Le signe des temps
L’invention de l’expert financier international dans l’entre-deux-guerres
p. 275-289
Texte intégral
1Les experts financiers internationaux sont aujourd’hui, à première vue, au cœur des relations internationales. Ce sont les « men in black » installés dans chaque ministère à Athènes depuis maintenant près de sept ans pour contrôler l’application des mesures censées rétablir l’équilibre des finances publiques de l’État grec1. Leur pouvoir supposé sans limite est résumé dans une image qui a rapidement fait florès, celle de la Troïka : experts de la Banque centrale européenne, de la Commission européenne et du Fonds monétaire international (FMI)2. Mais le cas de la Grèce n’est pas isolé : les hommes (et les femmes) en noir sont pareillement à Rabat et à Abidjan, à Buenos Aires et à Lisbonne. Ils sont même très régulièrement à Paris pour des visites « de routine3 ».
2Cette omniprésence fait débat. La montée en puissance des experts financiers internationaux ne s’est-elle pas faite au détriment de la souveraineté politique des États ? L’influence croissante de l’expertise et de la technique financière, accusée de constituer une « pensée unique4 », ne met-elle pas en danger la démocratie partout dans le monde ? L’argument est connu. On le trouve déjà dans la dénonciation par Roosevelt des « fétiches des soi-disant banquiers internationaux » en juillet 1933, au moment où les États-Unis du premier New Deal torpillent la conférence économique mondiale de Londres destinée à sortir la planète de la dépression enclenchée en 19295.
3 Dans ce contexte, la réaction nationaliste des États-Unis ne fait pas de doute. La crise financière mondiale entraînée par la faillite de la Kredit Anstalt, la plus grande banque autrichienne, en mai 1931, entraîne une remise en cause de l’expertise financière internationale. Le totem de la coopération monétaire internationale, à l’honneur depuis la mobilisation financière à laquelle a donné lieu la Grande Guerre, est critiqué au nom du droit des États à mener la politique monétaire le plus à même de soutenir la reprise de leur économie nationale. Rien n’exprime mieux cette tension que le rapport annuel publié en 1935 par la Banque des règlements internationaux (BRI), l’institution financière internationale inaugurée à Bâle en 1930, à l’apogée de l’influence de l’expertise financière internationale, dans le contexte du plan Young destiné, on le sait, à solder une fois pour toutes le lancinant problème des réparations allemandes6 :
« Il y aura bientôt quatre ans que la crise financière a éclaté, et l’univers ne cesse de souffrir de l’inquiétude et de l’incertitude provoquées par l’instabilité des régimes monétaires. Il en résulte pour le commerce mondial des difficultés dont l’importance se mesure, dans tous les pays, au pourcentage élevé du chômage dans ces branches de l’industrie nationale dont l’activité est en grande partie entretenue par les commandes étrangères. Nombreux sont les pays qui, par des mesures proprement nationales, ont su donner à leur vie économique intérieure un nouvel et incontestable essor ; mais toute cette activité artificiellement créée, risque de ne pouvoir s’équilibrer tant que des restrictions d’ordre international s’opposeront aux politiques nationales d’expansion7. »
4L’actualité de ce texte est remarquable. À plus d’un titre : crise financière globale à l’échelle de « l’univers » ; mise en cause de « l’instabilité des régimes monétaires » ; confrontation des politiques économiques nationales et d’un introuvable « ordre monétaire international ». Ce ne sont pourtant pas les conséquences de la crise des crédits subprime de l’été 2007 qui sont décrits, mais le monde de la grande dépression issu du krach boursier de 1929 et plus encore de la crise bancaire mondiale qui s’est ensuivie au début des années 1930. Ces différents éléments sont à l’origine de l’invention de la figure de l’expert financier international entre les deux guerres mondiales.
5Cette figure trouve parfaitement à s’incarner dans le personnage de Pierre Quesnay8. Directeur général de la BRI depuis sa création, il est le rédacteur principal du rapport annuel de 1935. L’analyse qu’il y développe doit beaucoup à la trajectoire professionnelle et intellectuelle qui est la sienne depuis la fin de la Première Guerre mondiale et que la thèse de doctorat de Renaud Boulanger, qui vient de lui être très récemment consacrée, donne à voir de façon lumineuse9 : le choc de la Première « Guerre-monde », pour reprendre l’expression parlante d’Alya Aglan et Robert Frank10, détermine dès 1920 son expérience transnationale au bureau de Vienne de la Commission des réparations d’abord, puis à l’Organisation économique et financière de la Société des Nations (SDN) ensuite, de 1922 à 1926. Son internationalisme fait de lui l’homme de la situation durant la seconde moitié des années 1920, alors que se rétablit un certain ordre international, notamment monétaire du fait de la vague des stabilisations. Son recrutement en 1926 à la Banque de France, qui opère alors sous la conduite d’Émile Moreau, nommé gouverneur la même année, sa première mutation vers la fonction d’une banque centrale, ne s’explique pas autrement : il est bien alors le right man, situé exactement au point de contact entre les logiques politiques des États souverains et les dynamiques globales des marchés de l’argent en voie de reconstitution rapide, comme en atteste alors sa proximité avec le Jean Monnet de la banque américaine Blair and Co11. Cette position en fait l’un des experts les plus influents de la longue négociation internationale qui aboutit en 1929 au plan Young et à la création de la BRI. Sa nomination en 1930 comme premier directeur général de la dernière institution internationale issue du cycle de la paix de Versailles en découle assez naturellement. La grande dépression des années 1930, cependant, modifie radicalement les conditions économiques dans lesquelles la BRI doit opérer. La mise en place des régimes totalitaires transforme en profondeur son environnement géopolitique. Dans ce contexte inédit, l’internationalisme monétaire de la BRI est voué à l’échec. Pierre Quesnay lui-même meurt accidentellement en 1937.
