Conclusion générale
p. 285-306
Texte intégral
1Si l’on adopte une perspective d’histoire transnationale, les temporalités des politiques nationales du handicap au cours du xxe siècle méritent d’être analysées en fonction du rythme de développement des projets d’innovations sociales à dimension mondiale, des temps de l’engagement des organisations internationales, et des mutations dans la délimitation partiale du bien commun. Le rythme de développement des projets d’innovations sociales au retentissement mondial est freiné ou accéléré par les normes internationales adoptées par les organismes internationaux qui les légitiment ou les discréditent.
Les rythmes de développement des projets d’innovations sociales au retentissement mondial
2Au cours de la période 1918-1983, nous pouvons identifier plusieurs projets cohérents d’innovations sociales au retentissement mondial dans le domaine de la réadaptation. Le premier projet est promu dans les pays européens (France, Allemagne, Suisse, Pologne, Autriche, etc.) par les associations de mutilés de guerre, les médecins orthopédistes et traumatologues et les membres de certaines organisations intergouvernementales (CPI, BIT). Il prend forme à partir des techniques de rééducation fonctionnelle et professionnelle perfectionnées suite à la Première Guerre mondiale. Ce projet repose sur un ensemble d’éléments : la mise en place de nouvelles spécialités médicales (orthopédie, traumatologie, physiothérapie) ; la création d’institutions (hôpitaux-écoles, instituts de rééducation, ateliers professionnels, clinique du travail) ; l’usage de prothèses modernisées ; l’affirmation des droits des mutilés de guerre à des pensions élevées, à la rééducation et à l’emploi : le recours à l’obligation légale d’emploi et la défense d’une rémunération égale à celle des travailleurs valides ; l’attribution des droits conditionnée par l’origine de la déficience (guerre, accidents du travail). Ces mesures visent à égaliser les conditions économiques des personnes mutilées avec les personnes valides. La médecine et la technologie occupent un rôle central dans la légitimation de ces idées, puisque les prothèses envisagées par les médecins doivent permettre aux invalides les plus sévèrement touchés de travailler dans les champs, l’artisanat ou l’industrie. Cette volonté d’améliorer les conditions économiques des invalides s’effectue donc au prix d’une certaine artificialisation du corps humain. Ce projet d’innovations sociales dans le domaine de la rééducation évolue au milieu des années 1920 en s’élargissant aux invalides du travail. Toutefois, ses promoteurs ne le conceptualisent pas systématiquement comme un projet de modernisation, et ne parviennent pas à l’étendre géographiquement. Comme il possède une relative cohérence pendant la première moitié des années 1920, il est possible de parler de l’amorce d’un projet européen de modernisation de la rééducation, dont la structuration reste inaboutie. Ce projet est marginalisé à partir du début des années 1940 à l’échelle internationale par l’émergence d’un autre projet de modernisation dans le domaine de la réadaptation.
3Ce deuxième projet d’innovations sociales au retentissement mondial est promu dans les pays anglo-saxons (USA, Canada, Royaume-Uni, Australie) et nordiques (Norvège, Suède, Finlande, Danemark) après la Seconde Guerre mondiale par des professionnels (médecins spécialistes de médecine physique et de réadaptation, physiothérapeutes, ergothérapeutes, agents de placement), des responsables associatifs et quelques représentants d’organisations intergouvernementales (OIT, ONU). Ce projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation (rehabilitation) se construit à partir de multiples critères, dont plusieurs vont à l’encontre des principes du projet européen : la croyance en une productivité potentiellement égale des invalides, un placement sélectif en milieu compétitif pour les travailleurs handicapés productifs, la constitution d’ateliers protégés pour les personnes jugées peu productives et celles au chômage, le refus des mesures de quotas appliquées aux entreprises privées, une tendance à l’égalisation des conditions de vie des personnes invalides avec les valides, la promotion de l’idée de droits des invalides civils, la promotion de la mobilité et du sport de compétition, une tendance à l’égalisation des droits entre toutes les catégories d’invalides, le partage des responsabilités entre les organismes publics et les associations privées, la nécessité d’une coordination de toutes les politiques publiques destinées aux différentes catégories de personnes handicapées au sein d’un seul organisme de haut rang administratif, ou par un comité interministériel.
4Le développement de ce projet nord-atlantique de la réadaptation s’accompagne de la légitimation de nouvelles professions médicales ou paramédicales (médecine physique et de réadaptation, ergothérapie, physiothérapie), de nouveaux matériels techniques utilisant des technologies de pointe (prothèses en plastique, poumons d’acier, etc.), et de nouvelles configurations institutionnelles (Institut national de réadaptation disposant de multiples services complémentaires, etc.). Si les experts anglo-saxons et nordiques qualifient ce projet d’innovations sociales de « moderne », c’est qu’ils souhaitent discréditer les méthodes européennes de la rééducation. À partir de la fin des années 1940, ce projet nord-atlantique est propagé à l’échelle internationale par l’action de l’ONU, de l’OIT et de l’OMS. En effet, ces organismes adoptent en 1952 un programme international coordonné de réadaptation complètement inspiré de ce projet nord-atlantique. D’ailleurs, les fonctionnaires de ces organismes en charge de la réadaptation sont originaires des pays incarnant le projet nord-atlantique (États-Unis, Angleterre, Suède, Norvège, Finlande). Ils appartiennent à une génération formée après la Seconde Guerre mondiale. Ce projet de modernisation connaît donc au cours des années 1950 et 1960 une forte extension géographique ainsi qu’une légitimité grandissante.
5À partir des années 1950, un autre projet d’innovations sociales dans le domaine de la réadaptation développé dans plusieurs pays socialistes (Pologne, URSS, Tchécoslovaquie) acquiert une renommée internationale. Sur le plan discursif, le projet socialiste de réadaptation est basé sur le droit à l’emploi, à la sécurité sociale et à la mobilité. L’efficacité de cette réadaptation professionnelle est fondée sur l’adaptation des équipements industriels et le placement collectif des personnes handicapées dans des sections industrielles (grâce à un système de quota élevé) ou des coopératives. Le projet socialiste est guidé par les idées de planification centralisée et de gratuité de certains biens (voitures adaptées, prothèses, etc.). Ce projet s’insère donc parfaitement dans le cadre de l’idéologie socialiste (gratuité, sécurité sociale, droit à l’emploi, coopérativisme, étatisme). Il fournit un exemple parmi d’autres à brandir en public lors des conférences internationales pour construire l’opposition symbolique entre les deux blocs1. Toutefois, les politiques des pays socialistes ont des points communs avec celles des pays d’Europe de l’Ouest, puisqu’elles possèdent des racines communes et que des échanges se poursuivent entre les experts en réadaptation des deux camps pendant la guerre froide. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour pouvoir qualifier ce projet d’innovations sociales de projet socialiste de modernisation de la réadaptation (приспособление). Ce projet d’innovations sociales semble s’étendre à d’autres pays socialistes, et notamment à certains pays africains (Tanzanie, Algérie), grâce à l’action de l’OIT, de l’ONU et des réseaux socialistes.
