Défendre un autre règlement de la paix : la Dotation Carnegie pour la paix internationale 1917-1920
p. 181-196
Texte intégral
1En 1917, la Dotation Carnegie pour la paix internationale est l’une des organisations d’outre-Atlantique les plus renommées pour ses activités philanthropiques. Néanmoins, pendant la guerre, la Dotation a joué un rôle significatif, quoique méconnu, dans le développement de nouvelles approches de la paix, ainsi que dans la mise en place du nouveau système international tel qu’il apparaît après 1918.
2Cette organisation est unique et même exceptionnelle pour son temps parce que bien que fondamentalement américaine par essence, elle a une dimension internationale qui préfigure le rôle que vont jouer les États-Unis tout au long du xxe siècle. En effet, la Dotation est fondée en décembre 1910, au moment où de nouveaux mécanismes de régulation des relations internationales se mettent en place, tels que l’arbitrage, la négociation collective, ou encore le principe d’une Cour de Justice internationale, des concepts qui sont aussi ceux que prônent les dirigeants Carnegie. Dès sa création, les objectifs de la Dotation sont clairement définis. Il s’agit de promouvoir une meilleure compréhension des enjeux internationaux par le dialogue et la négociation, d’étudier les causes et l’impact des guerres sur les populations civiles, le phénomène de la guerre étant perçu comme un objet d’étude scientifique, et enfin de soutenir le droit international encore à ses débuts.
3La spécificité Carnegie, c’est son réseau puissant, structuré en trois divisions et doté de deux antennes, l’une à Washington, lieu de son siège et l’autre à Paris, où un bureau européen a été ouvert en mars 19121. Ses membres proviennent à la fois des milieux politiques, académiques et financiers, ce qui fait de la Dotation un lieu d’échanges où foisonnent des concepts novateurs autour d’une vision des relations internationales centrée sur le processus de mondialisation. Parmi les acteurs de la Dotation, il faut évoquer l’équipe Carnegie, The Carnegie Men. Cet entourage restreint exerce un rôle décisionnaire. Juristes, avocats, universitaires et diplomates, ils sont les « barons » du parti républicain2 et forment une élite de haut niveau, un des tout premiers corps d’experts en affaires internationales, qui joue un rôle de premier plan dans l’administration américaine dès avant 1914 et jusqu’au règlement de la paix. La Dotation se donne aussi pour mission d’« éduquer » l’opinion publique. C’est là un de ses objectifs fondamentaux. L’un des principes essentiels de son fondateur, Andrew Carnegie (1835-1919), le magnat de l’acier, est celui de l’éducation continue à l’âge adulte, de l’acquisition de la connaissance par la lecture qui doit être accessible à tous.
4Dans le cadre de notre propos, l’interaction entre les milieux politiques et ceux de l’éducation est personnalisée par un dialogue sous la forme d’une correspondance échangée durant la Grande Guerre entre deux hommes clés de la Dotation, un éducateur-universitaire américain et une figure politique française. Ces deux principaux dirigeants sont d’une part Nicholas Murray Butler (1862-1947), le directeur de la division des Relations internationales et de l’éducation et président de l’université Columbia (New York), et d’autre part Paul d’Estournelles de Constant (1852-1924), sénateur de la Sarthe, qui dirige le bureau européen de la Dotation à Paris. La lecture des écrits de ces deux internationalistes participe à l’élaboration d’une réflexion globale sur la guerre et donc sur la paix à venir3.
5Poursuivant une recherche présentée en 2014 sur la période 1914-19174, cette communication s’inscrit dans une réflexion sur le règlement de la paix future : comment la définir et par quels moyens y parvenir ? Dans un premier temps, nous verrons dans quelle mesure la Dotation en tant qu’organisation américaine et internationale a élaboré un autre règlement de la paix ; ensuite, comment le bureau de Paris a joué un rôle particulier en favorisant la présence et les projets américains en sortie de guerre ; enfin, nous nous interrogerons sur la réflexion de d’Estournelles de Constant pour lequel l’absence, voire le refus d’intégrer les concepts adoptés lors des conférences de la Paix de La Haye de 1899 et 1907 signe l’échec du traité de Versailles.
Un autre règlement de la paix : élaboration et diffusion (1916-1917)
6En 1916, après deux années de guerre, que propose la Dotation ? Quel est l’aspect novateur de la démarche Carnegie dans l’élaboration d’un règlement de la paix ? Celle-ci se fonde en fait sur trois axes autour du principe selon lequel la paix doit être « institutionnalisée » c’est-à-dire, durable, organisée et internationale. Pour être durable, la paix doit être codifiée par le droit international et être reconnue à l’échelle internationale, ce qui devra se concrétiser par la création d’un organisme international qui aura compétence pour en garantir la mise en œuvre et le bon respect.
