« La politique de l’environnement s’est arrêtée à la porte des usines » : le Haut Comité de l’environnement (HCE) et les mondes du travail, 1971-1986

Renaud Bécot

p. 47-60


Texte intégral

1Au cours des dernières années, plusieurs publications se sont intéressées au lieu commun selon lequel préoccupations environnementales et enjeux du travail constitueraient deux thèmes irréconciliables1, en s’inscrivant dans la foulée d’une histoire environnementale influencée par les remarques pionnières de Richard White2. Bien qu’elles érodent le postulat d’un antagonisme entre travail et environnement, ces études restent silencieuses quant aux causes de la persistance de cette tension dans le débat public, sauf à la désigner comme un procédé de « chantage à l’emploi3 ». Dès lors, le dilemme « emploi ou environnement » apparaît uniquement comme le produit d’une opposition entre salariés et employeurs. Dans cette perspective, l’action de l’État (les lois et l’intervention des administrations publiques) aurait une influence minime sur la construction de cette tension. Or, cette vision passe sous silence non seulement la fréquence du recours au droit par les mouvements sociaux, mais aussi leur aspiration régulière à redéfinir les outils étatiques de régulation, en particulier en France, pays sur lequel porte la présente contribution4.

2 Le Haut Comité de l’environnement (HCE), fondé par décret du 30 juillet 1970 et installé auprès du Premier ministre5, offre un observatoire privilégié pour identifier les causes d’une tension persistante entre « travail et environnement ». Le HCE est initialement un espace de production d’expertise auprès du gouvernement, préparant les éventuels arbitrages interministériels lors de l’élaboration de politiques transversales. Pour ce comité, à l’instar d’une institution telle que le Conseil économique, « la définition de [son] autorité de tutelle renvoie aux finalités qu’on lui confère, son objet détermine ses attributions, sa composition sa signification politique6 ». Lors de sa fondation, aux côtés de représentants des ministères (supposés) les plus concernés, sont intégrées des « personnalités qualifiées » dont des responsables associatifs et universitaires. Le ministère du Travail et des représentants des mondes du travail ne sont intégrés qu’à la faveur d’une réforme du comité en 1975, puis les organisations syndicales acquièrent une place prédominante en 1982.

3Le HCE reste une instance dont le rôle et le travail sont méconnus : Pierre Lascoumes lui consacrait six phrases pour conclure, lapidaire, que « malgré un vaste mandat et ses réformes successives, ce comité est régulièrement gagné par une forte somnolence, et il ne s’est saisi ni de dossiers d’ampleur réelle, ni distingué par ses initiatives. D’où le surnom qui lui a été donné par les associations de “Haut Comité des endormis’’7 ». En suivant le discours des militants associatifs, Lascoumes délaisse le rôle du HCE pour mieux affirmer que l’élaboration des politiques environnementales résulterait de « transcodages », c’est-à-dire d’une opération d’agrégation des informations éparses afin de les lire comme une totalité ; c’est aussi les traduire dans un autre registre relevant de logiques différentes, afin d’en assurer la diffusion à l’intérieur d’un champ social8 ». En somme, ces politiques seraient pensées à l’intérieur de catégories administratives, sans ouverture vers la société civile. Depuis cette analyse, le HCE reste absent des études consacrées à l’administration publique de l’environnement : seul le juriste Michel Prieur évoque l’expérience décrite comme un « échec9 », tandis que le sociologue Florian Charvolin fait mention de son existence dans l’organigramme ministériel. Le comité paraît constituer un simple rouage dans « l’installation technocratique de l’environnement10 » et son ouverture vers les différents ministères serait un « point de colonisation du “territoire des autres’’11 ». Ces travaux de science politique ou de sociologie exercent pourtant une influence sur l’historiographie de la France contemporaine, puisque les synthèses récentes, lorsqu’elles s’intéressent à l’environnement, peinent à le penser par-delà une chronologie calquée sur la temporalité de l’action publique12.

4Dans cette perspective, l’ouverture des politiques environnementales vers la société civile paraît faible et masque la pluralité des inventions de l’environnement13. Néanmoins, dans une thèse d’histoire récente, Alexis Vrignon décrit le HCE comme un espace dans lequel « les pouvoirs publics se sont efforcés d’instaurer un dialogue avec les associations14 ». Dans cette optique, le comité peut servir d’observatoire des échanges entre les promoteurs d’un éco-pouvoir d’un côté (au sens d’une expertise scientifique et technique au cœur des administrations étatiques), et de l’autre des acteurs sociaux portant des définitions de l’environnement distinctes de celle du ministère de ce nom15. En somme, l’étude du HCE permet « d’écrire une autre histoire, qui souligne l’existence de corps intermédiaires, de formes de dialogues entre l’administration et la société civile16 ». En 1977, Serge Antoine, haut fonctionnaire pionnier lors de la fondation du ministère de l’Environnement et membre du cabinet du ministre, témoigne de cette volonté d’ouverture en soulignant que « jusqu’ici, la politique de l’environnement s’est arrêtée à la porte des usines17 ». Malgré cette déclaration liminaire, la difficulté à penser ensemble les enjeux du travail et de l’environnement persiste durablement au sein du comité. La motivation de cette ouverture, ainsi que les raisons de la difficulté à surmonter ce dilemme, méritent d’être éclairées. Cette étude permettra ainsi d’interroger l’aporie d’un comité qui, tout en intégrant les enjeux écologiques du travail, n’est jamais parvenu à s’imposer comme un espace de dialogue social et environnemental.

