Des experts de la mer et de l’Outremer
Les négociations franco-britanniques après la paix d’Aix-la-Chapelle, 1749-1755
p. 241-255
Texte intégral
1Avec l’accroissement au cours du xviiie siècle de leurs enjeux économiques et stratégiques, les rivalités coloniales entre les puissances européennes, et d’abord entre la Grande-Bretagne et la France, se trouvèrent au cœur des grandes négociations internationales. Le besoin se fit alors de plus en plus sentir dans les capitales du Vieux Monde – et sans doute plus à Versailles qu’à Londres – de disposer d’experts, de spécialistes des questions coloniales et du grand commerce maritime. Ce besoin était d’autant plus pressant qu’il fallait désormais aux Européens, confrontés aux peuples autochtones parfois organisés en puissants États, élargir le champ de leur diplomatie avec autant de « souverains du bout du monde1 ».
2Le congrès d’Aix-la-Chapelle, qui mit fin en 1748 à la guerre de Succession d’Autriche, créa deux commissions spéciales, la première réunie à Saint-Malo d’avril à juillet 1749 pour régler la question des prisonniers et des prises faits en mer pendant la guerre, la seconde qui siégea à Paris de 1750 à 1755 pour délimiter les possessions françaises et britanniques en Amérique du Nord. En dépit de son échec final (la guerre de Sept Ans commença précisément à partir de cette partie du monde), l’épisode diplomatique de cet entre-deux-guerres fournit un exemple très précis du recours à des « experts » capables de maîtriser des questions techniques, juridiques ou commerciales, peu familières à des ministres ou ambassadeurs souvent ignorants des réalités géographiques des lointains espaces de l’Outremer2.
Des commissions de spécialistes
3Les travaux des commissaires réunis à Saint-Malo portaient sur les litiges liés à la guerre de course, et en conséquence, sur différentes conceptions du droit des mers3. Pour donner droit aux réclamations des plaignants, ils devaient étudier les cas des prises faites en mer dans des limites de temps et d’espace précis. Selon les Britanniques, seuls les bateaux capturés pendant les six semaines suivant la déclaration de guerre du 15 mars 1744 et ceux pris dans les six semaines suivant les préliminaires de paix signés en avril 1748 avaient droit à des indemnités. Inversement, les Français voulaient inclure la période d’avant mars 1744 car beaucoup de leurs bâtiments avaient été capturés par les corsaires anglais dès 1738. Cette comptabilité ardue déboucha sur un débat sur la souveraineté des mers et les frontières maritimes.
4Cette commission, tripartite puisque les Provinces-Unies y étaient associées, était composée de deux commissaires pour la délégation britannique, William Allix et Alec Hinde, d’un Hollandais, Carl Van Deurse, et de Jean-Joseph Guillot pour la partie française. Guillot était commissaire général de la Marine à Saint-Malo, « officier de plume » bénéficiant en outre du soutien de son ministre de tutelle, Maurepas, suffisamment proche pour être le parrain de son fils. Du côté anglais, si Hinde reste obscur, Allix est mieux connu : descendant de huguenots français réfugiés en Angleterre après la Révocation, naval commissioner, il était attaché de diverses façons aux milieux maritimes, avec un frère marchand à Londres et des sœurs ayant épousé l’une un négociant de la City, l’autre l’amiral Charles Wager, qui fut premier lord de l’Amirauté4. Quant au Hollandais Van Deurse, les instructions attestent sa compétence et son expérience5. Aussi cette assemblée se composait-elle de personnalités qui, bien que jamais éloignées des hautes sphères de la société ou du pouvoir, n’en étaient pas moins des gestionnaires rompus à la rudesse des discussions financières.
5La commission de Paris chargée de négocier les limites des possessions coloniales s’inscrit dans une tradition, celle des conférences des limites qui suivent les traités de paix pour appliquer, dans « le détail des lieux », les principes généraux déjà arrêtés6. Outre les frontières continentales des colonies françaises et britanniques en Amérique du Nord, il fallait également régler la possession de quatre « îles neutres » des Petites Antilles, la Dominique, Sainte-Lucie, Saint-Vincent et Tabago7. Cette commission était constituée de deux commissaires pour chaque délégation : William Shirley, gouverneur du Massachusetts en Nouvelle-Angleterre, et William Mildmay côté britannique ; le comte de La Galissonnière, gouverneur général de la Nouvelle-France, et Étienne de Silhouette, maître des requêtes, côté français. Pur produit de la grande gentilhommerie d’épée, Roland-Michel Barrin, comte puis marquis de La Galissonnière (1693-1756), lieutenant général des armées navales, gouverneur général du Canada du 10 juin 1747 au 15 août 1749, s’employa à organiser la défense de l’Amérique française en renforçant les fortifications de la colonie à Québec et sur ses frontières. Nommé commissaire le 15 décembre 1749, il rédigea un célèbre mémoire sur la défense du Canada où il put énoncer ses conceptions stratégiques sur la colonie, front de diversion face à la puissance britannique dans la perspective d’un affrontement à l’échelle mondiale afin d’assurer au mieux la défense des si précieuses « îles à sucre », perles de l’empire colonial français8. Directeur du dépôt des cartes et plans de la Marine en 1750, il monta des expéditions de relevés cartographiques. Conseiller de Rouillé pendant tout le temps des travaux de la commission, il exerça une influence certaine vu le rôle central que joua ce dernier comme ministre de la Marine puis des Affaires étrangères9.
