves et les filles (sans doute les mères célibataires que le bureau prend en charge) qui ne sont pas des métiers mais pour lesquels on pourrait éventuellement parler d’état, les métiers qui dominent sont très divers. Viennent en tête les portefaix129 que l’on peut sans doute considérer comme non-qualifiés ; mais, derrière eux, l’on trouve de nombreux métiers qualifiés tels que cordonniers, sabotiers, maçons ou charpentiers. Ici, les laboureurs sont beaucoup moins présents, ce qui est logique, encore qu’un nombre important de ces derniers vienne à la ville dans l’espoir de trouver un emploi.

88Il n’est pas étonnant de retrouver les professions les moins qualifiées et les plus précaires dans la population assistée en permanence ou temporairement. Ainsi que nous l’avons déjà vu à propos de la mendicité, tous ces métiers ont comme dénominateur commun d’être mal payés et d’être insuffisants à entretenir une famille même en temps normal. Qu’il arrive une mauvaise saison, un ralentissement de l’activité, le manque de travail ajouté à l’augmentation des prix de l’alimentation oblige des personnes valides, ayant éventuellement un emploi, à avoir recours à l’assistance publique quand elle existe, à la charité dans le cas contraire.

Un cas particulier : le bureau de bienfaisance et la Maison de Sainte-Eugénie de Pontivy (Morbihan)

89Le bureau de bienfaisance, fondé en 1829 prend une nouvelle forme en 1856 lorsque, à l’initiative de Madame Falcon du Cimier, épouse du sous- préfet de Napoléonville (Pontivy), s’ouvre la Maison de Sainte-Eugénie qui a pour but de réunir toutes les formes de charité et d’assistance sous le même toit130. Le conseil municipal unanime approuve le projet et décide de verser la subvention auparavant donnée au bureau de bienfaisance à ce nouvel établissement131.

Destination et statut de la Maison

90Placée sous le patronage de l’Impératrice Eugénie, la Maison est destinée à « abolir la mendicité, moraliser les classes nécessiteuses, recueillir la vieillesse, l’infirme, l’enfant abandonné, et secourir l’honnête travailleur qui ne peut entièrement suffire aux besoins de la famille avec son travail »132. La raison de l’ouverture de cet établissement est l’augmentation importante du nombre de mendiants due, selon les initiateurs, à la trop grande charité de la population pontivyenne qui attire une foule de « mendiants valides et étrangers, qui dérobent au véritable et méritant malheureux les secours qu’il devrait avoir, et encourage la paresse et l’ivrognerie »133. Ce nouvel établissement est d’abord destiné à remplacer toutes les autres formes de charité (bureau de bienfaisance, bazars, loteries, quêtes...). « L’établissement [...] doit réunir dans un seul et même centre toutes les ressources, tous les secours, qui sont jusqu’ici distribués individuellement, tant par la charité privée que par la charité publique »134. Une exception est cependant tolérée, la Société de Saint-Vincent-de-Paul135. L’existence antérieure de cette institution bien implantée dans la région explique peut-être que les fondateurs du nouvel établissement n’aient pu proposer son absorption et que, en dépit de leurs principes unificateurs, ils n’aient fait contre mauvaise fortune bon cœur. Cependant, dans l’esprit des administrateurs, le caractère d’assistance se double rapidement d’un aspect répressif, la Maison devenant un véritable dépôt de mendicité. Ainsi qu’ils l’écrivent, en 1861, au maire de Pontivy :

« cette maison établie principalement pour les vieillards et les infirmes indigents a réalisé les meilleures espérances ; son existence comme dépôt de mendicité est en quelque sorte un fait accompli : déjà depuis cinq ans, la mendicité à généralement disparu à Napoléonville, les faux indigents, les mendiants jeunes et valides fuient la ville et la commune pour ne pas y trouver un asile qui en leur donnant du pain, les priverait de leur liberté »136.

91Grâce à l’existence de cet établissement, non seulement, la crainte d’être interné à la Maison fait fuir les mendiants étrangers mais les lois sur la mendicité peuvent être appliquées :

« Les mendiants étrangers à la localité sont reconduits à leur domicile de secours et ceux de la ville et de la banlieue sont internés à Sainte-Eugénie à moins que leurs familles ne les réclament ou qu’ils s’engagent eux-même à ne plus mendier ; en cas de récidive, ils sont poursuivis correctionnellement »137.