7Le concept de la paix apparaît très tôt dans les échanges entre Butler et d’Estournelles de Constant, puisque dès le 8 septembre 1914, ce dernier espère que de la guerre naîtra « une ère de paix nouvelle5 ». Le sénateur a adhéré sans délai à l’union sacrée et il estime clairement que la paix ne sera rétablie que par la victoire des armes, la guerre à outrance contre le militarisme prussien. Côté américain, Butler souligne combien la guerre est une réalité intolérable, mais il estime également qu’elle servira de leçon au monde, que de cette terrible épreuve le droit international s’imposera comme la solution naturelle et logique et que seule sa mise en application garantira la paix6. De fait, l’équipe Carnegie adopte une position légaliste-sanctioniste et veut faire reconnaître la nécessité d’un droit international pour toutes les nations du monde. Le non-respect du droit international comme garant de la paix, ce que l’on peut aussi appeler le viol des conventions de La Haye, choque les deux hommes et est discuté dès les premières semaines du conflit7. « Les conventions de La Haye ont-elles été des actes sérieux ou une comédie ? », commente d’Estournelles indigné : « Un effort utile ou une dérision ? Un progrès ou un recul ? Une manifestation de bonne volonté ou d’impuissance, une manifestation superficielle n’aboutissant qu’à tromper et à endormir l’opinion ? La consécration, en un mot, ou la scandaleuse faillite du droit8 ? » En 1915, d’Estournelles revient sur le sujet en affirmant que « les actes de La Haye n’auront été qu’une sanglante comédie, s’ils n’engagent en rien la responsabilité des gouvernements qui les ont signés ; s’il est établi par les faits que leurs signataires ont pu s’en moquer impunément9 ». Les deux hommes s’engagent à éclairer les décideurs et l’opinion publique sur ce point.
Cosmos : Une opération de relations publiques. Définir une paix durable reposant sur une institution internationale, 1916-1917
8Entre la fin de 1916 et le début de 1917, alors que les gouvernements en guerre sont enjoints à définir leurs buts de guerre, les tensions croissent de nouveau. La guerre sous-marine à outrance reprend au mois de février 1917. Et par conséquent, la sortie de la neutralité pour les États-Unis le 6 avril marque un moment de conceptualisation des théories de paix. Dans ce contexte de crise, à partir de novembre-décembre 1916, les échanges épistolaires de Butler et d’Estournelles de Constant leur permettent de définir une théorie de la paix durable à construire.
9Butler choisit une façon aussi originale qu’inattendue pour exprimer son point de vue, sa conception personnelle du concept d’une paix durable. Son réseau, ses relations et son charisme lui permettent de faire du New York Times une tribune : il publie une série d’articles dans ce journal dont l’audience est à l’époque considérable. Il use également de son réseau fondé sur la plateforme de circulation de savoirs que représente la Dotation pour en faire un volume, diffusé bien au-delà des frontières des États-Unis.
10Le point de départ de l’analyse de Butler repose sur un constat quadruple. Tout d’abord, la guerre, bien que d’une ampleur inégalée ne pourra pas durer pour des raisons économiques et il met en avant les problèmes de ravitaillement, le dysfonctionnement de l’économie. Ensuite, les horreurs de la guerre, d’un niveau encore jamais atteint, démontrent qu’une paix fondée sur la course aux armements ne pourra jamais garantir la paix. Cette idée trouve un écho chez d’Estournelles : « Finissons-en avec la mystification ruineuse de la paix armée, soi-disant inventée pour prévenir la guerre et qui l’aura rendue inévitable10 », écrit-il dès septembre 1914. Par conséquent, les conflits qui vont continuer à se produire doivent être réglés par un autre moyen, c’est-à-dire l’arbitrage international, le droit et non la force des armes. Enfin, la guerre est en train de générer d’elle-même un nouveau système de relations internationales.
11À ce constat s’ajoute une réflexion déjà existante avant le conflit : l’intensification des échanges économiques et culturels et le développement de l’éducation transforment le monde, « l’internationalisent ». Ces idées, Butler a commencé à les élaborer dès 1907 en définissant la théorie de « l’esprit international » : selon lui, les relations entre les États, tous perçus à égalité, doivent être appréhendées en termes de coopération afin de faire progresser la civilisation et ceci par le développement de l’économie et de l’éducation. Butler était conscient de la marche vers un monde global dominé par une interdépendance croissante des acteurs comme des enjeux11.
12À partir de ces considérations, Butler publie 16 articles dans le New York Times entre le 20 novembre et le 16 décembre 1916. Il y décrit la façon dont la paix à construire devra être édifiée et met en valeur plusieurs points. Le nouveau système de relations internationales qui émerge de la guerre sera basé sur le respect des principes adoptés aux deux conférences de La Haye, la conciliation et le recours à l’arbitrage seront déclarés obligatoires, des mesures de désarmement seront mises en place. L’importance de La Haye pour les deux hommes est ici encore une fois à mettre en évidence et constitue le sujet de deux des articles de Butler12. Les violations multiples des conventions adoptées en 1907 en matière de protection des populations civiles les choquent profondément autant l’un que l’autre. La paix internationale sera institutionnalisée et organisée à l’échelle mondiale, ce sont les termes choisis par d’Estournelles dans sa lettre du 3 novembre 191613. Soulignons ici la vision globale du monde telle que l’équipe Carnegie le conçoit. Déjà avant la guerre, Elihu Root (1845-1937), avocat, spécialiste en arbitrage international et le premier président de la Dotation allait jusqu’à affirmer que « the public opinion of the world is the true international executive14 ».