6Un autre projet d’innovations sociales dans le secteur de la réadaptation professionnelle émerge dans quelques pays d’Afrique de l’Est (notamment en Ouganda) à partir du milieu des années 1950. Cette innovation dans les pays en voie de développement à dominante rurale est promue par la Royal Commonwealth Society for the Blind. Elle se base sur une formation professionnelle agricole, sans alphabétisation obligatoire, et sur un maintien de l’individu dans sa communauté d’origine, dans le respect de sa culture et de ses coutumes. Les promoteurs présentent ces idées comme « nouvelles » face aux méthodes « traditionnelles » d’inspiration nord-atlantique. Deux décennies plus tard, ce projet d’innovations sociales est étendu à d’autres sphères (notamment la réadaptation médicale) et construit de manière plus cohérente par les ONG (ISRD) et l’OMS sous l’appellation de réadaptation basée sur la communauté. Cette réadaptation est basée sur des prestations fournies le plus proche possible du domicile du patient (avec la participation active de la famille et de la communauté dans le processus de réadaptation), sur la légitimation de nouvelles catégories professionnelles peu qualifiées et formées sur le tas (les auxiliaires) et sur l’emploi de matériels de physiothérapie simples, peu coûteux et locaux.
7Pendant les années 1970, le projet nord-atlantique de la réadaptation est de plus en plus contesté, car son application dans les pays dits développés a abouti à des échecs (chômage durable des personnes handicapées, rémunération très faible, etc.). Cette situation devient encore plus criante lors de la crise économique de 1973-1974. Dans les pays à l’économie capitaliste dominante qui ne possèdent pas de mesures de quota d’emploi, de nombreuses personnes réadaptées sont licenciées. La majorité des spécialistes en réadaptation des pays de l’espace nord-atlantique cessent alors d’invoquer la modernité de ce projet de réadaptation, favorisant ainsi sa dé-modernisation. Dès lors, il convient de parler d’un projet traditionnel nord-atlantique de la réadaptation.
8Au cours de cette période, les politiques internationales du handicap s’alignent sur ce qu’il serait possible d’appeler un projet traditionnel nord-atlantique de la réadaptation infléchi par des expériences étrangères. Les politiques du handicap promues par les organisations intergouvernementales conservent le principe des légalités libérales dans le domaine de l’emploi, mais insistent sur certaines modalités de formation professionnelle et d’emplois (coopératives, réadaptation professionnelle simplifiée en milieu rural) inclues dans les projets socialistes et des pays en voie de développement. Les organisations intergouvernementales mettent l’accent sur le rôle primordial de l’État dans le financement, le pilotage et la prestation de services d’assistance, et sur le rôle de la famille et de la communauté dans la réadaptation de l’individu. Par la défense de la sécurité sociale, des coopératives et du renforcement du rôle de l’État, les politiques internationales du handicap de cette décennie s’éloignent de l’expérience des États-Unis et du Royaume-Uni pour se rapprocher davantage de l’expérience des pays nordiques.
9Cette interprétation sur la longue durée tend cependant à donner l’image d’une progression linéaire des projets d’innovations sociales au retentissement mondial (construction/apogée/décadence) alors que chacun d’entre eux a vécu des moments d’instabilité qu’il faudrait davantage souligner, par des recherches approfondies sur plusieurs périodes courtes (années 1929-1936 ; 1945-1952 ; 1967-1971 ; 1973-1976).
Les temps de l’engagement des organisations internationales
10Le temps de l’engagement des organisations internationales dans la cause de la réadaptation des personnes handicapées n’est pas synchrone. La pression des ONG du secteur, le rôle d’impulsion de certains experts (extérieurs ou membres des organisations intergouvernementales), tout comme l’activisme de certains gouvernements, contribuent à accélérer l’engagement de tel ou tel organisme intergouvernemental à une période donnée.
11Plusieurs ONG (FIIG, ISCC, AEA, etc.), tout comme plusieurs organismes intergouvernementaux (CPI, OIT, CPE, OH), s’engagent en faveur des différentes catégories d’infirmes au cours des années 1920 et 1930. Suite à la mobilisation des associations d’aveugles, le service des mutilés du BIT entreprend dès 1920 une enquête sur l’emploi des aveugles, puis l’abandonne rapidement sans la terminer. Le service des mutilés du BIT effectue de nombreuses recherches sur la rééducation des mutilés de guerre et des accidentés du travail au cours des années 1920, tandis que le CPI limite ses préoccupations aux mutilés de guerre. Le CPE de la SDN mène des études sur l’enfance aveugle de 1926 à 1934, mais ne s’occupe pas des enfances sourde, estropiée et simple d’esprit, malgré la mobilisation de l’ISCC et d’autres ONG. Suite à la requête du gouvernement britannique, l’OH entreprend une enquête internationale sur les aveugles de 1927 à 1929 qui constitue un véritable succès. À la demande du gouvernement sud-africain, l’OH mène une autre enquête sur la surdité en 1932, qui reste inachevée.
12À la fin de la Seconde Guerre mondiale, plusieurs organisations intergouvernementales (ONU, OMS, OIT, UNICEF) s’engagent ou renforcent leur engagement en faveur des personnes handicapées de manière concomitante. Plusieurs facteurs y contribuent. D’une part, l’implication de ces organisations est motivée par la nécessité d’accélérer l’assistance distribuée aux soldats mutilés et aux populations européennes meurtries par la guerre. L’objectif humanitaire de leur intervention occulte un objectif politique, celui d’éviter la propagation de revendications socialistes au sein de ces populations meurtries. D’autre part, plusieurs ONG (ISWC, IUCW, International conference of workers for the Blind, etc.) font pression sur les organisations intergouvernementales pour qu’elles agissent dans ce secteur. Bien qu’elle soit incitée à agir dans le secteur de l’éducation spécialisée par le WCWB, l’ISWC et l’IUCW dès la fin des années 1940, l’UNESCO tarde à inscrire l’éducation spécialisée comme un élément de son programme d’action. Elle ne le fait qu’à partir de 1968, sous l’impulsion des gouvernements des pays nordiques, des ONG et du TWGRPH.
13Au milieu des années 1950, l’OIT devient l’institution intergouvernementale la plus engagée – et la plus visible – dans le secteur de la réadaptation des personnes handicapées. Cette situation s’inverse au cours des années 1970. L’impact de la crise économique met à mal l’argument économique de la réadaptation, et c’est l’aspect humanitaire qui est mis en avant par les experts. En 1975, l’OMS réoriente son action vers la prévention et la réadaptation simple et peu coûteuse, suivant en cela les recommandations des ONG (ISRD, WCWB). En quelques années, l’OMS parvient à réorienter partiellement les objectifs des politiques de réadaptation poursuivies par les autres organisations intergouvernementales (OIT, ONU) en fonction de ses critères (priorité à la prévention et aux soins basiques fournis par les communautés). En quelques décennies, le leadership du secteur de la réadaptation a donc basculé de l’OIT à l’OMS.
14Dès 1949, le secrétariat de l’ONU envisage une action coordonnée des différentes agences dans ce secteur, sous son pilotage. Un programme international coordonné dans le secteur de la réadaptation des personnes handicapées physiques est finalement adopté en 1952. L’objectif de ce programme est de coordonner et de synchroniser le rythme de l’action des organisations intergouvernementales et des ONG. Des progrès sont alors effectués sur le plan de la répartition du champ de compétences de chaque organisation. Mais les mécanismes de coordination de l’action sont défaillants, en raison de la volonté des agences spécialisées de conserver une autonomie d’action et de leur refus de se plier à l’autorité de l’ONU.