6Maître des requêtes, chancelier de l’apanage du duc d’Orléans, le marquis Étienne de Silhouette (1709-1767) appartenait au sommet de la hiérarchie de la noblesse de robe. Des voyages en Europe, des traductions d’auteurs anglais et espagnols, des écrits historiques, politiques et économiques lui permirent d’acquérir une heureuse réputation qui put faire autorité. Il occupait en outre, à partir de février 1751, la fonction de commissaire du roi près de la Compagnie des Indes orientales aux côtés du contrôleur général des Finances, Machault d’Arnouville, présidant avec lui le conseil d’administration. Spécialiste des questions coloniales, sa promotion suivit toutefois une procédure normale, les deux commissaires du roi étant traditionnellement l’un le contrôleur général lui-même, l’autre un maître de requêtes chargé de surveiller la gestion de la compagnie, toujours soumise au contrôle de l’État10.
7William Shirley (1694-1771) est un personnage célèbre qui joua un rôle central dans les conflits franco-britanniques en Amérique. Fils d’une famille de marchands de la City de Londres, avocat, il s’installa à Boston en 1731. Inspecteur des forêts royales, collecteur des douanes, avocat général de la Couronne à New York, ces fonctions successives l’amenèrent à voyager dans les confins de la Nouvelle-Angleterre les plus exposés aux attaques des Français et de leurs alliés amérindiens. Gouverneur du Massachusetts en 1741, il monta, avec le concours des autres colonies de Nouvelle-Angleterre et de la Couronne, l’expédition qui s’empara de Louisbourg le 16 juin 1745. Shirley acquit donc une très grande expérience de la vie politique et des questions stratégiques du Nouveau Monde. Au sortir de la guerre, en 1748, ses protecteurs, lord Halifax et le duc de Bedford, le proposèrent au duc de Newcastle pour le poste de commissaire à Paris. Ardent défenseur des intérêts des colons de Nouvelle-Angleterre, sa mission diplomatique à Paris, d’août 1750 à avril 1752, s’acheva par une révocation qui ressemble fort à un désaveu11.
8William Mildmay (1705-1771) était le fils d’un un agent de la Compagnie des Indes, et lui-même naquit à Surate. Il aura conservé de cet héritage paternel des liens étroits avec les milieux du grand négoce maritime et colonial. Avocat comme Shirley, Mildmay se fit une certaine notoriété en écrivant des livres de droit, puis tissa des liens avec les planteurs des Antilles britanniques en défendant leurs intérêts face à la concurrence des prospères colonies françaises. Mieux que par son père, ce fut en la personne d’un cousin, le comte Fitzwalter, second cousin par alliance avec George II, qu’il put trouver un protecteur pour se faire une place dans le monde. Ainsi, par cousinage ou par alliance, Mildmay, représentant de la gentry mêlée aux affaires maritimes et coloniales, était lié à la haute aristocratie et bénéficiait du patronage de deux protecteurs puissants, dont l’un, Holderness, beau-fils de l’autre, était secrétaire d’État au département du Sud et membre du Privy Council. Et c’est grâce à ses protecteurs qui le recommandèrent au roi qu’il obtint son poste à Paris12.
9Un troisième commissaire anglais, Louis Ruvigny de Cosne, fut nommé en mars 1752 en remplacement de Shirley. Il était le petit-neveu d’un illustre huguenot français, Henri de Massué de Ruvigny, comte de Galway, transfuge passé au service de Guillaume III. Lieutenant-colonel dans les Coldstream Guards, Louis commença sa carrière de négociateur sous l’égide de Benjamin Keene, ambassadeur de Grande-Bretagne à Madrid, son mentor auprès duquel, en tant que secrétaire privé, il put faire ses premiers pas dans la société des diplomates. On le voit déjà, au retour de la paix en 1748, en charge d’une mission pour superviser le rapatriement de prisonniers de guerre français détenus dans les geôles britanniques. Ses fonctions confirment ainsi la perpétuation au sein de cette lignée aristocratique d’une tradition de diplomates issue du lobby huguenot de l’époque du Refuge13.
10Ni ses collègues britanniques ni ses interlocuteurs français n’eurent sa formation de diplomate « professionnel ». Ruvigny de Cosne était déjà sur place à Paris quand la commission dans sa première mouture, constituée du couple Shirley/Mildmay, commença ses travaux. Secrétaire privé du comte d’Albemarle, ambassadeur en France, il gagna Paris en septembre 1749 avant d’être promu premier secrétaire d’ambassade en octobre 1751. Commissaire en mars 1752, il cumula sa nouvelle mission avec sa première charge, ce qui le prédisposait à assurer les fonctions d’ambassadeur par intérim comme chargé d’affaires, chef de mission* après la mort d’Albemarle survenue en décembre 175414.
11Du côté anglais, il y eut en fait deux commissions. À la première commission, composée de Shirley et de Mildmay, succéda une seconde, Ruvigny de Cosne suppléant Shirley révoqué. Un climat délétère s’était en effet précocement installé entre les deux premiers commissaires. Mildmay se plaignit vite de son collègue « têtu comme une mule qui ne comprend ni le français ni l’anglais », se lamentant d’être obligé de tout revoir dans la commission à cause de l’incurie de son encombrant collègue15. Au-delà des inimitiés personnelles, c’était bien deux approches divergentes qui se heurtaient, Mildmay attaché à la poursuite des négociations opposé à un Shirley plus inflexible. En arrière-plan se profilait l’opposition entre Halifax, président du Board of Trade, porteur, comme Shirley, des intérêts des colonies d’Amérique du Nord, et Holderness marqué, comme le chef du cabinet le duc de Newcastle, par une vision politique plus continentale, « hanovrienne », de la Couronne. Pour remplacer Shirley finalement démis, le gouvernement britannique opta pour un homme du sérail. On peut voir dans ce recours à Ruvigny de Cosne, meilleur connaisseur des codes diplomatiques, la désapprobation d’une façon trop rugueuse de négocier et la volonté d’y substituer une approche plus apte à maintenir le dialogue entre les États. Et de fait, le nouveau tandem constitué par Mildmay et Ruvigny de Cosne, tous deux obligés d’Holderness, fonctionna mieux que le précédent.