13La paix doit être fondée par les peuples. « Sans l’organisation des peuples, pas de paix durable15. » Est-ce à dire que la paix ne peut être fondée que sur des démocraties ? Selon d’Estournelles, la guerre va démocratiser l’Europe : « Elle va, par l’excès du mal, amener l’Europe, bon gré mal gré, à des conditions d’égalité, de fraternité, de justice inattendues16. » Et ce y compris en Allemagne, comme l’indique Butler le 3 juillet 1915 : « My sincere hope and earnest wish is, that when it is over the great mass of the German people may be converted to the belief in the doctrine of liberty and freedom17. »
14Enfin, cette paix s’appuiera sur l’équilibre des économies. C’est le sujet du troisième article qui met en avant une vision libérale, outre-Atlantique des échanges commerciaux, ce que Butler nomme « la porte ouverte dans le commerce international ». Sans aller jusqu’à prôner l’abandon des tarifs douaniers, Butler s’élève contre l’idée que les importations « prennent la place d’une quantité égale de produits indigènes18 ». Développer et favoriser les échanges internationaux selon lui renforcera la stabilité et donc la paix durable. Par ailleurs, il veut aussi convaincre les financiers et les hommes d’affaires que la paix est un bien meilleur incitateur économique que la guerre, dont les profits immédiats sont en réalité illusoires au regard de ses coûts, notamment en termes de destruction des infrastructures. Cette conception de l’équilibre entre les économies implique le refus d’imposer aux vaincus des charges financières excessives, même s’il peut exister des sanctions économiques, un aspect qui est évoqué dès 1916. D’Estournelles fait écho à cette vision butlerienne et l’intègre dans la conception de l’organisation à mettre en œuvre : les sanctions économiques pourraient être imposées par un organisme international, ce qu’il nomme « l’arme économique », et jouer un rôle dans la guerre elle-même19.
15Les 16 articles paraissent entre le 20 novembre et le 18 décembre 1916, puis sont réunis en un volume publié sous le pseudonyme de Cosmos en janvier 1917 sous le titre The Basis of a Durable Peace. Ce titre est aussi celui de la lettre 175, envoyée par d’Estournelles à son ami le 3 novembre. Rien n’indique que Butler ait ensuite « emprunté » ce titre à d’Estournelles lorsqu’il évoque le congrès de la Ligue des droits de l’homme qui vient de se tenir, mais l’hypothèse est plausible. De fait, l’expression apparaît dans les archives dès octobre 1915 à propos de la préparation d’un congrès qui devait se dérouler à Berne en décembre 1915 en vue de la troisième conférence de La Haye qui n’eut jamais lieu. Elle est ensuite utilisée par d’Estournelles le 6 avril 1916 : « Notre devoir à nous Français, qui avons voulu la paix et qui voulons plus que jamais une paix durable, est de faire la guerre au militarisme allemand20. »
16À partir de février-mars 1917, le volume est traduit en cinq langues : français, espagnol, allemand, russe et japonais21. Environ 40 000 exemplaires sont imprimés : 20 000 en anglais et 3 000 dans chacune des autres langues. Aux États-Unis et au Royaume-Uni, le volume est bien accueilli et largement distribué dans le milieu universitaire et même scolaire, dans les bibliothèques municipales grâce au réseau Carnegie, ainsi que parmi les associations/organisations de juristes, avocats et associations de bienfaisance. Le volume est également diffusé en France. À la demande de Butler, d’Estournelles envoie une liste de 200 noms, dont 16 magistrats, 8 avocats, 71 enseignants, 24 membres de l’Institut de France et 47 publicistes ou journalistes. En juin 1917, d’Estournelles reçoit le volume en français et mentionne que les députés l’ont reçu. Des contacts sont pris avec les nouvelles autorités de Russie par l’ambassade mais il ne semble pas que les volumes pourtant traduits aient été envoyés. En Espagne et en Amérique du Sud, la diffusion se fait par listes comme dans le cas de la France. Les archives ne mentionnent rien sur la diffusion au Japon mais annoncent un envoi retardé vers l’Allemagne.
Favoriser la présence et les projets américains en sortie de guerre
17De son côté, d’Estournelles favorise non seulement la diffusion des idées américaines, celles de Butler, mais renforce en 1917-1918 les liens qu’il conserve avec les réseaux américains.
D’Estournelles renforce ses liens avec les réseaux américains
18Depuis le début de la guerre, d’Estournelles maintient ses contacts avec ses amis américains. Ils semblent se renforcer avec la perspective de l’entrée en guerre des États-Unis et dans les mois qui suivent : alors qu’il conserve des relations avec Myron T. Herrick, ambassadeur des États-Unis à Paris jusqu’à l’automne 1914, il rencontre à plusieurs reprises son successeur, William G. Sharp, avec lequel il déjeune le 10 janvier et 22 novembre 1917, et le colonel House, rencontré le 26 novembre 1917. Ces dates sont inscrites dans son agenda ; le sénateur n’a malheureusement pas noté la teneur de ces conversations22.