6Cette trajectoire est exemplaire. Elle pose à la manière d’un cas d’école le problème de l’expertise dans l’entre-deux-guerres : les experts ont-ils vraiment pris le pouvoir dans la période ? La thèse, formulée dans un but polémique dès la fin des années 1930, est ancienne. Mais elle n’a cessé dès lors de s’imposer jusqu’à une date récente. On la trouve par exemple, sur le mode de la théorie du complot, chez un Augustin Hamon ou encore, après-guerre, chez un Beau de Loménie12. Mais elle sous-tend dans les années 1970-1980 les nombreux travaux de nature scientifiques centrés sur l’analyse de la technocratie, aussi bien en sociologie qu’en histoire ou encore en économie13. La vogue de l’histoire transnationale des années 1990-2000 aboutit à sa réaffirmation à travers plusieurs concepts issus des sciences politiques, comme celui de communauté épistémique, ou encore par le biais d’une extension de la théorie de l’agence selon laquelle le pouvoir politique – le principal – aurait délégué son pouvoir à l’expert – l’agent14.
7Ainsi comprise, la vigueur de la thèse de la « technocratie » ne laisse pas d’étonner. C’est cette persistance que nous nous proposons d’explorer ici. Non pas pour chercher à nier la réalité de la « technocratie » depuis le début des années 1920. Mais pour vérifier si le développement du pouvoir des experts financiers internationaux s’est fait nécessairement au détriment du pouvoir politique des États. En d’autres termes : il n’est pas certain que l’existence d’un principal et d’un agent réduise ipso facto les pouvoirs du principal au bénéfice de l’agent. En revanche, la dualité de pouvoir ainsi créée alimente une tension permanente entre le principal et l’agent, le pouvoir politique et l’expert ou encore le savant et le politique pour reprendre le couple fameux très nettement identifié par Max Weber en 191915.
8Notre hypothèse est que l’invention de l’expert financier international dans l’entre-deux-guerres, loin d’avoir correspondu à un affaiblissement des prérogatives politiques des États, renvoie bien plutôt à une phase critique de la confrontation qui oppose en longue durée, depuis au moins le dernier tiers du xixe siècle, les logiques politiques des États-nations et les dynamiques économiques du marché global, processus fondamentalement dialectique et qu’on peut bien appeler la « mondialisation ». Cette hypothèse fait l’objet des trois parties principales de cette contribution : nous étudierons dans un premier temps la confrontation entre le politique et l’expertise au sein de la Commission des réparations. Nous analyserons ensuite ce processus à travers le fonctionnement de l’organisation économique de la SDN, avant d’observer comment les logiques politiques des États finissent par l’emporter dans les années 1930 à travers l’observatoire privilégié que constitue alors la BRI16.
La Commission des réparations : une institution financière internationale
9Nul mieux que Keynes a perçu, au lendemain immédiat du conflit, que la Première Guerre mondiale avait été, avant toute autre chose, une « guerre civile au sein de la famille européenne17 ». Il n’est pas exagéré de penser que la plus grande partie du xxe siècle a été marquée par les conséquences de la Grande Guerre et les conditions de la Paix destinée à en assurer le règlement, c’est-à-dire les réparations.
10Les traités de paix conclus de Versailles à Sèvres ont ainsi très tôt été l’objet, on le sait, d’une critique radicale dénonçant leur caractère de diktat. Leur principale faiblesse provenait pourtant bien davantage de la paix inachevée qu’ils instauraient. Le règlement définitif de la guerre, confronté à l’impasse politique que l’on sait, a en effet été reporté presque aussitôt sur le terrain des relations financières internationales à travers le mécanisme des réparations. L’impuissance des négociateurs de Versailles à fonder en droit international, notamment en l’absence d’un procès international, la culpabilité morale des vaincus a transféré la question sur le terrain financier : la faute (Schuld) est devenue une dette (Schulden). Cette échappatoire financière a toutefois laissé entière la question des formes d’expertise et de supervision internationale propre à garantir la mise en œuvre et l’exécution des règlements financiers prévus. Les conditions du règlement financier de la guerre et au premier chef le problème des réparations, sans cesse reposé jusqu’à la conférence de Lausanne en 1932 au moins, est ainsi à l’origine de l’émergence au lendemain immédiat du conflit d’un acteur à bien des égards nouveau : l’expert financier public et international dont la compétence technique est très vite apparue indispensable à la régulation des relations entre États dans le cadre juridique international inédit défini par le traité de Versailles. Sans doute, cette émergence, comme toujours en histoire, s’enracine dans un passé plus ancien. On sait bien que toutes les évolutions du xxe siècle trouvent ainsi un point de départ au xixe siècle. De ce point de vue l’expérience acquise des contrôles financiers internationaux avant 1914 est déterminante. « L’arme financière », comme l’a montré naguère Raymond Poidevin, ne date pas d’hier18. Mais les logiques qui président à la mise en place et au fonctionnement des contrôles financiers internationaux, à Constantinople, à Tunis ou encore à Athènes, sont d’essence privée. Les experts étrangers qui siègent dans ces commissions sont les représentants des banques commerciales ou des porteurs de la dette. Ils ne sont investis d’aucune reconnaissance juridique des États. En outre, avant 1914, la situation coloniale – ou semi-coloniale dans le cas de l’Empire ottoman ou de la Grèce, prévaut largement. La part des logiques diplomatiques s’en trouve inévitablement réduite dans un contexte où les relations internationales se résument en fait à la politique de la canonnière19. À tous ces points de vue, la création de la Commission des réparations marque un tournant profond.
