1La loi d’orientation relative à l’Aménagement et au développement du territoire n’est pas une loi de décentralisation1. Le Premier Ministre et le Ministre d’État en charge de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire sont venus le dire sans ambiguïté aucune devant les deux assemblées lors des débats parlementaires2. Pour autant, elle contient nombre de dispositions relatives aux collectivités locales. De plus, beaucoup d’observateurs et d’acteurs de la vie locale se sont demandé si ce renouveau des politiques étatiques d’aménagement du territoire ne pouvait être regardé comme l’indice d’un reflux de la décentralisation ou d’un « retour » de l’État. Là encore, le gouvernement s’est défendu contre ce qu’il tend à considérer comme un procès d’intention. Il n’est question, selon le Ministre délégué aux collectivités locales, ni de l’un, ni de l’autre. La décentralisation est un « acquis » sur lequel il ne saurait être question de revenir3.

2Cependant, en revendiquant par la voix de son président un rôle particulier dans l’élaboration de ce texte parce qu’il est « le représentant des collectivités locales » et parce que « l’aménagement du territoire fait partie des missions que la constitution en son article 24, lui confie », le Sénat semblait ne pas avoir compris le message et considérer qu’il allait débattre d’un texte relatif aux collectivités locales. Le Ministre de l’Intérieur lui-même cultivait d’ailleurs l’incertitude quant à la substance du texte en déclarant que « la décentralisation fait aujourd’hui partie des mœurs politiques des Français. Il s’agit maintenant de la faire entrer dans l’âge adulte en corrigeant les déséquilibres, les imperfections – et quelquefois, les dérives – qu’une telle rupture avec une tradition multiséculaire ne pouvait manquer d’engendrer. Cet approfondissement de la décentralisation doit être conçu de façon à favoriser les grands objectifs d’aménagement qui ont été définis : l’égalité des chances et le développement économique4 ».

3Tout est dit. La mise en œuvre d’une politique d’aménagement du territoire par l’État en 1995 ne saurait éluder les acquis de la politique publique de décentralisation conduite depuis 1982. Il peut s’agir de « rétablir des équilibres » c’est-à-dire de gommer les effets les plus destructeurs de la concurrence entre collectivités locales mais cela ne saurait se faire sans la collaboration de celles-ci. En d’autres termes, même si cela est inéluctable, l’aménagement du territoire ne peut pas seulement être une politique de recentralisation.

4La lecture du texte finalement adopté par les deux assemblées après de fort longs débats révèle une seconde incertitude qui ne concerne plus la matière traitée par le législateur mais la portée juridique de ce qu’il dit. Le texte est intitulé « loi d’orientation ». C’est dire qu’il entre dans cette catégorie inspirée des lois-cadres de la IV^e République où, depuis la « loi d’orientation de l’Enseignement supérieur » de 1968, figurent des lois qui définissent les principes en laissant au pouvoir réglementaire une grande latitude pour leur mise en œuvre. Ceci ne peut pas être sans influence sur son contenu comme le soulignait le Président de la Commission spéciale du Sénat car : « On ne peut attendre d’une loi d’orientation des décisions d’application immédiate5 ». Opinion partagée par M. Pasqua pour qui « la loi pose les principes d’un grand chantier législatif6 » et aussi par le rapporteur de la Commission spéciale de l’Assemblée nationale sensible au fait que « loi d’orientation, ce texte ne répond pas à toutes les questions. Mais telle n’était pas son ambition. Ce n’est pas non plus une loi normative. Elle propose une méthode, elle fixe des objectifs, elle crée des instruments et des moyens pour les atteindre7. » Et c’est sans doute parce qu’elle n’est pas normative – ce qui est évidemment un peu surprenant s’agissant d’une loi

5– que Ch. Millon peut déclarer « ce n’est sans doute pas le texte que l’histoire retiendra, mais la démarche entreprise8 ». Ce qui conduira le gouvernement à préciser : « Les principes fondateurs de la loi vont au-delà de la déclaration d’intention et sont susceptibles d’effets juridiques9. »

6Tout au long des débats, les parlementaires exprimeront sous diverses formes un sentiment résumé par M. Poncet parlant de « cet animal assez particulier qu’est une loi d’orientation. Instrument nécessaire mais terriblement frustrant » et ajoutant : « La Commission spéciale s’est donc efforcée, à chaque fois que cela a été possible, de donner à ses amendements un caractère précis et contraignant10. » Substantiellement, ce texte est en effet assez peu juridique. L’opposition parlementaire s’en est d’ailleurs tellement émue qu’elle en a fait le premier moyen développé à l’appui de sa requête au Conseil constitutionnel.

7Sans nier le fait que « toutes les majorités parlementaires ont eu recours à ce type de procédé », les auteurs de la saisine sollicitent « un coup d’arrêt jurisprudentiel pour faire respecter la définition de la loi qui ne peut que fixer des règles ou déterminer des principes fondamentaux. ». Mais, l’argument du « détournement de procédure » que souhaitaient faire valoir les requérants n’est finalement pas entendu par le Conseil constitutionnel qui ne relève pas ce moyen dans sa décision.