De l’invisibilité du travail à son intégration dans le comité

5Lors de son installation, le 12 mai 1971, le comité accueille neuf personnalités désignées par le Premier ministre et neuf représentants des grands ministères, sous la présidence du délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR). Les ministères de l’Industrie et de l’Agriculture sont les plus actifs, alors qu’aucune représentation n’est accordée au ministère du Travail avant 1975. En complément des membres de plein droit, une liste d’experts est établie (dont des historiens tels Jacques Le Goff ou Georges Duby), dont les contributions sont ponctuellement sollicitées. Ce premier comité fonctionne en s’appuyant sur des réunions plénières régulières, puis en réunissant des groupes de travail chargés d’élaborer des études approfondies sur des sujets ciblés.

6En dépit de l’absence initiale d’intérêt pour les enjeux du travail, ces derniers s’imposent en 1974 à l’occasion de l’élaboration de deux rapports sur l’usage de substances nocives, le mercure et le plomb. La procédure d’élaboration de ces rapports est similaire : le comité rassemble une quinzaine d’experts, qui rédigent une synthèse des connaissances sur le sujet, en soulignant que « l’objectif n’est pas d’exposer la position officielle de l’administration face aux problèmes soulevés18 ». Paradoxalement, lors de ces deux rapports, la place des mondes du travail est insignifiante. Par exemple, l’étude sur la toxicologie du méthylmercure se fonde sur des données japonaises, produites au lendemain de la catastrophe de Minamata. Bien que cette catastrophe ait affecté des salariés dans leur activité de travail19, les auteurs se concentrent uniquement sur les effets de la consommation de poisson contaminé par la population.

7Le rapport évoque ensuite les usages industriels du mercure en France, à commencer par les secteurs de la chimie de la soude et de l’agroalimentaire (où il sert à désinfecter les semences). Les opérations sont décrites comme si leur déroulement ne nécessitait pas d’intervention humaine. Les éventuelles contaminations ne concerneraient que « les oiseaux granivores » et « le sol cultivé où, d’après les avis recueillis, il demeure à une teneur infinitésimale20 ». Surtout, les auteurs partagent une inquiétude d’ordre économique, au détriment de la considération sanitaire : bien que l’industrie chimique dispose d’un procédé à diaphragme pour éviter l’usage du mercure, cette option est rejetée car elle constituerait « un handicap dans une industrie chimique minérale de base comme celle du chlore où les prix de revient déterminent la compétitivité21 ». De la même manière, les auteurs déplorent les recommandations de l’OCDE visant à interdire l’usage de produits organo-mercuriques dans l’agriculture, puisque « le marché du traitement des graines de coton en Afrique Noire représente pour l’industrie des phytosanitaires un débouché relativement important ».

8Le désintérêt pour les enjeux relevant du travail et la défense des intérêts industriels mènent au déni de l’ampleur des maladies professionnelles. Les auteurs du rapport sur le plomb écrivent ainsi « qu’on peut raisonnablement admettre que depuis quelques années le saturnisme professionnel se raréfie » et suggèrent une tendance « vers une diminution de fréquence et surtout de gravité des risques professionnels22 ». Cet optimisme ne saurait surprendre, puisque trois des quatorze experts (dont un médecin) participent à la rédaction de ce rapport au nom de la principale entreprise utilisant du plomb en France (Penarroya)23. Or, la parution de ce document intervient au moment même où les ouvriers de l’entreprise sont engagés dans une mobilisation pour faire reconnaître l’origine professionnelle de leurs pathologies24. Ces ouvriers sont étroitement liés à des scientifiques qui fournissent une expertise à l’appui de leurs revendications. Ces médecins s’opposeront vivement aux conclusions du HCE et proposeront de nouvelles méthodes pour dépister le saturnisme.

9La réception de ce rapport s’inscrit dans le contexte « d’insubordination ouvrière des années 196825 », marqué par la multiplication de conflits dans les quartiers populaires affectés par les nuisances industrielles et dans les entreprises utilisant des produits pathogènes. Pour se limiter à l’exemple du plomb, la grève des ouvriers de Penarroya suscite des répliques à l’usine Blindex (Marseille), puis à la Société chimique des Mureaux en région parisienne. Ce conflit mène aussi des militants cédétistes (membres de la Confédération française démocratique du travail, CFDT) à contester l’implantation d’une usine de traitement du plomb à Thann-Cernay (Haut-Rhin) puis à Guengat (Finistère)26. Ces mobilisations contribuent à hâter l’adoption de réformes sociales, telles que la loi du 27 décembre 1973 sur les conditions de travail, menant à renforcer les attributions des délégués des salariés au sein des Comités d’hygiène et de sécurité dans les entreprises27.