11Les dispositions du traité de Versailles créant la Commission des réparations (art. 233 sq. et annexe II20) formulent ainsi parfaitement le besoin d’une expertise financière, d’essence publique et non privée, propre à garantir l’ensemble du processus du règlement du passif financier de la guerre à trois niveaux : la validité et l’analyse des informations qui permettront de déterminer le montant et la répartition des réparations ; la rigueur de la gestion des créances émise par la commission agissant pour toute la durée des versements prévus (trente ans à l’origine) comme mandataire des États intéressés au règlement des réparations ; l’impartialité des arbitrages qui devront être rendus au cas « où surgirait entre les Délégués un conflit d’opinion » (annexe II, § 13). C’est pourquoi la commission, composée stricto sensu des représentants politiques des puissances concernées, était également « autorisée à nommer tous fonctionnaires, agents et employés qui [pouvaient] être nécessaires pour l’exécution de ses fonctions […] et à constituer des comités dont les membres [n’étaient] pas nécessairement ceux de la Commission » (annexe II, § 7). Ainsi se trouvait d’emblée posée, encore largement en creux, à côté de la fonction politique et nationale que remplissaient explicitement les délégués des puissances siégeant à la Commission des réparations, la nécessité d’une fonction technique et internationale impliquant la mise sur pied d’une administration permanente potentiellement importante. Keynes, le premier, avait mis en évidence les pouvoirs sans précédent qui étaient conférés par la lettre même du Traité à la future commission, appelée à brève échéance à devenir, selon lui, « une grande organisation bureaucratique, polyglotte, avec des centaines de membres » et à laquelle, pratiquement, « sera[it] confiée la destinée économique de l’Europe21 ».
12La Commission des réparations est encore peu étudiée en elle-même et la réalité de son administration a rarement été prise en compte22. Les nombreux travaux traitant de l’histoire des réparations se sont en effet davantage attachés à l’étude des relations entre la commission et les différents gouvernements intéressés au règlement financier de la guerre, insistant notamment sur la rapide subordination, dès 1921, des experts aux représentants politiques, Poincaré tout particulièrement, qui présida la Commission jusqu’en octobre 192223. Pourtant, l’analyse de la réalité administrative de la Commission des réparations éclaire très nettement les conditions de la genèse du milieu des fonctionnaires internationaux au lendemain de la guerre. Ses modalités d’organisation ont été fixées conjointement par Clemenceau, Loucheur et Lloyd George à l’occasion de la conférence réunie à Londres les 12 et 13 décembre 1919, où fut également discuté le délicat problème des pourcentages propres à déterminer la répartition future des réparations24. Le dispositif administratif mis sur pied au tout début de 1920 était considérable. La commission, placée sous l’autorité d’un secrétaire général interallié, Arthur Salter jusqu’en juin 1922 puis Andrew McFadyean, se composait ainsi à l’origine de sept conseils de services installés dans les vastes locaux de l’hôtel Astoria à Paris, à l’exception du service de la Marine localisé, lui, à Londres25. Ses compétences se sont trouvées encore élargies en application des traités signés avec l’Autriche, la Bulgarie et la Hongrie qui lui ont confié également la responsabilité des réparations dues par ces trois pays, ainsi que la liquidation de la Banque d’Autriche-Hongrie. Au total, les effectifs de la commission, y compris les bureaux de Vienne, de Sofia et de Budapest avoisinaient en 1921 deux mille personnes, dont un bon quart de personnel très qualifié26. Cette imposante bureaucratie internationale, dont les émoluments largement calculés étaient en vertu du traité de Paix (art. 240) à la charge intégrale de l’Allemagne, fut sensiblement réduite par le plan Dawes, tandis que la représentation de la commission à Vienne avait été très tôt ramenée à quelques experts dès lors qu’il était apparu que l’Autriche, loin d’être en état de payer quelque somme que ce fût au titre des réparations, devrait au contraire bénéficier de l’aide financière des anciens alliés27. Néanmoins, la commission continua à exister jusqu’à sa dissolution effective en mai 1930 en application du plan Young qui lui substituait de jure la BRI.
13De facto, les pouvoirs de la Commission se sont trouvés fortement limités par la volonté des différents gouvernements de ne pas se dessaisir de leur capacité de manœuvre au profit d’un organisme technique international. Les réticences de la France étaient particulièrement nettes. la Commission des réparations, tout en s’inscrivant dans la suite des organismes interalliés du temps de guerre, présentait pourtant pour le temps de paix un caractère réellement novateur dont on ne trouve d’équivalent partiel, au regard du droit international, que dans les administrations de contrôles financiers internationaux établies avant 191428. La Commission des réparations a ainsi joué à bien des égards le rôle d’une pépinière du milieu des financiers publics internationaux. Parmi les membres de ses conseils sont déjà présents bien des experts des questions monétaires et financières internationales du xxe siècle. C’est le cas, au service juridique, de Rafaele Pilotti, futur secrétaire général de la BRI, ou encore, au service financier, de Frederick Leith-Ross qui durant les années 1930, devenu contrôleur général adjoint de la Trésorerie britannique, conduisit la plupart des négociations monétaires internationales, particulièrement avec le Trésor français29. On relève bien entendu également parmi les jeunes cadres internationaux de la commission, le nom de Pierre Quesnay. Il est d’abord affecté en juin 1920 aux bureaux de la Commission des réparations de Vienne et de Budapest avant d’être nommé au début de 1922 à Paris, au service de l’Information de la commission. Ce service était alors dirigé par le Belge Maurice Frère qui par la suite suivit pour la Belgique les travaux du comité d’organisation de la BRI en 1929-1930 et fut à partir de 1946 le gouverneur de la Banque nationale de Belgique en même temps que le président de la BRI. Le service de l’Information, de l’avis même de Salter, joua le rôle le plus stratégique au sein de l’appareil administratif de la commission, « since the conflicting views of the national delegations as to Germany’s capacity, naturally reflecting their respective policies, were subject to expert and impartial comment from this section30 ». Ainsi se trouvait clairement désignée, certes a posteriori, la fonction principale que dans l’esprit de son premier secrétaire général auraient pu remplir les experts de la Commission des réparations, assurant à la fois l’objectivité et donc l’impartialité des informations propres à fonder une régulation nouvelle des relations internationales liées au règlement financier de la guerre. Dans les faits, la confrontation entre les logiques de marché des experts et les considérations diplomatiques et politiques des États devait rapidement limiter le rôle historique de la Commission des réparations. Une situation similaire est à l’origine de la constitution de l’Organisation économique et financière de la Société des Nations.