8Le législateur se contente donc de poser un principe : l’État doit être le « grand horloger » de l’aménagement du territoire. Il esquisse ensuite une méthode : cette politique publique ne saurait être conduite hors d’une étroite concertation avec les collectivités locales au premier rang desquelles se trouve la Région. Il invente enfin un outil destiné à rétablir « l’égalité entre les hommes, entre les territoires et entre les collectivités11 » : le traitement dérogatoire sur le mode de l’affirmative action du droit anglo-saxon.

9Pour mettre en œuvre ce principe, illustrer cette méthode et donner du corps à cet outil, la loi renvoie à toute une série de mesures à venir, qu’il s’agisse des schémas nationaux ou régionaux d’aménagement qui surgiront de la concertation entre l’État et les collectivités locales ou des rapports que le gouvernement s’engage à déposer dans des délais fixés par ce texte sur le bureau des assemblées parlementaires ou plus normalement, de décrets d’application de la loi. Ces mesures d’orientation mêlées de dispositions normatives intéressent pour une large part les collectivités locales au plan institutionnel (I) comme au plan de leur action (II) ou des moyens de celle-ci (III).

La réforme des institutions locales

10Il ne s’agit certes pas de revenir sur la configuration du tissu local français qui relèverait d’ailleurs, pour partie, d’une révision constitutionnelle. L’ambition poursuivie ici est plus modeste. La loi crée un nouvel espace territorial dénommé le pays, elle revient, après la loi du 6 février 1992, sur la question de la coopération entre collectivités et elle prolonge cette dernière avec des dispositions relatives à la démocratie locale.

Le pays

11La loi n’est pas avare de créations territoriales. À côté des « pays », elle met en place un véritable puzzle en créant de nouvelles entités administratives telles que les « espaces régionaux de développement », « les zones d’aménagement du territoire », les « territoires ruraux de développement prioritaire », « les zones urbaines sensibles » ou encore les « zones de revitalisation rurale » qui seront autant de cadres pour tel ou tel aspect de la politique d’aménagement du territoire. Le « pays », quant à lui, concerne plus directement les collectivités locales, qu’il s’agisse des relations qu’elles nouent entre elles ou de leurs rapports avec l’État.

12Cette nouvelle entité fait l’objet d’un titre II qui regroupe les articles 22 à 24 inclus et confie le soin aux commissions départementales de la coopération intercommunale d’identifier « les territoires qui présentent une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale » et de « constater qu’ils peuvent former des pays12 ». Sur la base des propositions faites par ces commissions dans les dix-huit mois qui suivront la publication de la présente loi l’autorité administrative publiera (par département) la liste des pays créés13.

13Si les parlementaires n’ont pas dans l’ensemble été opposés à la création de cette nouvelle institution ils se sont interrogés sur son utilité. À l’ouverture de la discussion générale à l’Assemblée nationale le Ministre de l’Intérieur avait formulé l’idée selon laquelle « les bassins de vie sont, à n’en pas douter, l’échelle la plus pertinente du développement local et, partant, le critère privilégié de la coopération intercommunale » et ajoutait-il « le cadre dans lequel l’État doit agir14 ». Ce souci de recomposer partiellement les territoires devait bien entendu susciter quelques inquiétudes chez les élus craignant de voir naître une nouvelle circonscription administrative ou une nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale imposée aux communes rurales.

14Dès lors, à l’Assemblée nationale comme au Sénat les présidents et rapporteurs des commissions spéciales vont s’efforcer de conjurer cette double menace15. À tel point que l’utilité même de cette création se pose car « le pays quoiqu’il advienne demain, n’est pas un échelon administratif supplémentaire venant s’ajouter à ceux qui existent déjà et dont l’enchevêtrement, quand il ne s’agit pas de l’émiettement, pose un problème institutionnel grave pour l’avenir ». De plus, leur création ne saurait être imposée. « Il faudra demander aux collectivités territoriales que ce soient les citoyens qui dessinent leur pays16. » Pourtant, à la suite de M. Hoeffel, les députés paraissaient prêts à admettre que les pays ont, à terme, vocation à se substituer aux arrondissements sur la base de solidarités ressenties puisque le texte finalement adopté prévoit que « le pays exprime la communauté d’intérêts économiques et sociaux ainsi que, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural17 ».

15Cet espace nouveau, ce territoire émergeant servira de support d’une part à la définition par les collectivités locales et leurs groupements – en concertation avec les acteurs concernés – d’un « projet commun de développement » et il sera d’autre part le cadre dans lequel « l’État coordonne son action en faveur du développement local et du développement urbain18 ». Il sera d’ailleurs « tenu compte de l’existence des pays pour l’organisation des services de l’État et la délimitation des arrondissements19 ». Le pays sera donc substitué à l’arrondissement si leurs frontières coïncident. Dans ce cas, hors de l’appellation du territoire concerné, rien ne change, le sous-préfet sera à la tête d’un pays et non plus d’un d’arrondissement. Les solutions seront sans doute moins homogènes lorsque les limites d’un pays ne coïncideront pas avec celles d’un arrondissement. La loi prévoit ce scénario en son article 22 alinéa 2. Reste à savoir si cela débouchera sur une recomposition des territoires administratifs. L’État placera-t-il un sous-préfet à la tête de ces pays ? Réorganisera-t-il en conséquence la carte des arrondissements ? Une réponse systématiquement positive irait à l’encontre des engagements pris devant le Parlement car cela reviendrait à faire des pays une nouvelle circonscription administrative. Une réponse toujours négative aboutirait à créer deux catégories de pays en fonction de leur coïncidence avec le territoire des arrondissements. Ceci en outre viderait de son sens l’article 24-II précité en interdisant de fait à l’État de réorganiser en conséquence ces services déconcentrés.