19Cherchant à montrer combien les initiatives américaines sont appréciées sur le territoire français, d’Estournelles ne manque pas d’informer régulièrement la Dotation de la façon dont les initiatives philanthropiques américaines sont portées à la connaissance de l’opinion publique dans la presse française. Des coupures de presse sur rôle des ambulances américaines et l’aide aux orphelins de guerre, ainsi que sur les initiatives du financier Edward Tuck sont ainsi adressées à la Dotation en juin et novembre 191623.
20Clairement, l’entrée en guerre des États-Unis est l’occasion pour le sénateur de retrouver une plus grande audience auprès de ses collègues parlementaires et du gouvernement, alors qu’il est depuis le début du conflit regardé avec suspicion, en raison des positions qu’il a tenues avant guerre en faveur d’un rapprochement franco-allemand24. Dès janvier, il devient rapporteur de la commission de la navigation sous-marine et aérienne et à ce titre, inspecte les premières installations aéronautiques américaines en 1917 et 1918 en Bretagne et sur la côte atlantique. Toutefois, malgré l’importance de son réseau américain et le fait qu’il soit une personnalité reconnue outre-Atlantique, d’Estournelles n’est finalement pas invité à rejoindre la mission Joffre-Viviani qui se rend à Washington fin avril 1917 pour étudier les modalités d’une coopération étroite entre les deux États. Sa présence avait été envisagée avant d’être annulée25, ce que Butler regrette.
21Ses visites des installations américaines à partir de l’été 1917, notamment à Saint-Nazaire, lui permettent de faire la connaissance du colonel John Stephan Sewell du 17e génie, l’officier qui a organisé les transports ferroviaires de l’American Expeditionnary Force (AEF), depuis Saint-Nazaire jusqu’au front. Il est fort probable que la décision prise au cours du deuxième semestre 1918 de faire du département de la Sarthe le camp de réembarquement de l’armée américaine ait germé à cette époque. Pourquoi ce choix alors que les Américains disposent déjà de zones particulièrement bien aménagées autour notamment de Nantes et Saint-Nazaire ? La décision revient à l’état-major de l’AEF, et notamment au général James Guthrie Harbord (1866-1947). Chef d’état-major du général Pershing en 1917, puis commandant la 4e brigade de Marines qui s’illustra à Château-Thierry et au Bois Belleau, il est chargé de l’intendance du 26 juillet 1918 au 26 mai 1919 et réorganise ce service clé (Service of Supply). Les élus locaux ne paraissent pas avoir cherché à « obtenir » cette position pour leur département. Toutefois, Paul d’Estournelles de Constant reçoit le colonel Sewell dans sa demeure de Créans, vraisemblablement en septembre 1918, et certainement lui a-t-il décrit les avantages du Mans pour effectuer ce type d’opération. L’une des rares gares de triage dans l’ouest de la France, construite à partir de 1910, y est en effet opérationnelle depuis 1916.
22De novembre 1918 à juillet 1919, les trois-quarts de l’armée américaine sont en transit du front vers les ports en passant par Le Mans Area, ainsi que les Américains nomment cet espace intégrant la Sarthe, l’est de la Mayenne et momentanément le sud de l’Orne, en relation avec le service d’intendance de l’AEF dont l’état-major est installé à Tours, ainsi que des formations sanitaires à Angers (hôpital 86), à Tours (hôpital 27 accueillant 20 000 hommes). Dès lors, 200 000 à 300 000 soldats sont installés en permanence dans la zone pendant six mois et environ 1 650 000 Sammies ou Amex (comme les surnomment les Sarthois) transitent par Le Mans Area, soit au moins 83 divisions26.
23Dans ses mémoires, le général Harbord justifie ainsi son choix :
« L’immense campement utile dans la région de Bordeaux ne peut pas constituer un espace pour le camp d’embarquement avec toutes les troupes qui pourraient être débarquées ici. Bordeaux ne peut contenir tous les navires. À Brest et Saint-Nazaire, il n’y a pas assez d’espace de cantonnement possible. […] Un centre d’embarquement servant ces deux ports fut établi au Mans avec une capacité de 250 000 hommes. Toute la préparation des troupes pour ces deux ports fut réalisée au centre d’embarquement. Si une division devait aller à Brest et Saint-Nazaire, elle allait en priorité au Mans qu’elle quittait pour le port et s’en retourner27. »
24D’Estournelles en profite pour organiser une grande cérémonie franco-américaine, mettant en valeur les figures de La Fayette, fugace député de la Sarthe un siècle plus tôt, en 1818, et le dixième anniversaire des vols de Wilbur Wright au Mans. Cette cérémonie ne plaît guère au gouvernement qui n’y est pas favorable, craignant qu’elle ne devienne une manifestation anti-gouvernementale et pro-Caillaux. D’Estournelles va jusqu’à négocier dans le bureau de Clemenceau pour lui arracher l’autorisation. Pour le sénateur, cette fête organisée le 22 décembre 1918 est aussi l’occasion de revenir localement, sinon au niveau national, sur le devant de la scène politique, mais aussi, quelques jours après l’arrivée du président Wilson à Brest le 13 décembre, de mettre en valeur la présence américaine… et la vision américaine de la paix à construire28.