10La recomposition du HCE intervient dans ce contexte, par décret du 27 juillet 197528. Elle s’inscrit dans une démarche d’ouverture vers les associations, envisagée par Valéry Giscard d’Estaing lors de sa campagne présidentielle en 1974. Le comité compte désormais quinze représentants des ministères et vingt personnalités nommées par le Premier ministre. Le secrétaire du HCE accompagne cette requalification, en suggérant au président que le comité doit « assure[r] des meilleures liaisons entre les différentes commissions et organismes consultatifs qui, directement ou indirectement, sont intéressés à la qualité de vie et à l’environnement29 ». Il propose aussi une participation accrue de la société civile à « l’élaboration et au suivi de la politique général de l’environnement et du cadre de vie30 ». Cette orientation s’inscrit en conformité avec celles qui avaient conduit à la fondation du ministère de l’Environnement quatre ans plus tôt : le souhait de Serge Antoine reste d’accroître l’influence de son ministère sur « le territoire des autres31 », c’est-à-dire d’imposer l’environnement par des politiques transversales plutôt que de renforcer une administration distincte. En un sens, les conflits sociaux sont perçus par les responsables du HCE comme une opportunité pour étendre leur rayon d’action, ou construire leur éco-pouvoir.

11Le comité intègre alors un représentant du ministère du travail (le délégué général à l’emploi) et un syndicaliste de la Confédération générale du travail (CGT, principale organisation représentative de salariés en France). En parallèle, le discours du secrétariat du comité évolue avec l’intitulé du ministère, en accolant les termes d’environnement et de qualité de vie. Ce déplacement discursif s’accompagne d’une attention aux « inégalités écologiques qui s’ajoutent aux inégalités de la croissance et doivent être répétées et repairées [sic]32 ». Dans un rapport remis sur les « exclus de la qualité de ville [sic] », la signification des « inégalités écologiques » est pourtant restreinte pour désigner uniquement les enfants et les personnes à mobilité réduite33.

12Dressant le bilan des premières années du ministère, Serge Antoine note l’absence de préoccupations pour les mondes du travail34 ». Dans un contexte marqué par l’expansion du chômage, il insiste sur le vivier d’emplois que représenteraient des politiques répondant aux enjeux environnementaux. Ces propos se nourrissent d’un rapport sur les emplois qualitatifs, définis comme ceux qui « sont induits par une politique de nouvelle croissance visant à la protection du milieu naturel, la mise en valeur des ressources, l’amélioration du cadre de vie et de l’environnement, la connaissance scientifique des milieux naturels et humains35 ».

13Bien que ce rapport ne fût jamais publié, l’ouverture vers les mondes du travail est affichée comme l’une des priorités dans l’élaboration d’une charte de la qualité de vie au printemps 1978. Ce document énumère 106 propositions, distribuées selon les compétences ministérielles respectives. Il est par exemple prévu une régulation accrue des produits chimiques, qui concentrerait « au sein d’un centre unique, les moyens techniques de contrôle des produits chimiques36 ». La réalisation de ce projet serait confiée aux ministères de l’Environnement et de l’Industrie. Toutefois, la distribution de la majorité des 106 actions se répartit essentiellement entre les services préalablement mobilisés, à commencer par le ministère de l’Environnement, de l’Industrie et la DATAR. Aucune action ne concerne spécifiquement le ministère du Travail.

14Dans le discours des protagonistes du HCE, la relative ouverture du comité vers les mondes du travail est étroitement liée à la possibilité de renforcer des politiques transversales et d’étendre l’influence du ministère de l’Environnement. En ce sens, l’intégration des préoccupations du travail par le HCE procède d’un transcodage tel que le définit Pierre Lascoumes, c’est-à-dire une agrégation « d’informations éparses [permettant de] les lire comme une totalité37 ». Néanmoins, la focalisation sur l’opération de transcodage mène non seulement à adhérer au récit que les haut-fonctionnaires de l’environnement livrent de leur propre action, mais surtout à masquer les facteurs qui avaient attiré leur regard vers les mondes du travail. L’intégration de représentants syndicaux dans le HCE constitue, en premier lieu, une réponse au contexte d’insubordination ouvrière et à la multiplication des conflits en matière de santé au travail et de protection du cadre de vie, mais aussi une tentative de profiter de ce contexte pour renforcer la légitimité du comité. Autrement dit, la construction de liens entre les acteurs de l’éco-pouvoir et les mondes du travail est le produit du contexte particulier des années 1968.

Une recomposition centrée sur les mondes du travail (1982)

15Au lendemain de l’élection de François Mitterrand à la Présidence de la République en mai 1981, une réforme du HCE est débattue au sein du cabinet du ministre de l’Environnement, Michel Crépeau. Au travers des notes successives, une composition élargie du HCE est envisagée afin d’accorder une place accrue aux acteurs de la société civile38. Le décret du 28 mai 1982 prolonge la mesure 101 du programme électoral du Parti socialiste pour l’élection présidentielle de 1981, à savoir l’ouverture vers les milieux associatifs en vue d’élaborer une charte de l’environnement. La composition du comité est également pensée comme un dispositif utile à la réalisation des réformes engagées par le gouvernement Mauroy, dont la loi Defferre sur la décentralisation39. Il sera désormais obligatoirement consulté sur les objectifs du Plan, sur le rapport annuel sur l’état de l’environnement, ainsi que sur les projets d’aménagement d’intérêt national pour lequel l’avis du ministère de l’Environnement est requis40. Le HCE reste institué auprès du Premier ministre, mais sa composition s’élève à 55 membres. Trois collèges cohabitent : le premier regroupe 20 représentants des administrations, le second inclut 15 syndicalistes et élus politiques locaux, le troisième se composant de représentants des associations et de personnalités qualifiées.