16Il apparaît donc que la création des pays « n’est pas innocente ; si elle l’était elle n’aurait aucun intérêt et qu’elle n’est pas non plus anodine20 ». Si les élus locaux, qui détiennent la totalité des sièges dans les commissions départementales de la coopération intercommunale, jouent le jeu, il y aura, à terme, une recomposition des arrondissements voire des départements. Le pays a sans doute, malgré les préventions manifestées au Parlement, vocation à devenir une nouvelle circonscription administrative et à être – en même temps – l’espace privilégié de la coopération intercommunale pour former le territoire où « l’Administration territoriale de la République », voulue par le législateur en février 1992, prendra effectivement corps21.

La coopération entre collectivités locales

17Elle est en France, notamment lorsqu’il s’agit des communes, le substitut ordinaire à l’impossible réforme d’un tissu local trop émietté et ne peut donc être fondée sur autre chose que le volontariat. La loi offre aux élus des formes juridiques à travers notamment les catégories d’établissements publics de coopération que les collectivités locales sont libres d’utiliser ou de ne pas utiliser.

18Leur histoire est celle d’une incitation constante de l’État pour tenter de vaincre la méfiance traditionnelle des élus locaux à l’encontre de structures susceptibles d’aspirer définitivement les collectivités de base auxquelles ils sont – comme leurs électeurs – fort attachés. Certes les préventions de ces derniers n’empêchent plus aujourd’hui le développement de la coopération intercommunale et, à un degré moindre, la coopération des autres catégories de collectivités locales. Le renforcement des compétences, né de la politique publique de décentralisation engagée depuis 1982, n’est évidemment pas étranger à cela et même si le succès foudroyant des « communautés de communes » créées par la loi du 6 février 1992 s’explique autant par des considérations financières que par une découverte tardive mais enthousiaste des mérites de la coopération, les élus locaux s’engagent aujourd’hui avec moins de réticences dans l’aventure de l’intercommunalité22. Ils restent néanmoins farouchement hostiles à tout ce qui de près ou de loin pourrait ressembler à une obligation de coopérer comme l’ont confirmé, en l’espèce, les débats parlementaires.

19Le projet de loi se voulait pourtant fort modeste en la matière et se contentait de charger le gouvernement d’une réflexion visant à réduire le nombre des catégories d’établissements publics de coopération intercommunale. Ce fut l’occasion de revenir sur les modalités d’application de la loi du 6 février 1992 et notamment sur le caractère indicatif ou contraignant des « schémas départementaux de la coopération intercommunale ». L’initiative en revient à P. Girod, estimant que « à partir de l’instant où la commission de la coopération intercommunale arrête le schéma, toutes les libertés individuelles des uns et des autres s’arrêtent. Le préfet le consacre par arrêté ; les communes désignées sont obligatoirement consultées dans un délai de quatre mois ; si elles ne répondent pas, leur avis est réputé favorable23 ». À partir de là s’engage une curieuse discussion. Pour le Ministre en effet : « En aucun cas, les schémas départementaux ne comportent de dispositions contraignantes sur le plan de la coopération24. » Cependant, invité à le confirmer quelques instants plus tard, il garde le silence bien que plusieurs sénateurs aient indiqué, qu’à leurs yeux, il y a bien contrainte25.

20Cette divergence d’interprétation de la loi ponctuée d’une absence de réponse claire n’est pas sans intérêt. La prospective, génératrice de « schémas » et autres « plans », est en effet une pratique de plus en plus répandue dans l’administration, qu’il s’agisse de l’État avec les « schémas régionaux d’organisation sanitaire » prévus par la loi hospitalière de 1991 ou des collectivités locales et notamment des régions et des départements. Le présente loi n’est d’ailleurs pas avare d’exemples. Elle prévoit en effet une multitude de schémas qu’il s’agisse du « schéma national d’aménagement du territoire » ou du « schéma régional d’aménagement » sans parler des « schémas sectoriels » voulus et obtenus par le Sénat26. Cet effort prospectif n’a pas de statut juridique affirmé. Est-on en présence de normes ? S’agit-il de simples documents de travail ? Dans le cas qui occupe ici les parlementaires, la réponse est contenue dans la loi du 6 février 1992 qui fait du silence d’une commune consultée sur une proposition émanant de la commission une décision implicite d’acceptation de celle-ci. La seule contrainte qui pèse sur les communes est donc de délibérer des propositions les concernant.

21Ceci étant, il y a là une vraie question sur la nature juridique de ces documents prospectifs dont l’usage est de plus en plus répandu. L’inquiétude manifestée ici par certains élus est en lien direct avec la création des pays comme cadre privilégié de la coopération intercommunale. Certains protestent par avance contre la création de communautés de communes à l’échelon d’un arrondissement et rebaptisées « pays27 ». Ayant reçu l’assurance que « la coopération intercommunale devait rester fondée sur le volontariat28 », les parlementaires ne s’opposent pas aux autres dispositions relatives à la coopération entre collectivités contenues dans le projet. Elles concernent d’une part la coopération intercommunale à travers une modification du régime électoral des conseils des communautés de communes et des communautés urbaines et, d’autre part, la coopération inter régionale29.