12La comparaison des deux délégations fait apparaître que les commissaires français étaient de plus noble lignage, appartenant aux grands corps de l’État, civil ou militaire, tandis que les Anglais étaient surtout liés aux milieux du grand commerce maritime de la City de Londres et aux lobbies coloniaux américains. Ces seules connexions avérées des commissaires britanniques dénoteraient une entrée dans la négociation où les intérêts de ces groupes sociaux purent peser de façon significative, et ils se répartirent effectivement les dossiers des territoires disputés, Shirley s’occupant de l’Acadie et Mildmay des Petites Antilles, selon leurs accointances avec les milieux coloniaux correspondants. Mais il faut aussi noter le recours par les deux parties à des gouverneurs coloniaux, hommes de guerre connaisseurs de l’Amérique du Nord et en prise directe avec les affrontements les plus récents. De ce point de vue, confier à des « soldats négociateurs » la charge de conduire des négociations s’inscrivait dans une tradition bien ancrée dans les pratiques diplomatiques à l’époque moderne.
Compétences et qualités des commissaires
13Si les commissaires réunis à Saint-Malo étaient des professionnels dans leur domaine très technique (d’où aussi son rapide échec, nous y reviendrons), ceux assemblés pendant cinq ans à Paris étaient des négociateurs temporaires, nommés ès qualités pour le temps précis de cette négociation. Quelles compétences particulières devaient-ils déployer pour remplir leur mission ? Aux qualités propres aux diplomates et indispensables à l’art de négocier, bonnes manières, habileté, sagacité, zèle à mettre pour « servir au mieux les affaires publiques16 », il fallait ajouter la maîtrise de dossiers spécifiques comme l’atteste ce satisfecit en faveur de Mildmay pour son « expérience et ses connaissances » et ses mémoires sur l’Amérique du Nord « faits de façon magistrale17 ». Les « connaissances de la situation et des lieux » étaient donc exigées au premier chef, à l’instar des commissaires aux limites en Europe, pour la plupart administrateurs locaux connaissant les réalités du pays. Les ministres français en firent un argument en faveur de la commission. « La matière demande par elle-même tant d’exactitude et de précision qu’il est indispensable qu’elle soit discutée et approfondie par les commissaires respectifs18 », avança Puyzieulx, ministre français des Affaires étrangères, comme après lui son successeur Saint-Contest : « Il y a quantité d’objets qui demandent des connaissances particulières et locales que nos commissaires seuls peuvent avoir19. »
14Cependant, ces connaissances ne se fondaient pas nécessairement sur une expérience vécue des lieux, mais aussi sur un répertoire érudit de traités historiques et juridiques. C’est en empruntant à la jurisprudence internationale qui retenait pour règle de partage la pente des eaux que Silhouette justifiait le choix de prendre pour frontière la ligne de faite des Appalaches, citant « ce qui s’est passé avec l’Espagne et le roi de Sardaigne pour les parties limitrophes de leurs États respectifs avec la France20 ». La méconnaissance de ces situations locales pouvait d’ailleurs être imputée a contrario à un protagoniste. Ainsi les commissaires anglais avaient mis en doute l’aptitude des Français à dénommer correctement les territoires disputés. « Ils n’ont pas plus été capables d’affirmer par quel nom tout le pays au-delà de la péninsule vers le nord jusqu’au fleuve Saint-Laurent devrait être appelé21. » Il faudrait comprendre, derrière cette pointe, la réelle ignorance géographique de ces lointains territoires, les négociateurs n’ayant pas les moyens de les délimiter précisément.
15Si les commissaires devaient partager des qualités communes, d’autres, plus personnelles, leur conféraient une autorité de spécialiste dans un domaine concerné. Shirley, qui connaissait physiquement les confins des colonies d’Amérique pour les avoir arpentés, se disait frustré d’être placé au même rang que l’ignorance de ses maîtres de Whitehall et de son collègue, qui n’en avaient de connaissance qu’abstraite, savants d’un savoir purement livresque. La Galissonnière pour sa part connut le terrain des deux façons, et au vu de sa triple expérience de gouverneur du Canada, de militaire et de marin, sa connaissance des espaces disputés de l’Amérique et plus encore, du monde, fut de loin la plus vaste de tous les acteurs de cette négociation. Directeur du dépôt des cartes et plans de la Marine, les cartes géographiques étaient à ce titre son apanage. « Voici tout ce que j’ai pu rassembler de cartes des différentes parties du Canada », écrivit-il à Rouillé en mars 1755, citant « la carte anglaise de Popple que je n’ai pas22 », mais dont il connaissait le contenu. « Pour servir d’éclaircissement », La Galisonnière avait envoyé, au début des conférences, une carte du Canada à Rouillé, y analysant pour lui les prétentions britanniques23.
16La maîtrise de la langue anglaise était une qualité essentielle chez Silhouette. Pour justifier la rédaction par ses commissaires de leurs mémoires en anglais, Holderness se disait persuadé de ne causer nul obstacle car « M. de Silhouette possédait leur langue comme l’Anglais le mieux instruit24 ». Quant aux diplomates anglais, la maîtrise du français était une condition indispensable, puisque les discussions se tenaient exclusivement dans cette langue. Et c’est précisément cette incapacité à en saisir les subtilités que Mildmay reprochait à Shirley25.