L’organisation financière de la SDN : une régulation mixte, politique et technique
14La genèse de l’organisation économique et financière de la SDN est aujourd’hui très bien connue grâce à plusieurs travaux récents qui ont renouvelé en profondeur la littérature31. Officiellement établie par une décision du Conseil en octobre 1920 en application d’une des résolutions de la conférence financière internationale de Bruxelles, proposée par la IVe commission qui s’était consacrée, sous la présidence du banquier Ter Meulen, associé de Hope & Co, à la question des crédits internationaux nécessaires à la reconstruction de l’Europe32. En fait, une section économique et financière avait été créée dès juin 1919, en application d’une décision de la conférence de la Paix en date du 28 avril 1919, au sein de l’embryon de secrétariat de la SDN d’abord établi par Eric Drummond à Londres, à Sunderland House33. Au sein de cette équipe réduite, placée dès l’origine sous la direction, déjà, de Salter, que remplaça Walter Layton lorsque celui-ci accepta le secrétariat de la Commission des réparations, on trouvait également bon nombre des experts financiers internationaux de l’entre-deux-guerres (et même, pour certains, de l’après 1945) : Alexander Loveday et Pietro Stoppani qui succédèrent tous deux à Salter alors que la section économique et financière était divisée en deux départements à partir de 1931, le Néerlandais Jan van Walré de Bordes qui fut avec Quesnay l’un des cadres les plus actifs du commissariat général de la SDN à Vienne à compter de décembre 192234, ou encore le suédois Per Jacobsson qui après la SDN et la BRI joua un rôle de premier plan comme directeur exécutif du FMI de 1956 à 1963.
15Sur ces bases, il ne fait pas de doute que la section économique et financière du secrétariat de la SDN constitua également, et même plus encore que la Commission des réparations, la matrice principale du milieu des financiers publics internationaux du xxe siècle. C’est que sa constitution, à la différence de la commission, a clairement répondu à l’expression d’un double besoin de régulation financière internationale : politique et technique, gouvernementale et privée. On peut ainsi situer une de ses origines dans le projet présenté au tout début de la conférence de la Paix d’une « section financière de la Ligue des Nations » présenté au nom de la France par Louis-Lucien Klotz, ministre des Finances de Clemenceau, avec pour mission explicite « d’interpréter les clauses économiques et financières du Traité de Paix et de veiller à leur application35 ». Le projet français attribuait, en outre, à la future section financière de la Ligue la capacité de juger « en dernier ressort tous les litiges d’ordre financier et économique qui pourraient naître de l’application des dispositions inscrites dans le Traité de paix, soit entre les États, soit entre les commissions internationales et les États dont elles perçoivent les revenus36 ». La proposition française à cette date, dans l’optique, qui était alors encore la sienne, du maintien dans la paix des formes de collaboration financière internationale du temps de guerre, s’accordait assez bien avec les vues de la délégation américaine, particulièrement des principaux conseillers économique de Wilson, dont Thomas W. Lamont, associé de la banque Morgan, qui de leur côté s’étaient clairement prononcés en mai 1919 en faveur de la création « d’une petite Commission spéciale composée (avec l’agrément général des gouvernements britanniques et français) de banquiers et d’hommes d’affaires37 ». Face à la désorganisation des marchés, due notamment au phénomène très nouveau et mal compris de l’instabilité chronique des changes, le mémorandum américain soulignait que « les gouvernements et les particuliers, les commerçants et les banquiers d’Europe [devaient] comprendre la nécessité de coopérer […]. Il ne doit pas y avoir de double emploi38 ».
16Ce sont des préoccupations identiques que l’on retrouve également au cœur des initiatives prises par les milieux proprement bancaires au lendemain immédiat de la guerre, comme l’a bien montré Denise Artaud à propos notamment du plan d’octroi de crédits internationaux à l’Europe conçu à l’automne de 1919 et largement diffusé, notamment auprès de la Commission des réparations, sous le nom de mémorandum d’Amsterdam39 : élaboré à l’initiative de Gerard Vissering, le président de la banque d’émission néerlandaise, de conserve avec des représentants des banques d’affaires des anciens pays neutres, notamment C. E. Ter Meulen et Paul Warburg de Kuhn & Loeb, mais également avec la participation active de nombreux économistes, dont Keynes, Bruins et Cassel, le plan, de façon significative, conférait à la SDN un rôle fondamental. Il revenait en effet à l’organisation internationale de collecter, en amont de l’opération, les informations économiques et financières, particulièrement autour de la notion cardinale de « capacité d’impôts » de chaque pays, propre à déterminer la répartition des futurs crédits. Mais il lui incombait aussi, en aval, de veiller à la garantie de bonne fin sollicitée auprès des différents gouvernements intéressés et de prononcer, le cas échéant, les sanctions qu’entraînerait toute défaillance des États débiteurs. L’importance accordée à l’intervention de l’expertise économique et financière de la SDN dans le plan des banquiers d’Amsterdam fut d’ailleurs la cause principale des réticences qu’il suscita immédiatement au sein du Trésor américain, au moment où les États-Unis décidaient de ne pas ratifier le traité de Versailles. Néanmoins, le plan fut directement à l’origine de l’organisation, sous l’égide de la SDN précisément, de la conférence financière internationale de Bruxelles d’octobre 1920 qui déboucha sur la constitution d’un Comité financier appelé à jouer le rôle d’un véritable comité exécutif au sein de l’organisation économique et financière de la SDN40.