22Pour les premières, le texte prévoit que les délégués des communes membres sont élus au sein des conseils municipaux de chacune d’entre elle « ou parmi les citoyens éligibles au sein du conseil d’une des communes de la communauté de communes » ce qui permet de faire siéger un conseiller général ou régional qui ne serait pas membre du conseil municipal. Une disposition similaire est adoptée pour les conseils de communauté urbaine30. Contestées par les députés socialistes, ces modifications ont été jugées conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel refusant d’y voir des mesures « sans lien avec le texte ».

23Par ailleurs, à la suite de la loi du 6 février 1992, la loi d’orientation revient sur les règles juridiques applicables à la coopération inter régionale en instituant « l’entente inter régionale » qui sera, après délibération concordante des conseils régionaux concernés et avis des Conseils économiques et sociaux, créée par un décret en Conseil d’État. Elle pourra associer plus de deux régions sous réserve qu’une même compétence ne soit exercée que par une seule entente. Ensuite, dans la continuité de ce souci de rationaliser la coopération entre régions, la loi prévoit la possibilité pour celles qui ont un territoire contigu, d’élaborer, selon les cas, des schémas inter régionaux du littoral ou de développement des massifs montagneux31.

24Enfin, le législateur revient sur ce que la loi du 6 février 1992 appelle la « coopération décentralisée » c’est-à-dire les relations entre les collectivités locales françaises et leurs homologues étrangères. Après l’article 133 sont insérés deux articles 133-1 et 133-2 qui permettent aux collectivités territoriales et à leur groupement d’adhérer à un organisme public de droit étranger ou de participer au capital d’une personne publique de droit étranger sous réserve de la participation à cet organisme ou à cette personne publique d’au moins une collectivité locale étrangère. Cette adhésion, qui prend la forme d’une convention, doit avoir pour objet exclusif « la gestion d’un service public ou la réalisation d’un équipement local intéressant toutes les personnes publiques participantes » et sera soumise à autorisation préalable sous la forme d’un décret en Conseil d’État. L’autonomie des collectivités en matière de convention internationale est par ailleurs limitée puisque l’article 133-2 leur interdit de passer convention avec des États.

25L’État n’entend donc pas – ce qui est normal dans un État unitaire – abandonner le monopole des relations internationales et il entend bien par ailleurs contrôler les initiatives prises en ce domaine par les collectivités locales et notamment par les régions qui pourraient être tentées de se comporter parfois comme les composantes d’un état fédéral notamment dans le cadre de l’Union Européenne. Ce souci est partagé par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 26 janvier 1995, n’a vu dans ces dispositions « aucune atteinte aux conditions essentielles de l’exercice de la souveraineté » contrairement à ce que soutenaient les députés auteurs de la saisine pour qui « ces dispositions conduisent à soumettre les collectivités territoriales et leurs groupements à des règles de droit étranger ». Le juge constitutionnel estime, au contraire, que les articles visés par la requête contiennent suffisamment de garantie pour que ce grief soit inopérant.

La démocratie locale

26La présence de dispositions relatives à la démocratie locale dans un texte dont les auteurs s’acharnent à proclamer qu’il n’est pas une loi de décentralisation a de quoi surprendre. L’explication gît dans la méthode choisie par le gouvernement pour préparer le projet qui est à l’origine de la loi d’orientation. En décidant d’organiser un « grand débat » préalable associant aussi largement que possible les acteurs de la vie locale à la réflexion pilotée par la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR), le Ministre de l’Intérieur a découvert de multiples demandes parfois contradictoires et souvent extérieures à l’objet principal de la démarche initiée par lui. Il a néanmoins décidé de satisfaire certaines d’entre elles parmi lesquelles se trouve – à la suite des dispositions de la loi du 6 février 1992 – l’institution d’un « référendum d’initiative populaire ».

27Cette annonce ne pouvait qu’inquiéter les élus qui sont, par tradition, et – mis à part les communistes – quelle que soit leur appartenance politique, très attachés à la démocratie représentative et fort inquiets des risques de déstabilisation de l’autorité locale que recèlent les procédures de démocratie directe. Les oppositions frontales à ce projet seront cependant assez rares32. À l’instar de leur Commission spéciale, les députés préféreront composer avec cette initiative, l’encadrer pour la rendre moins dangereuse à leurs yeux. À tel point que le Ministre de l’Intérieur devra les exhorter « à ne pas donner aux citoyens le sentiment d’avoir peur du suffrage universel33 ». Pour aller dans ce sens, et après avoir de ce fait repoussé l’amendement de suppression proposé par O. Guichard, les députés vont rejoindre la Commission. Elle propose que la demande de consultation émane d’au moins 20 % des électeurs inscrits dans la commune, qu’elle ne puisse être faite qu’une fois par an et enfin, qu’aucun « référendum » ne soit organisé dans les deux premières années du mandat ou après la fin de la quatrième année suivant l’élection du conseil municipal34.

28Cette consultation d’initiative populaire – improprement, mais commodément dénommée référendum, puisqu’il ne s’agit pas de prendre une décision mais de fournir un avis – est étendue aux établissements publics de coopération intercommunale en matière d’aménagement35. Le Sénat, un moment tenté de limiter aux communes de 3 500 habitants et plus cette possibilité, s’est finalement rallié à la position de l’Assemblée nationale non sans avoir, lui aussi, manifesté son inquiétude devant les risques d’usage inconsidéré de cette procédure.