17Autant que Ruvigny de Cosne, Mildmay excellait pour faire un bon diplomate en France : à la maîtrise parfaite du français il pouvait ajouter d’avoir voyagé dans le pays, d’y avoir un cercle d’amis influents et des relations, d’avoir aussi l’expérience des mœurs de la société aristocratique française, toutes qualités d’urbanité requises pour se faire apprécier à la plus prestigieuse des cours d’Europe. L’ambassade de Grande-Bretagne à Paris était la plus recherchée, qui requerrait le plus de qualités à déployer pour se mouvoir avec aisance dans la haute société française et pour faire montre de manières sophistiquées et de bel esprit avec ses hôtes. Qualités qui selon lui devaient faire défaut à son plus rustre partenaire Shirley.
18De telles qualités provenaient aussi d’un apprentissage nourri par l’expérience, dont bénéficiait en particulier Ruvigny de Cosne, déjà rompu aux arcanes du milieu des diplomates. C’est sa fonction de secrétaire, déjà éprouvée à la cour d’Espagne puis auprès d’Albemarle à celle de France, qui lui aura apporté « les compétences ajoutées à son expérience des affaires » opportunément mises à profit pour ses missions.
19Pour brosser un tableau plus complet des acteurs de cette commission, il faudrait envisager les autres missions dont les commissaires étaient en charge. Ruvigny de Cosne assuma une mission en propre, en l’occurrence la fonction d’ambassadeur après la mort d’Albemarle, en décembre 1754. Premier élément de sa nouvelle mission, assurer la continuité des relations maintenues jusqu’alors par feu l’ambassadeur près de la cour de Versailles. Ses qualités qui « le rendent la plus utile des personnes dans le but de continuer les négociations à cette cour26 » ne seraient pas de trop pour faire face à l’évolution soudaine de la situation : il fallait poursuivre des discussions dans un contexte rendu particulièrement délicat depuis que l’accroissement des affrontements franco-britanniques dans la vallée de l’Ohio, à partir de l’été 1754, conduisait les deux puissances vers une conflagration générale.
20Telle autre mission extraordinaire aurait pu être confiée à un commissaire pour ne rien négliger des voies du dialogue quand la paix était en péril. Ce fut dans cet esprit qu’en février 1755 germa l’idée d’adjoindre au duc de Mirepoix, ambassadeur de France à Londres, un nouvel émissaire pour l’appuyer dans ses négociations avec les ministres britanniques. Après qu’on eut d’abord songé à l’artisan de la paix d’Aix-la-Chapelle, le comte de Saint-Séverin, on pensa y envoyer La Galissonnière. Rouillé justifia l’éventuelle mission du commissaire « par les connaissances particulières qu’il a de cette matière à discuter tous les articles qui seraient mis en question avec les membres du conseil britannique qui paraissent le plus opposés à la conciliation27 ». On retrouve les qualités idoines que La Galissonnière possédait mieux que tout autre, c’est-à-dire la connaissance de l’Amérique du Nord et de ses enjeux stratégiques. Mirepoix les énonçait en écho, agréant volontiers son secours : « Par ses connaissances et ses lumières, il est plus capable que personne de me donner celles qui me sont nécessaires28. »
21Ce sont ces qualités qui le désignèrent pour ce qui ressemblait à une tentative de la dernière chance pour conjurer la guerre. Selon Rouillé, La Galissonnière était la meilleure personne en mesure de porter à Londres la proposition d’un ultime compromis territorial. Pour preuve de la confiance placée en son conseiller par le secrétaire d’État, il s’agissait non seulement de l’envoyer pour aider Mirepoix « à discuter tous les articles », mais surtout de le laisser « en conférer lui-même » au plus haut niveau, c’est-à-dire l’autoriser à conduire des négociations directes avec les ministres britanniques, ce qui en aurait fait un véritable plénipotentiaire.
22Tentative diplomatique sans doute bien trop tardive, cette idée ne se concrétisa point et resta sans suite. On retiendra qu’un membre de la commission des limites coloniales était en passe d’être investi d’une mission majeure, sauver la paix quand on était parvenu au seuil de la guerre. Ainsi l’amplitude des compétences des commissaires, du fait de leur spécialisation dans ce champ précis de l’action diplomatique, leur faisait déborder la seule commission pour laquelle ils avaient été nommés. Pareille multiplicité force à réévaluer le rôle joué par ces diplomates singuliers, chevilles ouvrières des négociations de cet entre-deux-guerres.
23Les qualités des membres de la commission de 1750 la rendaient apte à traiter les objets pour lesquels elle fut réunie : une prise immédiate avec les enjeux stratégiques grâce aux soldats-négociateurs, connaisseurs du terrain ; une proximité avec les dossiers à traiter par leurs compétences en matière juridique ; voire, avec La Galissonnière, le prestige d’un grand personnage rehaussant son rôle d’acteur sur les lieux mêmes du conflit, propre à en faire un ambassadeur extraordinaire. On notera que l’expérience du monde des diplomates n’intervint, à travers la personne de Ruvigny de Cosne, que pour le dernier des commissaires à avoir été nommé, peut-être pour précisément faciliter le dialogue en y apportant plus d’aménité.