16La méthode de travail du comité est révisée pour favoriser la participation des acteurs extérieurs à l’administration. D’emblée, six commissions de travail sont créées, dont l’une sur « l’environnement et les nuisances sur le lieu de travail » et sera présidée par la représentante de la CGT41. Quelques années plus tard, la présidence d’une commission « développement économique et environnement » sera confiée à un représentant CFDT. Ces groupes sont ouverts à tous les membres du HCE, mais leurs présidents peuvent solliciter la participation (ponctuelle ou permanente) de personnalités qualifiées. Par l’intermédiaire de ces commissions, les syndicalistes occupent peu à peu un rôle moteur dans l’évolution du HCE.

17En effet, le profil des animateurs du comité évolue puisqu’il inclut désormais six syndicalistes42. La désignation de ces derniers s’explique par les compétences acquises au cours de la décennie précédente, à l’échelle locale comme dans les fédérations ou confédérations syndicales. En effet, la publication du livre Les dégâts du progrès43 constitue le témoignage le plus fameux des ressources environnementales nées des « rencontres improbables44 » entre scientifiques et ouvriers. Les compétences cédétistes sont reconnues en matière énergétique, où la mobilisation des ingénieurs et ouvriers syndiqués du Commissariat de l’énergie atomique nourrit une critique du programme électro-nucléaire français et esquisse des alternatives45. La fédération chimie se saisit aussi des pratiques de médecine ouvrière en constituant un « Groupe produits toxiques46 », composé de toxicologues et d’ouvriers. Enfin, la CFDT devient la première organisation syndicale dans les administrations publiques de l’environnement et dispose ainsi de compétences administratives. Parmi les nouveaux membres du HCE, on identifie également deux élus locaux connus pour leur double engagement communiste et écologiste47. Camille Vallin, sénateur-maire de Givors et membre du comité central du Parti communiste français (PCF), avait été le fondateur d’une association de lutte contre la pollution industrielle dans la vallée du Rhône. Cette initiative favorisa l’implication de syndicalistes CGT en matière environnementale et mena à la création d’une association nationale en 1981, le Mouvement national de lutte pour l’environnement (MNLE). Aux côtés de Vallin, Vincent Labeyrie (1924-2008), biologiste reconnu, avait été le fondateur d’un laboratoire d’écologie expérimentale à l’université de Tours en 1965, puis d’un Centre d’études supérieures en aménagement en 1969, caractérisé par l’intégration d’enseignements en écologie à destination de futurs ingénieurs chargés de l’aménagement du territoire. Son activité scientifique est étroitement liée à son engagement politique : animateur de la commission « cadre de vie » du PCF, il représente ce parti lors d’une élection législative anticipée en 1976, assumant une candidature à la fois communiste et écologiste.

18Après 1981, ces diverses compétences constituent un précieux vivier aux yeux du nouveau gouvernement, dont les savoirs environnementaux sont encore faibles48. Cette reconnaissance est illustrée par les nominations à la tête de l’Agence française de maîtrise de l’énergie (AFME) en 1982, dont les trois principaux postes de direction sont confiés à des responsables fédéraux ou confédéraux de la CFDT. L’intégration de syndicalistes au HCE répond également à la volonté de bénéficier des compétences environnementales du mouvement syndical – et non à la seule volonté d’anticiper les revendications du mouvement ouvrier.

19Cette recomposition permet aux syndicalistes d’investir le comité de leurs préoccupations pour influer sur le contenu des réformes en débat. En s’appuyant sur le dispositif récent que représente l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (fondée en 1974), ils proposent d’établir de nouveaux seuils d’exposition aux produits nocifs et de développer la formation environnementale des salariés49. En 1982, les lois Auroux (1982) ouvrent de nouveaux espaces d’intervention pour les salariés en favorisant leur droit d’expression dans l’entreprise, en étendant les attributions des institutions représentatives du personnel et en instaurant une obligation annuelle de négociation entre employeurs et représentants des salariés50. Dans ce contexte, les représentants syndicaux au HCE proposent de renforcer les attributions des Comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHS-CT) pour les doter d’une compétence environnementale, de crédits consacrés à la formation des salariés et d’outils pour produire des expertises accessibles aux salariés comme aux riverains.