29À elles seules, ces différentes dispositions relatives au pays, à la coopération entre collectivités locales ou encore à la démocratie locale suffiraient à rattacher la loi d’orientation à la catégorie « matérielle » des lois de décentralisation. La suite de sa lecture conforte ce diagnostic puisque le texte intéresse les compétences locales et les moyens dont disposent les collectivités pour les mettre en œuvre.

Les compétences locales

30Dans ce qui, aujourd’hui, ressemble parfois à un procès instruit contre la politique de décentralisation par ceux qui – explicitement ou non – plaident pour un « retour de l’État », l’enchevêtrement des compétences tient une place non négligeable. L’échec de la méthode des « blocs de compétences » affichée en 1982-1983 est patent et malgré cela, certains se prennent à rêver d’une répartition claire et définitive des tâches entre les différents niveaux d’administration. Le problème est jugé suffisamment sérieux par le gouvernement et les assemblées pour que la loi consacre au sein d’un titre IV intitulé « Des compétences, de la péréquation et du développement local », un chapitre I^er aux « compétences ». À la demande de la Commission spéciale de l’Assemblée nationale, le texte prévoit en effet, en son article 65-I, que : « la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales sera clarifiée dans le cadre d’une loi portant révision de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 et de la loi n° 83-623 du 22 juillet 1983 qui interviendra dans un délai d’un an à compter de la publication de la présente loi ». Par ailleurs, la logique des blocs n’est pas abandonnée comme le montrent les dispositions contenues dans les deux alinéas suivants de cet article 65-I36. La novation doit donc être recherchée ailleurs. Le Ministre de l’Intérieur ne se privera d’ailleurs pas de le faire savoir aux parlementaires en indiquant : « il est très facile d’affirmer qu’il faut clarifier les compétences et mettre fin aux financements croisés – c’était ma démarche initiale – mais lorsque l’on va un peu plus loin, on s’aperçoit que sans financements croisés, certaines réalisations n’auraient jamais vu le jour37 ». Il ne faut donc pas surestimer la capacité de la loi à mettre de l’ordre dans la répartition des compétences. La collaboration entre collectivités est inéluctable et la loi d’orientation se fait l’écho de cette nécessité. Mais, là où la réforme de 1982-1983 semblait inciter à un certain individualisme local, en combinant les blocs de compétences et l’interdiction d’une tutelle d’un niveau de collectivités sur un autre niveau, elle créée les conditions d’une hiérarchisation fonctionnelle des collectivités locales en introduisant la notion de « collectivité chef de file ». Le législateur abandonne ici un principe essentiel de notre droit local : l’égalité entre les collectivités locales qui, en 1982, avait conduit la loi à exclure toute tutelle locale/locale. Certes, dans les faits, les choses ne sont pas aussi nettes et chacun sait – à commencer par les élus locaux – qu’à l’occasion des opérations donnant lieu à des financements croisés des hiérarchies s’établissent. Quant à « l’influence » exercée par les conseils généraux sur les petites communes rurales, elle n’est pas négligeable. Mais jusqu’alors, le droit n’avait pas véritablement pris acte de ces situations. Il le fait ici avec prudence.

31La Commission spéciale du Sénat avait en effet souhaité qu’une collectivité « chef de file » puisse être désignée par la loi pour « coordonner la programmation et l’exécution d’une compétence ou d’un groupe de compétences qui relèvent de plusieurs collectivités territoriales ». Le même amendement prévoyait, qu’à sa demande, une collectivité aurait pu se voir confier une compétence susceptible d’être exercée pour le compte d’une autre collectivité38. Les dispositions finalement retenues sont moins ambitieuses. L’article 65-II prévoit que la loi clarifiera – dans un délai d’un an à compter du 4 février 1995 – la répartition des compétences et « définira les conditions dans lesquelles une collectivité pourra assumer le rôle de chef de file pour l’exercice d’une compétence ou d’un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales ». En soumettant la mise en œuvre de ces dispositions à la clarification préalable de la répartition des compétences, le législateur obéit à un « impératif logique » souligné par plusieurs orateurs au Sénat39. Les dispositions adoptées renvoient implicitement à l’expérience du plan Université 2 000 qui a vu les conseils régionaux se comporter en chefs de file de l’action locale en vue d’aboutir à la signature de conventions avec l’État permettant de cofinancer le développement de l’enseignement supérieur universitaire. D’autre part, en son article 65-III, le texte renvoie à la loi susvisée pour déterminer les conditions dans lesquelles une collectivité territoriale pourra, à sa demande, se voir confier une compétence exercée pour le compte d’une autre collectivité territoriale.

32Ces dispositions entreront-elles un jour en application ? Il est évidemment impossible de le dire aujourd’hui. Le législateur a ici – comme le veut la catégorie des « lois d’orientation » – tiré un chèque sur l’avenir. Celui-ci sera piloté par un autre gouvernement qui ne se sentira peut-être pas tenu d’assumer tous ces engagements. De surcroît, les élus locaux seront sans doute attentifs à tout ce que ce concept de « collectivité chef de file » contient de menaçant pour une « autonomie locale » qui reste un « mythe mobilisateur » dans leurs rangs. Le débat relatif aux « chartes régionales d’aménagement » a permis de le vérifier.