Favoriser les réseaux défendant la SDN
25En effet, le sénateur cherche clairement à valoriser la contribution américaine à la victoire et les idées du président Wilson en cette fin d’année 1918, en tout cas, avant le début des négociations des traités de paix.
26Dès l’arrivée de Wilson à Brest, d’Estournelles fait partie de la délégation parlementaire qui accueille le président américain, non sans avoir rencontré quelques jours plus tôt le colonel House29, les 8 novembre et 6 décembre 1918. Il signe un court texte dans un numéro spécial de L’Humanité consacré à Wilson publié le lendemain de son arrivée. Il n’y cache pas l’enthousiasme qu’il ressent, au diapason de l’opinion publique, alors qu’il a longtemps manifesté dans sa correspondance dépit, incompréhension et méfiance envers la politique wilsonienne. « Il a contribué à finir victorieusement la guerre du droit contre la violence, et chacun comprend qu’un si prodigieux effort donne la mesure de ce qu’il fera pour contribuer à organiser la paix », écrit-il. Paul d’Estournelles de Constant soutient aussi l’Association française pour la Société des Nations (AFSDN), créée le 10 novembre 1918 et placée sous l’influence du parti radical et de la Ligue des droits de l’homme, alors que s’est également créée le 19 décembre une association plus à gauche, la Ligue française pour la Société universelle des Nations, à l’initiative de Victor Basch, vice-président de la Ligue des droits de l’homme, Paul Menier, député de l’Aube, et Henri Barbusse30.
27Symboliquement, en accord avec Butler et Root, il met les locaux du bureau de la Dotation, rue Pierre Curie, et le personnel qui y travaille à la disposition de l’AFSDN. Mais le bureau de la rue Curie accueille également dès janvier 1919 les représentants des autres associations défendant la SDN (américaine, britannique, italienne). D’Estournelles entend favoriser autant que possible la position américaine et l’idée de la SDN. Le bureau européen de la Dotation Carnegie retrouve à l’occasion une activité pleine et entière, favorisant les rencontres d’hommes politiques et de diplomates en vue lors de déjeuners, comme celui qui est organisé le 26 février au Cercle interallié financé par la SDN et le bureau européen de la Dotation Carnegie. Présidé par Léon Bourgeois, avec l’ambassadeur Sharp et Oscar Strauss, ce moment de convivialité réunit une cinquantaine de convives parmi lesquels des membres de la conférence en présence de Doumer et de Painlevé. De nombreuses personnalités sont également reçues rue Pierre-Curie : Sharp, House, Johnson, Finch, James Browns Scott, Holman, le président du Sénat, Joffre, Venizélos, Hymans, les ambassadeurs du Brésil et du Canada31.
Une influence réelle sur les débats de la conférence de la Paix ?
28Cette mise en réseau porte-t-elle ses fruits ? Rien n’est moins sûr. De fait, d’Estournelles tout comme l’équipe Carnegie déchantent rapidement quant au projet wilsonien, et leur influence, comme celle de Bourgeois, semble plus que secondaire.
L’échec des idées de La Haye
29D’Estournelles de Constant prend conscience que si l’idée d’une SDN est clairement défendue, Wilson et son entourage ne cherchent guère à la fonder sur les principes édictés lors des conférences de La Haye de 1899 et 1907. Sur ce point, les divergences entre le projet français, porté par Léon Bourgeois et l’AFSDN, et le projet américain sont patentes. Le projet français prône un organisme supranational fondé sur l’arbitrage obligatoire et met au premier plan la sécurité et le désarmement. Le projet américain de Wilson envisage une refonte des relations internationales par la création d’une association des nations proche du concept d’un parlement mondial32.
30Il convient ici de nuancer la position de l’équipe Carnegie par rapport au projet Wilson car côté américain, ni Butler ni surtout Elihu Root n’adhèrent au projet de Wilson. De fait, leur point de vue rejoint celui de d’Estournelles quant au rôle clé des conférences de La Haye mais diffère dans son application car restant centré sur l’objectif d’éduquer et informer l’opinion publique, si possible mondiale.
31Si d’Estournelles et Butler restent attachés à l’esprit des conférences de La Haye, le premier va beaucoup plus loin dans l’encadrement juridique que doit mettre en place le traité de Versailles. Il souhaite clairement, dans la ligne de la commission Bourgeois à laquelle il a participé, la création d’une force internationale, d’un arbitrage plus contraignant de même qu’une réelle politique de désarmement. Butler, lui, a une vision plus large, universitaire, scientifique, estimant que la diffusion d’un esprit international favorisera l’éclosion d’une opinion publique éclairée qui fera pression sur les gouvernements pour éviter la guerre.
32D’autre part, le sénateur souhaite la mise en place d’un système de sanctions alors que Butler estime, comme il l’écrit dans le volume publié sous le pseudonyme de Cosmos, que « de fait, il n’y a d’autre sanction du droit international que l’opinion publique33 ». Le premier s’avère de plus en plus pragmatique quand le second reste idéaliste. Or, c’est plutôt l’idéalisme moral qui l’emporte que la refondation d’un ordre international, de même que le contrôle des décisions par les États prend le pas sur la création de réelles institutions d’arbitrage sur une logique supranationale.