20Afin de légitimer leurs propositions, les représentants syndicaux usent de la marge de manœuvre dont ils disposent dans les groupes de travail. En effet, les personnalités sollicitées pour fournir une expertise appartiennent souvent à des réseaux d’interconnaissances et appuient les propositions syndicales. Ainsi, pour défendre l’investissement dans les énergies renouvelables au nom de la création d’emplois qui en résulterait, le représentant de la CFDT se fonde en 1987 sur un scénario quantifié51. La personnalité invitée pour expliquer ce scénario est le directeur de l’AFME, c’est-à-dire Michel Rolant, ancien secrétaire confédéral CFDT52. Ces experts peuvent aussi avoir pour fonction d’introduire des propositions plus controversées. Ainsi, la commission « nuisances sur les lieux de travail » se dote d’un rapporteur issu du MNLE. L’association radicalise des propositions portées par la CGT : quand la confédération syndicale suggère de renforcer le contrôle des industries classées, le MNLE invite à rendre obligatoire l’adoption de toutes les techniques anti-pollution disponibles53.

21D’une part, la place des réseaux syndicaux dans le comité traduit une reconnaissance des compétences environnementales dont ils firent l’acquisition au cours des mouvements sociaux de la décennie précédente. D’autre part, leurs modalités d’intervention s’inscrivent dans la continuité d’une histoire longue des corps intermédiaires. Les organisations syndicales usent du comité comme d’un espace pour légitimer certaines propositions. À l’instar des acteurs qui intégraient le Conseil économique dans l’entredeux-guerres, « paradoxalement, en venant chercher de la légitimité, on finit par en donner à l’institution54 ». Un second paradoxe se forme également puisque l’ancrage dans ces institutions favorise l’extraction des compétences environnementales hors du mouvement syndical – et affaiblit, au moins temporairement, les réflexions internes au sein de celui-ci.

Retour à la porte de l’usine

22Malgré cette influence, rares sont les propositions syndicales qui aboutiront. Après l’interruption des travaux suite à l’alternance politique de 1986 qui voit le retour de la droite au gouvernement en France, un représentant cédétiste interpelle brutalement le nouveau ministre en affirmant que le comité serait désormais « une concertation de faux-semblant55 » et il déplore que les propositions du groupe « nuisances sur les lieux de travail » aient été délaissées. La relation de (relative) confiance entre élus, administrateurs et syndicalistes se brise, bien que les obstacles rencontrés par les syndicalistes ont des racines plus profondes, qui doivent être identifiées dans la composition même du HCE et dans la fragmentation des compétences administratives.

23En premier lieu, le HCE fut un espace de recomposition des relations entre organisations syndicales. Les principaux représentants de la CGT (Lydia Brovelli) et de la CFDT (François Quieffin puis Yves Mérillon) présentent une compétence environnementale liée à leurs formations de juristes et d’ingénieurs. Volontairement ou non, ils favorisent aussi une répartition tacite des compétences environnementales selon le profil syndical de chaque organisation. À la CGT revient l’intervention sur les nuisances à l’intérieur du périmètre juridique et symbolique de la relation salariale. La CFDT interviendra peu dans cette commission, mais elle occupera une position plus centrale dans la réflexion sur la politique économique.

24Ce fonctionnement conduit des militants cédétistes à écrire que la CFDT serait « pratiquement, la seule organisation syndicale à peser sur le cours des travaux56 ». Or, cette distribution des rôles conduit surtout à renforcer les clivages entre syndicalistes. Début 1986, un débat sur « la voiture propre » et l’essence sans plomb offre une illustration de ces désaccords : CGT et CFDT s’accordent sur l’objectif, mais une controverse s’engage quant à la stratégie industrielle pertinente pour y parvenir. D’un côté, la CGT se positionne pour préserver la structure industrielle existante afin de sécuriser les emplois : elle estime que les constructeurs français auraient historiquement opté pour un « type de voiture populaire57 », lequel serait incompatible avec l’usage d’une essence à faible indice d’octane. De l’autre côté, la CFDT note que la défense de l’emploi nécessiterait d’ajuster les industries françaises au marché international : les pouvoirs publics devraient ainsi instaurer une fiscalité favorable aux véhicules moins polluants, puis concéder des investissements pour réduire l’indice d’octane des carburants et assurer « la maîtrise de technologies d’avenir58 ». Ces positions s’avèrent irréconciliables et amenuisent la force de proposition des organisations syndicales au sein du HCE.

25En deuxième lieu, les propositions énoncées se heurtent fréquemment à ce que les syndicalistes perçoivent comme une mauvaise volonté de la part des industriels. Or, suite à sa recomposition en 1982, le comité n’intègre aucun représentant direct des industriels. Dès lors, les débats menés par le comité paraissent aussi pacifiés qu’ils sont déconnectés des conflits qui se jouent dans les territoires et dans les entreprises, lors de l’implémentation de la réglementation. Les représentants cédétistes sont conscients des points de crispation, puisque lorsque les dossiers énergétiques sont évoqués, ils constatent que « le secrétaire d’État diffère les décisions, laissant deviner des pressions internes fortes en provenance, certainement, du ministère de l’Industrie59 ». En effet, bien qu’aucun membre du comité ne soit intégré au nom de ses fonctions industrielles, au moins un quart des vingt hauts fonctionnaires du HCE occupent des positions d’administrateurs au sein de groupes industriels (notamment dans les entreprises énergétiques disposant d’une participation étatique : ERAP, Cogema, etc.). De plus, les positions du ministère de l’Industrie sont régulièrement exposées au sein du comité et explicitement motivées par des critères liés au rayonnement commercial des entreprises françaises. Lors du débat sur la voiture propre en 1986, M. Petit, représentant ce ministère conclut ainsi « qu’en France, nous n’avons pas intérêt à hâter l’apparition de véhicules moins polluants, ce qui rend moins nécessaires des incitations fiscales60 ».