92Dans la pratique, l’établissement apparaît très tôt comme l’une des deux structures du bureau de bienfaisance ce que confirment les règlements tel celui de 1887 qui précise dans son article premier que « le bureau de bienfaisance a dans ses attributions, comme annexe, la maison de Sainte-Eugénie »138. La première structure est une salle d’asile, fondée le 29 novembre 1852 destinée à « garder les enfants de la classe indigente de deux à sept ans et donner ainsi aux parents la facilité de vaquer à leur travail journalier »139. Cette salle est directement administrée par le bureau de bienfaisance et ses revenus sont formés de subventions, municipale de 1 200 francs et départementale de 300 francs140. 200 à 300 enfants y sont pris en charge par quatre religieuses institutrices141. La Maison prend en charge toutes les autres activités du bureau de bienfaisance mais reste un organisme privé ayant ses propres administrateurs qui tentent de lui obtenir le statut d’utilité publique. Cet espoir est déçu car l’établissement n’a pas de ressources suffisamment assurées puisqu’il fonctionne surtout grâce à des souscriptions.

Administration, personnel et finances de la Maison

93A l’instar des hôpitaux et des bureaux de bienfaisance, la maison est administrée bénévolement par une commission administrative composée, à l’origine, de sept membres dont un ordonnateur, un receveur et un payeur142. Ils sont huit en 1860 puis seize en 1868143. L’administration de l’établissement reste relativement autonome jusqu’en 1880 date à laquelle le bureau de bienfaisance en reprend la direction144. On peut replacer cet épisode dans le cadre déjà évoqué plus haut de la lutte de l’appareil d’État républicain favorable aux secours publics contre la charité privée défendue par les légitimistes. En ce sens, il s’agit bien de la reprise en main d’une structure qui n’aurait jamais dû être aliénée. Sans que cela soit toujours explicite, les enjeux sont clairs dans les esprits des uns et des autres. Il est révélateur qu’au sujet d’une autre œuvre, en 1879, le maire de Pontivy, précise au Sous-Préfet que « aucun esprit de prosélytisme politique ou religieux ne s’est jamais que je sache, manifesté dans la distribution des secours aux nécessiteux »145. Dans ce dernier cas, nul détour ; la question de fond est précisée. Nul doute que le même problème ne soit posé par l’action de la Maison. En contrôlant la commission administrative, les autorités municipales et préfectorales veulent devancer les risques de dérapage dans une région où tous les moyens de la lutte idéologique sont mis à contribution.

94Une supérieure est chargée de la direction et des dépenses de l’établissement ; cinq sœurs des Filles de Jésus, nourries, logées, entretenues dans la Maison, sont chargées de toutes les tâches146. Elle doivent, entre autres, surveiller les travaux de filature à l’intérieur et au dehors de la Maison ainsi que la confection et la vente des toiles du bureau de bienfaisance147. Tout ce travail est fait bénévolement.

95« Cet établissement ne subsistant qu’à l’aide de la charité privée prouve d’une manière éclatante la puissance de l’aumône concentrée au lieu de l’aumône faite aux portes »148 écrivent les administrateurs en 1861. La première affirmation est exagérée. En effet, la composition des budgets fait apparaître d’autres sources de revenus, même si les aumônes dominent les recettes. Avec les souscriptions qui sont une autre forme de l’aumône, les dons représentent en moyenne environ 70 % des recettes. La part capitale de ces revenus dans le fonctionnement de la Maison explique les inquiétudes des administrateurs lorsque ces versements diminuent. Nous ne possédons guère de précisions sur les souscriptions mais en 1877, par exemple, les soixante-dix-huit souscripteurs versent en moyenne 41,76 francs149. Les subventions représentent environ 30 % des recettes et, à la fin des années 1860, sont plus diversifiées bien qu’inégales. De nouvelles ressources apparaissent alors tels le produit du travail des administrés et des ressources diverses parmi lesquelles il faut sans doute compter les bals, les loteries ou les concerts150. Il est assez étonnant que les legs n’apparaissent pas. On doit ajouter d’importants dons en nature. Quotidiennement, en effet, les sœurs font des quêtes de nourriture y compris de restes alimentaires. Selon les administrateurs « avec tous ces débris, nous faisons pour la cuisson, une nourriture saine et abondante »151. Enfin, certains revenus non comptabilisés sont ceux qui proviennent de terrains que met en valeur la Maison. Par ailleurs, lors de périodes particulièrement mauvaises, des aides exceptionnelles peuvent être obtenues. C’est le cas en 1860, où le budget est en déficit car les collectes de produits ont baissé et que « par suite de la rigueur de la mauvaise saison et de la cherté des grains, le nombre de [...] soupes a été beaucoup plus considérable que l’année [précédente] »152. L’Empereur Napoléon III fait alors parvenir une aide de 1 400 francs153.