15Nous considérons que la constitution du programme international coordonné constitue la première étape vers la construction d’un temps homogène (idéal) des politiques publiques du handicap à l’échelle internationale, souhaité par les organisations internationales (tout du moins sur le plan discursif). Cette volonté d’obtenir un temps homogène se renforce à la fin des années 1960 lorsque l’ISRD adopte La Décennie de la Réadaptation, puis au début des années 1980 avec l’instauration par l’ONU de l’Année internationale des personnes handicapées (1981) et d’un programme d’action mondiale en faveur des personnes handicapées (1983- 1992). L’ISRD et l’ONU prétendent donc fixer le rythme des politiques publiques du handicap en imposant la décennie comme cadre de référence de l’avancée de ces politiques à l’échelle internationale. Cette dynamique en faveur d’un temps homogène des politiques publiques du handicap à l’échelle internationale contribue sans nul doute à une homogénéisation croissante du rythme d’avancée des politiques publiques nationales.
16Mais l’idée d’un temps homogène n’est pas conforme à la réalité, car l’orthodoxie légale internationale et le projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation ne s’imposent pas de manière simultanée et de manière homogène dans tous les pays du monde. Comme le remarque Partha Chaterjee, le temps de la modernité (dont les politiques publiques constituent un élément) est un temps dense et hétérogène, tout particulièrement dans les pays de la majorité du monde (c’est-à-dire les pays maintenus dans le sous-développement)2. Dans ces pays, les acteurs locaux n’intériorisent pas tous les normes légales internationales de la même manière, et beaucoup ne se les approprient qu’en détournant leur sens ou leur contenu, quand ils ne s’y opposent pas.
Les mutations dans la délimitation partiale du bien commun. Géopolitique, pression des communautés organisées et régulation des utopies
17L’élaboration des normes internationales constitue des moments clefs de la régulation des utopies à l’échelle internationale. Chacun des textes internationaux adoptés par les organisations intergouvernementales (ONU, OIT, OMS, UNESCO) vient cadrer – voire clôturer – l’espace des possibles des politiques publiques du handicap, constituant ainsi un exemple de délimitation partiale du bien commun à l’échelle internationale. Pour comprendre le contenu de ce bien commun, il est nécessaire de prendre en compte les enjeux géopolitiques qui influencent les propositions des gouvernements ainsi que les pressions exercées par les communautés organisées (patronat, Églises, syndicats, ONG, etc.). En contact avec les ONG, et représentée au sein de l’ONU comme membre observateur, l’Église catholique est très soucieuse de défendre ses intérêts (consolidation du droit à la vie, de la famille comme pilier de la vie sociale, de la religion comme soutien psychologique face aux aléas de la vie et comme base de l’organisation sociale). Mus par une idéologie libérale, les représentants patronaux souhaitent presque tous limiter le droit à la réadaptation professionnelle aux personnes handicapées potentiellement compétitives, et remplacer l’idée de droit à l’emploi par l’idée de droit à l’égalité des chances dans la compétition professionnelle. Lors des débats au sein de l’OIT, ils exigent que les entreprises privées soient exemptées de toutes contraintes possibles et veulent responsabiliser les personnes handicapées vis-à-vis de leur avenir professionnel.
18Au contraire, les représentants syndicaux tentent généralement d’élargir les droits des travailleurs handicapés, en défendant l’obligation d’emploi, l’adoption d’une mesure juridique contraignante, et l’élargissement des catégories de bénéficiaires de ces droits spécifiques. Cependant, certains représentants syndicaux modèrent leurs revendications de crainte que des mesures de quota en faveur des invalides réadaptés ne nuisent à l’emploi des autres travailleurs. D’autre part, plusieurs ONG parviennent à peser dans les débats par leur participation au sein du groupe technique de travail sur la réadaptation des personnes handicapées de l’ONU. Elles obtiennent de participer comme observateurs aux débats de la Conférence internationale du travail en 1983, ce qui remet partiellement en cause la prétention des syndicats à représenter les travailleurs handicapés. Les ONG revendiquent l’affirmation de certains droits (éducation, travail et occupation, soins, sécurité sociale, etc.) et parfois la censure d’autres droits (droit à la sexualité, droit de vote et du mariage, etc.). Elles militent également en faveur du renforcement du caractère normatif des textes internationaux, et de l’élargissement des catégories de bénéficiaires de ces droits. Toutefois, chaque ONG milite en faveur d’intérêts distincts.
19Il est possible de distinguer plusieurs périodes dans la délimitation partiale du bien commun à l’échelle internationale :
20Une première phase, qui s’étend de l’après Première Guerre mondiale jusqu’à 1952, représente la période pendant laquelle des réglementations interalliées ou internationales (non contraignantes) légitiment un périmètre très réduit de droits au bénéfice de certaines catégories d’infirmes uniquement. Le CPI, l’OIT et le CPE approuvent quelques résolutions qui légitiment certains droits pour les mutilés de guerre (droits à l’assistance médicale, à la pension, à l’obligation légale d’emploi), pour les accidentés du travail (droits à l’assistance médicale, à la prothèse), les invalides assurés sociaux (droit à la pension) et pour les enfants aveugles (droit à l’instruction). Les représentants des gouvernements présents à la 4e conférence interalliée approuvent en 1920 une résolution déterminant l’obligation légale d’embauche des mutilés, mais celle-ci n’a aucune valeur contraignante. Le BIT convoque en 1923 une réunion d’experts qui recommande la rééducation professionnelle et l’obligation légale d’emploi pour les invalides de guerre, mais ce n’est qu’à la fin des années 1940 que la Conférence internationale du travail inscrit le droit à la rééducation professionnelle pour tous les invalides dans certaines recommandations internationales. Le Comité de protection de l’enfance de la SDN refuse d’adopter une charte des droits des enfants estropiés, malgré les demandes réitérées de l’ISCC. Toutefois, le CPE approuve en avril 1932 une résolution qui affirme que les enfants aveugles devraient bénéficier de l’instruction obligatoire et gratuite, et que cet enseignement devrait être dispensé prioritairement dans des instituts pour aveugles ou dans des classes spéciales. L’application de ces principes bouleverse les relations valides/invalides dans certains cercles sociaux restreints (ceux des bénéficiaires) dans la mesure où l’éducation, la rééducation professionnelle, l’attribution d’un emploi et la promotion de la mobilité (tricycle) leur offrent une autonomie.
21Une seconde phase couvre la période 1952-1967. Elle débute par l’approbation en 1952 du programme international de réadaptation par les Nations unies. Ce programme est élaboré suite à la préoccupation des organismes intergouvernementaux pour la situation des pays européens dévastés par la guerre et à la pression de plusieurs ONG (IUCW, ISWC, International conference for the workers for the blind). Ce programme s’inspire largement des principes du projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation, même si certaines propositions conflictuelles avec le projet européen de la rééducation restent en suspens, faute d’accord des experts. La phase d’incertitude qui voit s’affronter les projets européen et nord-atlantique (1943-1955) se clôt définitivement en juin 1955 par la fixation de normes internationales sur l’insertion professionnelle des invalides, avec l’approbation par la Conférence internationale du travail de la recommandation no 99 sur la réadaptation professionnelle. Lors de l’élaboration de cette recommandation, les pays dirigeant le bloc capitaliste (USA en tête) défendent la liberté d’embauche des employeurs et la participation des organismes privés tandis que les pays dirigeant le bloc socialiste (URSS, Pologne) défendent les principes de l’étatisme, de la gratuité des services, de l’égalité économique réelle, des mesures de quota d’emploi, du droit à un emploi rémunéré pour tous les invalides, et surtout d’une norme légale contraignante (une convention). Les propositions des pays socialistes sont largement rejetées ; seule une norme légale souple est adoptée (une recommandation). La forme même de l’instrument juridique choisi, une recommandation, revient à laisser les personnes invalides dépendantes de la charité et de la philanthropie. Comme l’affirme en 1983 Mme Carlsson, conseillère technique des travailleurs de la Suède, « comme il s’agissait d’une recommandation les handicapés ont dû s’en remettre uniquement aux efforts bienveillants des gouvernements, des employeurs et des syndicats, à leur bonne volonté, à leurs sentiments philanthropiques et à leur conscience de leur responsabilité morale3 ».