26En troisième lieu, les obstacles aux propositions émises par les représentants des mondes du travail révèlent surtout la rémanence de frontières juridiques et administratives héritées au sein même d’un éco-pouvoir en construction. Dès l’été 1984, le groupe de travail « nuisances sur le lieu de travail » produit un rapport qui débute par des propositions convenues, dont l’augmentation des moyens de l’inspection des établissements classés ou l’intégration d’un volet environnemental aux lois Auroux61. Ce document pointe ensuite un enjeu plus délicat, prévoyant d’articuler la prévention des nuisances sur le lieu de travail avec la prise en compte des « incidences environnementales hors de l’entreprise62 ». Il formule la proposition inédite d’intégrer des syndicalistes dans les Commissions départementales d’hygiène (CDH), qui peuvent émettre des avis sur l’équipement des établissements classés. Les CDH, jusque-là, ne rassemblaient que des responsables administratifs et des médecins.

27Or, ces propositions se heurtent aux frontières administratives, séparant le territoire du Travail et celui de l’Environnement. Cette fragmentation s’exprime crûment dans une note interne au ministère de l’Environnement, adressée par le directeur de la Prévention des pollutions à la ministre pour attribuer des correspondances ministérielles à chaque proposition énoncée par le rapport « Nuisances sur le lieu de travail ». Une première série de mesures est désignée comme recouvrant déjà le champ d’intervention du ministère. Quelques mesures font l’objet d’une concertation inter-ministérielle : ainsi, le projet d’élargir les CDH donne lieu à une rencontre avec les agents des ministères de l’Intérieur et de la Santé. Enfin, huit propositions (sur dix-sept au total) sont présentées comme « concernant essentiellement le ministère du travail ». Contrairement aux autres propositions, l’agent de la Direction de la prévention des pollutions (DPP) rejette les mesures hors de son périmètre de compétences et n’envisage aucune concertation avec l’administration concernée63.

28La coopération des ministères de l’Environnement et du Travail paraît ainsi inexistante. Cette démarcation renvoie à deux traditions juridiques distinctes, réaffirmées depuis le xixe siècle : le droit du travail réglemente d’abord la relation salariale, à l’intérieur du lieu de travail, quand le droit des établissements classés (puis le droit de l’environnement) régule les nuisances hors de l’espace productif64. Ainsi, « à chacun de ces risques [professionnel et écologique] correspond un ensemble de règles et d’institutions, ensembles qui ne sont reliés entre eux que de façon marginale65 ». Alors que le corps d’inspection du travail dispose d’une formation centrée sur les enjeux juridiques, sa culture professionnelle partage peu de caractéristiques avec le corps d’inspection des établissements classés, fréquemment issu de l’École des mines et disposant d’une formation plus technicienne66. Le concept de path dependence (ou « dépendance de sentier ») offre un outil utile pour saisir la pérennité de cette démarcation jusqu’à nos jours, d’autant plus que cette notion possède la « vertu majeure d’identifier comment les choix à venir sont contraints ou limités67 ». La démarcation juridique et administrative entre droit du travail et de l’environnement constitue effectivement un phénomène de dépendance, en ce sens qu’elle est un produit socio-historique qui s’impose dans les pratiques quotidiennes des acteurs, jusqu’à apparaître comme une évidence non questionnée et à rendre difficilement imaginables les bifurcations hors de ce « sentier ». En ce sens, les acteurs du HCE se heurtent à « l’histoire incorporée68 » de l’action publique en matière d’environnement, c’est-à-dire aux dispositifs administratifs et juridiques distincts qui orientent les pratiques des agents des différents ministères. Autrement dit, quand l’administration du travail fonctionne essentiellement en se référant à un droit du travail focalisé sur l’espace-temps de l’entreprise, l’administration de l’environnement se réfère à un corpus juridique distinct et plus orienté vers « l’extérieur » des entreprises. Ces notions d’« histoire incorporée » ou de « phénomène de dépendance » invitent à saisir le poids de l’héritage juridique et administratif dans la difficulté à concilier les enjeux du travail et de l’environnement. Ces notions invitent également à interroger la relation complexe de l’environnement aux formes de pouvoir étatique.

Conclusion

29Les réformes successives du HCE, menant à son ouverture vers les mondes du travail, se fondent sur des temporalités plurielles. Elles s’inscrivent d’abord dans la foulée de programmes politiques lorsque Valéry Giscard d’Estaing répond aux attentes du monde associatif en 1975, ou lorsque la réforme de 1982 s’inscrit dans la continuité des politiques de décentralisation promues par le gouvernement socialiste. Toutefois, l’incorporation de syndicalistes dans le comité répond également à une temporalité sociale, marquée par les conflits des années 1968 et l’affirmation de compétences environnementales au sein du mouvement syndical.