L’expertise et son usage
24La question se pose naturellement de l’apport que purent produire ces « experts », de l’influence qu’ils purent exercer sur le cours des négociations. Bien sûr, leur première fonction était d’éclairer les décideurs sur tels éléments de la négociation, comme La Galissonnière expliquant à Rouillé, carte à l’appui, la géostratégie des frontières en Amérique du Nord. Le ministre put aussi demander aux services des commissaires des compléments d’information pour fortifier sa position, comme Puyzieulx réclamant dès les premières conférences tenues à Paris en septembre 1750 des pièces plus probantes à Le Dran, premier commis du dépôt des Affaires étrangères affecté aux besoins de la commission : « J’ai reçu, Monsieur, le mémoire que vous m’avez envoyé sur l’Acadie et j’y ai trouvé de fort bonnes choses, mais elles ne viennent pas toutes à mon but ; il s’agirait de prouver que la cession faite de l’Acadie lors du traité d’Utrecht ne s’est pas étendue à la totalité de la péninsule qu’on nomme improprement Acadie29. » Il s’agissait en effet pour les commissaires assemblés à Paris, par la rédaction de fastidieux mémoires, d’apporter les preuves, en plongeant dans la profondeur des droits historiques bien au-delà des traités, de la souveraineté que leur Couronne entendait exercer sur des territoires, d’établir ses « droits », de justifier ses revendications30. Mais il leur fallait aussi concevoir et proposer des plans de partages territoriaux sur lesquels fonder l’accord et la « conciliation » recherchés, buts de la négociation. Ainsi, au gré des conférences, les commissaires émirent-ils l’idée de créer un n° man’s land séparant les possessions respectives, idée vite accompagnée de propositions de renonciations réciproques et d’échanges territoriaux entre l’Acadie et certaines des îles Caraïbes : évacuation par les Français des rives de la baie de Fundy (ou baie Française) contre attribution à la France de l’île de Sainte-Lucie. Un plan allant dans ce sens, proposé par les commissaires en juin 1752, reçut l’agrément des deux cours, mais l’opposition à Londres du lobby colonial américain fit capoter l’accord.
25Pour apprécier les effets de l’expertise fournie par leur contribution, on peut considérer le propre regard des acteurs sur leur mission. Dans le cas de Saint-Malo, Guillot mit tôt le doigt sur les limites de la commission, paralysée par son impossibilité à se substituer à des décisions déjà prises par des cours souveraines et à imposer sa compétence aux juridictions nationales, Conseil des prises en France et tribunaux maritimes locaux en Grande-Bretagne. Le désaccord sur les dates constituant la pierre d’achoppement, l’obstacle n’était point tant juridique que politique, selon l’idée que chacun se faisait de la compétence de la commission. Au-delà des réparations pécuniaires immédiates pour les plaignants privés, se dessinait la volonté, impulsée par la partie française, d’inscrire une règle de droit communément admise. L’enjeu de cette bataille était donc pour les Français la définition d’un droit maritime international, non plus par la seule Grande-Bretagne mais par la « loi des nations et le droit des gens », et par ce biais, la contestation de l’empire qu’elle exerçait sur les mers.
26Plus nettement que la commission de Paris qui lui succéda, la commission de Saint-Malo fut une commission de « techniciens ». Mais plus qu’une cour de justice internationale, la commission était d’abord un lieu de négociation entre deux puissances en train d’inventer la paix. Et c’est sans doute parce qu’elle revêtait ce caractère plus technique que politique qu’elle ne pût aboutir, vue l’impossibilité des commissaires de pouvoir décider sur le fond, sans ordre de leur hiérarchie, comme en rendent compte les commissaires anglais dans cette lettre au duc de Bedford, alors leur ministre de tutelle :
« Nos opérations en restent toujours au même point, quoique nous espérions que la réception des ordres de Votre Grâce nous rendra capables de les satisfaire à cet égard ; mais dans le même temps, nous ne pouvons que faire observer qu’en l’état actuel, pas une seule demande d’indemnité ne peut être estimée sans que Votre Grâce n’ait été consultée, et ce cas qui est très fréquent met en évidence notre extrême éloignement31. »
27D’après cette critique à peine voilée, les négociateurs britanniques devaient visiblement souffrir d’un « éloignement » qui rendait difficile toute prise de décision. Malgré les formules alambiquées d’usage, les commissaires affichaient sans fard leur opinion sur la tournure prise par les travaux : « Nous ne doutons pas qu’elle [notre tâche] pourrait être finie en très peu de temps à Calais ou en quelconque endroit à proximité. Nous espérons être excusés d’avoir pris, une fois de plus, la liberté de soumettre humblement à la considération de Votre Grâce si [la commission] ne pouvait pas être renvoyée32. » Le diagnostic fait sur le blocage de la commission distinguait nettement son seul aspect technique, presque dérisoire au point de pouvoir être vite expédié, de son pendant politique, vrai responsable de l’impasse.
28Si les commissaires de Paris furent bien réquisitionnés en tant que spécialistes, ils étaient tout autant négociateurs à part entière, à l’œuvre dans l’exercice de leur art, bien qu’exécutants d’une volonté politique décidée en plus haut lieu. Quelle pouvait être alors leur part personnelle dans la décision politique ? Les commissaires purent parfois donner directement leur avis. Juste après le rappel de Shirley par exemple, Mildmay eut l’occasion d’inviter Holderness à choisir entre deux options celle qui lui semblait la mieux appropriée :
« Continuer la commission sur le même train où elle fut menée jusqu’ici prolongerait seulement la détermination des droits si longtemps discutés, et qui en définitive ne peuvent être décidés d’après des différents arguments soutenus de façon si péremptoire par chaque côté. La dernière proposition de changer la méthode de négociation semble donc la mieux admissible, ce qui suppose la mise à l’écart de ce qui a été avancé des deux côtés […] et de proposer un plan de novo pour établir une convention à l’amiable33. »
29Les suggestions, hardies, du commissaire, ne visaient rien de moins qu’une refonte de la négociation. « Bien qu’il soit certainement présomptueux de ma part d’oser un conseil, ce serait cependant trop négliger mon devoir de ne pas prendre la liberté d’évaluer […] l’état actuel de la commission », se risquait à nouveau Mildmay sept mois plus tard. Avançant à pas feutrés derrière une déférence convenue, le commissaire proposait à son ministre de communiquer au Parlement la réplique opposée à un mémoire français sur l’Acadie :
« Il m’a été suggéré que certains députés vétilleux de la Chambre des Communes ont l’intention de passer à l’examen de nos actions dans cette commission, juste après leur réunion ; et ce serait donc un honneur pour les ministres de Sa Majesté de montrer que toute mesure a été prise pour affirmer les droits de Sa Majesté, aussi loin qu’il fut possible de les soutenir par la raison et les arguments34. »
30Le commissaire apportait au ministre de quoi affronter les séances tumultueuses aux communes où s’exerçaient les pressions des lobbies coloniaux, en se prémunissant contre les assauts de membres du Parlement hostiles à la politique du cabinet jugée trop timorée dans la conduite des négociations avec la France. Preuve pouvait être donnée que les commissaires du roi de Grande-Bretagne ne s’en laissaient pas conter par les Français, et que ladite commission s’avérait donc utile pour servir les intérêts britanniques.