22Les mesures recommandées sont fortement encadrées par les principes de l’économie de marché. Cette réglementation entérine donc le basculement de l’orientation des politiques d’insertion professionnelle des invalides vers des légalités libérales. Elle consacre le renoncement à certaines alternatives promues après la Première Guerre mondiale en faveur des mutilés de guerre, mais non institutionnalisées à l’échelle internationale. La dynamique libérale remet donc en cause l’objectif d’égalisation des conditions économiques rêvé par certains spécialistes des années 1920 au profit d’une égalisation des chances professionnelles dans le cadre d’une économie de marché. Ces nouvelles normes instaurent un nouveau système de régulation des relations valides/invalides par le biais du droit. En effet, selon Bourdieu, « Le droit ne fait que consacrer symboliquement, par un enregistrement qui éternise et universalise, l’état du rapport de forces entre les groupes et les classes que produit et garantit pratiquement le fonctionnement de ces mécanismes4 ». Ce nouvel ordre social s’accompagne d’une fiction d’égalisation de la personne invalide à la personne valide, servant uniquement à le légitimer. Basée sur la croyance en une égale productivité des invalides, cette fiction dissimule de nouvelles formes de domination des personnes handicapées grâce à des mécanismes institutionnalisés qui paraissent objectifs : la création d’institutions de réadaptation professionnelle et de placement des invalides, dont l’activité débute par la sélection médicale et professionnelle des bénéficiaires de l’orientation professionnelle et du placement dans l’emploi. Ces mécanismes de sélection se fondent sur des instruments (tests d’aptitude professionnelle, etc.), des données statistiques, des recherches dites « scientifiques », dotés d’une autorité difficilement contestable. Ils sont mis en œuvre et légitimés par un ensemble de professionnels (agents de placement sélectif, médecins physiatres, assistants sociaux, psychologues, etc.), dont le travail contribue de manière volontaire ou involontaire à ce que les personnes handicapées jugées peu productives fassent le deuil d’une égalité formelle sur le plan économique avec les valides.
23Cette fiction légitime l’exclusion d’un grand nombre de personnes handicapées de l’accès à la réadaptation professionnelle et à un emploi en milieu ordinaire correctement rémunéré, en premier lieu les personnes très gravement handicapées et dotées d’un faible rendement industriel. Ce nouveau consensus est accepté par l’ensemble des parties, exception faite de certaines personnes handicapées et de certains professionnels. Ces mécanismes objectifs de domination sont très efficaces puisqu’ils contribuent à l’instauration de relations durables de domination, en même temps qu’ils favorisent la dissimulation de ces relations5.
24Cependant, ce nouvel ordre social ne parvient pas à stabiliser les relations valides/invalides et les relations travailleurs handicapés/entrepreneurs à l’échelle mondiale. Faiblement contraignante, la recommandation no 99 ne fait pas disparaître la situation de domination vécue par les personnes handicapées. Les problèmes du secteur restent considérables, le premier d’entre eux étant l’échec des légalités libérales à assurer un emploi qualifié et correctement rémunéré pour tous les invalides potentiellement productifs. Cette situation incite les acteurs associatifs à exiger à partir du milieu des années 1960 un nouvel ordre social basé sur le renforcement des droits des personnes handicapées. L’ILSMH adopte ainsi en octobre 1968 une Déclaration des droits des déficients mentaux, et la WFD adopte une Déclaration des droits des personnes atteintes de déficience auditive en 1971.
25Une troisième phase couvre la période 1967-1983. À partir de 1967, la publicisation massive de l’idée de droits par les ONG puis par les organismes intergouvernementaux engendre une montée des aspirations à l’autonomie des personnes handicapées, la construction de nouvelles utopies, et une radicalisation des modes d’action de nombreuses associations de personnes handicapées dans le monde. Cette montée de la contestation rend visible la domination exercée par les valides (médecins, dirigeants d’associations et d’institutions) et les entrepreneurs. Plusieurs mobilisations dévoilent certains aspects fictionnels du projet nord-atlantique en dénonçant les institutions qui l’incarnent (ateliers protégés, institutions de placement) ou ses méthodes (sélection professionnelle par l’aptitude et la performance), et en mettant en avant la marginalisation qu’elle produit. Ces mobilisations constituent à la fois un signe des dysfonctionnements du projet nord-atlantique de la réadaptation, mais également des défaillances de son application. L’une des principales défaillances réside dans les pratiques des médecins généralistes, non informés des nouvelles théories de la réadaptation, qui catégorisent les personnes handicapées comme inaptes au travail du simple fait de leur déficience. Ces pratiques, si courantes dans la plupart des pays du monde au cours des années 1970 et si éloignées de l’idéal du projet nord-atlantique de la réadaptation des années 1950 (et même de l’idéal du projet européen de la rééducation des années 1920), construisent des expériences de discrimination qui permettent la théorisation du « modèle médical » du handicap.
26De multiples normes internationales viennent réguler les utopies qui apparaissent à la fin des années 1960 et au cours des années 1970 : la Déclaration des droits des déficients mentaux (1971), la Déclaration des droits des personnes handicapées (1975), la convention no 159 concernant la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées (1983). L’adoption de ces normes contribue à accélérer l’engagement des organismes intergouvernementaux dans ce secteur et à légitimer la radicalisation des actions associatives pour exiger l’application des droits consentis.
27La Déclaration des droits des déficients mentaux adoptée par l’ONU en 1971 entérine les conclusions d’un débat opéré deux ans plus tôt au sein de la Ligue internationale des associations protectrices des déficients mentaux (ILSMH). Certains spécialistes nordiques défendent un changement radical de la condition des personnes handicapées en attribuant aux personnes déficientes mentales des droits sociaux, économiques, politiques et sexuels égaux aux autres êtres humains. Cette utopie transformatrice est considérablement modérée par les parents d’enfants handicapés et certains professionnels qui jugent qu’il n’est pas possible de conférer des droits politiques et sexuels égaux aux personnes déficientes mentales sévères. Conformément à la Déclaration des droits des déficients mentaux adoptée par l’ILSMH en octobre 1968, l’Assemblée de l’ONU approuve en décembre 1971 une Déclaration internationale ne mentionnant ni le droit au mariage, ni le droit d’avoir des enfants pour les déficients mentaux. Bien qu’elle institutionnalise à l’échelle internationale de nouveaux droits pour les déficients mentaux, cette déclaration modifie relativement peu la nature de l’engagement des organisations intergouvernementales dans la protection des droits des personnes handicapées. Alors qu’avec la recommandation no 99, l’OIT se voit attribuée le rôle de promotrice des droits professionnels des invalides physiques et mentaux, l’ONU se voit de la même façon attribuée le rôle de promotrice – plutôt que garante – des droits des déficients mentaux. Le changement ici consiste d’une part en un saut hiérarchique dans l’institution promotrice puisque c’est désormais l’ONU qui affirme son engagement dans ce secteur, et non une agence spécialisée (OIT) ; d’autre part dans un engagement plus important de l’ONU en faveur des personnes déficientes mentales. Cette déclaration des droits n’a pas d’effet contraignant, et des mesures d’exonération sont prévues à l’égard des pays en voie de développement, qui ne souhaitent pas se voir imposer de nouvelles obligations en matière de politique sociale.