33Quant à Root, le président de la Dotation, sa démarche est celle d’un juriste pour lequel la mise en œuvre et le développement du droit international sont essentiels. Il s’opposera complètement en 1920 à la ratification du traité de Versailles, en particulier de la partie consacrée à la SDN, considérant que le point de départ de la discussion aurait dû être l’acte final de La Haye de 1907 qui avait proclamé l’arbitrage obligatoire. Selon lui, le point 14 du pacte le définit en des termes trop vagues. Root défend une SDN « destinée à construire un droit international dont les principaux personnages seraient des juges et non des délégués d’États34 ». Pour l’équipe Carnegie, le traité aurait dû symboliser le commencement d’un nouveau type de relations internationales.
34Les négociations du traité de Versailles ont assurément suscité des tensions entre les alliés français et américains. D’Estournelles fait part à plusieurs reprises de la relative froideur qui s’est développée entre les négociateurs. Il est chargé en juillet 1919 par le gouvernement Clemenceau, sur la recommandation de Léon Bourgeois, de sonder les élites américaines après la discussion tendue du traité de Versailles entre les Alliés. Parti pour défendre sa vision du traité et développer ses propres critiques, il prend conscience rapidement que l’enjeu n’est plus là. La seule question qui se pose est la suivante : les États-Unis ratifieront-ils le traité ?
« Dans ces conditions, j’ai dû me hâter de mettre une sourdine aux récriminations que j’avais d’ailleurs suffisamment publiées quant aux imperfections du traité, je me suis au contraire appuyé sur ces récriminations pour dire, et avec d’autant plus d’autorité : “Il faut ratifier le traité, malgré tout ; nous l’amenderons ensuite ; laissons-le vivre d’abord, si nous voulons l’améliorer35.” »
35Cette position, il la conserve au cours des années suivantes et la défend dans un opuscule intitulé Que devient la SDN ? publié en 1920.
36Butler lui-même s’exprime peu sur le traité de Versailles. En mai 1919, de façon prémonitoire, il déclare dans The New York Times que les enjeux et la guerre économique prendront une importance nouvelle jusqu’à prendre le pas, voire remplacer la guerre classique36. Il partage aussi la même opinion que Root sur la place et le rôle que le droit international devrait occuper dans le système des relations internationales qui est né de la guerre. C’est ce qu’il écrit à d’Estournelles dans une lettre du 25 avril 1919 :
« We all felt that the gravely weak point of the whole plan is the minimizing of what has been done at the two Hague Conferences, the disregard of the necessity of making an international court of justice the centre of any permanent and workable scheme and the failure to provide any international body for the formulation and amendment of the rule of international law. »
Une influence sur d’autres questions de droit international
37L’influence réelle des deux hommes et de la Dotation en général sur le règlement de la paix semble donc réduite. Ils pèsent toutefois en coulisse sur d’autres questions, qui les intéressent plus directement, notamment les affaires balkaniques. La sortie de guerre est l’occasion de relancer le rapport sur les Balkans publié en 1914. À la suite des guerres de 1912-1913, la Dotation Carnegie avait en effet envoyé une commission internationale d’investigation pour enquêter sur le sort des populations civiles en temps de guerre. Le rapport de cette enquête, un document de 400 pages, avait pour objectif d’alerter l’opinion publique internationale, mais sa publication, quelques semaines seulement avant l’attentat de Sarajevo, n’eut pas l’impact espéré par les dirigeants Carnegie37. En outre, ce rapport fut dénoncé par les gouvernements balkaniques pour son manque d’impartialité. En 1919, les délégués grecs et serbes à la conférence de la Paix approchent d’Estournelles et demandent donc la réécriture d’une partie du rapport. Cette demande n’aboutit pas mais l’idée de systématiser la logique d’une enquête à mener sur le terrain en temps de guerre fait son chemin puisque, à New York, l’équipe Carnegie envisage la formation d’une deuxième commission des Balkans ainsi qu’une autre qui serait envoyée en Russie pour enquêter sur les massacres de la guerre civile entre les forces bolcheviques et les armées blanches38.
38Deux ans plus tard, en 1921, Justin Godart, député de Lyon et futur vice-président du bureau Carnegie de Paris, se rend en Albanie pour enquêter sur la question des frontières du futur État albanais. Son rapport qui est considéré comme le deuxième rapport Carnegie des Balkans prône la reconnaissance d’un État par un organisme international39.
39De son côté, d’Estournelles profite d’un séjour à Londres, à l’occasion d’une rencontre des délégués des principales associations alliées en faveur de la SDN, pour discuter avec les Britanniques la création d’une réglementation aérienne. C’est en tant que président du groupe sénatorial de l’aviation qu’il rencontre le 11 mars le secrétaire d’État à la Guerre et à l’Air, Winston Churchill, le major général Seely, sous-secrétaire d’État à l’Air et le major général Frederick Sykes, chef d’état-major de l’armée de l’air, ainsi que d’autres responsables politiques et militaires. Ensemble, ils discutent de la transformation d’une aviation militaire en aviation civile que Churchill est en train de mener, faisant naître en Grande-Bretagne cette aviation civile inexistante avant guerre, dont l’une des fonctions sera désormais de relier les différents territoires de l’empire colonial britannique. Ils envisagent la définition claire d’une réglementation internationale que Churchill juge bien plus nécessaire dans l’immédiat que la réalisation des projets de traversée de l’Atlantique envisagés à l’époque. Ils abordent aussi la question des risques de transformation, en cas de guerre, d’une aviation commerciale en aviation de bombardement. Ces discussions préliminaires préparent en quelque sorte la première convention internationale de réglementation de la navigation aérienne qui sera signée à Paris le 13 octobre 191940.