31Autre exemple de liberté de jugement reconnue aux commissaires, français cette fois-ci, la consultation de La Galissonnière par les ministres dans l’intimité de leur demeure. Déjà Saint-Contest, prédécesseur de Rouillé, lui avait fait les honneurs de sa résidence35. Mais l’invitation du commissaire par Rouillé en juin 1755 était commandée par les circonstances, l’accélération des tensions et la marche à la guerre : « Je compte, Monsieur, de me rendre demain soir à Paris pour l’audience que je dois donner mardi aux ambassadeurs étrangers. Je serais fort aise de m’entretenir avec vous sur nos affaires de l’Amérique, et je vous prie de vouloir bien pour cet effet passer chez moi mercredi à dix heures du matin36. » Rouillé voulut manifestement consulter son conseiller, lequel confiait depuis longtemps son sentiment personnel – fort pessimiste – sur l’issue des négociations.
32La liberté de jugement constatée pouvait-elle se traduire en liberté d’action ? L’exemple de telle initiative démontre combien elle fut peu goûtée : les commissaires anglais s’étant écartés de la procédure habituelle en s’adressant directement au Board of Trade pour recevoir un mémoire sur Sainte-Lucie, ils furent durement réprimandés par Holderness. Même pour des questions de forme, la férule du secrétariat d’État réduisait l’amplitude des commissaires.
33Un autre cas d’initiative personnelle est fourni par Silhouette. En novembre 1755, quand le feu de la guerre s’était déjà embrasé en Amérique et sur les mers, le commissaire fit passer à des personnalités politiques britanniques des documents issus des conférences. Mais le bruit fait à Londres les jours suivants autour de cette action contraignit le diplomate, accusé d’avoir violé le secret des négociations en divulguant des documents, à se justifier auprès de Rouillé37. On était là dans le cas d’une diplomatie secrète utilisée quand d’autres voies étaient fermées, action pour laquelle le commissaire aurait dû au moins avoir l’aval tacite de son ministre.
34Cependant, la décision politique ne leur appartenait pas. Transmise par leur hiérarchie sous la forme de « pouvoirs et d’instructions », porteurs de la parole de leurs souverains, il fallait aux représentants des deux Couronnes strictement l’appliquer.
L’intégration des préoccupations coloniales dans le champ de la diplomatie européenne
35Au terme de l’observation de ces expériences où les négociateurs des deux cours durent recourir à un personnel rompu à des questions très spécifiques, on peut en apprécier la singularité et aussi les limites. Se dégage en premier lieu la singularité de la commission de Paris. Alors que celle de Saint-Malo était purement technique, limitée dans sa conception initiale à des opérations comptables – bien qu’en fait elle débouchât, sous la pression française, sur le domaine du droit maritime –, les experts des questions coloniales auxquels la commission de Paris fit appel ne furent pas réduits au simple rôle de consultants, ou même d’exécutants, mais étaient aussi pleinement négociateurs. Cette commission se distingue en effet d’une simple « micro-négociation », pour reprendre une notion que Lucien Bély a appliquée aux conférences des limites du xviie siècle38, pour devenir in fine un « second cycle » de négociations. À l’opposé des commissions en charge des confins européens, enchevêtrement de lieux minuscules, vieux pays façonnés par un ensemble de traditions, de droits et de coutumes ancestraux, la « commission pour le règlement des limites en Amérique » dut inventer ex nihilo des frontières dans des terres souvent mal connues, et innover en matière de droit des colonies et des mers. Compilations de preuves mises à la disposition des décideurs, les mémoires rédigés par les commissaires pour justifier ou revendiquer la possession de tels territoires étaient certes des instruments de la négociation mais plus encore des outils de propagande diffusés auprès des autres cours d’Europe pour faire valoir leurs droits et la justesse de leurs positions. De même, les cartes géographiques, qui devaient aider les négociateurs dans les salons parisiens à appréhender ces lointains espaces, étaient-elles des instruments de la diplomatie, comme elles le sont de la guerre, et tout autant des discours géopolitiques39. Ce chapitre de la commission permet finalement de mettre en relief cette autre fonction du travail des experts, graver dans la mémoire des États la trace d’un argumentaire en vue de la propagande présente comme aussi des négociations futures. Tel que l’exprime un document secret conservé aux archives des Affaires étrangères, « ces mémoires consacrent à jamais à la postérité les prétentions des deux puissances40 ».
36Car en fin de compte, il faut voir dans ces deux commissions des arènes où s’affrontèrent deux rhétoriques plus que des lieux de décision. On constate en effet qu’en cinq ans de conférences la commission de Paris n’a produit qu’une proposition de règlement territorial, vite avortée, quand l’ultime plan français, celui de février 1755, fut conçu hors de la commission, directement par l’entourage de Rouillé et discuté au Conseil du roi, et dans un laps de temps très court, pressé par l’urgence, à vrai dire désespérée, de sauver la paix. Certes, ce « plan en sept points » était la reprise, plus aboutie et élargie, du plan de la commission de 1752, et on y voit fortement la patte du commissaire La Galissonnière, avec le principe d’un compromis territorial fondé sur la création d’un territoire neutre abandonné aux Indiens. Mais surtout, outre les nouvelles concessions indispensables qu’il comportait, l’originalité de cet ultime plan tient au fait qu’il liait tous les territoires disputés de l’Amérique du Nord, des îles de la Caraïbe, des comptoirs africains et des Indes orientales, recherchant un accord global du différend colonial entre les deux puissances à l’échelle du monde.