28De la même façon, la déclaration des droits des personnes handicapées adoptée par l’Assemblée des Nations unies en 1975 constitue un changement relativement faible de nature de l’engagement de l’ONU, qui reste une institution promotrice des droits – et non garante de ces droits. Le grand bouleversement réside ici dans le contenu de la déclaration, par la mention de nouveaux droits et l’unification du champ d’intervention des politiques publiques du handicap. Il s’agit d’un saut qualitatif dans l’engagement de l’ONU (grâce à l’extension de son champ de préoccupation à de nouveaux droits, et à de nouvelles catégories de personnes handicapées). Il ne s’agit en aucun cas d’une rupture dans la mesure où cette déclaration s’appuie sur la recommandation no 99 de l’OIT et ne l’invalide pas. Suite à une proposition des pays nordiques, les droits civils et politiques des personnes handicapées sont inscrits dans ce texte. D’autres sujets (l’accessibilité, les droits culturels, le droit à l’information sur la sexualité) n’y figurent pas alors même qu’ils sont revendiqués par des ONG ou des représentants gouvernementaux. Cette déclaration a été étudiée et approuvée avec une très grande rapidité, laissant peu la possibilité aux ONG de peser véritablement dans les débats pour améliorer le contenu du texte. Tout comme les textes internationaux précédents, cette déclaration n’a pas d’effet contraignant. Les dispositifs destinés à assurer l’effectivité des droits sont légers. Ils se résument à l’organisation de l’AIPH (1981), qui s’opère à travers une grande campagne de communication et une augmentation des activités des organisations intergouvernementales dans ce secteur.
29En 1983, lors de la seconde réglementation internationale sur la réadaptation professionnelle par l’OIT (convention no 159, recommandation no 168), les représentants des pays socialistes ne constituent plus des acteurs centraux du débat. Ce sont désormais les représentants des pays nordiques qui se font les promoteurs d’avancées sociales significatives pour les droits des personnes handicapées sur le plan professionnel, devenant de fait les gouvernements alliés des revendications des travailleurs et des ONG. Face aux difficultés d’insertion professionnelle rencontrées par les personnes handicapées, les pays nordiques veulent renforcer la nature légale des instruments internationaux et élargir les bénéficiaires à d’autres catégories (handicapés psychiques, inadaptés sociaux). L’intervention d’un nouvel acteur dans les débats, les ONG, provoque un léger basculement du rapport de forces entre les représentants tripartites de l’OIT en faveur des représentants des travailleurs, qui exigent l’adoption d’une convention. Avec l’adoption de la convention no 159 concernant la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées (1983), la politique des organisations intergouvernementales change en théorie de nature puisque la convention contraint les États à engager une politique d’insertion professionnelle des invalides. En réalité, les mesures à appliquer sont trop légères pour engendrer une action systématique dans ce secteur, et des dispositions internes au texte en diminuent considérablement l’aspect contraignant, notamment pour les pays en voie de développement. De plus, contrairement au souhait des ONG et des syndicats, le contenu des nouvelles réglementations adoptées par l’OIT en 1983 ne conduit pas à une réorientation significative de la politique d’insertion professionnelle promue par l’OIT. Les principes du projet nord-atlantique de la réadaptation (refus du quota pour les entreprises privées, promotion du placement sélectif, exclusion des moins productifs du placement en milieu ordinaire) sont conservés. Les entrepreneurs et les représentants des pays anglo-saxons s’opposent catégoriquement aux mesures de quotas. L’accent est mis sur la nécessité de l’insertion professionnelle en milieu rural et sur la promotion des coopératives.
30Au cours des années 1950, le bien commun dans le secteur du handicap est délimité à partir des conceptions nord-atlantiques de la réadaptation, du fait de la victoire des pays capitalistes et des entrepreneurs dans la lutte pour la définition de l’ordre légal dans le cadre de l’OIT. Plusieurs principes fondamentaux posés à cette époque (refus du quota pour les entreprises privées, placement sélectif, exclusion des moins productifs vers les ateliers protégés et le travail à domicile, etc.) seront peu remis en cause jusqu’aux années 2000. La décennie des années 1970 consacre la persistance d’une dialectique contradictoire interne à la tradition nord-atlantique de la réadaptation, entre la promotion et le renforcement de la logique des droits individuels, et le maintien de légalités libérales sur l’emploi et l’accessibilité et de légalités conservatrices sur le plan moral (tabou sur la sexualité).
31Les nombreuses limites des instruments internationaux sont à imputer en premier lieu à la volonté des gouvernements, qui refusent l’adoption d’une norme contraignante et dénient par conséquent aux organisations intergouvernementales la possibilité de se transformer en institutions garantes de ces droits. Le refus des entrepreneurs d’une norme contraignante en matière d’emploi, et celui des familles des déficients mentaux en matière de mariage et de sexualité, pèse lourd sur la délimitation des droits figurant dans les textes internationaux.
32Des changements importants dans l’orientation des politiques du handicap à l’échelle internationale interviennent donc à une échelle générationnelle, voire intragénérationnelle, au cours du xxe siècle6.
Les circulations des cadres normatifs des politiques publiques du handicap
33Plusieurs régimes circulatoires du domaine de la rééducation/réadaptation peuvent être identifiés de manière schématique : un premier régime circulatoire, organisé pendant le premier tiers du xxe siècle, est polarisé autour des expériences de certaines villes européennes (Paris, Liège, Berlin, Vienne, Bologne, Londres). Cet ordre des circulations est fixé par plusieurs ONG (FIIG, FIDAC, CIAMAC, SICOT, etc.) et le BIT légitime cet ordre en diffusant les expériences des pays européens. Les agents de ces circulations sont surtout des chirurgiens orthopédistes ou traumatologues ainsi que des dirigeants associatifs.
34Un deuxième régime circulatoire émergeant au début des années 1950 est polarisé autour des expériences des institutions de l’espace nord-atlantique (États-Unis, Canada, Royaume-Uni, Finlande, Suède, Norvège, Danemark). Le Royaume-Uni et les États-Unis incarnent alors les politiques les plus « modernes » en matière de réadaptation professionnelle grâce à l’application du placement sélectif. Ce sont d’ailleurs les termes anglo-saxons (vocational rehabilitation, disabled, handicapped) qui sont institutionnalisés à l’échelle internationale et servent de référence dans les autres sphères linguistiques. La prééminence des expériences anglaises et américaines après 1945 est facilitée par l’hégémonie des États-Unis au sein des instances intergouvernementales et de l’anglais comme langue internationale. Ce nouvel ordre des circulations est déterminé par les institutions intergouvernementales (OMS, OIT, ONU) et les nouvelles ONG de professionnels (WFOT, WCPT, IFPM, etc.) qui souhaitent généraliser les expériences nord-atlantiques. Ce régime, qui renverse la polarité européenne, se maintient jusqu’au milieu des années 1960.
35Un troisième régime circulatoire commence au milieu des années 1960 et perdure jusqu’aux années 1980. La centralité de ce nouveau régime est incarnée par les pays nordiques (Suède, Norvège, Finlande, Danemark), promoteurs des principes d’accessibilité et de normalisation. Toutefois, le spectre des références communes s’élargit à celles d’autres continents. Ce régime circulatoire se caractérise ainsi par les prémices d’une multi-polarité (Pologne, Ouganda, Iran, Espagne, Inde). La domination nord-atlantique au sein du régime circulatoire est contestée, mais maintenue pendant toute la décennie.