40D’une certaine manière, les projets de paix durable proposés par nos deux correspondants n’aboutissent pas à ce que chacun d’entre eux souhaitait. Pour Butler, si l’esprit de la SDN est bien présent dans le règlement du conflit, la mise en valeur d’un conseil des gouvernements plutôt que l’arbitrage signe un échec du projet wilsonien. Pour d’Estournelles en revanche, l’absence de dispositions contraignantes ne peut mener qu’à l’échec, et abolit vingt années d’efforts menés depuis la première conférence de La Haye en 1899.
41Leurs différences annoncent peut-être l’évolution de la Dotation Carnegie : de l’appui aux défenseurs de la paix avant la guerre, elle évolue vers la mise en œuvre d’une ONG culturelle favorisant la reconstruction à la fois matérielle et culturelle41. En effet, durant l’immédiat après-guerre, la Dotation Carnegie pour la paix internationale se consacre en priorité aux programmes de reconstruction en zone urbaine, dans un but de réconciliation. Entre 1921 et 1928, trois grandes bibliothèques sont mises en chantier simultanément à Belgrade, Louvain et Reims. De même, le village de Fargniers, situé au nord de Paris, est entièrement reconstruit suivant un plan en étoile donnant la priorité aux bâtiments d’utilité publique, parmi lesquels la bibliothèque municipale.
42Guidé par le principe que l’accès à la connaissance créera de nouveaux liens intellectuels, James Shotwell, le nouveau directeur de la division Histoire et économie lance la rédaction d’une série d’ouvrages sur l’histoire de la Grande Guerre vue sous un angle économique et social. Il propose une vision sociale et globale de l’histoire, et une perception transversale des faits historiques mettant en avant la globalisation des enjeux internationaux42.
Notes de bas de page
1 Les trois divisions ont été nommées : Relations internationales et éducation ; Économie et histoire ; Droit international.
2 Tournès Ludovic, L’argent de l’influence : les fondations américaines et leurs réseaux européens, Paris, Éditions Autrement, 2010 ; Rosenfield Patricia, A Word of Giving. Carnegie Corporation of New York, New York, Public Affairs, 2014.
3 Akhund Nadine et Tison Stéphane, En guerre pour la paix. Correspondance Paul d’Estournelles de Constant-Nicholas Murray Butler, 1914-1919, Paris, Alma éditeur, 2018.
4 Akhund Nadine et Tison Stéphane, « L’appel à l’Amérique. L’action de Nicholas Murray-Butler et de Paul d’Estournelles de Constant en faveur de la paix pendant la guerre 1914-1917 », in Rémi Fabre et al. (dir.), Les défenseurs de la paix (1899-1917), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2018.
5 Carnegie Endowement for International Peace Records, Rare Book and Manuscript Library, université Columbia, New York (CEIP), vol. 127/472, 8 septembre 1914.
6 CEIP, vol. 247, 11 et 28 septembre 1914.
7 Les conférences de La Haye de 1899 et 1907 sont réunies dans le but de régir les relations entre les États en se fondant sur l’arbitrage, la conciliation et une justice internationale et tenter une trêve dans la course aux armements. Le tsar Nicolas II est à l’origine de la première et le président américain Theodore Roosevelt initie la seconde. 26 États sont présents en 1899 et 44 en 1907. La délégation française est présidée par Léon Bourgeois, assisté à chaque fois de Paul d’Estournelles de Constant. Plusieurs figures de la future Dotation y participent. En 1899 : le diplomate, Andrew Dikson White, le maire de Brooklyn et alors président de l’université de Columbia, Seth Low. En 1907 : l’avocat et diplomate, Joseph H. Choate, l’avocat en droit international, James Brown Scott et le diplomate David Jayne Hill.
8 CEIP, vol. 127/472, 16 novembre 1914.
9 CEIP, vol. 127/472, 6 mai 1915.
10 CEIP, vol. 127/472, 18 septembre 1914.
11 « L’esprit international n’est autre que l’habitude de penser aux relations et aux affaires extérieures et l’habitude de les traiter en considérant les diverses nations du monde civilise comme des égales et des amies coopérant au progrès de la civilisation, au développement du commerce et de l’industrie, à la diffusion de la lumière et de l’éducation dans le monde », CEIP, centre européen, Paris, 1931, p. 38.
12 Les articles 11 et 12 sont intitulés : « L’œuvre de la première conférence de La Haye, désarmement et arbitrage, le tribunal de justice arbitrale », « L’œuvre de la deuxième conférence de La Haye, distinction à faire entre un tribunal arbitral et un tribunal international ».