30Observer cette pluralité de facteurs permet d’identifier l’évolution entre les premières années « technocratiques » du ministère de l’Environnement, puis son ouverture relative vers des acteurs de la société civile et des mondes du travail dès le milieu de la décennie 1970. Dès lors, et en dépit de son activité limitée, le HCE tend à se comporter comme un corps intermédiaire, ouvert sur les préoccupations portées par la société civile et sur la pluralité des définitions de l’environnement qui peuvent s’exprimer. Cette tendance est pourtant trompeuse, dans la mesure où la composition de ce comité n’apparaît jamais réellement paritaire.

31Enfin, si « la politique de l’environnement s’était arrêtée à la porte des usines » avant 1977, les propositions formulées par le HCE n’en franchissent jamais le seuil dans les années suivantes. La première cause de cette impossibilité réside dans la rémanence d’une séparation entre deux traditions juridiques distinctes : le droit de l’environnement et le droit du travail69. La difficulté à penser en dehors de ces lignes de fractures constitue une source de l’intarissable controverse entre travail et environnement. Plutôt que de présenter ce dilemme comme le produit d’une opposition binaire entre salariés et employeurs, il convient de souligner que l’État participe de la pérennisation de dispositifs qui alimentent durablement cette tension. Une politique environnementale intéressée au travail s’expose ainsi à une prévisible désillusion lorsqu’elle est pensée uniquement dans le cadre de la relation salariale (dans l’opposition entre employeurs et salariés), en s’exonérant d’interroger la segmentation des compétences administratives en matière d’environnement et de travail.

Notes de bas de page

1 Par exemple, Descolonges M. (dir.), « Syndicats et transition écologique », Écologie et Politique, n° 50, 2015 ; Flipo F., Édouard M., Grisoni A. et Felli R. (dir.), « Le travail contre nature ? Syndicats et environnement », Mouvements, n° 80, 2014.

2 White R., « “Are You an Environmentalist or Do You Work For a Living ?” : Work and Nature », Cronon W. (dir.), Uncommon Ground. Rethinking the Human Place in Nature, New York, Norton, 1996, p. 171-185. Par la suite, voir notamment AndrewsT., Killing For Coal. America’s Deadliest War on Labor, Boston, Harvard University Press, 2008 ; Barca S., « Laboring the Earth. Transnational reflections on the environmental history of work », Environmental History, 19/1, 2014, p. 3-27.

3 Kazis R. et Grossman R., Fear at Work. Job Blackmail, Labor and the Environment, New York, Pilgrim Press, 1982.

4 Je remercie Laurent Coumel pour ses remarques, qui ont permis de préciser et clarifier plusieurs aspects de cet article. Au Centre Maurice-Halbwachs, une première version de ce texte a bénéficié des commentaires de Yohann Morival et Etienne Ollion, que je remercie.

5 Décret n° 70-672 du 30 juillet 1970.

6 Chatriot A., La démocratie sociale à la française. L’expérience du Conseil national économique, 1924-1940, Paris, La Découverte, 2002, p. 38.

7 Lascoumes P., L’éco-pouvoir. Environnements et politiques, Paris, La Découverte, 1994, p. 208-209.

8 Ibid., p. 22.

9 Prieur M., Droit de l’environnement, Paris, Dalloz, 2011, p. 242-243.

10 Charvolin F., L’invention de l’environnement en France. Chroniques anthropologiques d’une institutionnalisation, Paris, La Découverte, 2003, p. 10.

11 Ibid., p. 13.

12 Parmi les synthèses récentes, Zancarini-Fournel M. et Delacroix C., La France du temps présent, 1945-2005, Paris, Belin, 2010 ; Vigreux J., Croissance et contestation, 1958-1981, Paris, Seuil, 2014 ; Bantigny L., La France à l’heure du monde, de 1981 à nos jours, Paris, Seuil, 2013.

13 Frioux S. et Lemire V., « L’invention politique de l’environnement », Vingtième siècle. Revue d’histoire, 2012/1, n° 113.

14 Vrignon A., Les mouvements écologistes en France de la fin des années soixante au milieu des années quatre-vingt, thèse d’histoire, université de Nantes, 2014, p. 752.

15 Lascoumes P., op. cit., p. 286.

16 Chatriot A., op. cit., p. 2.

17 Archives nationales (AN), 19950527/2. Réunion du 8 novembre 1977.

18 Haut Comité de lenvironnement, La pollution par le mercure et ses dérivés, Paris, La Documentation française, 1974.

19 Jobin P., Maladies industrielles et renouveau syndical au Japon, Paris, EHESS, 2006, p. 119-235.

20 HCE, La pollution par le mercure, op. cit.

21 Ibid.

22 HCE, La pollution par le plomb et ses dérivés, Paris, La Documentation française, 1974, p. 18.

23 Soit le docteur Meininger, M. Lheyrayd et M. Quilici.

24 Pitti L., « Experts “bruts” et médecins critiques. Ou comment la mise en débat des savoirs médicaux a modifié la définition du saturnisme en France durant les années 1970 », Politix, 2010/3, n° 91, p. 103-132.