37Si le personnel diplomatique engagé était composé de puissants personnages, experts dans un domaine somme toute encore assez neuf pour la diplomatie européenne, leurs pouvoirs en revanche ne leur permettaient pas de décider, les condamnant à solliciter en permanence leur hiérarchie. Les vrais protagonistes d’une négociation menée à distance depuis le sommet de l’État étaient bien les ministres à Londres et à Versailles. Et de surcroît, d’autres forces extérieures à la diplomatie auront encore agi, poussant à la guerre. Les difficultés de ces pourparlers font en effet ressortir le rôle de multiples acteurs, différenciés en plusieurs cercles au recouvrement parfois problématique.
38Derrière le premier cercle des négociateurs – ministres, ambassadeurs et commissaires – préoccupés des grands intérêts nationaux et des affaires générales des systèmes européens, apparaît un deuxième niveau, constitué des gouverneurs, commandants et autorités locales diverses. L’échec des négociations révèle bien le manquement, dans les calculs des capitales européennes, à concevoir les subtilités, voire les divergences, d’une « diplomatie du lointain » pratiquée entre les colonies elles-mêmes ou les grandes compagnies commerciales avec les peuples autochtones, où se situe un troisième niveau de la négociation. C’est sans doute dans l’absence de prise en compte par les négociateurs métropolitains du rôle de ces acteurs locaux sur lesquels personne n’avait vraiment de contrôle, colons, négociants, Amérindiens, ces oubliés des négociations qui jouaient ici un rôle de premier plan, que réside l’une des raisons de leur échec. Assistés d’experts ou non, les deux gouvernements ont été littéralement entraînés dans la guerre par les enjeux économiques de la rivalité coloniale, de l’Orient lointain au Nouveau Monde, enjeux entretenus par un quatrième niveau d’acteurs, celui des groupes d’intérêt et des opinions publiques, parfois hostiles au processus de paix, qui ont à leur tour pesé sur le cours des négociations. Toutefois, si les expertises apportées par les commissaires de Saint-Malo puis de Paris n’ont pas permis le succès des négociations, du moins ont-elles finalement aidé les cours d’Europe à repousser les horizons de leur diplomatie, et à apprendre à l’adapter aux réalités de mondes encore à connaître.
Notes de bas de page
1 Cette belle expression revient à Lucien Bély et Géraud Poumarède, organisateurs de la journée d’étude au château de Versailles, « Louis XIV et les souverains du bout du monde : diplomatie, rituel de cour et expérience de l’autre dans la France moderne », 2007.
2 Sur l’étude exhaustive de cette négociation, je me permets de renvoyer à mon livre, Ternat François, Partager le monde. Rivalités impériales franco-britanniques, 1748-1756, Paris, PUPS, 2015.
3 Le choix de Saint-Malo pour discuter des prises et négocier l’échange des prisonniers faits en mer s’inscrit dans une tradition avérée au xviiie siècle, Cabantous Alain, « Gens de mer, guerre et prison. La captivité des gens de mer au xviiie siècle », Revue d’histoire moderne et contemporaine, avril-juin 1981, p. 245-265.
4 Sur les liens entre les négociants du grand commerce maritime et les agents de la Couronne soutenant leur ascension sociale par le biais de l’exercice de leur charge publique dans la Grande-Bretagne des xviie et xviiie siècles, Gauci Perry, The politics of trade : The impact of the traders in State and society, 1660-1720, Oxford, Oxford UP, 2001.
5 National Archives, Kew Gardens (NA), State Papers (SP), 78/234, fol. 125, les commissaires anglais à Bedford, Saint-Malo, 8 juillet 1749.
6 Huyghe Christophe, Les Conférences aux limites sur la frontière du Nord sous Louis XIV, mémoire de maîtrise, université Charles-de-Gaulle-Lille III, 1993.
7 Sur le statut de « neutralité » dans les îles Caraïbes au xviiie siècle, Schnakenbourg Éric (dir.), Neutres et neutralité dans l’espace atlantique durant le long xviiie siècle (1700-1820), Une approche globale/Neutrals and Neutrality in the Atlantic World during the long eighteenth Century (1700-1820), A global Approach, Bécherel, Les Perséides, 2015.
8 Archives du ministère français des Affaires étrangères – La Courneuve (AMAE), Mémoires et documents (MD), Amérique, vol. 2, fol. 21-38 ; ibid., Amérique, vol. 24, fol. 110-138.
9 Au début de la guerre de Sept Ans, il reprit à Toulon le commandement de la flotte de la Méditerranée. Après avoir débarqué à Minorque le corps expéditionnaire français, il engagea victorieusement le 20 mai 1756 l’escadre anglaise de Byng, ce qui assura la conquête de Minorque. De retour à Toulon, La Galissonnière repartit à la Cour pour recevoir le bâton de velours, lorsqu’il mourut en route le 26 octobre.
10 Cette étape précéda le couronnement de sa carrière, contrôleur général des Finances le 4 mars 1759, ministre d’État le 19 juillet. Si la nomination d’un commissaire du roi près de la Compagnie des Indes était la règle, ses connaissances du monde britannique ainsi que ses compétences en matière financière, exposées dans un mémoire rédigé en 1755 intitulé Observations sur les finances relativement à la guerre – sans oublier l’appui de la marquise de Pompadour –, furent déterminantes pour parvenir au plus haut sommet de l’État.