13 Archives départementales de la Sarthe (ADS), 12 J 384, lettre 175, 3 novembre 1916.
14 Report of the Annual Lake Mohonk Conference on International Arbitration, Mohonk Lake, N. Y. 1906, p. 20. Nicholas Murray Butler, The International Mind, An Argument for the Judicial Settlement of International Disputes, New York, Scribner, 1912.
15 CEIP, vol. 130/474, lettre 169, août 1916 ; ADS, 12 J 385, lettre 341, 26 décembre 1917.
16 CEIP, vol. 128/473, lettre 48, 20 juin 1915.
17 CEIP, vol. 204/524, 3 juillet 1915.
18 Les bases d’une paix durable, New York, Scriber’s Sons, 1917, p. 19 de l’édition française.
19 ADS, 12 J 385, lettre 355, 13 février 1918.
20 CEIP, vol. 130/474, 6 avril 1916.
21 Les archives de la Dotation font état des traductions dans les cinq langues, mais seules les diffusions en français et en anglais sont évoquées. Des extraits du volume en allemand figurent également ainsi que des échanges avec les nouveaux dirigeants de Petrograd.
22 ADS, 12 J 78.
23 ADS, 12 J 384, lettre 153, 11 juin 1916 ; lettre 156, 22 juin 1916 ; lettres 180 et 181, 17 novembre 1916.
24 Tison Stéphane, « L’Alsace-Lorraine, pivot de l’équilibre international. La pensée de Paul d’Estournelles de Constant, prix Nobel de la paix 1909 », in Jean El Gammal (dir.), La France, l’Allemagne, l’Europe – Mélanges en l’honneur de Chantal Metzger, Bruxelles, Peter Lang, 2017, p. 197-209.
25 ADS, 12 J 384, lettre 249, 28 avril 1917.
26 Tison Stéphane, « Le Mans Area, 1919. Le retour des soldats américains at home », Maine découvertes, no 71, septembre-novembre 2011, p. 27-32.
27 Harbord Général James G., The American Army in France, 1917-1919, Little, Brown and company, 1936, p. 552.
28 Tison Stéphane, « Une fête pour promouvoir une certaine idée de la paix. Le Mans, 22 décembre 1918 », Matériaux pour l’histoire de notre temps, vol. 129-130, 2018/3-4, p. 22-27.
29 ADS, 12 J 78.
30 Guieu Jean Michel, « Pour la paix par la Société des Nations », Guerres mondiales et conflits contemporains, no 222, 2006/2, p. 89-102.
31 ADS, 12 J 386, lettres 490 et 493, 28 février et 2 mars 1919.
32 Tournès Ludovic, Les États-Unis et la Société des Nations (1914-1946), Bruxelles, Peter Lang, 2016, p. 34-36.
33 Cosmos, Les bases d’une paix durable, op. cit., article 14, p. 144.
34 Tournès Ludovic, Les États-Unis et la Société des Nations, op. cit., p. 49-51.
35 ADS, 12 J 386, lettre 556, rédigée entre le 28 juillet et le 6 août 1919.
36 The New York Times, 18 mai 1919 : « The center of gravity will now swing from international war to international rivalry and competition. The economic struggle will take place of the military struggle, and for that new form of contest, nations must prepare themselves just as systematically and efficiently as Germany built up it army and navy. »
37 Akhund Nadine et Tison Stéphane, « Penser la Grande Guerre au prisme des Balkans. Le témoignage de la Dotation Carnegie pour la paix internationale », Monde(s). Histoire, espaces, relations, no 9, 2016, p. 95-114.
38 CEIP, vol. 208/528, 24 octobre 1918, Haskell, secrétaire de Butler, à d’Estournelles de Constant ; CEIP, centre européen, vol. 190, 23 mai 1919, Prudhommeaux, du bureau de Paris, à d’Estournelles de Constant.
39 L’Albanie en 1922, préface de M. d’Estournelles de Constant, Paris, Presses universitaires de France, 1922.
40 ADS, 12 J 146, notes prises lors de cette réunion.
41 Rietzler Katarina, « Before the Cultural Cold Wars: American Philanthropy and cultural Diplomacy in the inter-war Years », Historical Research, vol. 84, no 223, février 2011, p. 148-164.
42 L’Histoire de la Grande Guerre d’un point de vue économique et social comprend environ 300 monographies publiées entre 1921 et 1937. Voir Maurin Jules, « L’historiographie de la Grande Guerre à travers les publications de la Dotation Carnegie pour la Paix internationale », in Jules Maurin et Jean-Charles Jauffret (dir.), La Grande Guerre 1914-1918. 80 ans d’historiographie et de représentation, Montpellier, université Paul Valery, 2002, p. 209-220 ; Chatriot Alain, « Une véritable encyclopédie économique et sociale de la guerre. Les séries de la Dotation Carnegie pour la Paix internationale (1910-1940) », L’Atelier du Centre de recherches historiques, 3 janvier 2009 ; Rietzler Katarina, « The War as History », Diplomatic History, vol. 38, 2014/4 ; Winter Jay et Prost Antoine, The Great War in History, New York, Cambridge University Press, 2008.
Auteurs
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