17La composition même de ce comité, associant au sein d’une même instance les acteurs privés et publics, nationaux et internationaux de la sphère financière indique clairement, comme le fait remarquer Salter dans ses mémoires, le mode de régulation inédit des relations économiques internationales induit par la « machinerie de la Société » et fondement, dans bien des cas, de son efficacité41. L’interpénétration des milieux publics et privés, mais aussi des intérêts nationaux et internationaux qui a caractérisé l’émergence du milieu financier international après la Première Guerre mondiale est parfaitement illustrée par la figure du premier président du Comité financier, Strakosch, sous l’autorité duquel s’effectua l’essentiel de l’œuvre de restauration financière conduite par la SDN dans les années 1920. Henry Strakosch (1871-1943), homme d’affaires international par excellence, né en Autriche, naturalisé britannique en 1907, avait fait fortune avant la guerre en Afrique du Sud dans l’exploitation des mines d’or, en étroite liaison avec les milieux financiers de la City. Il fut alors aussi à l’origine de la fondation de la Banque de Réserve sud-africaine en 1920. Après la guerre, il devint un familier du gouverneur de la Banque d’Angleterre, Montagu Norman, contribuant à définir avec lui la notion d’International Central Banking qu’il eut à plusieurs reprises l’occasion de mettre en application durant tout l’entre-deux-guerres, tant par son rôle à la SDN, en Autriche comme en Hongrie ou encore en Bulgarie, qu’au sein des conseils monétaires et financiers des Indes42. Cette mixité fondamentale du milieu économique et financier de la SDN, où se rencontrent logiques privées et gouvernementales, nationales et internationales, politiques et techniques, se retrouve également tout au long du processus, depuis longtemps bien étudié, de commercialisation des réparations allemandes qui, du plan Dawes de 1924 au plan Young de 1929, a abouti à la création en 1930 de la Banque des règlements internationaux43.
La BRI, une institution internationale de marché
18L’idée de mobiliser la dette de l’Allemagne au titre des réparations au moyen d’un emprunt international de droit commercial avait déjà été émise dès l’origine au sein de la Commission des réparations, mais elle s’était alors heurtée à l’incertitude longtemps maintenue sur le montant définitif des sommes qui seraient dues par les États vaincus. De ce point de vue, la BRI, trustee des transferts entre l’Allemagne et ses États créanciers, s’inscrivait bien dans la continuité de la Commission des réparations : elle était explicitement conçue comme une institution intermédiaire, propre à médier dans une logique juridique et commerciale les relations entre États issues de la Grande Guerre. Jacques Houdaille le soulignait dès 1931 dans les Annales : « Nombreuses sont dans l’ordre international les créations contractuelles qui se sont efforcées depuis la guerre de poser des jalons stables pour resserrer et régulariser les relations de peuple à peuple44. » Mais la BRI, soulignait encore Houdaille, est « beaucoup plus business like que les précédents et constitue donc du point de vue psychologique un facteur de détente évident45 ». En outre, la responsabilité directe prise par les banques d’émission dans la création et la gestion de la BRI constituait en soi une innovation importante, induisant un mode de régulation des relations financières internationales qui rompait d’autant plus nettement avec le principe des délégations politiques nationales qui avaient été à la base de la Commission des réparations que la doctrine du caractère privé des Instituts d’émission a bénéficié dans les années 1920 du plus large consensus. Toutes les banques centrales alors instituées sous l’égide de la SDN, tant en Europe centrale et balkanique que dans le reste du monde, l’ont de fait été sous la forme de sociétés anonymes par actions. C’est sans doute à la fin des années 1920 que culmine le modèle de la banque centrale à la « zone frontière » du monde des affaires et des logiques gouvernementales, porteur d’un mode de régulation originale des relations financières internationales que la crise des années 1930 devait d’un coup balayer.
19Il importe donc de bien replacer la création de la BRI en 1929-1930 à l’achèvement d’un processus entamé au lendemain immédiat de la Première Guerre mondiale et de ne pas céder à l’illusion rétrospective qui revient à analyser cette innovation institutionnelle radicale à la lumière de la crise financière internationale déclenchée en mai 1931 par la faillite de la Kredit Anstalt46. La constitution de la BRI, de ce point de vue, est moins un commencement qu’une forme d’aboutissement du long cycle de négociations « de Versailles au plan Young47 », au cours duquel s’est progressivement défini un mode de régulation des relations internationales largement original. Les antagonismes entre anciens belligérants que le règlement diplomatique de la guerre n’avait pu résoudre tendaient de plus en plus à se résorber, transposés en termes financiers, dans une contractualisation d’essence juridique commerciale et privée. Cette mutation des relations entre États souverains a impliqué un renouvellement profond du droit international fondé sur l’existence d’institutions financières internationales dont la Commission des réparations, l’Organisation économique et financière de la SDN, la BRI, enfin, peuvent être considérées comme autant d’avatars tout au long des années 1920.