25 Vigna X., L’insubordination ouvrière dans les usines. Essai d’histoire politique des usines, Rennes, PUR, 2007.

26 Archives confédérales CFDT (A-CFDT), 1F715. Communiqué CFDT-Chimie du Finistère, 20 décembre 1974.

27 Vigna X., op. cit., p. 307-309.

28 Décret n° 75-672 du 25 juillet 1975.

29 AN, 19950527/1. Rapport au président de la République (1975).

30 Ibid.

31 Charvolin F., op. cit., p. 13.

32 AN, 19950527/2. Intervention de Serge Antoine, 8 novembre 1977.

33 HCE, Les « exclus » de la qualité de ville, Paris, La Documentation française, 1977.

34 AN, 19950527/2. Intervention de Serge Antoine, 8 novembre 1977.

35 AN, 19950527/4. François Lapoix, Les emplois qualitatifs, rapport au HCE, septembre 1977.

36 AN, 19950527/1. Action 55, Charte de la qualité de vie, 15 juin 1978.

37 Lascoumes P., op. cit., p. 22.

38 AN, 19950527/3. Notes sur la réforme du HCE (3 décembre 1981 et début 1982).

39 Ibid. Discours de Michel Crépeau, 25 octobre 1982 ; décret du 28 mai 1982 relatif au HCE.

40 Prieur M., op. cit., p. 242.

41 AN, 19950527/3. Réunion du 25 octobre 1982.

42 Soit : CGT, CFDT, CGT-FO, FEN, CFE-CGC et FNSEA. AN, 19950527/3. Note sur la composition du HCE, 1982.

43 CFDT, Les dégâts du progrès. Les travailleurs face au changement technique, Paris, Seuil, 1977.

44 Vigna X. et Zancarini-Fournel M., « Les rencontres improbables dans les “années 1968” », Vingtième siècle. Revue d’histoire, 2009, 101, p. 163-177.

45 CFDT – Syndicat de lénergie atomique, L’électronucléaire en France, Paris, Seuil, 1975.

46 Duclos D., « Syndicalisme et risque industriel : entre le militantisme et l’expertise. Le cas du “Groupe Produits Toxiques” de la CFDT », Culture Technique, n° 11, 1983, p. 218-229.

47 Pour la biographie de Camille Vallin et Vincent Labeyrie, voir le Maitron. Dictionnaire biographique du mouvement ouvrier, Éditions de l’Atelier.

48 Hatzfeld H., « Une révolution culturelle du parti socialiste dans les années 1970 ? », Vingtième siècle. Revue d’histoire, 2004, n° 96, p. 77-90.

49 AN, 19950527/3. Rapport « nuisances sur le lieu de travail », juin 1984.

50 Tracol M., Changer le travail pour changer la vie. Genèse des lois Auroux, Paris, L’Harmattan, 2009.

51 AN, 19950527/3. Réunion du 1er avril 1987.

52 Ibid. Réunion du 4 février 1986.

53 AN, 19950527/3. Réunion du 9 mars 1984.

54 Chatriot A., op. cit., p. 68.

55 AN, 19950527/3. Réunion du 9 décembre 1986.

56 A-CFDT, 8H1475. Note de F. Quieffin, 24 mai 1984.

57 A-CGT, Jean Moulin – CCEES, non coté. Note au bureau confédéral, 1985.

58 AN, 19950527/3. Intervention de M. Mérillon, 4 février 1986.

59 A-CFDT, 8H1475. Note de F. Quieffin, 24 mai 1984.

60 AN, 19950527/3. Intervention de M. Petit, 4 février 1986.

61 Ibid. Rapport « nuisances sur le lieu de travail », juin 1984.

62 Ibid.

63 Ibid. Note au secrétaire du HCE, 31 juillet 1984.

64 Autour de cette démarcation, voir Le Roux T. et Lette M. (dir.), Débordements industriels. Environnement, territoire et conflit (xviiie-xxie siècle), Rennes, PUR, 2013.

65 Supiot A., « L’alerte écologique dans l’entreprise », SFDE (dir.), Droit du travail et droit de l’environnement, Paris, Litec, 1994, p. 92.

66 Bonnaud L., « Histoire des inspecteurs des installations classées (1810-2006) », Responsabilité et environnement, n° 46, 2007, p. 89-94.

67 Melosi M., « Path Dependence and Urban History : Is a Marriage Possible ? », Luckin B., Massard-Guilbaud G. et Schott D. (dir.), Resources of the City. Contributions to an Environmental History of Modern Europe, Aldershot, Ashgate, 2005, p. 262-275.

68 Selon le terme de Bourdieu P., « Le mort saisi le vif. Les relations entre l’histoire réifiée et l’histoire incorporée », Actes de la recherche en sciences sociales, 32, 1980, p. 3-14.

69 Ce découpage se retrouve dans d’autres pays, Sellers C. et Melling J. (dir.), Dangerous Trade. Histories of Industrial Hazard across a Globalizing World, Philadelphia, Temple University Press, 2012.


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