33Rebaptisées par l’Assemblée nationale en « schémas régionaux d’aménagement », elles se sont vues privées par la majorité parlementaire de toute valeur juridique alors que certains élus souhaitaient une « région chef de file et une charte opposable aux collectivités infrarégionales40 ». Refusant cette « hiérarchisation des compétences entre les collectivités » dénoncée par le président de la Commission spéciale et à laquelle, selon M. Hoeffel : « les esprits ne sont pas prêts », la majorité de l’Assemblée nationale a finalement rejeté – en accord sur ce point avec le Sénat – la voie normative pour retenir celle de l’orientation41.

34En définitive, le débat sur la répartition des compétences est donc renvoyé à plus tard même si l’on a beaucoup parlé de ce problème au cours des travaux parlementaires qui ont conduit à l’adoption de la présente loi. Ce débat inachevé permet de constater l’existence d’un double consensus pour constater, tout d’abord, l’anarchie qui règne en matière de répartition des compétences entre l’État et les collectivités d’une part et entre ces dernières d’autre part ; pour souhaiter, ensuite, une réforme. Mais l’imagination n’est pas au pouvoir en la matière car personne ne semble avoir imaginé d’alternative à la méthode des « blocs de compétences » dont chacun peut aujourd’hui mesurer quotidiennement la vanité42.

35Si, comme le prévoit ce texte, le débat a lieu avant février 1996, il supposera de la part de ses protagonistes une capacité d’innovation et de réalisme qui ne semble pas, pour le moment, être la chose la mieux partagée dans les rangs de la représentation nationale hantée – avec raison il est vrai – par l’immense capacité de résistance des élus locaux à des réformes trop audacieuses. Le législateur s’efforce donc d’être prudent et de procéder par étapes successives. Pour cette raison, l’article 66 de la loi prévoit donc l’élaboration d’un « bilan de l’évolution des charges transférées aux collectivités locales » qui « retrace pour chaque catégorie de collectivités le coût des compétences transférées… En distinguant les dépenses correspondant à l’exercice normal de ces compétences de celles résultant de la libre initiative des collectivités locales ». Le bilan devra aussi faire le point sur les financements croisés État/collectivités locales. Ce rapport établi à l’intention du Parlement par la commission prévue à l’article 94 de la loi du 7 janvier 198343 permettra de mettre en évidence le « coût de la décentralisation » pour les différentes catégories de collectivités locales. Il servira aussi de point d’appui à la discussion relative à la répartition des compétences sous réserve – là encore – de la permanence des engagements inscrits dans le texte. Si le débat sur la répartition des compétences est donc renvoyé à plus tard, en revanche, la loi du 4 février modifie substantiellement le contexte dans lequel les compétences locales peuvent être exercées.

L’exercice des compétences locales : un contexte modifié

36De façon cynique, le gouvernement avait, en 1982, décidé de faire de l’individualisme local le principe directeur (non écrit) de la politique publique de décentralisation. L’équipe de G. Deferre n’ignorait pas ce que ce choix avait d’apparemment irréaliste. Elle savait que la réforme du tissu communal semblait être le préalable indispensable à tous les transferts de compétences pour permettre aux petites collectivités d’assumer effectivement de nouvelles responsabilités. Elle savait aussi que la tutelle n’était pas également honnie par toutes les catégories d’élus locaux et que sa suppression allait inquiéter bon nombre d’entre eux pour ne satisfaire qu’une petite minorité. Malgré cela, par souci d’efficacité et pour faire l’économie d’un débat politiquement hasardeux, sur instruction du ministre lui-même44, le gouvernement et sa majorité parlementaire décidèrent de faire comme si toutes les collectivités locales étaient demandeuses de responsabilités nouvelles et capables de les assumer. Le pari n’était pas exempt de risques. Certes, le système s’est en partie autorégulé. Les préfets ont très vite compris que la suppression des tutelles ne signifiait pas la disparition, d’un coup d’un seul, des habitudes de négociation entre leurs services et les élus locaux. Les juridictions administratives, par une lecture compréhensive de la loi, ne se sont pas opposées à cette nécessaire « respiration » du nouveau contrôle administratif de la légalité même si celui-ci présente aujourd’hui de réels et graves dysfonctionnements45. Les financements croisés sont une autre forme d’autorégulation du système local comme en témoignent, entre autres, les conseils et les aides financières des Conseils généraux aux commune rurales.

37Malgré cela, les critiques adressées à la réforme de la décentralisation sont nombreuses. Le Conseil d’État fustige le « désordre juridique » qu’elle aurait engendré pendant que d’autres déplorent l’approfondissement des inégalités entre collectivités riches et pauvres qu’il aurait favorisé. Le prix de l’autonomie serait, en d’autres termes, trop élevé pour l’État de droit gravement mis en cause et pour la société mise en présence d’un développement inégal entre l’urbain et le rural. Sur ces deux points, la loi d’orientation apporte des réponses en instituant, d’une part, un déféré préfectoral suspensif et en créant, d’autre part, les conditions favorables à la péréquation des ressources entre collectivités locales.