20C’est à John Fischer Williams, éminent professeur de droit international et ancien expert juridique représentant la Grande-Bretagne à la Commission des réparations, qu’il revint d’insister dès 1930 avec le plus de netteté sur la nature juridique totalement inédite de la BRI. « Personne juridique internationale » (International body corporate), dans l’esprit sinon dans la lettre de la conférence de la Haye qui l’a constituée, la banque de Bâle, selon Fischer Williams, participait pleinement, dans le champ en rapide évolution du droit international depuis la fin de la guerre, de cette « invasion of bodies which are neither State, nor individuals, nor combinations of States or individuals, but right-and-duty-bearing international creations48 ». Mais, à la différence notable de la Commission des réparations et de la SDN, la BRI ajoutait à ses droits et ses devoirs vis-à-vis des États fondateurs pour lesquels elle agissait comme trustee, des droits et des devoirs de nature strictement commerciale : intervention pour son propre compte sur les marchés de l’argent et des matières précieuses, ouvertures de crédits à des entreprises privées, capacité juridique à faire des pertes et des profits. Ce qui conduisait Fischer Williams à conclure non sans étonnement au caractère à la fois hybride et sans précédent de la banque internationale :
« Thus it was in fact to possess a sort of dual personality ; in one incarnation it was to move in the world of States and regulate the financial relations of governments ; in another capacity it was to be a commercial or financial institution, even if of a high and hitherto unknown order, rubbing shoulders with banks and financial houses on the exchanges and markets of the world49. »
21C’était donner une définition très clairvoyante de la double fonction de la BRI telle que les experts du plan Young l’avaient potentiellement voulue : instrument d’une double régulation internationale, à la fois étatique et de marché. Cette formule s’inscrivait parfaitement dans le vaste courant qui s’est affirmé dans les années 1920, centré notamment sur l’Europe continentale du nord-ouest et qui visait à organiser – maître-mot de l’époque – les relations internationales sur un plan économique et donc, par là même, politique50.
22L’hybridation juridique qui préside à la création de la BRI contribue à en faire la première institution de marché international. Cette double nature explique d’ailleurs le rôle clé que devait ultérieurement jouer la BRI dans le processus d’unification monétaire européen après la Seconde Guerre mondiale et surtout à compter de la seconde moitié des années 198051. De ce point de vue, les ambitions de Pierre Quesnay n’ont pas été sans résultat à plus long terme. Mais dans l’immédiat, l’installation de l’économie mondiale dans la grande dépression, patente à partir du second semestre 1931, paralyse le fragile compromis entre le politique et l’expert. Le retour de flamme de la tension entre les États et le marché global, dès lors, est manifeste. Il suggère que la crise de 1929, loin d’avoir été, comme l’a retenu la vulgate, une crise de la mondialisation52, voire une phase de démondialisation, a correspondu, au contraire, à une étape d’intensification de la mondialisation : en somme crise de mondialisation plus que crise de la mondialisation.
23L’entrée de l’expertise financière internationale dans la machine diplomatique entre les deux guerres est un fait majeur dont la portée historique ne saurait être sous-estimée. Loin de correspondre à une déprise ou à une impuissance du politique, elle traduit, au contraire, la politisation extrême des relations financières internationales qui résulte à la fois de la suspension des mécanismes automatiques de l’étalon-or et du principe des réparations adopté faute de mieux à Versailles en 1919.
24La figure de l’expert financier apparaît et se précise progressivement dans le cadre institutionnel inédit, qui lui-même évolue rapidement. Ce paysage nouveau est inauguré par la création de la Commission des réparations, encore largement dominée par les pouvoirs et les logiques purement diplomatiques et militaires des États. Il s’achève avec la constitution de la BRI qui a d’emblée vocation à réaliser une parfaite hybridation juridique entre le politique et l’expertise, en passant par l’organisation économique et financière de la SDN, dont la réussite la plus évidente est d’avoir permis la mise en œuvre d’une régulation mixte en même temps politique et technique.
25Cette tension permanente fait sens. L’expert financier international apparaît en effet à l’exacte intersection des logiques politiques des États-nations et des dynamiques d’échanges du marché global. Toute la trajectoire d’un Pierre Quesnay l’illustre. Mieux encore : toute l’évolution de sa biographie intellectuelle, comme le montrent avec brio Renaud Boulanger mais également tous les travaux récents d’une nouvelle génération de chercheurs53, le confirme et permet, au-delà, de l’interpréter : cette confrontation entre les politiques des États et les dynamiques du marché global apparaît bien comme le moteur de ce qu’on appelle communément aujourd’hui la mondialisation, processus dialectique dont l’aboutissement est loin d’être connu et qui conjugue, pour le meilleur comme pour le pire, la souveraineté du pouvoir politique – le principal – et la rationalité de l’expertise – l’agent. En ce sens, la figure de l’expert financier international – « man in black » – est bien le signe des temps, hier comme aujourd’hui.
Notes de bas de page
1 « Le retour des “men in black” à Athènes », Le Monde économie, 17 mars 2015.
2 Salles Alain, « Le jeu du chat et de la souris entre la Troïka et le gouvernement grec », Le Monde, 21 septembre 2011 ; Bondy Arpad et Schumann Harald, Puissante et incontrôlée : la troïka, documentaire, Arte, 2015.