Les administrés

96Trois catégories de personnes sont secourues. En premier lieu, « les vieillards, les infirmes, les enfants abandonnés et infirmes, forment un noyau d’individus qui doivent être entièrement à notre charge, et que nous prendrons dans la maison de Sainte-Eugénie »154. Ce premier groupe, hébergé dans les locaux de la maison, compte soixante-cinq personnes en 1856, soixante-et-une en 1859155. Ensuite, les veuves valides avec enfants ou les femmes abandonnées par leur mari sont quarante-quatre en 1856156. Enfin, « un certain nombre (et c’est le plus grand) de femmes et d’hommes qui peuvent parfaitement se suffire durant sept ou huit mois de l’année mais qui pendant l’hiver et surtout à cause de la cherté des vivres, ont à peine de quoi manger »157. La maison de Sainte Eugénie prend en charge cinquante et une personnes de cette dernière catégorie en 1856158. Les deuxième et troisième catégories sont secourues temporairement à domicile et reçoivent, deux fois par jour, des soupes au pain faites par le fourneau économique rattaché à la Maison159. Une quarantaine de soupes au pain sont distribuées quotidiennement dans la bonne saison, le double dans la mauvaise160. De plus, l’établissement procure du lin et du chanvre à filer aux femmes qui le désirent161.

97Une véritable enquête est menée afin de déterminer les personnes méritant l’aide et d’éliminer les autres. « Nous avons été et nous serons impitoyables pour les gens que leur paresse, leur mauvaise conduite et surtout leurs mauvaises passions, jettent dans la mendicité »162. Les mauvaises passions sont naturellement l’ivrognerie et tout ce qui en découle selon les idées de l’époque. Il ne faut pas oublier, d’autre part, que seuls les indigents peuvent être accueillis mais que de plus, leur famille doit être elle-même indigente. En effet, ainsi qu’il est souvent rappelé dans les textes administratifs, les enfants et ascendants sont à charge de leur famille. Cette sévérité, qui n’est pas spécifique à Pontivy, explique en partie qu’un établissement d’une centaine de places suffise à héberger tous les indigents. Selon les premiers relevés, dans les années 1850, la ville comptait 690 indigents, nombre impossible à traiter. En épurant cette liste large, on retint le nombre de 160 personnes dont une soixantaine à héberger163. Si l’on se réfère aux textes de la Maison, cette soixantaine est constituée de vieillards et d’infirmes indigents, c’est-à-dire de personnes qui, théoriquement, relèvent des hospices. En ce sens, la Maison joue le rôle d’un hospice privé associé au bureau de bienfaisance. En d’autres termes, le bureau de bienfaisance de Pontivy tourne la loi qui interdit à tout bureau d’entretenir des personnes dans un établissement hospitalier.

98Les femmes représentent 60 % de la population accueillie, ce déséquilibre sexuel tendant à s’accentuer vers la fin de la période du fait de la stabilité du nombre de femmes et de la baisse du nombre d’hommes. Les hommes et les femmes sont essentiellement des vieillards, les premiers étant plus âgés en moyenne (72 contre 69 ans en 1861, par exemple) ; cependant, l’âge des femmes ayant tendance à augmenter tandis que celui des hommes reste à peu près stable, l’écart diminue sensiblement. Les enfants (orphelins), quant à eux, diminuent assez fortement au cours du siècle (de 15 à 5) et ils sont de plus en plus jeunes (de 12 à 8 ans). Selon leur âge, ils sont envoyés à la Salle d’asile, à l’école communale ou placés en apprentissage. Les apprentis reçoivent quatre repas par jour et l’argent que verse leur patron est remis à la Maison qui le place et l’utilise pour payer les outils qu’elle leur remet à leur départ de la Maison164.

99Dès l’origine, l’administration met gratuitement à la disposition de la Maison un des bâtiments de l’hospice qui n’est pas nécessaire au service hospitalier165. Cet immeuble vaste et en bon état, permet de loger plus de 100 personnes, de séparer les sexes, de créer des salles de travail166. Les personnes hébergées se trouvent dans les mêmes conditions que dans un hospice : « La maison les habille, les nourrit, les soigne physiquement et moralement et, lorsqu’ils meurent, les enterre à ses frais et de la façon la plus décente et la plus convenable »167. Les pensionnaires reçoivent trois repas par jour168. Comme dans les hospices, les personnes qui le peuvent sont astreintes au travail. Le seul domaine auquel il est fait allusion dans les divers documents est celui du textile : les femmes filent le lin et le chanvre sous la conduite des religieuses et un certain nombre de confections sont faites sur place. La vente de toiles apparaît dans les recettes dès 1861.