Le déféré suspensif

38Faut-il, pour garantir son efficacité, que le déféré préfectoral soit suspensif ? Une réponse positive était, en 1982, impossible sous peine d’incohérence. Il n’était pas concevable de supprimer la tutelle – c’est-à-dire l’approbation a priori par le Préfet des décisions locales – et d’affirmer, en même temps, que l’exécution de ces dernières pourrait être suspendue par le déféré. La majorité parlementaire élue en 1981 était, par ailleurs, animée d’un vif ressentiment à l’égard des préfets dont, à défaut d’obtenir la disparition, elle obtint la mort symbolique en les baptisant « Commissaires de la République » et en leur ôtant la tutelle sur les collectivités locales. Elle n’aurait sans doute pas admis une telle disposition.

39Pour autant, le débat ne s’est pas clos avec la victoire des partisans de l’ » autonomie » locale et, depuis 1982, plusieurs tentatives ont été faites pour créer un déféré suspensif au bénéfice du représentant de l’État. En 1991 le Ministre de l’Intérieur P. Joxe, puis son successeur Ph. Marchand, un moment tentés d’introduire cette disposition dans le projet qui allait devenir la loi du 6 février 1992 y renoncèrent. En 1993, le Conseil constitutionnel au nom du principe de la libre administration des collectivités locales censurait des dispositions prévoyant que les demandes de sursis à exécution concernant l’urbanisme, les marchés publics et les conventions de délégation de service public étaient suspensives pour trois mois au plus46.

40La présente loi a, sur ce point, passé avec succès le cap du contrôle de constitutionnalité puisque son article 27 modifiant la loi du 2 mars 1892 (art. 3 et 46) et la loi du 5 juillet 1972 (article 7-V) prévoit, comme en 1993, que les demandes de sursis présentées par les préfets contre des décisions relatives à l’urbanisme, aux marchés et aux délégations de services publics sont suspensives dès lors que la demande a été faite dans les dix jours qui suivent la transmission. Enfin, « au terme d’un délai d’un mois, si le tribunal n’a pas statué, l’acte redevient exécutoire ». Cette disposition, qui tient compte des observations faites par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée, n’a soulevé cette fois-ci aucune passion particulière dans les assemblées parlementaires, même si certains orateurs se sont plus à souligner que ce thème était un peu hors sujet dans un texte relatif à l’aménagement du territoire ; M. Beaumont le qualifiant même de « cavalier législatif47 ».

41Pour sa part, le Conseil constitutionnel n’a pas été saisi sur ce point particulier dont il n’a pas soulevé d’office l’inconstitutionnalité. Il a donc estimé que la critique faite en 1993 à propos d’un délai jugé trop long – trois mois, ramenés ici à un mois – avait été entendue et que le déféré suspensif ainsi organisé ne portait pas atteinte au principe de la libre administration. Hors une tentative du groupe communiste de l’Assemblée nationale pour obtenir la suppression d’une mesure « destinée à réintroduire sournoisement le contrôle a priori48 », celle-ci fut finalement adoptée sans difficulté. Ce faisant, Le Conseil d’État a été entendu puisque parmi les solutions qu’il préconisait en 1994 pour atténuer les effets de désordre juridique nés de la décentralisation figurait le « déféré suspensif49 ».

42En réalité, les dispositions adoptées tendent à (re)faire du sursis à exécution une procédure d’urgence. Le préfet devra en effet faire preuve de célérité. Il dispose de dix jours pour adresser sa demande de sursis au juge qui devra – sous peine de ruiner la construction – l’examiner dans un délai d’un mois. La balle est donc finalement dans le camp des juridictions qui devront – l’encombrement des rôles le permettra-t-il ? – examiner très vite les demandes de sursis présentées par les préfets dans les trois matières visées par la loi. Avec les libertés publiques dont le sort est réglé par le sursis de quarante-huit heures prévu par la loi du 2 mars 1982, ce sont celles pour lesquelles les effets de l’application d’une décision illégale sont les plus dommageables pour l’ordre juridique et… les contribuables lorsque les collectivités locales sont tenues d’indemniser les victimes des préjudices subis du fait de la lenteur des juridictions administratives.

43Pour incongrue qu’elle soit dans un texte dont l’objet proclamé est tout autre, cette mesure s’inscrit dans un mouvement commencé avec la multiplication des régimes spéciaux de sursis à exécution qu’il s’agisse du droit de l’urbanisme ou du droit applicable à Paris, Lyon et Marseille et poursuivi par les dispositions du titre V de la loi du 8 février 1995 qui vise avec la création du « référé-sursis » à refaire du sursis à l’exécution une procédure d’urgence et à raccourcir les délais de jugement devant les juridictions administratives50. Ces dispositions relatives au contrôle administratif de la légalité ne constituent finalement qu’un perfectionnement du dispositif mis en place en 1982 du fait de la suppression de la tutelle. Elles modifieront sans doute les conditions dans lesquelles les collectivités locales exercent certaines de leurs compétences sous réserve que les mailles du contrôle exercé par les services déconcentrés de l’État se resserrent et que le juge accepte de délivrer de façon moins parcimonieuse le sursis à exécution.