3 Abélès Marc, Des anthropologues à l’OMC : scènes de la gouvernance mondiale, Paris, CNRS Éditions, 2011.
4 Fitoussi Jean-Paul, Le débat interdit. Monnaie, Europe, pauvreté, Paris, Arléa, 1995.
5 Clavin Patricia, « “The fetishes of so-called international bankers” : central-bank cooperation for the World economic conference, 1932-1933 », Contemporary European History, 1992/3, p. 281-311.
6 Clavert Frédéric, « La fondation de la Banque des règlements internationaux », Histoire, économie & société, 2011/4, p. 11-17.
7 Banque des règlements internationaux, Cinquième rapport annuel, 1er avril 1934-31 mars 1935, Bâle, 1935, p. 5.
8 Feiertag Olivier, « Pierre Quesnay », in Pierre-Yves Saunier et Akira Iriye (dir.), The Palgrave dictionnary of transnational history, Londres, Macmillan, 2009, p. 407-408.
9 Boulanger Renaud, Pierre Quesnay (1895-1937), un expert financier, de la Normandie au monde, thèse de doctorat, université de Rouen-Normandie, 2017.
10 Aglan Alya et Frank Robert (dir.), 1937-1947 La guerre-monde, Paris, Gallimard, 2015, 2 vol.
11 Feiertag Olivier, « Pierre Quesnay et les réseaux de l’internationalisme monétaire (1919-1937) », in Michel Dumoulin (dir.), Les réseaux économiques de la construction européenne au xxe siècle, Berne, Peter Lang, 2004, p. 331-349 ; Boulanger Renaud, « Histoire d’une zone grise : Jean Monnet et Pierre Quesnay (1920-1930) », in Gérard Bossuat (dir.), Jean Monnet banquier (1914-1945), intérêts privés et intérêt général, Paris, CHEFF, 2014, p. 5-18.
12 Hamon Augustin, Les maîtres de la France, Paris, Éditions sociales internationales, t. II : La féodalité financière dans les assurances, la presse, l’administration et le parlement, 1937 ; sur Emmanuel Beau de Loménie, Jeanneney Jean-Noël, « Les dynasties bourgeoises de Beau de Loménie », in Id., L’argent caché, milieux d’affaires et pouvoirs politiques dans la France du xxe siècle, Paris, Le Seuil, 1984, p. 265-271.
13 Kuisel Richard F., Le capitalisme et l’État en France, Modernisation et dirigisme au xxe siècle, Paris, Gallimard, 1984 (1981) ; Brun Gérard, Technocrates et technocratie en France, 1918-1945, Paris, Albatros, 1985.
14 Clavin Patricia (dir.), « Transnational communities in European history, 1920-1970 », Contemporary European History, vol. 14/4, novembre 2005.
15 Weber Max, Le savant et le politique, Paris, Union générale d’Éditions, 1963 (1919).
16 Nous remercions les organisateurs du colloque de Nantes, en particulier Stanislas Jeannesson, de nous avoir proposé d’y contribuer. Cette contribution est l’aboutissement de recherches entamées depuis une dizaine d’années. Elle reprend notamment des éléments de la communication que nous avions faite au colloque organisé à la Sorbonne en 2005 par le regretté Jacques Bariéty sur Aristide Briand, communication que nous n’avions pas alors publiée. Nous reprenons également, dans une optique différente, des éléments de l’article que nous avait commandé en 2002 Barbara Curli sur « les prodromes de l’Europe monétaire » et publié en italien : « I prodromi dell’Europa monetaria : dalla Commissione delle riparazioni alla Banca dei regolamenti internazionali (1919-1930) », Memoria e Riccerca, n° 14, septembre-décembre 2003, p. 35-50.
17 Keynes John M., Les conséquences économiques de la Paix, Paris, NRF, 1920, p. 13.
18 Poidevin Raymond, Finances et relations internationales (1887-1914), Paris, Armand Colin, 1970.
19 Kostis Kostas, « Politiques financières, finances publiques et contrôle financier international en Grèce (1880-1898) », in Gérard Chastagnaret (dir.), Crise espagnole et nouveau siècle en Méditerranée : politiques publiques et mutations structurelles des économies dans l’Europe méditerranéenne, fin xixe - début xxe siècle : actes du colloque de la Casa de Velázquez, Madrid, 25-27 mai 1998, Madrid/Aix-en-Provence, Casa de Velázquez/Publications de l’université de Provence, 2000, p. 147-162. Cf. aussi la contribution de Fabrice Jesné dans ce volume.
20 Texte cité in Calmette Germain, Recueil de documents sur l’histoire de la question des réparations (1919-5 mai 1921), Paris, Alfred Costes, 1924, p. 127-139.
21 Keynes John M., Les conséquences économiques de la paix, op. cit., p. 172.
22 Buirette Olivier, « La Commission interalliée des réparations de Guerre au début des années 1920, ambiguïtés de fonctionnement et cas spécifique de l’Allemagne », Francia, vol. 28/3, 2001, p. 139-157.
23 Bariéty Jacques, Les relations franco-allemandes après la Première Guerre mondiale, Paris, Éditions Pédone, 1977, notamment p. 271 sq. ; Trachtenberg Marc, Reparation in world politics, France and European economic diplomacy, 1916-1923, New York, Columbia University Press, 1980, notamment p. 132 sq. et p. 163 sq. ; Heyde Philipp, Das Ende der Reparationen, Deutschland, Frankreich und der Youngplan (1929-1932), Paderborn, F. Schöningh, 1998, p. 25 sq. ; Jeannesson Stanislas, Poincaré, la France et la Ruhr (1922-1924), Strasbourg, Presses universitaires de Strasbourg, 1998.
24 Weill-Raynal Étienne, Les réparations allemandes et la France, Paris, Nouvelles Éditions Latines, 1947, vol. 1, p. 138 sq.