100Les locaux étant prêtés par l’hospice et le personnel n’étant pas rémunéré, les dépenses de l’établissement sont essentiellement consacrées à l’hébergement des administrés. L’alimentation vient largement en tête avec 46 % des dépenses, le pain représentant à lui seul 38 % en y incluant celui utilisé pour les soupes distribuées aux secourus non pensionnaires (1/3 des dépenses de pain en 1860) La part de la nourriture dans les dépenses dépend étroitement de la conjoncture car, quand le prix du pain augmente, la Maison distribue davantage de soupes au pain gratuites dont le prix de revient augmente. La part de l’alimentation est sensiblement plus importante en 1868 qu’au début des années 1860 (63 %) mais elle descend à 56 % en 1879. Cette évolution est la même si l’on considère les dépenses en francs. Le second poste est l’hébergement proprement dit : vêtements, linge, literie, entretien des locaux, éclairage, chauffage (31 % des dépenses en 1860)169. La part relative diminue à 21 % en 1868 puis remonte à 23 % en 1879 mais la baisse est constante en francs. Les dépenses pour le personnel représentent environ 12 %, ce qui est effectivement peu. Les dépenses de filasse et filature sont compensées par les recettes des ventes des produits finis. Le bénéfice est faible mais les membres du conseil d’administration, à l’instar de beaucoup d’autres, voient dans le travail davantage un moyen d’occuper les pensionnaires et de les moraliser qu’une source de revenus. Dans l’ensemble, le prix de revient par administré est assez bas, même s’il a tendance à augmenter. En effet, en 1861, la moyenne des dépenses par personne est de trente-trois centimes par jour alors qu’en 1879 elle est de quarante-quatre centimes. Nous sommes loin des coûts de l’hospice nantais Saint-Jacques qui tournent autour du double.

101Dès son ouverture, la Maison double son action par l’ouverture de fourneaux économiques qui confectionnent les repas pris au sein de l’établissement et ceux qui sont distribués aux indigents munis de bons du bureau de bienfaisance. De plus, ils mettent les mêmes plats à la disposition de tous ceux qui veulent les acheter. La commission administrative de l’établissement considère d’ailleurs que « il est à souhaiter que l’usage de ce fourneau entre dans les habitudes de la classe ouvrière »170.

102Le bilan de la Maison est largement positif aux yeux des administrateurs qui considèrent que la mendicité a disparu de Pontivy. L’obstacle principal reste, néanmoins, les habitudes charitables des habitants souvent critiquées par les autorités préfectorales. Dans son rapport pour l’année 1861, la commission administrative rappelle qu’il est souhaitable « que les habitants s’abstiennent de tous dons aux individus qui, malgré l’existence de la maison d’assistance, oseraient encore mendier aux portes »171.

103Ce principe de la centralisation de la charité et de la création d’un établissement n’est pas spécifique à la ville de Pontivy. Il s’agit en quelque sorte d’une adaptation locale des principes organisant les bureaux de bienfaisance et les dépôts de mendicité. On a vu que ce terme était quelquefois utilisé par les administrateurs ; légalement, Sainte-Eugénie ne peut être considéré comme un dépôt au sens strict et d’ailleurs, la plupart des rapports ou des lettres présentent davantage l’établissement comme un hospice, ce qu’il devient réellement quand, dans les années 1880, le bureau de bienfaisance reprend son organisation légale. C’est une des rares expériences de ce type en Bretagne au xix^e siècle si l’on excepte celles de Nantes et de Brest. Cela peut s’expliquer par le fait que, d’une part les communes qui veulent réellement lutter contre la mendicité acceptent les structures hospitalières ou la mise en place de bureaux de bienfaisance ou de comités de charité comme nous l’avons vu plus haut et que d’autre part, et c’est le cas de la majorité, l’aumône manuelle est parée de toutes les vertus morales et religieuses.

104En Bretagne, les bureaux de bienfaisance ont donc du mal à s’imposer, peut-être pour des raisons financières, plus probablement par hostilité des notables et sans doute des populations qui leur préfèrent la charité individuelle ou l’assistance organisée par l’Eglise catholique. L’opposition entre Haute-Bretagne où ces bureaux sont plus rapidement mis en place et plus nombreux et Basse-Bretagne où ils fonctionnent mal semble correspondre à une opposition culturelle ; en Ille-et-Vilaine et Loire-Inférieure, la répression de la mendicité et la nécessité de l’assistance aux indigents qui en découle sont largement admises alors que dans les Côtes-du-Nord, le Finistère et le Morbihan, les mendiants sont intégrés à la société et ne sont pas perçus comme des parasites. Il est, cependant, nécessaire de nuancer ce tableau, valable surtout jusqu’au milieu du siècle. En effet, après les années 1850, avec le développement économique du pays auquel la Bretagne n’échappe pas totalement, les structures d’assistance augmentent assez vite même si l’ouest de la province est encore en retard et l’on voit apparaître des structures originales tels les comités de charité dans le Morbihan qui se transforment en bureaux de bienfaisance à la fin du siècle et la Maison de Sainte- Eugénie (Pontivy) qui joue en partie le rôle d’un dépôt de mendicité.