La péréquation

44A priori, les mesures relatives à la « péréquation » semblent moins nouvelles que les précédentes. Par le passé déjà, le législateur s’est efforcé de corriger les déséquilibres financiers qui existent entre les collectivités locales. La technique n’est donc pas inédite, en revanche, l’esprit dans lequel elle est ici utilisée est neuf. Cantonnée jusqu’alors à un rôle de réajustement à la marge des écarts de ressources entre les collectivités locales, la péréquation devient – selon l’article 68 de la loi – « un objectif fondamental de la politique d’aménagement du territoire ». Celle-ci est toute entière inspirée par une volonté de rétablir des équilibres rompus par le jeu conjugué du marché et de la décentralisation. Ce souci s’exprime notamment à travers la reconnaissance des inégalités de fait qui caractérisent le tissu local et la création conséquente des « zones prioritaires d’aménagement du territoire ». Dans tous les cas, l’État soutiendra financièrement les collectivités les moins riches par la péréquation ou les collectivités situées dans une zone prioritaire de développement par l’action d’un fonds national de développement des entreprises chargé de favoriser leurs implantations dans ces zones51. La péréquation systématique aura pour cadre des « espaces régionaux de métropole » et s’exercera au profit de toutes les collectivités locales qui y ont leur siège par catégorie de collectivités afin qu’il soit impossible, comme l’ont souhaité plusieurs sénateurs, de faire passer l’argent des communes dans la caisse des départements ou des régions52. Là encore, le législateur se montre attentif aux problèmes de méthode. Soucieux de procéder par étapes, il dresse un calendrier. En 1995, le renforcement des mécanismes de péréquation prévus par la loi concernera en priorité les communes et les régions53 puis, au 1^er janvier 1997, une péréquation financière sera opérée entre les espaces régionaux de métropole54. Enfin, la loi prévoit que « la mise en œuvre de la péréquation (à l’intérieur des espaces régionaux) est mise en œuvre progressivement et doit être effective en 201055 ». Cet échéancier est assorti de prescriptions tendant à établir une carte des inégalités financières. Cette tâche est confiée au gouvernement qui, avant le 2 avril 1996, devra déposer, devant le Parlement, un rapport en ce sens56. Enfin, le législateur écrit un véritable guide méthodologique de la péréquation en indiquant qu’elle se fonde sur l’ensemble des ressources des collectivités locales hors emprunts. Celles-ci devront être calculées et rapportées par an au nombre d’habitants de l’espace régional considéré afin qu’aucune collectivité n’ait des ressources supérieures à 120 % ou inférieures à 80 % de la moyenne nationale par habitant des ressources des collectivités locales et de leurs groupements57.

45La péréquation passe également par une réforme des règles de répartition d’un certain nombres de ressources : la dotation globale de fonctionnement ; la dotation globale d’équipement ; les concours budgétaires de l’État (y compris ceux qui sont versés au titre des contrats de plan) ; la redistribution des ressources de la taxe professionnelle58. Cette lourde mécanique ne sera pas mise en œuvre sans concertation puisque la loi prévoit que le Gouvernement recueillera l’avis d’une commission regroupant des parlementaires ainsi que de représentants des maires, des présidents de conseils généraux et de conseils régionaux désignés dans des conditions définies par décret59.

46Ainsi organisée, la péréquation illustre l’abandon du principe d’égalité entre les collectivités locales qui était au principe de la réforme entreprise en 1982. L’État, qui cherche sa place dans le processus de décentralisation depuis plus de dix ans, pourrait ainsi l’avoir trouvée. À lui, comme le dit l’article 1^er de la loi, de « déterminer au niveau national la politique d’aménagement du territoire ». Mais dans le nouveau paysage politico-administratif né de la réforme de la décentralisation, il ne saurait conduire seul cette politique. Elle sera donc mise en œuvre « en association avec les collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de la décentralisation60 ». Cette disposition à elle seule, rattache incontestablement la loi d’orientation au train de réforme législative mis sur les rails avec la promulgation de la loi du 2 mars 1982 en tant qu’elle ne fait guère de place au commandement de l’État (supérieur) sur les collectivités locales (inférieures) mais fait prévaloir la négociation contractuelle (entre égaux ?) et la concertation.

47D’autre part, ce texte est bien une loi d’orientation qui contient moins de dispositions normatives que d’engagements à venir. Est-il une loi d’aménagement et de développement du territoire ? Sans doute, puisqu’il accorde une large place à ces thèmes dans son titre I^er (Des documents et organismes relatifs au développement du territoire) qui regroupe 21 des 88 articles que comporte la loi et dans ses titres IV et V respectivement consacrés aux « Instruments financiers de l’État » et à des « Dispositions spécifiques à certaines parties du territoire ». Mais, les autres titres sont rattachables à d’autres thématiques : la déconcentration par exemple avec le titre II intitulé : « Des pays » ou encore le titre III : « De l’action territoriale de l’État » ou la décentralisation avec les 21 articles regroupés sous le titre VI : « Des compétences, de la péréquation et du développement local ».

48À l’image de la loi d’orientation du 6 février 1992 relative à l’Administration territoriale de la République, le texte commenté ici est donc un véritable « fourre-tout » qui, par sa tonalité décentralisatrice confirme ce que la « loi d’amélioration de la décentralisation » votée en 1988 lors de la première cohabitation traduisait déjà en acte : le consensus autour d’une réforme qu’il ne s’agit plus de mettre en cause mais de mettre en œuvre. La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire y contribue, à sa manière.