25 Rapport sur les travaux de la Commission des réparations de 1920 à 1922, Paris, Félix Alcan, 1923, t. II : Appendices, p. 319-322.
26 Buirette Olivier, « La Commission interalliée des réparations… », art. cité, p. 146-147.
27 Salter Arthur, Memoirs of a public servant, Londres, Faber & Faber, 1961, p. 161.
28 Deville François, Les contrôles financiers internationaux et la souveraineté de l’État, Saint Nicolas, Imprimerie Nouvelle Arsant, 1912.
29 Mouré Kenneth, La politique du franc Poincaré (1926-1936), Paris, A. Michel, 1998, p. 136-180.
30 Salter Arthur, Memoirs of a public servant, op. cit., p. 161.
31 Fior Michel, Institution globale et marchés financiers : La Société des Nations face à la reconstruction de l’Europe, 1918-1931, Berne, Peter Lang, 2008 ; Decorzant Yann, La Société des Nations et la naissance d’une conception de la régulation économique internationale, Bruxelles, Peter Lang, coll. « Enjeux internationaux » 19, 2011 ; Clavin Patricia, Securing the World Economy. The reinvention of the League of Nations, 1920-1946, Oxford, Oxford University Press, 2013.
32 Mouton Marie-Renée, La Société des Nations et les intérêts de la France (1920-1924), Berne, Peter Lang, 1995, p. 469-470.
33 Hill Martin, The economic and financial organization of the League of Nations, A survey of twentyfive years’experience, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 1946, p. 21-23 ; Walters Francis P., An history of the League of Nations, Londres, Oxford University Press, 1952, vol. 1, p. 75-80.
34 Piétri Nicole, La reconstruction financière de l’Autriche, 1921-1926, Centre européen de la dotation Carnegie pour la paix internationale, s. l., décembre 1970, p. 88 sq.
35 « Projet d’une section financière de la Ligue des nations présenté le 4 février 1919 par M. Louis-L. Klotz », cité par Calmette Gaston, Recueil de documents…, op. cit., p. 36-38.
36 Ibid., p. 37.
37 « Mémoire de Norman H. Davis et Thomas W. Lamont au président Wilson, du 15 mai 1919 », cité dans Calmette Gaston, Recueil de documents…, op. cit., p. 59.
38 Ibid., p. 54.
39 Artaud Denise, La question des dettes interalliées et la reconstruction de l’Europe (1917-1929), Paris, Honoré Champion, 1978, p. 204-221 ; Vissering Gerard, Problèmes internationaux, économiques et financiers, Paris, s.e., 1920, p. 95-116.
40 Bussière Éric, « L’organisation économique de la SDN et la naissance du régionalisme économique en Europe », Relations internationales, n° 75, automne 1993, p. 301-313.
41 Salter Arthur, Memoirs of a public servant, op. cit., p. 177-178.
42 Cottrell Philip L., « Norman, Strakosch and the development of central banking : from conception to practice, 1919-1924 », in Id. (dir.), Rebuilding the financial system in Central and Eastern Europe, 1918-1994, Aldershot, Ashgate, 1997, p. 29-31.
43 Einzig Paul, The Bank of International Settlements, Londres, MacMillan, 1930 ; Mendès France Pierre, La Banque Internationale, Paris, Valois, 1930 ; Escaich René, La BRI et l’économie internationale, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1932, p. 17-69 ; Heyde Philipp, Das Ende der Reparationen…, op. cit., p. 45 sq. ; Yago Kazuhiko, The financial history of the Bank for international Settlements, Londres et New York, Routledge, 2013 ; Baffi Paolo, The origins of central bank cooperation, the establishment of the Bank for international Settlements, Rome/Bari, Laterza, 2002, p. 9-63.
44 Houdaille Jacques, « La Banque des règlements internationaux », Annales d’Histoire économique, n° 11, 15 juillet 1931, p. 321.
45 Ibid., p. 324, souligné par nous.
46 Ce biais a prévalu dès les années 1930, cf. par exemple les critiques sans concession formulées à la BRI par Einzig Paul, « The Future of the BIS », in Bankers, statesmen and economists, Londres, MacMillan & Co, 1935, p. 69-73. Charles P. Kindleberger n’y échappe pas non plus dans The world in depression, 1929-1939, Los Angeles, University of California Press, 1973, p. 131 et 161.
47 Seydoux Jacques, De Versailles au plan Young, Réparations, dettes interalliées, reconstruction européenne, textes publiés par Jacques Arnavon et Étienne de Felcourt, Paris, Plon, 1932.
48 Fischer Williams John, « The legal character of the Bank for International Settlements », The American Journal of International Law, vol. 24, 1930, p. 666.
49 Ibid., p. 669.
50 Bussière Éric, La France, la Belgique et l’organisation économique de l’Europe, 1918-1935, Paris, CHEEF, 1992, p. 327-348.
51 James Harold, Making the European monetary Union, Cambridge, Harvard University Press, 2012.
52 Cf. par exemple Boyce Robert W. D., The great interwar crisis and the collapse of globalization, Londres, Palgrave Macmillan, 2009.
53 Boulanger Renaud, Pierre Quesnay (1895-1937), un expert financier…, op. cit.
Auteur
-
Olivier Feiertag
Professeur d’histoire contemporaine à l’université de Rouen-Normandie. Il a récemment publié : Bank Al-Maghrib, l’émergence d’une banque centrale du xxe au xxie siècle, Paris et Rabat, Le Cherche Midi, 2016 ; Les banques centrales et l’État-Nation, Paris, Presses de Science Po, 2016 (dir., en collaboration avec Michel Margairaz).
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