36Les mondes ibéro-américains ne restent pas à l’écart de ces circulations mondiales. Ils s’insèrent précocement dans la sphère d’influence du projet européen de la rééducation, grâce à la proximité géographique et culturelle des pays fondateurs de ce projet, à l’insertion d’acteurs ibéro-américains au sein de la Société internationale de chirurgie orthopédique et traumatologique (SICOT) et de l’ISCC, et au passage d’experts européens dans les pays ibéro-américains. La Seconde Guerre mondiale entrave considérablement les circulations des experts entre l’Europe et l’Amérique latine. De ce fait, les experts latino-américains se tournent alors vers les pays d’Amérique du Nord (États-Unis, Canada) pour parfaire leur formation en réadaptation. Les fondations américaines (NFIP, Rockefeller Foundation, Kellogg Foundation, etc.) favorisent ces mouvements en finançant des bourses à plusieurs Latino-Américains. Les principes nord-atlantiques de la réadaptation se répandent largement dès la fin des années 1940 en Argentine, dès le début des années 1950 au Brésil, mais elles ne se manifestent qu’à la fin des années 1950 en Espagne du fait de l’autarcie imposée par le régime franquiste. Par la suite, le temps des idées progresse à peu près à la même vitesse dans les trois pays, même s’il est ralenti par les atteintes à la liberté d’expression sous les dictatures. La diffusion des idées devient parfaitement synchrone au cours des années 1970 grâce à l’engagement croissant des Nations unies, avec deux évènements médiatiques : la Déclaration des droits des personnes handicapées (1975), et l’AIPH (1981).
37L’influence du projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation s’opère grâce à de nombreuses circulations entre certains pays fondateurs du projet nord-atlantique (États-Unis, Canada, Royaume-Uni) et les mondes ibéro-américains : celle des « médiateurs » membres d’organisations intergouvernementales ou d’ONG, celle des boursiers en recherche d’une spécialisation professionnelle, celle du matériel technologique, celle de la littérature scientifique.
38En Espagne et en Amérique latine, la dissémination des éléments du projet nord-atlantique s’opère dans un contexte culturel favorable, compatible avec l’idée de droits individuels. Les éléments de ce projet nord-atlantique de la réadaptation ne sont pas imposés par la force, ils sont exportés par les organisations intergouvernementales (OMS, OIT, ONU, UNESCO, OEA) et non gouvernementales (ISRD, ILSMH, WRF), et sont appropriés et revendiqués par les acteurs locaux. Néanmoins, les acteurs qui se sont approprié au préalable les références du projet européen de la rééducation peuvent freiner ou s’opposer aux préceptes du projet nord-atlantique de la réadaptation, et notamment aux légalités libérales et au nouveau découpage des spécialités médicales de la réadaptation. Par le caractère performatif de leur discours, les organismes intergouvernementaux parviennent rapidement (en moins d’une décennie) à modifier le paysage cognitif prévalant dans les trois pays étudiés concernant les solutions au problème de l’emploi des invalides. Les politiques d’emploi des invalides sont désormais réorientées vers des légalités libérales dans les trois pays. L’influence préalable du projet européen de la rééducation dans ces pays concourt toutefois en Argentine et en Espagne à l’adoption ou à la conservation de légalités d’orientation sociale-libérale (avec l’inscription d’un faible quota, des mesures d’exemption fiscale pour les employeurs, des pénalités faibles pour les employeurs qui ne coopèrent pas). La logique libérale s’impose d’autant plus facilement qu’elle s’accompagne de la promotion d’autres droits, comme la mobilité ou le droit de pratiquer des activités sportives, qui permettent de minorer le droit du travail comme intérêt spécifique7.
39Par la diffusion de l’information, les organisations internationales favorisent la convergence progressive des politiques publiques des pays étudiés autour de référents communs (concepts de normalisation, d’intégration, de barrières architecturales). Elles imposent leur marque sur le contenu de la formation des spécialités rattachées à la réadaptation (ergothérapeutes, physiothérapeutes, etc.), sur le découpage professionnel de ces spécialités. Les autres projets d’innovations sociales à retentissement mondial (projet socialiste, projet des pays en voie de développement) n’ont qu’une influence mineure dans ces pays.
40La forte implication du gouvernement des États-Unis et des fondations américaines dans l’expansion du projet nord-atlantique de la réadaptation en Amérique latine laisse à penser que la politique de réadaptation revêt pour les États-Unis des intérêts géopolitiques. L’application stricte des modalités du projet nord-atlantique garantit aux entreprises privées transnationales américaines exploitant de nombreuses ressources dans les pays du Sud d’être épargnées de contraintes sociales pouvant peser sur elles (obligation d’emploi, etc.), et permet de rendre plus docile une main-d’œuvre potentiellement frondeuse. Dans un contexte de guerre froide, les États-Unis s’assurent aussi que les gouvernements ainsi assistés appliqueront des mesures conformes à l’économie libérale dans ce domaine social. De plus, cette diffusion du projet nord-atlantique participe d’une influence culturelle incontestable sur le plan des valeurs (responsabilisation de l’individu, discipline du travail capitaliste, productivité, etc.). Toutefois, il serait nécessaire d’identifier les objectifs propres au Département d’État américain et ceux des fondations, car ces dernières peuvent poursuivre localement des objectifs indépendants de ceux de la diplomatie américaine8.
41Dans un premier temps, les pays d’Amérique latine confèrent une légitimité mondiale au projet européen de la rééducation, puis au projet nord-atlantique de la réadaptation. L’expérience en terre étrangère attribue aux spécialistes européens et états-uniens une légitimité scientifique supplémentaire dans leur terre d’origine, et les érige en experts internationaux. Il ne faut donc pas envisager la situation des pays d’Amérique latine comme une situation de dépendance totale, mais davantage comme une situation de dépendance mutuelle avec les pays incarnant le projet européen de la rééducation, puis avec ceux incarnant le projet nord-atlantique de la réadaptation. Les interactions entre les pays du Nord et du Sud contribuent d’ailleurs à la naissance d’une nouvelle conception du handicap comme construction culturelle au cours des années 1940, et à la création de nouvelles méthodes simplifiées de réadaptation à partir du début des années 1950.
Discordances des temps constitutifs des politiques publiques du handicap à l’échelle nationale
42À l’instar de Jean-Claude Schmitt, nous envisageons le temps historique national comme « un système de temporalités diverses, où les avancées de tel facteur compenseraient les inerties de tel autre9 ». À l’échelle nationale, nous distinguons de multiples temporalités qui s’imbriquent pour composer la temporalité des politiques publiques : le temps des idées, le temps de l’espoir d’une légalité plus juste, le temps législatif, le temps court de l’engagement radical dans l’espace public, le temps institutionnel, le temps des savoirs professionnels, le temps des technologies. Certains de ces temps sont cumulatifs, et donc susceptibles d’inertie (temps des idées, temps législatif, temps institutionnel, temps du savoir, temps des technologies). Le temps des savoirs professionnels est également générationnel, ce qui facilite l’existence de ruptures temporelles lors des changements de génération. Bien qu’éphémères, le temps court de l’engagement radical dans l’espace public et le temps de l’espoir d’une légalité plus juste participent à l’accélération des temps législatifs, des temps des savoirs et des temps institutionnels.