11 Redevenu gouverneur du Massachusetts, il milita activement pour une attitude offensive contre la Nouvelle-France. Malgré l’échec de sa propre action contre fort Niagara et après la terrible défaite de Braddock à Monongahela, commandant en chef des forces britanniques en Amérique du Nord, il fut nommé à ce poste pour lui succéder. Désavoué après la perte d’Oswego, Shirley perdit ses deux charges de gouverneur et de commandant en chef, le 31 mars 1756. En 1758 il fut nommé gouverneur des Bahamas, se retira en 1768 dans le Massachusetts où il mourut le 24 mars 1771.
12 Après son retour en Angleterre en 1755, il se retira dans ses terres de l’Essex jusqu’à sa mort, en 1771.
13 Jettot Stéphane, Représenter le Roi ou la Nation ? Les parlementaires dans la diplomatie anglaise (1660-1702), Paris, PUPS, 2012.
14 British Library, Londres (BL), Egerton Manuscripts (Eg. Mss.), vol. 3457, fol. 345, Mildmay à Robinson, Paris, 22 décembre 1754.
15 William Clement’s Library, Ann Arbor (WCL), Mildmay Papers, vol. 5, 79-80, Mildmay à Fitzwalter, Paris, 24 novembre 1751.
16 AMAE, Correspondance politique (CP), Angleterre, vol. 430, fol. 205 r, Puyzieulx aux commissaires, Brunoy, 7 octobre 1750.
17 Essex Record Office, Chelmsford (ERO), Mildmay Family Papers, D/DM, 01/26, Yorcke à Mildmay, La Haye, 3 février 1756.
18 AMAE, CP, Angleterre, vol. 432, fol. 121, Puyzieulx à Mirepoix, Compiègne, 3 août 1751.
19 Ibid., vol. 433, fol. 130, Saint-Contest à Mirepoix, Versailles, 7 février 1752.
20 Ibid., Angleterre, supplément 11, fol. 74-75, Silhouette à Rouillé, Paris, 8 octobre 1754.
21 BL, Eg. Mss. Vol. 3458, fol. 9 v°, Mildmay à Holderness, Paris, 28 août 1751.
22 AMAE, CP, Angleterre, vol. 438, fol. 259, La Galissonnière à Rouillé, Paris, 7 mars 1755.
23 Ibid., vol. 430, fol. 173, La Galissonnière à Puyzieulx, Paris, 22 septembre 1750.
24 Ibid., vol. 436, fol. 80, Mirepoix à Saint-Contest, Londres, 29 mars 1753.
25 NA, SP 78/250, fol. 314, Ruvigny de Cosne à Robinson, Paris, 9 juillet 1755.
26 BL, Eg. Mss., vol. 3457, fol. 345, Mildmay à Robinson, Paris, 22 décembre 1754.
27 AMAE, CP, Angleterre, vol. 438, fol. 394, Rouillé à Mirepoix, Versailles, 13 avril 1755.
28 Ibid., vol. 439, fol. 12, Mirepoix à Rouillé, Londres, 1er mai 1755.
29 Ibid., MD, Amérique, vol. 9, fol. 292-293, Puyzieulx à Le Dran, Versailles, 23 septembre 1750.
30 Sur le recours au droit dans les négociations, voir la récente contribution de Drocourt Nicolas et Schnakenbourg Éric (dir.), Thémis en diplomatie. Droit et arguments juridiques dans les relations internationales de l’Antiquité tardive à la fin du xviiie siècle, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2016.
31 NA, SP, 78/234, fol. 127-128, les commissaires anglais à Bedford, Saint-Malo, 5 août 1749.
32 Ibid.
33 BL, Eg. Mss., vol. 3456, fol. 204, Mildmay à Holderness, Paris, 22 avril-3 mai 1752.
34 Ibid., fol. 308, Mildmay à Holderness, Paris, 13 décembre 1752.
35 AMAE, CP, Angleterre, vol. 433, fol. 244, La Galissonnière à Saint-Contest, Paris, 24 novembre 1751.
36 Ibid., Angleterre, supplément 11, fol. 215, Rouillé à La Galissonnière, Versailles, 15 juin 1755.
37 Ibid., fol. 264, Silhouette à Rouillé, Paris, 5 décembre 1755.
38 Bély Lucien, Les relations internationales en Europe, xviie, xviiie siècles, Paris, PUF, 3e éd. 2001.
39 Pedley Mary, « Map wars : the role of maps in the Nova Scotia/Acadia boundary disputes of 1750 », Imago Mundi, vol. 50, 1998, p. 96-104.
40 AMAE, MD, Amérique, vol. 10, fol. 173-174, « Lettre de M. *** au sujet des écrits anglais sur les limites de l’Amérique », Versailles, 9 septembre 1755.
Auteur
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François Ternat
Agrégé et docteur en histoire, professeur à l’école supérieure du professorat et de l’éducation (ESPE) de l’université de Rouen, membre du groupe de recherche d’histoire de l’université de Rouen (GRHis) et membre de « Diplomatie et Paix », groupe de recherche d’histoire de la diplomatie et des relations internationales dans les mondes modernes, associant l’université Paris-Sorbonne, l’université de Nantes et l’université de Bordeaux III. Situés à la croisée de deux champs historiographiques, l’histoire de la diplomatie et celle des mondes coloniaux, ses travaux portent sur les rivalités impériales entre les grandes puissances européennes au xviiie siècle, en premier lieu la France et la Grande-Bretagne. Il a récemment publié Partager le monde. Rivalités impériales franco-britanniques, 1748-1756, préface de Lucien Bély, Paris, PUPS, 2015.
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