43Par leurs actions, les organisations internationales encouragent la progression synchrone de ces différentes temporalités. En effet, les organisations intergouvernementales aident les gouvernements argentin, brésilien et espagnol à développer des politiques nationales de réadaptation conformes au projet nord-atlantique, en soutenant à la fois l’accélération du temps des idées sur le handicap, du temps de la connaissance médicale (en favorisant la formation des personnels spécialisés), du temps des technologies (en favorisant l’organisation d’ateliers de prothèses et en distribuant du matériel spécialisé), du temps législatif (en proposant des législations interdisant les discriminations d’accès à l’emploi), et du temps des infrastructures (en assistant dans l’organisation des centres modernes de réadaptation et des ateliers protégés). Elles promeuvent aussi la constitution d’organismes de coordination interministérielle afin que tous les ministères agissent de concert. Les organisations intergouvernementales souhaitent une synchronie parfaite dans le rythme de développement de ces différents temps, et ne soutiennent un projet que si le gouvernement national s’engage à des investissements économiques conséquents sur le plan des infrastructures et des personnels.
44Contrairement aux souhaits des organisations intergouvernementales, leur intervention n’aboutit pas à une concordance parfaite des temps constitutifs des politiques publiques du handicap à l’échelle nationale, et ce pour plusieurs raisons.
45Premièrement, un conflit de temporalités existe entre l’impatience et la vision court-termiste des organisations intergouvernementales, et la lenteur et la permanence des projets développés par les gouvernements10. Les organisations intergouvernementales fixent des durées quantifiées pour leur projet d’assistance technique, souvent trois ans, et souhaitent pouvoir observer des résultats significatifs sur cette durée. Ce faisant, elles incitent les gouvernements à adopter un certain rythme de développement des politiques publiques. Or, les temporalités de l’action gouvernementale ne sont pas les mêmes ; les décisions politiques sont lentes à prendre et à appliquer. Ce conflit des temporalités aboutit souvent à des situations de blocage ou d’attente, car les experts internationaux attendent pendant de longs mois les matériels, les installations et les stagiaires promis par le gouvernement d’accueil.
46Deuxièmement, les gouvernements des pays étudiés (Argentine, Brésil, Espagne) ne consacrent pas suffisamment d’argent public pour développer de manière simultanée les infrastructures, la formation professionnelle et le développement technologique. Ces faibles investissements conduisent au développement de politiques de faible dimension, ne couvrant qu’une partie minoritaire des besoins. Les associations privées parviennent à compenser partiellement ces défaillances en faisant appel à la charité privée, mais les ressources récoltées sont insuffisantes et irrégulières. Ce manque d’investissement sur le long terme contribue à de nombreuses discordances dans les temps des politiques publiques : les nouvelles institutions de réadaptation éprouvent maintes difficultés à trouver du personnel qualifié, et à acheter des technologies « modernes ». Certaines institutions sont installées dans des infrastructures construites pour un autre usage, et ne sont pas adaptées à leurs nouvelles fonctions. Des institutions dotées d’appareils de pointe ne possèdent plus de personnel compétent pour les utiliser.
47À l’échelle nationale, l’action des organisations internationales dans le secteur de la formation et de la fourniture des matériels de haute technologie est qualitativement bonne (si l’on se base sur la qualification des experts mandatés et la perfection technologique des matériels envoyés), mais quantitativement assez faible. Les bourses délivrées ne bénéficient tout au plus qu’à quelques dizaines de professionnels dans chaque pays. Les conférences et séminaires organisés permettent toutefois une lente progression des savoirs nationaux. Au Brésil et en Argentine, le temps de la formation nationale des personnels spécialisés et le temps de la technologie nationale débutent à la fin des années 1950. Le temps de la formation nationale des personnels spécialisés est plus chaotique en Espagne, car le franquisme met un terme à une première dynamique de nationalisation de la formation en réadaptation. Les gouvernements des trois pays facilitent tardivement la circulation des matériels technologiques occidentaux en supprimant les taxes d’importation des matériels spécialisés. Ces trois pays restent dépendants technologiquement vis-à-vis des pays occidentaux (Allemagne, États-Unis) au moins jusqu’à la fin des années 1980.
48Troisièmement, l’intervention des organismes internationaux se heurte à l’inertie des structures historiques (administrations, associations, etc.) et des infrastructures (bâtiments, etc.). Le temps institutionnel, qui reflète l’investissement administratif et associatif dans ce secteur, est un temps généralement cumulatif, car les structures administratives et les infrastructures générées par les politiques publiques subsistent d’une période à l’autre. Leur existence constitue un élément de rigidité considérable au moment de réorienter les politiques publiques. De la même manière, l’inertie des structures historiques (associations de mutilés de guerre, associations d’aveugles, administrations chargées de la réadaptation ou de l’éducation spécialisée) favorise la pérennité de politiques sectorielles.
49En Espagne, l’application d’une politique nationale de rééducation des mutilés de guerre et des accidentés du travail pendant la période 1924-1936 (en suivant certains principes du projet européen de la rééducation) complique considérablement l’application postérieure d’une politique de réadaptation basée sur les principes du projet nord-atlantique. Au début des années 1950, de multiples administrations s’occupent de la réadaptation des enfants et des adultes invalides, dont la concurrence freine l’organisation d’une politique nationale coordonnée de réadaptation comme le recommandent les institutions intergouvernementales. Au contraire, en Argentine, l’absence de développement d’une politique nationale de rééducation pendant la première moitié du xxe siècle facilite considérablement la mise en œuvre d’une politique publique alignée sur les principes du projet nord-atlantique.
50Les gouvernements argentins et brésiliens développent des politiques expérimentales de réadaptation professionnelle à la fin des années 1950, mais consacrent davantage de moyens au développement des politiques de réadaptation médicale. De ce fait, les aspects médicaux de la réadaptation « moderne » sont en avance sur les autres aspects de la réadaptation (éducatifs, sociaux, professionnels).
51Jusqu’aux années 1960, l’Argentine, le Brésil et l’Espagne développent plusieurs types de politiques sectorielles du handicap, basées soit sur des déficiences particulières (surdité, cécité), soit sur des prestations (éducation spécialisée), ou encore sur l’origine du handicap (mutilation de guerre, accidents du travail, poliomyélite). Au cours des années 1970, l’unification des politiques publiques du handicap à l’échelle internationale et la dynamique d’égalisation des droits des catégories de personnes handicapées provoquent une désectorisation partielle des politiques publiques du handicap dans les trois pays. La spécificité des politiques publiques d’assistance aux aveugles, aux déficients mentaux et aux mutilés de guerre y est remise en cause. Certains acteurs associatifs militent alors pour conserver les bénéfices sociaux déjà obtenus, en contestant ces changements.
52Si l’on peut constater une disparition de la spécificité de l’assistance aux aveugles au Brésil, ce n’est pas le cas en Espagne, où la ONCE conserve son monopole dans la prise en charge des aveugles et ses bénéfices économiques. Il est d’ailleurs possible d’observer une forte inertie dans les activités développées par l’association, puisque l’exercice de la vente des billets de loterie continue d’être la principale activité développée par la ONCE pendant les années 1960 et 1970. En Argentine, les aveugles perdent leurs bénéfices liés à l’insertion professionnelle (quota de 2 % dans les administrations) avec l’adoption de la loi 20.923 en 1974, puis avec l’adoption de la loi 22.431 en 1981. La spécificité de la politique d’assistance aux mutilés de guerre disparaît au Brésil au cours des années 1970, mais elle est maintenue en Espagne. Même s’il opère quelques modifications sensibles en unifiant les services destinés aux déficients mentaux et aux invalides civils, le régime franquiste en déclin conserve certaines structures héritées des décennies précédentes (ONCE, administration chargée des mutilés de guerre).
53Quatrièmement, le rythme de progression des idées concernant l’humanité et la productivité des personnes handicapées n’est pas homogène dans toutes les sphères sociales. La faible campagne d’information à ce sujet et le petit nombre de personnes réadaptées (et insérées professionnellement dans des métiers peu qualifiés jusqu’à la fin des années 1970) ne suffisent pas pour susciter un changement des mentalités, malgré la promotion d’une image positive par le sport paralympique. Les préjugés persistent dans certains groupes sociaux, notamment chez les entrepreneurs et les responsables politiques et administratifs, et dans de nombreuses familles.
54Cinquièmement, les configurations économique, sociale et culturelle particulières des pays des mondes ibéro-américains contribuent à la création ou au maintien de décalages avec le projet nord-atlantique de la réadaptation. L’importance de l’économie informelle amène les autorités municipales argentines et brésiliennes à accepter la réglementation de la vente ambulante pour résoudre le problème de l’emploi des invalides. La prédominance de la culture catholique et le poids des représentants religieux freinent une laïcisation totale des droits des personnes handicapées. Enfin, la faible régulation de l’action des organismes d’assurance sociale en Argentine n’encourage pas leur implication dans le financement des services d’éducation spécialisée et de réadaptation à cette période. Toutefois, la complaisance de ces États vis-à-vis des entreprises privées de transport pour appliquer les principes d’accessibilité n’est pas la preuve d’un décalage avec le projet nord-atlantique, qui est lui-même fondé sur des principes libéraux.
L’adoption tardive de plusieurs critères fondamentaux du projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation
55L’adoption de plusieurs critères fondamentaux du projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation (l’adoption d’une loi de protection intégrale, la création d’un organisme interministériel de coordination) se fait de manière tardive et incomplète. Les politiques nationales évoluent sous la pression des mobilisations associatives, très fortes lors des périodes de transition à la démocratie. De nombreux acteurs critiquent alors l’inefficacité et la compromission des organismes administratifs lors des récentes dictatures. En Espagne, le SEREM est fortement critiqué par les associations de personnes handicapées physiques. Au Brésil, la FENAPAES conteste la légitimité du CENESP.
56Le temps de l’espoir est constitué par les périodes où les projets de législations intégrales (pour les aveugles, pour les déficients mentaux ou les personnes handicapées en général), ou d’autres projets de loi d’importance fondamentale (notamment liées au travail) sont véritablement étudiés par les administrations ou par les assemblées parlementaires. Les multiples démarches qu’entreprennent les associations leur font croire dans la possibilité d’une légalité plus juste dans un avenir plus ou moins lointain (quelques années). Il est nécessaire de prendre en compte ce temps de l’espoir, même si les démarches entreprises par les associations n’ont pas abouti. Sans cela, nous adopterions une vision téléologique. Le temps de l’espoir est variable d’un pays à l’autre. Il est constitué au Brésil par trois périodes courtes relativement hachées (automne 1967-décembre 1968 ; année 1975 ; 1981-1982), en Espagne par deux périodes distinctes (1968-1969 ; 1977-1982), et en Argentine par plusieurs périodes entrecoupées entre 1974 à 1981. Les lois de protection des droits des personnes handicapées constituent un horizon d’attente, et dans le même temps, un avenir qui tarde à advenir pendant toute la durée de la décennie 1967-1982. Ce n’est qu’à la toute fin de la décennie que leurs aspirations sont satisfaites en Argentine sous la dictature de Videla (mars 1981) et en Espagne à la fin de la période de transition à la démocratie (1982), mais leurs espoirs se trouvent déchus au Brésil puisqu’aucune loi n’est approuvée sous la dictature. Ce n’est qu’en 1989 que le Brésil adopte une législation de protection intégrale des personnes handicapées.
57Dans chacun des pays étudiés, la consultation des personnes handicapées et de leur famille au sein de nouveaux organes administratifs est institutionnalisée lors de la période de transition à la démocratie. Le gouvernement de transition à la démocratie crée un organisme coordinateur des politiques d’assistance aux personnes handicapées, où sont représentés à la fois les ministères impliqués dans le champ du handicap, et les représentants d’associations de/pour personnes handicapées. Le gouvernement espagnol transforme en 1978 le statut du Real patronato de educación especial en Real patronato de educación y atención a deffcientes. Au Brésil, la Coordenadoria Nacional para à Integração da Pessoa Portadora de Deffciência est créée en 1986. En Argentine, la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas est créée en 1987. Des trois pays, c’est en Espagne que le travail de cet organisme coordinateur est le plus efficace, car il est présidé par la Reine qui favorise l’exécution rapide des décisions ; les associations sont représentées au sein du comité directeur et les ministres responsables des principaux secteurs (travail, transport) sont systématiquement présents aux réunions.
58Dans les trois pays, les acteurs locaux s’approprient donc les références nord-atlantiques de la réadaptation pour construire des politiques publiques « modernes », qui mélangent certains aspects du projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation tout en conservant d’autres aspects de la tradition nationale (potentiellement influencée par le projet européen de la rééducation). L’influence du projet nord-atlantique de modernisation de la réadaptation dans les mondes ibéro-américains peut donc être qualifiée d’incomplète et de conflictuelle. L’influence du projet nord-atlantique de la réadaptation observée dans les mondes ibéro-américains n’est pas généralisable à tous les continents. En effet, les organisations internationales promeuvent souvent dans les pays africains et asiatiques d’autres modalités de réadaptation (coopératives, réadaptation en milieu rural…), en favorisant des circulations de techniques et de savoirs qui ne sont pas centrées sur les pays nord-atlantiques (par exemple entre les pays socialistes européens et africains, ou entre les pays en voie de développement). Les circulations privilégiées existantes entre les métropoles impériales et les pays africains et asiatiques colonisés sont d’ailleurs fortement perturbées – et parfois arrêtées brutalement – par la dynamique de décolonisation.
Notes de bas de page
1 Kott S., « Par-delà la guerre froide », art. cité, p. 145.
2 Chatterjee P., La Nación en tiempo heterogéneo y otros estudios subalternos, Buenos Aires, Siglo Veintiuno editores, 2008, p. 116.
3 CIT, 69e session, Compte rendu provisoire, Genève, BIT, 1983, p. 1013-1017.
4 Bourdieu P., « Les modes de domination », Actes de la Recherche en Sciences sociales, vol. 2, no 2-3, juin 1976, p. 125.
5 Ibid., p. 126.
6 Rosa H., « Mouvement historique et histoire suspendue. Le rapport du changement social et de l’expérience en histoire », Vingtième siècle, no 117, janvier-mars 2013, p. 93.
7 Idée suggérée par François Buton lors de la soutenance de thèse, Rennes 2, 2 juin 2014.
8 Attal F., « Reconstruire l’Europe intellectuelle les Fondations Rockefeller et Ford et les sciences sociales en Italie, 1945-1970 », in Tournès L. (dir.), L’argent de l’influence. La philanthropie et ses réseaux en Europe (1900-2000), Paris, Autrement, 2010, p. 161.
9 Schmitt J.-C., Le corps des images, essai sur la culture visuelle au Moyen Âge, Paris, Gallimard, 2002, p. 58.
10 Boyer R., « Les crises financières comme conflit de temporalités », Vingtième Siècle, no 117, janvier-mars 2013, p. 76.
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L'éducation des jeunes sourds dans l'Ouest, 1800-1934
Patrick Bourgalais
2008
